序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過(guò)程，我們?yōu)槟扑]十篇財(cái)政資金和自有資金的區(qū)別范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來(lái)更深刻的閱讀感受。

篇（1）

中圖分類(lèi)號(hào)：F832.48 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2013）05-172-02

中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速持續(xù)增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展使國(guó)內(nèi)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求日益增加，由政府主導(dǎo)、以財(cái)政支持、以銀行信貸為主的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式已面臨日益嚴(yán)峻的壓力和挑戰(zhàn)，遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展的需要。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，BT、BOT、產(chǎn)業(yè)投資基金等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式出現(xiàn)并不斷衍生創(chuàng)新，為城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資提供了新方向和新思路。

一、BT建設(shè)模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用

1.BT建設(shè)模式特征。近年來(lái)BT建設(shè)模式愈發(fā)廣泛地應(yīng)用于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，例如北京地鐵奧運(yùn)支線(xiàn)工程、深圳地鐵五號(hào)線(xiàn)工程、佛山市政基礎(chǔ)設(shè)施工程等。BT建設(shè)模式是由政府或其授權(quán)單位作為BT項(xiàng)目發(fā)起人通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式確定項(xiàng)目投資人并與其簽署相關(guān)協(xié)議，并由該投資人根據(jù)招投標(biāo)要求組建項(xiàng)目公司承擔(dān)投資、融資和建設(shè)，項(xiàng)目竣工后移交并向BT項(xiàng)目發(fā)起人分期收回對(duì)價(jià)的一種項(xiàng)目融資建設(shè)模式。每個(gè)項(xiàng)目中BT建設(shè)模式具體運(yùn)作不盡相同，但它們具備一些共同優(yōu)點(diǎn)和特征。一是有效緩解公益性項(xiàng)目建設(shè)的財(cái)政壓力；二是市場(chǎng)化運(yùn)作方式有助于提升建設(shè)效率；三是合同法律關(guān)系復(fù)雜，考驗(yàn)業(yè)主協(xié)調(diào)能力。

2.BT模式潛在投資建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。由于BT建設(shè)模式下項(xiàng)目投資額巨大、技術(shù)復(fù)雜、建設(shè)和資金回收時(shí)間較長(zhǎng)等特點(diǎn)，致使項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中帶有一定的經(jīng)濟(jì)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。眾多專(zhuān)家和學(xué)者對(duì)BT建設(shè)模式風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別分類(lèi)和風(fēng)險(xiǎn)防范做出系列專(zhuān)題研究，周磊和周正康對(duì)BT建設(shè)模式項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分析，按照風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傇瓌t提出了預(yù)防和控制措施{1}。王耀輝和馬榮國(guó)在構(gòu)建BT項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，提出模糊綜合評(píng)價(jià)分析模型法以衡量BT項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)。{2}

作為寧波杭州灣新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施BT+產(chǎn)業(yè)基金模式的發(fā)起人，基于BT項(xiàng)目發(fā)起人或業(yè)主的視角更為關(guān)注BT項(xiàng)目投資人的投資能力和工程管理能力風(fēng)險(xiǎn)。在大型城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中，僅僅依靠BT項(xiàng)目投資人自有資金難以保障項(xiàng)目如期建設(shè)的巨額資金投入，BT項(xiàng)目投資人往往通過(guò)銀行貸款等再融資推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目投資人的再融資能力成為項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵影響因素，融資能力不足不僅會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目投資人資金鏈緊張，甚至?xí)?dǎo)致BT建設(shè)項(xiàng)目擱置并抑制項(xiàng)目公益性社會(huì)效益的發(fā)揮。在項(xiàng)目管理能力方面，雖然BT項(xiàng)目業(yè)主的投融資和施工建設(shè)工作轉(zhuǎn)移至BT項(xiàng)目投資人，但為了防止BT模式下項(xiàng)目投資人及其他參與單位在建設(shè)中以次充好降低工程質(zhì)量，還必須對(duì)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施嚴(yán)格的流程監(jiān)管，以防范工程質(zhì)量領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)。正是鑒于BT建設(shè)項(xiàng)目投資人存在的上述風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，在杭州灣新區(qū)項(xiàng)目招投標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)業(yè)主方創(chuàng)新性提出引入產(chǎn)業(yè)投資基金，在拓寬建設(shè)資金來(lái)源的同時(shí)，利用產(chǎn)業(yè)基金的專(zhuān)業(yè)性以防范BT建設(shè)項(xiàng)目投資人引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

二、基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金參與BT建設(shè)的必要性

（一）基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金概況及國(guó)內(nèi)外運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)

產(chǎn)業(yè)投資基金是投資基金和產(chǎn)業(yè)投資的有機(jī)融合體，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金是產(chǎn)業(yè)投資基金與城市基礎(chǔ)設(shè)施融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)相融合的一種資本運(yùn)營(yíng)模式和金融制度創(chuàng)新。基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金通過(guò)一系列的制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)吸納和集聚民間資本和社會(huì)資金，引導(dǎo)民資進(jìn)入具有一定的壟斷性質(zhì)的城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，并通過(guò)股權(quán)投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目公司，并在合適的時(shí)機(jī)通過(guò)各類(lèi)退出方式實(shí)現(xiàn)資本增值收益。

20世紀(jì)70年代起歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始探索發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金，進(jìn)一步降低政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資，使有限的財(cái)政資金發(fā)揮更大效益提供更多的社會(huì)服務(wù)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)我國(guó)積極嘗試和探索產(chǎn)業(yè)基金投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，2009年光大控股與澳大利亞麥格理銀行共同組建光大麥格理基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金，2012年3月全國(guó)工商聯(lián)發(fā)起城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金，都是借助基金平臺(tái)引導(dǎo)民間資本和社會(huì)資金進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。

（二）杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)投資基金模式構(gòu)建

1.杭州灣模式發(fā)起設(shè)立背景。

（1）最大限度破解工期約束。寧波杭州灣新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施BT項(xiàng)目直接服務(wù)于上海大眾汽車(chē)浙江寧波基地及其周邊零部件配套企業(yè)，項(xiàng)目必須在上海大眾汽車(chē)浙江寧波基地量產(chǎn)前投入使用。采用傳統(tǒng)BT建設(shè)模式由于涉及到項(xiàng)目投資人向銀行金融機(jī)構(gòu)再融資需求，銀行要進(jìn)行BT項(xiàng)目公司信用等級(jí)評(píng)定和授信調(diào)查、審查、落實(shí)抵押擔(dān)保等措施致使融資流程相對(duì)較長(zhǎng)，難以在時(shí)效上滿(mǎn)足項(xiàng)目建設(shè)需要。引入產(chǎn)業(yè)投資基金作為項(xiàng)目公司資金來(lái)源有利于加快融資進(jìn)程，滿(mǎn)足項(xiàng)目建設(shè)的時(shí)間緊、任務(wù)重的要求。

（2）緩解財(cái)政時(shí)序錯(cuò)配壓力。從基礎(chǔ)設(shè)施投資與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的對(duì)比看，無(wú)論是全部基礎(chǔ)設(shè)施投資、還是與地方政府融資平臺(tái)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施投資的增長(zhǎng)速度，都大大高于同期GDP的名義增長(zhǎng)速度。{3}杭州灣新區(qū)亦不例外，隨著近年來(lái)一系列道路、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度的加大，短期內(nèi)新區(qū)財(cái)政面臨著暫時(shí)性建設(shè)資金短缺，借助BT+產(chǎn)業(yè)投資基金的創(chuàng)新模式，合理疏導(dǎo)富庶的江浙民間資本和社會(huì)資金投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，緩解新區(qū)財(cái)政資金需求與盈余的時(shí)間錯(cuò)配產(chǎn)生的財(cái)政緊張局面。

（3）突破傳統(tǒng)銀行債權(quán)融資壓力。受宏觀經(jīng)濟(jì)、金融政策下地方政府融資平臺(tái)貸款收緊影響，借助產(chǎn)業(yè)基金渠道引導(dǎo)民間資本和社會(huì)資金參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅有利于產(chǎn)業(yè)基金的穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)，而且能夠在銀行和地方政府融資平臺(tái)之間有效建立防火墻和隔離帶，突破了銀監(jiān)會(huì)清理和限制政府融資平臺(tái)貸款的政策約束。BT+產(chǎn)業(yè)基金的創(chuàng)新模式秉承基金股權(quán)投資特性并有效發(fā)揮市場(chǎng)配置資源優(yōu)勢(shì)，BT項(xiàng)目發(fā)起人、投資人和項(xiàng)目公司均無(wú)需提供任何融資抵押擔(dān)保措施，亦無(wú)需杭州灣新區(qū)提供財(cái)政兜底承諾。

2.杭州灣模式運(yùn)營(yíng)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。杭州灣新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施BT+產(chǎn)業(yè)基金模式中基金總規(guī)模35億元，第一階段總認(rèn)繳出資額8.3億元，首期認(rèn)繳出資1.6億元，產(chǎn)業(yè)基金以有限合伙企業(yè)的形式發(fā)起設(shè)立并構(gòu)建項(xiàng)目資金池。BT項(xiàng)目發(fā)起人按照基金規(guī)模20%的比例出資，BT項(xiàng)目發(fā)起人發(fā)起并參與產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作有利于充分發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)示范作用，保持政府必要的調(diào)控能力。其余絕大部分資金充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，由江浙地區(qū)民間資本和社會(huì)資金出資，并由專(zhuān)業(yè)基金管理公司作為基金執(zhí)行合伙人負(fù)責(zé)基金運(yùn)作管理。

杭州灣新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金投資并控股BT項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司可向銀行申請(qǐng)市場(chǎng)化再融資進(jìn)一步放大財(cái)務(wù)杠桿。通過(guò)BT+產(chǎn)業(yè)基金的創(chuàng)新模式優(yōu)化設(shè)計(jì)可以有效控制地方政府信用額度超額投放，突破政府融資平臺(tái)貸款限制并有效降低信用風(fēng)險(xiǎn)。BT項(xiàng)目發(fā)起人以項(xiàng)目業(yè)主和產(chǎn)業(yè)基金投資人的雙重身份全流程參與項(xiàng)目建設(shè)，有效強(qiáng)化項(xiàng)目資金運(yùn)用和工程建設(shè)方面的監(jiān)督管理。

三、杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金模式的創(chuàng)新與特色

1.開(kāi)放滾動(dòng)的產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立模式。杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式不同于傳統(tǒng)的銀行項(xiàng)目貸款的貸款額度固定、貸款期限固定、資金使用固定，它以基金規(guī)?？蓾L動(dòng)發(fā)展、投資方可中途增加、基金投向不局限于單個(gè)項(xiàng)目的多重滾動(dòng)方式令人耳目一新。首先，基金可以視項(xiàng)目情況調(diào)整規(guī)模實(shí)施滾動(dòng)發(fā)展，歷經(jīng)多個(gè)階段分層次梯度發(fā)行募集，最終規(guī)?？蛇_(dá)35億元。其次，基金投資方可中途加入或退出，根據(jù)項(xiàng)目投資和資金募集情況各投資方可分階段追加或減少對(duì)基金的出資額，各投資人按照其實(shí)繳出資時(shí)間參與基金投資項(xiàng)目的收益分配。再次，基金不局限于單個(gè)項(xiàng)目或特定項(xiàng)目，在投資期限內(nèi)可參與杭州灣新區(qū)內(nèi)新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資，實(shí)現(xiàn)基金的多重滾動(dòng)開(kāi)發(fā)。

2.產(chǎn)業(yè)投資基金控股BT項(xiàng)目公司。杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式以集中投資絕對(duì)控股的投資策略區(qū)別于傳統(tǒng)私募股權(quán)基金分散投資參股為主的投資范式，通過(guò)產(chǎn)業(yè)基金投資控股BT建設(shè)項(xiàng)目公司，能夠避免作為小股東所承受的信息不對(duì)稱(chēng)、無(wú)法控制分配政策等風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)充分發(fā)揮基金管理人專(zhuān)業(yè)穩(wěn)定的基金運(yùn)營(yíng)管理能力，在同等競(jìng)爭(zhēng)條件下通過(guò)創(chuàng)新模式使投資更加公開(kāi)、公正、透明以及更加市場(chǎng)化，有利于進(jìn)一步降低資金使用成本和BT建設(shè)商務(wù)成本，并且杜絕政府直接投融資引發(fā)的財(cái)政資金運(yùn)作效率不足及相關(guān)道德風(fēng)險(xiǎn)，

3.基金和BT項(xiàng)目同步雙重管理。在傳統(tǒng)BT模式的理念下，BT工程竣工移交給相關(guān)單位之前，BT項(xiàng)目承辦人對(duì)BT工程具有絕對(duì)的控制權(quán)，BT項(xiàng)目發(fā)起人對(duì)項(xiàng)目的控制較弱。{4}杭州灣新區(qū)模式中項(xiàng)目業(yè)主以BT項(xiàng)目發(fā)起人和基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金投資人雙重身份參與整個(gè)項(xiàng)目全程運(yùn)作，并具有項(xiàng)目設(shè)計(jì)、監(jiān)理單位委托等重大事項(xiàng)的決策權(quán)。另外，產(chǎn)業(yè)基金執(zhí)行合伙人在管理基金的同時(shí)直接管理BT工程建設(shè)，完全的市場(chǎng)化機(jī)制在投資管理、概預(yù)算、項(xiàng)目管理、資金支付、工程技術(shù)方面發(fā)揮了第三方監(jiān)管作用，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)BT模式單一監(jiān)管的不足，使之有利于尋求項(xiàng)目成本、時(shí)間、資源和質(zhì)量四要素的最優(yōu)均衡。

4.借助民資拓展建設(shè)資金來(lái)源。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有一定的壟斷性且需要專(zhuān)業(yè)管理，對(duì)于普通投資者而言進(jìn)入這一領(lǐng)域門(mén)檻極高，普通投資者難以分享中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施高速增長(zhǎng)帶來(lái)的收益。杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式使廣大閑散投資者能夠通過(guò)基金渠道參與具有穩(wěn)定和較好收益的基礎(chǔ)設(shè)施投資，并通過(guò)股權(quán)投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目公司，結(jié)合項(xiàng)目公司的再融資可實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金10余倍的財(cái)務(wù)杠桿放大作用。通過(guò)BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式在疏導(dǎo)民間資本同時(shí)有效探索國(guó)資和民資在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的協(xié)同聯(lián)合，促進(jìn)了城市建設(shè)和社會(huì)的公平分配。

四、杭州灣模式的繼續(xù)探索及應(yīng)用前景

1.拓展產(chǎn)業(yè)基金上市退出模式。杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式采用傳統(tǒng)回購(gòu)的退出方式，產(chǎn)業(yè)基金作為BT項(xiàng)目公司股東分享紅利，退出方式較為狹窄，盈利模式簡(jiǎn)單。基礎(chǔ)設(shè)施的投資一般很難在短期獲得巨額回報(bào)，而必須通過(guò)長(zhǎng)期的建設(shè)和專(zhuān)業(yè)的管理逐步實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)。{5}本著長(zhǎng)期持有并運(yùn)營(yíng)產(chǎn)業(yè)基金的角度考慮，為了滿(mǎn)足投資者對(duì)基金流動(dòng)性的需求，可借鑒西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)在基金設(shè)立一段時(shí)間后將基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金本身上市而非建設(shè)項(xiàng)目上市，從而為基金投資者拓寬退出渠道并實(shí)現(xiàn)盈利機(jī)會(huì)，另一方面公開(kāi)市場(chǎng)的開(kāi)放性極大程度上拓展了項(xiàng)目的資金籌措能力。

2.BT回購(gòu)成本的合理設(shè)置。BT項(xiàng)目回購(gòu)價(jià)款和回購(gòu)策略很大程度上取決于項(xiàng)目發(fā)起人的融資成本。融資成本首先體現(xiàn)在項(xiàng)目發(fā)起人對(duì)BT項(xiàng)目的回購(gòu)價(jià)格與BT項(xiàng)目實(shí)際造價(jià)間的差額部分，其次為項(xiàng)目發(fā)起人支付的BT投資期和建設(shè)期的利息費(fèi)用。在BT項(xiàng)目的招標(biāo)和商務(wù)談判階段，原則上應(yīng)以批準(zhǔn)的項(xiàng)目概算下浮一定比例報(bào)政府批準(zhǔn)后作為工程招標(biāo)控制價(jià)，在業(yè)主給予項(xiàng)目投資人投資收益固定回報(bào)的利息費(fèi)用時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)預(yù)測(cè)銀行同期貸款利率的年浮動(dòng)趨勢(shì)與宏觀經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)， 并與投資方談判商定。{6}

3.融資租賃繼續(xù)盤(pán)活固定資產(chǎn)。融資租賃作為一種現(xiàn)融資方式，能夠通過(guò)融物的方式實(shí)現(xiàn)融資目的，拓寬承租人的融資渠道，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資提供了又一新方向。對(duì)于杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式建成并回購(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施可以探索售后回租的方式，采用融資租賃能夠盤(pán)活已投入的固定資產(chǎn)，有效釋放政府前期投入的財(cái)政資金，并且用于固定資產(chǎn)的再投資。通過(guò)融資租賃放大政府的投資規(guī)模和投資乘數(shù)效應(yīng)，將有限的財(cái)政資金發(fā)揮最大的效用，進(jìn)一步提高財(cái)政資金的使用效率。{7}

同比傳統(tǒng)模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式僅在成本控制方面的比較優(yōu)勢(shì)已初現(xiàn)端倪，隨著項(xiàng)目滾動(dòng)開(kāi)發(fā)基金二期、三期成本領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)將得以進(jìn)一步鞏固。杭州灣模式推動(dòng)了寧波基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理體制創(chuàng)新改革，實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)、銀行、民間資本和社會(huì)資金多方受益、合作共贏的新局面，有利于形成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的高效運(yùn)作和可持續(xù)來(lái)源，為杭州灣新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了全新思路并具有在更大范圍內(nèi)推廣的現(xiàn)實(shí)意義。

注釋?zhuān)?/p>

{1}周磊，周正康.市政項(xiàng)目的BT融資風(fēng)險(xiǎn)的防范和控制研究[J].現(xiàn)代管理科學(xué)，2004（9）：108-109

{2}王耀輝，馬榮國(guó).基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)BT項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)模糊評(píng)價(jià)[J].交通運(yùn)輸工程學(xué)報(bào)，2009（9）：103-107

{3}劉勇.中國(guó)地方政府及融資平臺(tái)債務(wù)問(wèn)題研究[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2012

{4}陳湘生，容建華等.BT模式在深圳地鐵5號(hào)線(xiàn)工程中的應(yīng)用與創(chuàng)新[J].鐵道建筑，2012（3）：P135-138

{5}蔡志洲，何小峰.澳大利亞產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展及對(duì)中國(guó)的啟示[J].經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2007（5）：50-53

{6}嚴(yán)玲，趙華，楊苓剛.BT建設(shè)模式下回購(gòu)總價(jià)的確定及控制策略研究[J].財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，2009（12）：75-81

篇（2）

二、重大專(zhuān)項(xiàng)財(cái)務(wù)管理存在的主要問(wèn)題及改進(jìn)

（一）重大專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算調(diào)整的合理性

重大專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算，企業(yè)初始申報(bào)到國(guó)家批準(zhǔn)立項(xiàng)需要經(jīng)歷漫長(zhǎng)的過(guò)程。企業(yè)從初始在單位內(nèi)立項(xiàng)時(shí)已經(jīng)著手了相關(guān)的行動(dòng)項(xiàng)和資金投入，待項(xiàng)目最終得到國(guó)家級(jí)批準(zhǔn)立項(xiàng)為重大專(zhuān)項(xiàng)，其進(jìn)度往往已完成大半，其當(dāng)初項(xiàng)目預(yù)算可能只是初步計(jì)劃，項(xiàng)目在具體執(zhí)行過(guò)程中需要對(duì)原有計(jì)劃進(jìn)一步論證、試驗(yàn)和修正。項(xiàng)目預(yù)算需要在課題結(jié)題前需要修3E，以達(dá)到與實(shí)際相一致。218號(hào)文要求執(zhí)行重大專(zhuān)項(xiàng)課題單位每年在8月份上報(bào)預(yù)算調(diào)整，執(zhí)行單位需要在課題結(jié)題前及時(shí)按規(guī)定時(shí)間、程序作相應(yīng)報(bào)批手續(xù)，根據(jù)預(yù)算調(diào)整的內(nèi)容上報(bào)相應(yīng)單位管理級(jí)次。允許預(yù)算調(diào)整在一定程度上遵循了預(yù)算管理原則和實(shí)現(xiàn)重大專(zhuān)項(xiàng)順利結(jié)題的合理性。

（二）資金來(lái)源掛賬的合適性

從218號(hào)文上規(guī)定，涉及重大專(zhuān)項(xiàng)資金的企業(yè)應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)，專(zhuān)款專(zhuān)用，銀行有義務(wù)監(jiān)督資金支取，重大專(zhuān)項(xiàng)管理單位有監(jiān)督、檢查權(quán)。企業(yè)收到重大專(zhuān)項(xiàng)資金按規(guī)定設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)賬戶(hù)，按218號(hào)文要求，支付項(xiàng)目所發(fā)生的支出。其資金是否恰到好處是需要專(zhuān)家組進(jìn)行驗(yàn)收確認(rèn)和認(rèn)可，其溢余資金原則上是返還財(cái)政部。但資金在會(huì)計(jì)賬務(wù)上如何處理，尚未有明文規(guī)定，企業(yè)只能遵照已有的會(huì)計(jì)法規(guī)作合理的判斷，暫掛在專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)付款或其它科目。會(huì)計(jì)科目所掛的專(zhuān)項(xiàng)資金最終如何結(jié)轉(zhuǎn)，也沒(méi)有明文規(guī)定。

（三）涉及增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額處理問(wèn)題

從項(xiàng)目批準(zhǔn)立項(xiàng)到項(xiàng)目課題驗(yàn)收，一般要經(jīng)歷幾個(gè)會(huì)計(jì)年度。為完成技術(shù)研發(fā)，企業(yè)不僅需要購(gòu)進(jìn)營(yíng)業(yè)稅業(yè)務(wù)服務(wù)還需購(gòu)進(jìn)涉及增值稅業(yè)務(wù)的材料和設(shè)備。營(yíng)業(yè)稅業(yè)務(wù)服務(wù)直接記入采購(gòu)成本賬，但購(gòu)進(jìn)增值稅業(yè)務(wù)的進(jìn)項(xiàng)稅，企業(yè)能否進(jìn)行抵扣和用國(guó)撥資金支付就會(huì)產(chǎn)生問(wèn)題。重大專(zhuān)項(xiàng)資金是有專(zhuān)門(mén)用途，是嚴(yán)格按預(yù)算進(jìn)行支付的，增值稅的進(jìn)項(xiàng)稅額無(wú)論是否抵扣，是存在不同級(jí)次的。企業(yè)進(jìn)項(xiàng)稅額抵與不抵？進(jìn)項(xiàng)稅額若不能抵扣，則按屬地原則增加當(dāng)?shù)氐亩愂帐杖?；若能抵扣，?jì)入項(xiàng)目支出金額就相應(yīng)減少了所抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額部分金額，用自有資金還是用國(guó)撥資金支付是給企業(yè)判斷帶來(lái)困惑。

作為重大專(zhuān)項(xiàng)實(shí)施過(guò)程中涉及增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額是否能抵扣呢？筆者認(rèn)為是需要區(qū)別對(duì)待。

不妨先看看涉及增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額的相關(guān)規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國(guó)增值稅暫行條例》規(guī)定，納稅人購(gòu)進(jìn)貨物或者接受應(yīng)稅勞務(wù)支付或者負(fù)擔(dān)的增值稅額為進(jìn)項(xiàng)稅額。從銷(xiāo)售方取得的增值稅專(zhuān)用發(fā)票上注明的增值稅額準(zhǔn)予從銷(xiāo)項(xiàng)稅額中抵扣?！吨腥A人民共和國(guó)增值稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》第二十三條規(guī)定及條例第十條相關(guān)規(guī)定，相關(guān)進(jìn)項(xiàng)稅額不得從銷(xiāo)項(xiàng)稅額中抵扣的五種情形以及明確非增值稅應(yīng)稅項(xiàng)目規(guī)定。其進(jìn)項(xiàng)抵扣按稅法規(guī)定可采用排除法，只要不屬于增值稅暫行條例及相關(guān)法規(guī)規(guī)定不予抵扣的范圍，其進(jìn)項(xiàng)稅額就可以抵扣。一般納稅人取得增值稅專(zhuān)用發(fā)票的，其進(jìn)項(xiàng)稅額可以按規(guī)定認(rèn)證抵扣。由于重大專(zhuān)項(xiàng)由其項(xiàng)目的特殊性，是屬于國(guó)庫(kù)資金支付，是國(guó)家級(jí)立項(xiàng)科題。其進(jìn)項(xiàng)稅額是否能抵扣還要根據(jù)其專(zhuān)項(xiàng)能否成為無(wú)形資產(chǎn)——技術(shù)產(chǎn)權(quán)而論。重大專(zhuān)項(xiàng)課題也屬于科研課題，屬于會(huì)計(jì)科目核算上的研發(fā)支出，所不同的是該課題是國(guó)家級(jí)立項(xiàng)，由國(guó)家撥款資金支付。在218號(hào)文沒(méi)有特殊規(guī)定的情況下，按現(xiàn)行科研相關(guān)規(guī)定判斷。該重大專(zhuān)項(xiàng)課題經(jīng)立項(xiàng)是進(jìn)入了研究階段，是否形成成果，要最終經(jīng)過(guò)財(cái)政部組織或委托專(zhuān)家評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)。那么可有以下幾種情況：

1.課題進(jìn)行研發(fā)活動(dòng)，通過(guò)驗(yàn)收形成了無(wú)形資產(chǎn)。

這種情況下，研發(fā)活動(dòng)所耗用的購(gòu)進(jìn)貨物應(yīng)屬于用于“非增值稅應(yīng)稅項(xiàng)目”，進(jìn)項(xiàng)稅額應(yīng)轉(zhuǎn)出并計(jì)入該無(wú)形資產(chǎn)的賬面價(jià)值。從技術(shù)成果來(lái)看，應(yīng)全額形成無(wú)形資產(chǎn)，此類(lèi)無(wú)形資產(chǎn)是技術(shù)特征，其轉(zhuǎn)讓是征收營(yíng)業(yè)稅，所以重大專(zhuān)項(xiàng)所購(gòu)進(jìn)物資（設(shè)備）的進(jìn)項(xiàng)稅額不允許抵扣，應(yīng)作進(jìn)項(xiàng)稅額轉(zhuǎn)出，其稅額計(jì)入采購(gòu)成本，應(yīng)用專(zhuān)項(xiàng)資金支付，價(jià)稅均計(jì)入專(zhuān)項(xiàng)支出。

2.課題研究后經(jīng)驗(yàn)收后形成研究成果，并利用研究成果，在開(kāi)發(fā)階段生產(chǎn)出了材料、裝置、產(chǎn)品等。

3.課題雖進(jìn)行研究活動(dòng)，但課題最終未能通過(guò)驗(yàn)收，未形成研究成果。但在開(kāi)發(fā)階段所購(gòu)的材料、設(shè)備等不用產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效用。

2和3兩種情形因不屬于“管理不善造成被盜、丟失、霉?fàn)€變質(zhì)的非正常損失”，亦不屬于不得進(jìn)行進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣的其他情形，故前述二種情況，應(yīng)認(rèn)為是正常損耗，所耗用的購(gòu)進(jìn)貨物相應(yīng)進(jìn)項(xiàng)稅額應(yīng)允許抵扣，無(wú)須轉(zhuǎn)出。但不同的是不得使用重大專(zhuān)項(xiàng)資金，只能使用自有資金支付，計(jì)入專(zhuān)項(xiàng)金額部分為不含稅金額。

通過(guò)上述分析可以總結(jié)出：重大專(zhuān)項(xiàng)若經(jīng)財(cái)政部驗(yàn)收通過(guò)形成無(wú)形資產(chǎn)，則進(jìn)項(xiàng)稅不予抵扣，需全額轉(zhuǎn)出，用國(guó)撥資金支付；若驗(yàn)收未通過(guò)，則不能形成無(wú)形資產(chǎn)，只能作為研發(fā)費(fèi)用，其進(jìn)項(xiàng)允許抵扣，但不能用國(guó)撥資金支付進(jìn)項(xiàng)稅，只能用自有資金支付。

（四）全部經(jīng)費(fèi)形成資產(chǎn)問(wèn)題

重大專(zhuān)項(xiàng)全額經(jīng)費(fèi)在通過(guò)財(cái)政部認(rèn)可的財(cái)務(wù)驗(yàn)收后，再作最終處理。重大專(zhuān)項(xiàng)最終全部或部分形成無(wú)形資產(chǎn)，或部分形成部分固定資產(chǎn)，盡管218號(hào)文未有明確。在218號(hào)文中第四十三條“行政事業(yè)單位使用重大專(zhuān)項(xiàng)資金形成的固定資產(chǎn)屬?lài)?guó)有資產(chǎn)，一般由項(xiàng)目（課題）承擔(dān)單位進(jìn)行使用和管理，國(guó)家有權(quán)進(jìn)行調(diào)配。企業(yè)使用重大專(zhuān)項(xiàng)資金形成的固定資產(chǎn)，按照《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》等相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行。重大專(zhuān)項(xiàng)資金形成的知識(shí)產(chǎn)權(quán)等無(wú)形資產(chǎn)的管理，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。重大專(zhuān)項(xiàng)資金形成的大型科學(xué)儀器設(shè)備、科學(xué)數(shù)據(jù)、自然科技資源等，在保障有關(guān)參與單位合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定開(kāi)放共享，以減少重復(fù)浪費(fèi)，提高資源使用效率?！痹撘?guī)定是從資金執(zhí)行角度管理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，重大專(zhuān)項(xiàng)設(shè)立的初衷是解決某專(zhuān)項(xiàng)技術(shù)（領(lǐng)域）瓶頸，形成的成果應(yīng)與投入的資金額相匹配。

筆者認(rèn)為，重大專(zhuān)項(xiàng)是國(guó)家投入專(zhuān)項(xiàng)資金來(lái)研發(fā)技術(shù)，應(yīng)分情況進(jìn)行處理：《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》規(guī)定，企業(yè)內(nèi)部研究開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的支出，應(yīng)區(qū)分研究階段支出與開(kāi)發(fā)階段支出。研究是指為獲取并理解新的科學(xué)或技術(shù)知識(shí)而進(jìn)行的獨(dú)創(chuàng)性的有計(jì)劃調(diào)查；開(kāi)發(fā)是指在進(jìn)行商業(yè)性生產(chǎn)或使用前，將研究成果或其他知識(shí)應(yīng)用于某項(xiàng)計(jì)劃或設(shè)計(jì)，以生產(chǎn)出新的或具有實(shí)質(zhì)性改進(jìn)的材料、裝置、產(chǎn)品等。從專(zhuān)項(xiàng)資金的用途來(lái)看，主要是進(jìn)行技術(shù)成果研究或消化吸收，屬開(kāi)發(fā)階段和技術(shù)類(lèi)別。根據(jù)會(huì)計(jì)的重要性和充分披露原則，將開(kāi)發(fā)階段的研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用列為資本化支出更能體現(xiàn)原則要求。重大專(zhuān)項(xiàng)結(jié)題若通過(guò)驗(yàn)收，應(yīng)全額形成資產(chǎn)，根據(jù)技術(shù)屬性則為無(wú)形資產(chǎn)類(lèi)別較妥當(dāng)，這樣與所投入的資金額相對(duì)應(yīng)。在研發(fā)過(guò)程中購(gòu)置的固定資產(chǎn)作為固定資產(chǎn)備查賬處理。因?yàn)橹卮髮?zhuān)項(xiàng)研究所購(gòu)的固定資產(chǎn)是有專(zhuān)門(mén)用途，在未來(lái)不一定給企業(yè)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)價(jià)值；若作為固定資產(chǎn)管理，無(wú)形資產(chǎn)入賬價(jià)值是取得的成本價(jià)加中介費(fèi)用組成，所投入資金部分形成無(wú)形資產(chǎn)，其無(wú)形資產(chǎn)的賬面價(jià)就相對(duì)較低，但后期固定資產(chǎn)折舊不能明確受益對(duì)象來(lái)承擔(dān)。重大專(zhuān)項(xiàng)結(jié)題若不能通過(guò)驗(yàn)收的，所發(fā)生的支出只能作為研發(fā)費(fèi)用支出，所購(gòu)的固定資產(chǎn)也作為固定資產(chǎn)備查賬處理，專(zhuān)項(xiàng)資金的合理支出由國(guó)家承擔(dān)，不合理支出和余額應(yīng)退還國(guó)家，結(jié)轉(zhuǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金和課題支出科目。

（五）成果歸屬問(wèn)題

重大專(zhuān)項(xiàng)課題最終需要通過(guò)財(cái)政部認(rèn)可的課題驗(yàn)收才算終結(jié)。對(duì)所投入的資金形成技術(shù)成果以及在研發(fā)過(guò)程中所購(gòu)的固定設(shè)備價(jià)值，歸屬于出資人是國(guó)家還是研發(fā)單位是沒(méi)有定論。在218號(hào)文中第四十條“重大專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目（課題）通過(guò)驗(yàn)收后，各項(xiàng)目（課題）承擔(dān)單位應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)及時(shí)辦理財(cái)務(wù)結(jié)賬手續(xù)。項(xiàng)目（課題）資金如有結(jié)余（含處理已購(gòu)物資、材料及儀器、設(shè)備的變價(jià)收入等），應(yīng)當(dāng)按照財(cái)政部關(guān)于結(jié)余資金管理的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！蔽闹胁⑽从枰悦鞔_，只提及成果共享。企業(yè)作為一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)組織，若讓成果共享，沒(méi)有獲得相應(yīng)經(jīng)濟(jì)利益，很難確保企業(yè)有意愿去執(zhí)行。

國(guó)撥資金的用途，是國(guó)家無(wú)償或有償提供給單位，還是作為國(guó)家投資，在企業(yè)日后形成成果時(shí)收回作為經(jīng)濟(jì)回報(bào)是需要商榷的。

1.若國(guó)撥資金是國(guó)家無(wú)償提供給企業(yè)或科研單位，其成果也歸屬于企業(yè)，那么根據(jù)現(xiàn)行會(huì)計(jì)準(zhǔn)則判斷，這種資金相當(dāng)于政府財(cái)政資金補(bǔ)助，有明確的投出用途，全額作為非稅資金，企業(yè)需對(duì)所接受的資金轉(zhuǎn)入資本公積，由全體股東所享有。其課題支出應(yīng)全額轉(zhuǎn)為無(wú)形資產(chǎn)，其中作為設(shè)備的固定資產(chǎn)在固定資產(chǎn)登記簿中反映，所形成的無(wú)形資產(chǎn)在后期攤銷(xiāo)時(shí)費(fèi)用不得在所得稅前抵扣。

篇（3）

中圖分類(lèi)號(hào):F32文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

長(zhǎng)期以來(lái),由于林業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng),對(duì)自然的依賴(lài)較大,造成林業(yè)投入的風(fēng)險(xiǎn)性較大,致使資金短缺一直是困擾林業(yè)、制約林業(yè)發(fā)展的難題。盡管中央政府對(duì)林業(yè)的投入不斷加大,也從一定程度上緩解了長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)林業(yè)投入的不足,但中央財(cái)力有限,現(xiàn)有林業(yè)資金仍然不能滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展和林業(yè)生產(chǎn)的需要。在當(dāng)前我國(guó)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境、市場(chǎng)態(tài)勢(shì)及體制背景發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變的情況下,如何樹(shù)立新的投融資觀,轉(zhuǎn)變財(cái)政支持方式,探索多元化的投融資渠道,以制度創(chuàng)新吸引各類(lèi)投資主體參與林業(yè)建設(shè)等,是新時(shí)期林業(yè)建設(shè)必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、我國(guó)林業(yè)投融資現(xiàn)狀

我國(guó)林業(yè)投入資金主要來(lái)源于國(guó)家財(cái)政投入、專(zhuān)項(xiàng)貸款、林業(yè)自籌資金以及外資投入等方式,其中國(guó)家財(cái)政投入占據(jù)主導(dǎo)地位。2007年林業(yè)系統(tǒng)實(shí)際到位各類(lèi)建設(shè)資金793.68億元,比2006年增長(zhǎng)25.78%;資金到位率為93.15%,與2006年基本持平。其中,中央林業(yè)資金522.46億元,占全部林業(yè)建設(shè)資金總量的65.83%,同比下降5.34%。在中央林業(yè)資金中,國(guó)家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金24.10億元,同比增長(zhǎng)97.87%;國(guó)債資金56.87億元,同比增長(zhǎng)15.52%;中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金331億元,增長(zhǎng)10.26%;其他國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金110.49億元,增長(zhǎng)26.32%。實(shí)際利用外資規(guī)模達(dá)到7.86億美元,比2006年增長(zhǎng)0.64%,占全國(guó)利用外資總水平(826億美元)的0.95%。其中,國(guó)外借款1.69億美元,外商直接投資5.81億美元,無(wú)償援助0.37億美元,分別占林業(yè)實(shí)際利用外資總規(guī)模的21.49%、73.86%和4.65%。全部林業(yè)投資完成額達(dá)到645.75億元,比2006年增長(zhǎng)30.25%,其中,林業(yè)基本建設(shè)投資完成629.72億元,同比增長(zhǎng)31.47%;更新改造投資完成11.24億元,同比下降19.37%;森工其他固定資產(chǎn)完成投資4.79億元,同比增長(zhǎng)67.48%;國(guó)家投資完成448.61億元,占全部林業(yè)投資完成額的69.47%。

從結(jié)構(gòu)看,營(yíng)林固定資產(chǎn)投資完成621.71億元,比2006年增長(zhǎng)29.93%;森工固定資產(chǎn)投資完成24.04億元,同比增長(zhǎng)38.96%。在林業(yè)基本建設(shè)投資完成額中,營(yíng)林基本建設(shè)投資完成615.11億元,比2006年增長(zhǎng)30.66%;森工基本建設(shè)投資完成14.62億元,比2006年增長(zhǎng)77.64%。營(yíng)林基本建設(shè)和森工基本建設(shè)投資比由2006年的57∶1調(diào)整

為42∶1。

二、我國(guó)林業(yè)投融資體制存在的問(wèn)題

(一)國(guó)家投入相對(duì)不足。我國(guó)林業(yè)投入的絕大部分來(lái)自于國(guó)家財(cái)政,近幾年來(lái)國(guó)家對(duì)林業(yè)的投入雖有增長(zhǎng),但數(shù)量有限,與林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)面臨的形勢(shì)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)肩負(fù)的任務(wù)相比,還存在突出的矛盾。投資總量不足仍然是制約林業(yè)發(fā)展的主要因素。林業(yè)投入總量與實(shí)際需求之間存在著顯著的差距,遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足林業(yè)生態(tài)建設(shè)的客觀需要。例如,全國(guó)林業(yè)生態(tài)重點(diǎn)建設(shè)工程國(guó)家“九五”計(jì)劃投資規(guī)257,131億元,而實(shí)際投資只有167億元,缺口達(dá)90多億元。根據(jù)林業(yè)“十五”規(guī)劃,全國(guó)野生動(dòng)植物保護(hù)體系建設(shè),森林防火、森林公安、森林病蟲(chóng)害防治和林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要國(guó)家投資分別為58億元和243億元,年均1,116億元和4,616億元。而2007年這兩項(xiàng)投資實(shí)際卻僅為 211億元和616億元,資金滿(mǎn)足程度只有18.1%和14.2%。同時(shí),有限的財(cái)政資金主要集中在工程建設(shè)上,而投向后續(xù)管護(hù)的比例很低,嚴(yán)重影響了林業(yè)建設(shè)成效的鞏固,不利于森林生態(tài)效益的持續(xù)發(fā)揮。

(二)資金結(jié)構(gòu)不合理。從資金來(lái)源結(jié)構(gòu)看,林業(yè)建設(shè)資金絕大部分來(lái)源于財(cái)政資金,而利用銀行貸款、外資以及引導(dǎo)社會(huì)閑散資金進(jìn)入林業(yè)建設(shè)力度較弱,多渠道參與林業(yè)建設(shè)力度不夠。2007年中央林業(yè)投入占了林業(yè)建設(shè)資金總量的73.65%。除中央林業(yè)投入、林業(yè)治沙貼息貸款、育林基金和外資中的無(wú)償援助和借款外,非政府因素投入到林業(yè)的資金僅包含了外商直接投資的3.54億美元、林業(yè)自籌資金中的18.8億元和林業(yè)其他資金33.26億元中的一部分。

從資金使用結(jié)構(gòu)看,由于資金主要來(lái)源于國(guó)家財(cái)政投入,決定了林業(yè)建設(shè)資金的使用方向主要投向重點(diǎn)生態(tài)工程建設(shè)。在生態(tài)建設(shè)中又主要用于了造林方面,對(duì)中幼林撫育、森林資源保護(hù)、病蟲(chóng)害防治、林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的投入受資金總量和其他原因的制約長(zhǎng)期得不到重視,客觀上形成了建設(shè)與鞏固、造林與保護(hù)不相協(xié)調(diào),從而影響了資金的使用效率和林業(yè)建設(shè)成效的鞏固。在以生態(tài)建設(shè)為主的宏觀政策背景下,由于生態(tài)建設(shè)工程資金需求量大,在資金來(lái)源渠道單一、總量有限的情況下,不可能有太多的資金投入到對(duì)林業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)的扶持上來(lái)。加之森林資源管理政策的制約和林業(yè)長(zhǎng)周期、高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的特點(diǎn),使得林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展很難從市場(chǎng)其他渠道獲取所需要的資金,這就使得對(duì)林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的投入基本處于萎縮和停滯狀態(tài)。

(三)資金管理成本高,使用效率低。雖然國(guó)家對(duì)天保、退耕還林(還草)等重點(diǎn)工程明確規(guī)定了“任務(wù)到省、責(zé)任到省”,但需要國(guó)家投巨資進(jìn)行生態(tài)建設(shè)的地方往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地方,地方財(cái)政本來(lái)就十分緊張,無(wú)力對(duì)重點(diǎn)工程的實(shí)施予以地方配套,因此使得地方的首要目標(biāo)是怎樣爭(zhēng)取到盡可能多的中央投入資金,其次才是怎樣使用和管理,怎樣應(yīng)付中央的檢查。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)相繼啟動(dòng)了17個(gè)林業(yè)重點(diǎn)工程用于推動(dòng)生態(tài)環(huán)境建設(shè),為了便于管理,2000年整合為5大林業(yè)重點(diǎn)生態(tài)工程。即便是如此,一個(gè)省、一個(gè)市或一個(gè)縣都可能同時(shí)有幾個(gè)國(guó)家投入的林業(yè)重點(diǎn)生態(tài)工程,而每個(gè)工程資金又都要求專(zhuān)款專(zhuān)用,封閉運(yùn)行。這樣的局面,一方面為地方弄虛作假騙取資金提供了條件,造成了工程實(shí)施中資金被挪用,或謊報(bào)面積騙取資金的案件屢見(jiàn)不鮮,也造成了林業(yè)建設(shè)資金的大量浪費(fèi)和無(wú)效使用;另一方面政府為了提高資金使用效率,避免在資金使用中出現(xiàn)這樣或那樣的問(wèn)題,從中央到地方各級(jí)政府都千方百計(jì)地對(duì)下一級(jí)政府進(jìn)行監(jiān)督和檢查,再加之多項(xiàng)工程和各項(xiàng)工程資金繁瑣的來(lái)源結(jié)構(gòu)和使用方式,使得整個(gè)林業(yè)建設(shè)資金使用的管理監(jiān)督成本很高。

三、完善林業(yè)發(fā)展投融資機(jī)制對(duì)策

(一)積極采取措施,增加信貸資金投入。我國(guó)目前具有政府扶持性質(zhì)的林業(yè)貸款資金,主要是林業(yè)治沙貼息貸款和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行發(fā)放的速生豐產(chǎn)用材林基地項(xiàng)目貸款。盡管它們?cè)诹謽I(yè)建設(shè)方面發(fā)揮了重大作用并取得了很大成績(jī),但與目前林業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要還有很大的差距。今后,應(yīng)從以下幾個(gè)方面完善國(guó)家林業(yè)信貸資金投入政策與管理機(jī)制:(1)建立中長(zhǎng)期低息商品林貸款體系。從商品林長(zhǎng)期穩(wěn)定的發(fā)展需求來(lái)看,我國(guó)應(yīng)盡快建立中長(zhǎng)期商品林低息貸款體系。對(duì)于林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、林產(chǎn)品加工利用、林紙結(jié)合促進(jìn)林紙業(yè)共同發(fā)展、竹藤花卉等具有很大發(fā)展?jié)摿Φ牧謽I(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,也應(yīng)當(dāng)給予低息貸款支持;(2)加大林業(yè)政策性貸款投入力度。目前,我國(guó)只有國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行經(jīng)營(yíng)商品林基地等林業(yè)政策性貸款。由于該銀行沒(méi)有普遍設(shè)立基層經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu),貸款項(xiàng)目的審批均由總行實(shí)施,因此國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行承辦的林業(yè)貸款項(xiàng)目很少,貸款數(shù)量與林業(yè)建設(shè)實(shí)際需求相差甚遠(yuǎn)?！笆晃濉逼陂g,應(yīng)繼續(xù)設(shè)立林業(yè)政策性貸款,增加中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行等貸款機(jī)構(gòu),主要用于發(fā)展商品林和山區(qū)脫貧致富,改善生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目建設(shè);(3)穩(wěn)定林業(yè)信貸資金財(cái)政貼息扶持政策。在林業(yè)建設(shè)需要大量資金投入的情況下,應(yīng)繼續(xù)穩(wěn)定林業(yè)治沙建設(shè)政策性和商業(yè)性貸款財(cái)政貼息政策,充分發(fā)揮財(cái)政貼息資金經(jīng)濟(jì)杠桿作用,積極引導(dǎo)信貸資金和社會(huì)各界自有資金投入林業(yè)建設(shè);(4)由于林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目周期長(zhǎng),前期投入較大,因此需要適當(dāng)延長(zhǎng)造林項(xiàng)目貸款期限,貸款期限靈活設(shè)置,林業(yè)長(zhǎng)期貸款可以放寬到12～15年,甚至更長(zhǎng)一點(diǎn)的時(shí)間。

(二)加大對(duì)非公有制林業(yè)的政策支持力度。目前,由于改革嚴(yán)重滯后,我國(guó)林業(yè)還沒(méi)有建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制和社會(huì)發(fā)展要求相適應(yīng)的林業(yè)管理機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制,影響了市場(chǎng)在林業(yè)資源配置中基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮,限制了非公有制林業(yè)經(jīng)營(yíng)者參與林業(yè)建設(shè),制約了林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。加大對(duì)非公有制林業(yè)的政策扶持,是運(yùn)用財(cái)政手段促進(jìn)林業(yè)改革的重要方式,也是發(fā)揮財(cái)政政策宏觀調(diào)控作用的內(nèi)在需要。財(cái)政支持非公有制林業(yè)發(fā)展,關(guān)鍵在于為其創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和投資環(huán)境,使其有充分的發(fā)展空間。商品林建設(shè)對(duì)非公有制林業(yè)經(jīng)營(yíng)者開(kāi)放,各種經(jīng)濟(jì)成分平等競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)私有商品林,要切實(shí)保護(hù)所有者的合法權(quán)益;對(duì)公有商品林,要通過(guò)個(gè)人承包等形式引入民營(yíng)機(jī)制,優(yōu)化公有制的實(shí)現(xiàn)形式,降低經(jīng)營(yíng)成本,提高經(jīng)營(yíng)效率。對(duì)于私人已取得林地使用權(quán)的,鼓勵(lì)發(fā)展成私有林;私人尚未取得林地使用權(quán)的,也可將林地使用權(quán)承包、租賃、轉(zhuǎn)讓或無(wú)償劃撥給個(gè)人,鼓勵(lì)發(fā)展私有林。

(三)改革現(xiàn)有的采伐限額制度。目前,我國(guó)實(shí)行了采伐限額管理制度,森林采伐限額要一級(jí)一級(jí)地下達(dá),我國(guó)林業(yè)法律法規(guī)對(duì)林木采伐的年齡、方式都有嚴(yán)格的規(guī)定,采伐林木還要受到國(guó)家森林采伐限額和木材生產(chǎn)計(jì)劃的嚴(yán)格控制,個(gè)體私營(yíng)造林者因此而得不到及時(shí)合理的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。我國(guó)實(shí)行采伐限額管理制度已有多年,事實(shí)上,采伐限額制度沒(méi)有使森林資源真正得到有效的保護(hù)。由于采伐管理辦法和采伐限額不科學(xué)、不合理,需要繼續(xù)對(duì)其進(jìn)行深化改革。區(qū)別森林的不同屬性、區(qū)別商品林的不同所有制性質(zhì),實(shí)行不同的采伐管理制度。對(duì)生態(tài)公益林(防護(hù)林和特種用途林)進(jìn)行嚴(yán)格管理,以發(fā)揮其生態(tài)功能、滿(mǎn)足社會(huì)需求。其他生態(tài)公益林只能進(jìn)行撫育和更新性質(zhì)的采伐,具體采伐年齡、采伐方式由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定。商品林采伐應(yīng)由蓄積控制轉(zhuǎn)變?yōu)槊娣e控制。

(四)積極培育活立木市場(chǎng)。要盡快完善森林資源流轉(zhuǎn)機(jī)制。要在明晰產(chǎn)權(quán)、減輕稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上,積極發(fā)展活立木市場(chǎng)。一是要制定活立木市場(chǎng)交易規(guī)則。要確定轉(zhuǎn)讓內(nèi)容、轉(zhuǎn)讓范圍和轉(zhuǎn)讓雙方的必備資格,規(guī)范轉(zhuǎn)讓合同,明確轉(zhuǎn)讓森林的采伐申請(qǐng)和伐后更新要求及管理程序,以規(guī)范活立木交易活動(dòng);二是要制定和頒布活立木交易指導(dǎo)價(jià)格,消除活立木交易價(jià)格與實(shí)際價(jià)值的過(guò)大差異,促進(jìn)平等交易;三是要制定活立木交易鼓勵(lì)政策,降低交易成本。國(guó)家林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)盡快制定有關(guān)森林、林木、林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理?xiàng)l例,以及相配套的規(guī)章制度,規(guī)范流轉(zhuǎn)行為,保障林木所有者和非公有林經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。

(作者單位:泰山風(fēng)景管理委員會(huì))

主要參考文獻(xiàn):

篇（4）

為了適應(yīng)新形勢(shì)下政府的財(cái)政管理工作，滿(mǎn)足建立公共財(cái)政的要求，2004年財(cái)政部頒布了《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》（財(cái)綜[2004]53號(hào)），明確了政府非稅收入的概念和管理內(nèi)涵。接著，各地政府財(cái)政部門(mén)逐步開(kāi)始推行，高等學(xué)校也納入了這一改革的范圍。

一、政府非稅收入的內(nèi)涵和改革的主要內(nèi)容

1. 政府非稅收入的內(nèi)涵

政府非稅收入是指除稅收以外，由各級(jí)政府、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿(mǎn)足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金，是政府財(cái)政收入的重要組成部分，是政府參與國(guó)民收入分配和再分配的一種形式。按照建立健全公共財(cái)政體制的要求，政府非稅收入管理范圍包括：行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國(guó)有資源有償使用收入、國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益、彩票公益金、罰沒(méi)收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門(mén)集中收入以及政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等。社會(huì)保障基金、住房公積金不納入政府非稅收入管理范圍。

政府非稅收入是政府收入的重要組成部分。加強(qiáng)政府非稅收入管理是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下理順政府分配關(guān)系、健全公共財(cái)政職能的客觀要求。

2. 政府非稅收入改革的主要內(nèi)容及意義

（1）取消單位的收入過(guò)渡戶(hù)，應(yīng)繳非稅收入直接繳入相應(yīng)的政府非稅收入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。財(cái)政部門(mén)通過(guò)非稅收入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)收繳資金，對(duì)執(zhí)收單位的收繳業(yè)務(wù)實(shí)施管理和監(jiān)督，從而改變現(xiàn)行由學(xué)校等執(zhí)收單位自己開(kāi)票、自己收款、自己存儲(chǔ)的方法。

（2）征收程序和管理方式發(fā)生變化，收繳分離，實(shí)行“單位開(kāi)票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的新模式。即由各執(zhí)收單位按照經(jīng)政府相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)的收費(fèi)項(xiàng)目，開(kāi)具統(tǒng)一的非稅收入繳款憑證，交于繳款人，繳款人持票到財(cái)政指定的銀行代收網(wǎng)點(diǎn)去繳費(fèi)，資金由銀行直接繳入同級(jí)財(cái)政非稅收入專(zhuān)戶(hù)。

政府非稅收入改革從某種程度上來(lái)說(shuō)實(shí)現(xiàn)了收費(fèi)與現(xiàn)金的徹底分離，是進(jìn)一步貫徹“收支兩條線(xiàn)”的重要形式和手段。實(shí)行票款分離的辦法，一方面有效地防止了資金在執(zhí)收部門(mén)的沉淀，有助于財(cái)政資金的及時(shí)入庫(kù)，杜絕單位不及時(shí)入庫(kù)、隨意占用、挪用資金的現(xiàn)象。另一方面，規(guī)范了收費(fèi)管理，有利于加強(qiáng)收費(fèi)監(jiān)督，增強(qiáng)了非稅收入收繳的透明度，對(duì)從源頭上防范腐敗起到了積極作用。

二、實(shí)行政府非稅收入改革對(duì)高等學(xué)校的影響

在實(shí)行政府非稅收入改革前，各地高等學(xué)校陸續(xù)實(shí)行了部門(mén)預(yù)算、預(yù)算外收支兩條線(xiàn)、國(guó)庫(kù)集中支付等項(xiàng)改革，這些改革政策的實(shí)行對(duì)高校的財(cái)務(wù)管理產(chǎn)生了較大的影響，同時(shí)也為進(jìn)一步實(shí)施非稅收入改革做好了一定的鋪墊。政府非稅收入改革給高校帶來(lái)的影響和變化主要有以下幾個(gè)方面：

1. 上繳的范圍擴(kuò)大，學(xué)校資金進(jìn)一步向財(cái)政高度集中

目前，高等學(xué)校的資金來(lái)源主要有“財(cái)、稅、費(fèi)、產(chǎn)、社、基、科、貸、息”等九個(gè)方面，其中“費(fèi)”即學(xué)校按照規(guī)定收取的各類(lèi)學(xué)費(fèi)等，這部分收入占學(xué)校收入的一半以上，對(duì)學(xué)校有著舉足輕重的作用，尤其是在目前國(guó)家撥款明顯不足的情況下。近年來(lái)高校逐步實(shí)行預(yù)算外收入上繳，實(shí)行收支兩條線(xiàn)管理，并逐步實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付，政府推行的非稅收入改革應(yīng)該是收支兩條線(xiàn)管理的進(jìn)一步深化。從非稅收入的定義可以看出，非稅收入的范圍較預(yù)算外收入更廣，高校的大多數(shù)收費(fèi)行為都屬于政府非稅收入的管轄上繳范圍。學(xué)校能調(diào)控的資金量將繼續(xù)減少，學(xué)校資金運(yùn)行的成本將繼續(xù)加大，從某種意義上說(shuō)，削弱了高校資金的管理權(quán)和自。過(guò)去，學(xué)校為了節(jié)約資金成本，合理調(diào)度資金，占用了一些代管、往來(lái)資金，而政府非稅收入的改革、部門(mén)預(yù)算的執(zhí)行不利于學(xué)校對(duì)往來(lái)資金和代管資金的合理調(diào)配和管理。

2. 收費(fèi)方式的改變

高等學(xué)校經(jīng)過(guò)連續(xù)幾年的大規(guī)模擴(kuò)招，各高校的學(xué)生人數(shù)連續(xù)翻番，各類(lèi)學(xué)生種類(lèi)繁多、收費(fèi)工作量大，學(xué)校的收費(fèi)方式已經(jīng)從原來(lái)的單純手工開(kāi)票收費(fèi)轉(zhuǎn)向電腦開(kāi)票、計(jì)算機(jī)管理、信用卡繳費(fèi)等。在實(shí)行預(yù)算外收支兩條線(xiàn)后采取了集中匯繳的方式，但收費(fèi)還是依托銀行和學(xué)校共同收取，在每年開(kāi)學(xué)初，收費(fèi)量集中時(shí)，由銀行批量代扣，事后統(tǒng)一集中打印發(fā)票發(fā)放，收取的費(fèi)用并沒(méi)有直接進(jìn)入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。但實(shí)行非稅收入改革后，將改變?cè)械氖召M(fèi)方式，即由單位開(kāi)票、銀行代收、直接進(jìn)入財(cái)政非稅收入專(zhuān)戶(hù)。

3. 核算方式和管理內(nèi)容模式的改變

目前高校收費(fèi)核算和管理僅限于學(xué)校內(nèi)部，即學(xué)校各相關(guān)職能部門(mén)之間。而在實(shí)行非稅收入改革后，學(xué)校的管理范圍將更為擴(kuò)大，擴(kuò)展到財(cái)政、銀行等相關(guān)部門(mén)，管理的內(nèi)容將更為詳細(xì)。

三、政府實(shí)行非稅改革后高校應(yīng)采取的對(duì)策

政府非稅收入改革是國(guó)家財(cái)政改革的一項(xiàng)重要措施，其重要性不言而喻。但許多部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于政府非稅收入的屬性缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，甚至認(rèn)為非稅收入不是正規(guī)的財(cái)政資金，尤其是對(duì)于具有獨(dú)立的法人資格高校來(lái)說(shuō)，這種觀念更是根深蒂固。因此，轉(zhuǎn)變觀念、提高認(rèn)識(shí)是積極適應(yīng)財(cái)政改革的要求，是做好政府非稅收入改革的重要思想保證。1996年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的規(guī)定》中明確規(guī)定：“預(yù)算外資金是國(guó)家財(cái)政性資金，不是部門(mén)和單位的自有資金，必須納入財(cái)政管理?！狈嵌愂杖胧钦再Y金，其所有權(quán)屬于國(guó)家，調(diào)控權(quán)在政府，管理權(quán)在財(cái)政。要充分認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)政府非稅收入管理的根本目的是為了規(guī)范管理，是深化財(cái)政改革的需要，是我國(guó)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下理順政府的關(guān)系，健全公共財(cái)政職能的客觀要求。這與國(guó)家積極支持各項(xiàng)行政事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)并無(wú)矛盾。改革不是要束縛各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的手腳。因此，高校應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)非稅收入改革，處理好以下幾方面的關(guān)系：

1. 正確理解非稅收入與預(yù)算外資金的關(guān)系

政府非稅收入與預(yù)算外資金相比較，無(wú)論從概念上還是從外延上既有區(qū)別又有聯(lián)系，正確理解非稅收入的準(zhǔn)確含義，是適應(yīng)政府非稅收入改革的前提和關(guān)鍵。

區(qū)別：（1）從概念上來(lái)說(shuō)，兩者分類(lèi)的方式和強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容不同：非稅收入是按照收入形式對(duì)政府收入進(jìn)行的分類(lèi)，強(qiáng)調(diào)的是通過(guò)不同于稅收形式所取得的財(cái)政收入；預(yù)算外資金則是對(duì)政府收入按照資金管理方式進(jìn)行的分類(lèi)，強(qiáng)調(diào)的是沒(méi)有納入政府預(yù)算管理的這部分資金。（2）從外延上來(lái)說(shuō)，兩者包含的范圍不同，非稅收入涵蓋了國(guó)家稅收以外的內(nèi)容，范圍大于預(yù)算外資金，而預(yù)算外資金對(duì)于學(xué)校來(lái)說(shuō)通常是指收費(fèi)資金。

聯(lián)系：預(yù)算外資金所包含的內(nèi)容是非稅收入內(nèi)容的一部分，但卻是規(guī)范政府非稅收入，強(qiáng)化非稅收入管理的核心內(nèi)容。與預(yù)算外資金比較，非稅收入對(duì)資金的定性更為準(zhǔn)確、合理，更符合公共財(cái)政改革的要求。隨著公共財(cái)政觀念的強(qiáng)化，國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理制度改革和政府收入機(jī)制的規(guī)范，預(yù)算外資金概念將逐步淡化，政府非稅收入將取而代之。

新的政府非稅收入除了收費(fèi)資金以外，還包括了國(guó)有資源有償使用收入、國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入等。“國(guó)家資源”、“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”是非常廣泛的概念，如何理解？對(duì)于高校來(lái)說(shuō)，學(xué)校的資源都應(yīng)是國(guó)有，這些行為在學(xué)校都存在，如何界定，是否全部都應(yīng)納入管理的范圍？這些問(wèn)題都有待探討。

2. 正確處理政府非稅收入管理與會(huì)計(jì)核算工作的關(guān)系

政府非稅收入改革的執(zhí)行將引起高校的核算模式、程序的變化。近年來(lái)，財(cái)政改革不斷推行，但相應(yīng)的配套管理措施均沒(méi)有出臺(tái)。目前1998年頒布的《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》已不能適應(yīng)改革的需求，而事業(yè)單位的會(huì)計(jì)制度又不能完全適應(yīng)學(xué)校的實(shí)際情況，高校只能根據(jù)實(shí)際情況來(lái)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。為了避免非稅收入核算的不規(guī)范引起的一系列問(wèn)題，從政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，應(yīng)結(jié)合政府收支分類(lèi)科目的改革，完善政府非稅收入的管理體系。一方面規(guī)范和完善政府非稅收入征收和使用，完善財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)活動(dòng)的法規(guī)制度。另一方面，根據(jù)目前各地執(zhí)行的情況，完善現(xiàn)行規(guī)章，包括內(nèi)涵的界定，增強(qiáng)可操作性。

從學(xué)校來(lái)說(shuō)，實(shí)行政府非稅收入改革后，高校的會(huì)計(jì)核算科目應(yīng)及時(shí)調(diào)整，根據(jù)非稅收入核算的內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)增加或減少。比如建議取消負(fù)債類(lèi)“應(yīng)繳財(cái)政專(zhuān)戶(hù)”科目，增加“應(yīng)繳政府非稅收入”科目，用于核算高校應(yīng)繳和實(shí)際繳入的非稅收入款項(xiàng)。同時(shí)考慮到高校非稅收入包含的具體項(xiàng)目較多而且繁雜，一些收入涉及學(xué)校分配政策，為便于管理，建議設(shè)置收入分類(lèi)明細(xì)科目或利用財(cái)務(wù)軟件進(jìn)行項(xiàng)目明細(xì)核算。

3. 正確處理財(cái)務(wù)收費(fèi)管理系統(tǒng)與財(cái)政信息管理系統(tǒng)的關(guān)系

高校不同于一般的行政事業(yè)單位，收費(fèi)行為有著特殊性，存在收費(fèi)項(xiàng)目多、人數(shù)多、金額大、收費(fèi)時(shí)間集中等特點(diǎn)。目前學(xué)校學(xué)生學(xué)費(fèi)等在經(jīng)過(guò)了多年的磨合后采用電腦收費(fèi)程序已基本完善，數(shù)據(jù)中學(xué)生的基礎(chǔ)資料也較為齊全。同時(shí)學(xué)校基本上采用了校園網(wǎng)絡(luò)查詢(xún)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)學(xué)生收費(fèi)情況的實(shí)時(shí)查詢(xún)，便于收費(fèi)管理。實(shí)行非稅收入改革后，學(xué)校從開(kāi)票到學(xué)生繳費(fèi)、收入實(shí)現(xiàn)將存在著一個(gè)時(shí)間差，因此學(xué)校應(yīng)與財(cái)政積極溝通，在現(xiàn)有的收費(fèi)管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)與財(cái)政信息管理系統(tǒng)進(jìn)行對(duì)接，建立信息共享平臺(tái)。同時(shí)學(xué)校、銀行、財(cái)政三方還要完善收費(fèi)的方式，保證每年開(kāi)學(xué)學(xué)生繳費(fèi)、注冊(cè)、選課，學(xué)校正常教學(xué)活動(dòng)的開(kāi)展。

4. 正確處理政府非稅收入管理與學(xué)校內(nèi)部控制的關(guān)系

（1）內(nèi)部崗位設(shè)置體現(xiàn)不相容原則

政府非稅收入改革給會(huì)計(jì)核算帶來(lái)了新的變化，會(huì)計(jì)人員崗位分工也帶來(lái)了變化。學(xué)校要根據(jù)實(shí)際情況，按照內(nèi)部控制不相容職務(wù)相分離的原則重新進(jìn)行崗位的設(shè)置或調(diào)整，明確職責(zé)權(quán)限，以保證政府非稅收入的管理，包括應(yīng)收賬款、已收情況、財(cái)政、銀行、學(xué)校之間的對(duì)賬等環(huán)節(jié)。

（2）加強(qiáng)票據(jù)管理

票據(jù)是高校收入的法定憑證和會(huì)計(jì)核算的原始憑證，同時(shí)也是財(cái)政、物價(jià)、審計(jì)部門(mén)進(jìn)行檢查監(jiān)督的重要依據(jù)。票據(jù)管理是收入管理的源頭，因此加強(qiáng)票據(jù)管理，有利于規(guī)范單位的財(cái)務(wù)收支活動(dòng)，保障單位的收入，從源頭上治理腐敗。目前高校使用的票據(jù)種類(lèi)有行政事業(yè)單位收費(fèi)收據(jù)、內(nèi)部結(jié)算憑證、捐贈(zèng)票據(jù)以及經(jīng)財(cái)政批準(zhǔn)的電腦收費(fèi)收據(jù)。由于學(xué)校收費(fèi)項(xiàng)目繁多，各種違規(guī)使用票據(jù)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，如使用不規(guī)范、票據(jù)混用等現(xiàn)象。實(shí)行非稅收入改革后，學(xué)校要進(jìn)一步加強(qiáng)票據(jù)管理，做好票據(jù)的“申購(gòu)、領(lǐng)用、使用、核銷(xiāo)”等環(huán)節(jié)的工作，實(shí)行專(zhuān)人管理，建立完善的票據(jù)領(lǐng)購(gòu)、核銷(xiāo)手續(xù)，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)的票據(jù)管理規(guī)定。

（3）進(jìn)一步加強(qiáng)收費(fèi)行為的管理

清理收費(fèi)項(xiàng)目。首先要按照國(guó)家的規(guī)定，嚴(yán)格收費(fèi)的報(bào)批制度，同時(shí)積極響應(yīng)國(guó)家的有關(guān)政策，實(shí)行收費(fèi)公示制度，亮證收費(fèi)，讓全校乃至全社會(huì)都來(lái)進(jìn)行監(jiān)督管理，杜絕亂收費(fèi)現(xiàn)象。進(jìn)一步做好學(xué)生的學(xué)費(fèi)收繳工作管理，是實(shí)現(xiàn)非稅收入的重要保證。學(xué)生欠費(fèi)一直是困擾學(xué)校的老大難問(wèn)題，為了降低學(xué)生欠費(fèi)率，各校都想盡一切辦法，包括積極推行助學(xué)貸款、學(xué)費(fèi)減免、提供勤工助學(xué)崗位、將催繳欠費(fèi)與院系經(jīng)費(fèi)酬金掛鉤等。但隨著非稅收入的改革，在收費(fèi)的各個(gè)管理環(huán)節(jié)方面可能會(huì)帶來(lái)一些漏洞，如學(xué)校開(kāi)票、學(xué)生到銀行的實(shí)際交款情況，相互銜接如果不到位將會(huì)導(dǎo)致學(xué)費(fèi)不能及時(shí)催繳，征收收入下降。加強(qiáng)其它收費(fèi)行為的管理。在學(xué)校除了學(xué)歷教育之外，還存在很多非學(xué)歷的教育如各種培訓(xùn)班、聯(lián)合辦學(xué)等，這些也是學(xué)校收入的一項(xiàng)重要來(lái)源。因此，學(xué)校在規(guī)范收入行為的同時(shí)，也要保證院系創(chuàng)收積極性。因此學(xué)校應(yīng)適應(yīng)改革需要，及時(shí)調(diào)整相關(guān)校內(nèi)政策，通過(guò)制定合理科學(xué)的收入收繳、支付結(jié)算流程保障學(xué)校、院系增加收入的積極性。

（4）強(qiáng)化預(yù)算管理控制，提高資金使用效益

部門(mén)預(yù)算雖然執(zhí)行了幾年，但由于高校的特殊性，一直存在著校內(nèi)外預(yù)算兩張皮的現(xiàn)象。國(guó)庫(kù)集中支付、非稅收入的改革等財(cái)政政策的執(zhí)行，對(duì)高校的預(yù)算管理提出了越來(lái)越高的要求，因此，高校要進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理，對(duì)預(yù)算編制合理性、執(zhí)行的嚴(yán)肅性、分析的科學(xué)性、考核的規(guī)范性等一系列環(huán)節(jié)進(jìn)行控制，建立科學(xué)的預(yù)算控制體系，及時(shí)分析和控制預(yù)算執(zhí)行差異，使得預(yù)算的編制和執(zhí)行不斷趨于科學(xué)合理，真正達(dá)到財(cái)政改革的目的。

篇（5）

站在這個(gè)新的歷史起點(diǎn)，在國(guó)內(nèi)PE行業(yè)的發(fā)源地北京，有必要審視PE內(nèi)部正在發(fā)生怎樣的深刻演變，又面臨著哪些新的挑戰(zhàn)，未來(lái)又將帶來(lái)怎樣的精彩？

“國(guó)家隊(duì)”入場(chǎng)

國(guó)企和金融等供給側(cè)改革政策頻出、國(guó)家引導(dǎo)金融資本服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、PE機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新等三大歷史潮流不期而至，在國(guó)家政治中心、央企總部、PE策源地的交織之下，PE行業(yè)注定會(huì)產(chǎn)生新的化學(xué)反應(yīng)。

和20年前北京市級(jí)層面的破冰探索不同，20年后的今天，在政策紅利的催動(dòng)下，傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)及國(guó)企資金全面涌向私募股權(quán)投資領(lǐng)域的時(shí)代正在到來(lái)。

2016年8月18日、9月26日中國(guó)國(guó)有資本風(fēng)險(xiǎn)投資基金、中國(guó)國(guó)有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金陸續(xù)成立。前者總規(guī)模約2000億元、后者總規(guī)模約3500億元，兩大千億級(jí)國(guó)字頭投資基金的落地，被視作PE市場(chǎng)“不可忽視的力量”。

中國(guó)國(guó)有資本風(fēng)險(xiǎn)投資基金由國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)企業(yè)中國(guó)國(guó)新控股有限責(zé)任公司作為主發(fā)起人和控股股東，聯(lián)合中國(guó)郵儲(chǔ)銀行、中國(guó)建行、深圳市投資控股有限公司等機(jī)構(gòu)共同出資設(shè)立，以服務(wù)央企發(fā)展為基本定位。按照國(guó)資委說(shuō)法，該基金立足于運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制推進(jìn)國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施，按照市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化原則運(yùn)作，在回報(bào)良好的前提下，主要投資于企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)項(xiàng)目。

私募股權(quán)投資基金中的巨無(wú)霸――中國(guó)國(guó)有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金則由央企國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)企業(yè)中國(guó)誠(chéng)通作為主發(fā)起人，牽頭中國(guó)郵儲(chǔ)銀行、招商局、中國(guó)兵器、中石化、神華集團(tuán)、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)交建、北京金融街集團(tuán)、中國(guó)中車(chē)等組建。中國(guó)誠(chéng)通集團(tuán)總裁、國(guó)企結(jié)構(gòu)調(diào)整基金董事長(zhǎng)朱碧新表示，基金將重點(diǎn)研究把基金用在調(diào)結(jié)構(gòu)的項(xiàng)目上，基金希望80%的投資都用在國(guó)有重點(diǎn)骨干企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上?；饘⒅С盅肫蟮牟①?gòu)重組，重點(diǎn)支持在裝備制造、電力、鋼鐵等領(lǐng)域的央企間進(jìn)行強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合；促進(jìn)通信、電力等領(lǐng)域中央企業(yè)間的專(zhuān)業(yè)化重組整合；推動(dòng)煤炭等領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)央企實(shí)施全產(chǎn)業(yè)鏈整合；支持優(yōu)勢(shì)中央企業(yè)為獲取關(guān)鍵技術(shù)、戰(zhàn)略資源等方面開(kāi)展境內(nèi)外并購(gòu)。

“隨著政府支持‘雙創(chuàng)’力度的進(jìn)一步加大，會(huì)有更多的國(guó)有資本通過(guò)設(shè)立股權(quán)投資基金的方式支持實(shí)體性經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)前社?；?、保險(xiǎn)基金、銀行資金開(kāi)展股權(quán)投資已經(jīng)逐步在放開(kāi)，可以預(yù)見(jiàn)市場(chǎng)的資金未來(lái)是充裕的?！?中國(guó)股權(quán)投資基金協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)邵秉仁判斷。

近年來(lái)，隨著國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)金融業(yè)的改革進(jìn)程加快，銀行、保險(xiǎn)、證券、信托相繼被允許獲得私募基金管理人牌照，在PE這個(gè)舞臺(tái)上，傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的份量開(kāi)始變得越來(lái)越重。

2016 年4 月，銀監(jiān)會(huì)、科技部、人行聯(lián)合《關(guān)于支持銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大創(chuàng)新力度開(kāi)展科創(chuàng)企業(yè)投貸聯(lián)動(dòng)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指導(dǎo)意見(jiàn)確定了北京中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)等第一批試點(diǎn)地區(qū)和國(guó)開(kāi)行、中國(guó)銀行、恒豐銀行等十家試點(diǎn)銀行，試點(diǎn)銀行可利用自有資金設(shè)立投資功能子公司對(duì)試點(diǎn)園區(qū)的科技創(chuàng)新企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資。投貸聯(lián)動(dòng)試點(diǎn)突破了當(dāng)前的商業(yè)銀行法，使得商業(yè)銀行參與私募股權(quán)投資可通過(guò)集團(tuán)內(nèi)部投資功能子公司進(jìn)行。與此同時(shí)，2016年9 月14 日，銀監(jiān)會(huì)主席尚福林在中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)第七屆會(huì)員大會(huì)二次會(huì)議上表示，要允許有條件的銀行設(shè)立子公司從事科技創(chuàng)新股權(quán)投資，通過(guò)并表綜合算大賬的方式，用投資收益對(duì)沖貸款風(fēng)險(xiǎn)損失，這意味著更多的銀行體系資金將獲準(zhǔn)進(jìn)入創(chuàng)投市場(chǎng)。

中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)經(jīng)歷了6年的高速發(fā)展，2016年保險(xiǎn)業(yè)資產(chǎn)規(guī)?？邕^(guò)了12萬(wàn)億量級(jí)，險(xiǎn)資投資渠道的放寬也成為近幾年的政策主基調(diào)。自2010年8 月初，保監(jiān)會(huì)下發(fā)《保險(xiǎn)資金運(yùn)用管理暫行辦法》，允許險(xiǎn)資投資PE 首度開(kāi)閘后，險(xiǎn)資作為GP （普通合伙人）參與私募股權(quán)基金投資已有一段時(shí)間。在此之前，保險(xiǎn)公司更多的是作為L(zhǎng)P（有限合伙人） 參股PE基金的形式參與到股權(quán)投資領(lǐng)域。

2014年8月保險(xiǎn)業(yè)“新國(guó)十條”，即《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》以來(lái)，險(xiǎn)資運(yùn)用政策陸續(xù)放寬。“新國(guó)十條”鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司通過(guò)投資企業(yè)股權(quán)、債權(quán)、基金、資產(chǎn)支持計(jì)劃等多種形式，在合理管控風(fēng)險(xiǎn)的前提下，為科技型企業(yè)、小微企業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等發(fā)展提供資金支持。為貫徹落實(shí)“新國(guó)十條”精神，2014年12月31日，保監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)保險(xiǎn)資金設(shè)立私募基金，并采用有限合伙制的組織形式，以股權(quán)方式直接和間接投向相關(guān)中小微企業(yè)。這被業(yè)內(nèi)人士看作是險(xiǎn)資直接參與到私募基金、激發(fā)險(xiǎn)資活力一大動(dòng)力。

2015 年9 月，保監(jiān)會(huì)《中國(guó)保監(jiān)會(huì)關(guān)于設(shè)立保險(xiǎn)私募基金有關(guān)事項(xiàng)的通知》，《通知》進(jìn)一步擴(kuò)大了險(xiǎn)資的投資范圍，并立足支持國(guó)家戰(zhàn)略和實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，結(jié)合保險(xiǎn)資金期限長(zhǎng)、規(guī)模大、負(fù)債穩(wěn)定等特點(diǎn)，對(duì)設(shè)立保險(xiǎn)私募基金進(jìn)行了具體規(guī)范。

經(jīng)歷了監(jiān)管層的逐步放開(kāi)，保險(xiǎn)公司目前可進(jìn)行直接投資、作為L(zhǎng)P或作為GP 投向私募股權(quán)投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金、并購(gòu)基金、夾層基金、房地產(chǎn)基金。截至2016年底，獲得“PE投資牌照”的保險(xiǎn)公司已有十余家。

券商直投作為最早進(jìn)入私募股權(quán)投資領(lǐng)域的傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)，經(jīng)歷了從直投子公司進(jìn)行直接投資到設(shè)立直投基金進(jìn)行投資，再到直投子公司及直投基金的設(shè)立條件進(jìn)一步寬松，成為目前傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)中參與私募股權(quán)投資領(lǐng)域的排頭兵。截止2015 年底，共有62 家券商直投子公司，主要通過(guò)設(shè)立直投基金進(jìn)行投資。目前證券公司參與私募股權(quán)投資的模式主要是通過(guò)直投基金進(jìn)行投資，直投基金進(jìn)行投資以募集資金設(shè)立私募基金形式開(kāi)展非標(biāo)股權(quán)投資及債權(quán)投資。而私募基金子公司自有資金只能跟投其本身及其另設(shè)的私募機(jī)構(gòu)發(fā)起設(shè)立的私募基金，不能以自有資金投資其他企業(yè)股權(quán)或債權(quán)。

監(jiān)管層在2014 年對(duì)信托公司設(shè)立直接投資專(zhuān)業(yè)子公司正式開(kāi)閘。目前，信托公司除了可通過(guò)信托計(jì)劃直接投資未上市公司股權(quán)或通過(guò)投資私募股權(quán)投資基金間接投資外，也可通過(guò)設(shè)立專(zhuān)業(yè)子公司作為GP 參與私募股權(quán)投資。

邵秉仁透露，截至2016年9月份，國(guó)內(nèi)存續(xù)的各類(lèi)政府性引導(dǎo)基金規(guī)模達(dá)到3.3萬(wàn)億元，已占到股權(quán)投資市場(chǎng)總資本額的存量一半以上。

母基金興起

和“國(guó)家隊(duì)”入場(chǎng)同時(shí)引發(fā)PE巨變的是母基金（FOFs）時(shí)代的開(kāi)啟。2015-2016 年中國(guó)股權(quán)投資市場(chǎng)新機(jī)構(gòu)的不斷涌現(xiàn)，為母基金的發(fā)展提供了廣闊空間。2016年被業(yè)界稱(chēng)為母基金元年。

據(jù)清科研究中心的《2016年中國(guó)VC/PE母基金發(fā)展研究報(bào)告》分析，自2015年起，我國(guó)VC/PE母基金就呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)。這其中，影響的因素眾多：首先，2015年起國(guó)家全面開(kāi)展大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新，相關(guān)扶持政策落地為創(chuàng)投基金的募集創(chuàng)造了更好的政策和市場(chǎng)環(huán)境；其次，國(guó)內(nèi)正處于技術(shù)革命端口，基于互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新層出不窮；再次，不斷拓展多層次資本市場(chǎng)體系，也為VC/PE的退出提供了更為寬廣的退出渠道；此外，在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的大背景之下，新經(jīng)濟(jì)和新行業(yè)受到資本市場(chǎng)的格外關(guān)注，在大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的背后，是日益增加的VC/PE等投資于一級(jí)市場(chǎng)的股權(quán)投資基金，各種制度紅利為VC/PE母基金帶來(lái)歷史性配置機(jī)遇。

在FOFs市場(chǎng)，國(guó)有資本同樣表現(xiàn)出強(qiáng)勁勢(shì)頭。

以市場(chǎng)化“母基金”方式運(yùn)作的政府引導(dǎo)基金2016年延續(xù)強(qiáng)勁發(fā)展的勢(shì)頭。在國(guó)家層面，繼2015年推出國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金和國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展基金，2016年中央財(cái)政又推出了先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金，支持制造業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)，這些基金的規(guī)模都高達(dá)數(shù)百億元。從地方層面看，隨著中央鼓勵(lì)政府引導(dǎo)基金的發(fā)展態(tài)勢(shì)明確，各地方政府設(shè)立的各類(lèi)政府引導(dǎo)基金如雨后春筍般涌現(xiàn)，遍及科教文化、產(chǎn)業(yè)投資等各個(gè)領(lǐng)域，出現(xiàn)了一批諸如“一帶一路”、PPP、文創(chuàng)、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等主題基金。

數(shù)據(jù)顯示，截至2016年6月底，中國(guó)私募股權(quán)市場(chǎng)上活躍的FOFs共計(jì)1175支，管理資本總量近2.5萬(wàn)億元人民幣。而從中國(guó)私募股權(quán)市場(chǎng)的人民幣VC/PE母基金類(lèi)型來(lái)看，政府引導(dǎo)母基金共有676支，占1013支人民幣VC/PE母基金總數(shù)的66.7%。這其中，國(guó)有企業(yè)參與設(shè)立的市場(chǎng)化VC/PE母基金和民營(yíng)資本運(yùn)作的VC/PE母基金分別為109支和228支，僅占總數(shù)的10.8%和22.5%。從區(qū)域來(lái)看，北京地區(qū)累計(jì)成立近90支政府引導(dǎo)基金，居各地區(qū)之首；另外廣東和浙江地區(qū)引導(dǎo)基金設(shè)立相對(duì)活躍，基金數(shù)量均逼近北京。

從可投資資本量角度分析，政府引導(dǎo)基金披露的617支基金可投資本量共1.1631萬(wàn)億元人民幣，占總可投資本量的81.4%；151支民營(yíng)資本運(yùn)作的VC/PE母基金披露的募集規(guī)模為1242.97億元人民幣，占總可投資本量10.8%。57支由國(guó)有企業(yè)參與設(shè)立的市場(chǎng)化VC/PE母基金披露的可投資本量共1419.53億元人民幣，占總可投資本量的9.9%，與政府引導(dǎo)基金和民營(yíng)資本運(yùn)作的市場(chǎng)化VC/PE母基金在規(guī)模上有一定差距。

從平均可投資資本量來(lái)看，政府引導(dǎo)基金的平均可投資本量低于國(guó)有企業(yè)參與設(shè)立的市場(chǎng)化FOFs，但略高于民營(yíng)資本運(yùn)作的市場(chǎng)化FOFs。國(guó)有企業(yè)參與設(shè)立的市場(chǎng)化FOFs的平均可投資本量最高，為24.90億元人民幣，這與國(guó)有企業(yè)自身管理的資金規(guī)模較大有密切聯(lián)系。民營(yíng)資本運(yùn)作的市場(chǎng)化FOFs平均可投資本量為8.23億元人民幣。政府引導(dǎo)基金平均可投資本量為18.85億元人民幣，這也與政府引導(dǎo)基金希望用少量資金撬動(dòng)更多社會(huì)資金帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的初衷有關(guān)，單支政府引導(dǎo)基金的規(guī)模并不大。

在管理十余只地方政府母基金的盛世投資董事長(zhǎng)、首席執(zhí)行官姜明明看來(lái)，中國(guó)母基金目前發(fā)展雖快，但整個(gè)市場(chǎng)格局尚未確定。他認(rèn)為，中國(guó)私募股權(quán)母基金發(fā)展的潛在動(dòng)力來(lái)源于以下三點(diǎn)：一是政府的大力推動(dòng)，這屆政府是對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)特別重視，把創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)作為國(guó)家戰(zhàn)略?！翱赡艽蠹矣懈惺?，以前政府推創(chuàng)新并不是特別積極。但是到了這屆政府的時(shí)候，隨著人口紅利、進(jìn)出口貿(mào)易包括投資效益的下降，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)真的成為國(guó)家戰(zhàn)略?！倍钦?cái)政資金的運(yùn)用的市場(chǎng)化，政府對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的支持，從前十年基本是以無(wú)償撥款的形式轉(zhuǎn)為投資，撥改投是一個(gè)很重要的趨勢(shì)，預(yù)計(jì)未來(lái)無(wú)論是在創(chuàng)投引導(dǎo)基金還是在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金方面，都會(huì)有更多政策上的推動(dòng)。姜明明透露，從2015年下半年開(kāi)始到現(xiàn)在，隨著無(wú)風(fēng)險(xiǎn)收益的下降，資產(chǎn)端的配置壓力加大，銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)成為了私募股權(quán)主要的資金來(lái)源。第三，從產(chǎn)業(yè)角度來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在無(wú)論是政府平臺(tái)還是各個(gè)園區(qū)，都在謀求產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型和升級(jí)，這為中國(guó)的私募股權(quán)母基金的發(fā)展提供了非常好的前進(jìn)動(dòng)力。

市場(chǎng)井噴的同時(shí)，政府引導(dǎo)基金的運(yùn)作理念也在發(fā)生轉(zhuǎn)變。過(guò)去幾年在引導(dǎo)基金的實(shí)踐中，無(wú)論是中央還是地方，市場(chǎng)化運(yùn)作的機(jī)制并不完善，各個(gè)地區(qū)的地方引導(dǎo)基金也受到了主管部門(mén)管理運(yùn)作水平和專(zhuān)業(yè)能力方面的制約，效果參差不齊，如在引導(dǎo)基金的遴選標(biāo)準(zhǔn)、投資策略限制、基金存續(xù)期限、退出方式等方面尚有提升和完善之處。近年來(lái)，政府部門(mén)越來(lái)越意識(shí)到，市場(chǎng)化的運(yùn)作模式對(duì)引導(dǎo)基金的實(shí)際效果影響至關(guān)重要。2015年11月，財(cái)政部《政府投資基金暫行管理辦法》，同年12月又了《關(guān)于財(cái)政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確政府投資基金堅(jiān)持政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作、專(zhuān)業(yè)化管理的原則運(yùn)行，指出引導(dǎo)基金原則上委托市場(chǎng)化基金管理公司管理，合理確定財(cái)政向社會(huì)出資人的讓利措施。2016年9月20日，國(guó)務(wù)院公布被業(yè)界稱(chēng)為“創(chuàng)投國(guó)十條”的《關(guān)于促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，關(guān)于政府引導(dǎo)基金，《意見(jiàn)》不僅鼓勵(lì)按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作”原則推動(dòng)設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，而且要求“進(jìn)一步提高創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金市場(chǎng)化運(yùn)作效率，促進(jìn)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，維護(hù)出資人權(quán)益”，并且鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金注資市場(chǎng)化母基金，由專(zhuān)業(yè)化創(chuàng)業(yè)投資管理機(jī)構(gòu)受托管理引導(dǎo)基金。

事實(shí)上，在政策出臺(tái)之前，一些地方政府引導(dǎo)基金早已在與創(chuàng)投母基金對(duì)接，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)探索。例如中關(guān)村創(chuàng)投引導(dǎo)資金早在2007年就分別與啟迪創(chuàng)投、君聯(lián)資本（即原聯(lián)想投資）、光大控股和聯(lián)華控股共同設(shè)立了中國(guó)第一批有政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金參股的專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化創(chuàng)投基金，在國(guó)內(nèi)最先建立了政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金的母基金運(yùn)作方式，明確了“政府引導(dǎo)+民間參與+專(zhuān)業(yè)管理”的創(chuàng)新運(yùn)作原則。

資本狂歡下的冷思考

市場(chǎng)“不差錢(qián)”已是業(yè)內(nèi)共識(shí)，但毫無(wú)疑問(wèn)，未來(lái)私募股權(quán)投資基金的市場(chǎng)格局還將發(fā)生新的改變，在資金來(lái)源方面，將增加更多的以銀行為代表的金融資金；在基金管理方面，以民間資本為代表的傳統(tǒng)VC/PE 管理機(jī)構(gòu)擁有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)化基金管理團(tuán)隊(duì)。在此背景下，國(guó)資與民資管理機(jī)構(gòu)如何定位各自的發(fā)展空間，如何進(jìn)行優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，將成為行業(yè)發(fā)展的重大議題。

在2016年12月10日舉辦的第八屆全球PE北京論壇上，邵秉仁表示，當(dāng)前國(guó)有資本大舉進(jìn)入股權(quán)投資市場(chǎng)，說(shuō)明股權(quán)投資基金這一投資形式已獲得了社會(huì)和官方的高度認(rèn)可，這來(lái)之不易?！拔覀儎?chuàng)立中國(guó)股權(quán)投資基金協(xié)會(huì)至今已經(jīng)8年多時(shí)間，一開(kāi)始我們就呼吁國(guó)有資本譬如養(yǎng)老、社保、保險(xiǎn)基金進(jìn)入到這個(gè)領(lǐng)域，這是穩(wěn)定股權(quán)投資領(lǐng)域的一個(gè)重要基礎(chǔ)?，F(xiàn)在看，隨著整個(gè)政府和社會(huì)對(duì)于這一投資形式的高度認(rèn)可，這樣一種期待已經(jīng)得以實(shí)現(xiàn)，國(guó)有資本已經(jīng)成為支持股權(quán)投資市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展的一支重要力量?！?/p>

但邵秉仁同時(shí)指出，國(guó)有資本帶來(lái)資金增量的同時(shí)，也一定程度擠壓了民間資本的份額，因此必須發(fā)揮好國(guó)有資本和民間資本各自的優(yōu)勢(shì)。國(guó)有資本規(guī)模大，但是通常市場(chǎng)化程度比較低，效率不高。因此，國(guó)有資本應(yīng)該在國(guó)家鼓勵(lì)，而且資金需求量大、技術(shù)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)高的那些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，特別是在國(guó)企改革、結(jié)構(gòu)性調(diào)整中要充分發(fā)揮國(guó)有資本的作用。而在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)比較充分的行業(yè)當(dāng)中，民間資本更具有靈活性和符合市場(chǎng)化運(yùn)作的優(yōu)勢(shì)，民間資本應(yīng)該成為“雙創(chuàng)”主力軍。

值得注意的是，盡管中央一再提出要為民間資本發(fā)揮優(yōu)勢(shì)創(chuàng)造更好的環(huán)境，但是目前來(lái)看，中央的精神還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有落實(shí)。目前民資PE仍面臨著很多不公平的待遇，缺乏市場(chǎng)空間。

邵秉仁指出，目前民間資本投資還遇到一些困難。比如近年來(lái)受非法集資泛濫的影響，2016年初工商部門(mén)暫停了投資類(lèi)企業(yè)的注冊(cè)，在這種影響下股權(quán)投資行業(yè)無(wú)法注冊(cè)新的基金管理公司，嚴(yán)重影響了行業(yè)的正常發(fā)展。邵秉仁認(rèn)為，股權(quán)投資與非法集資有著本質(zhì)的區(qū)別，非法集資案件大多集中在P2P領(lǐng)域，不能因?yàn)橐恍┓欠Y案件披著股權(quán)投資的外衣，一刀切地暫停整個(gè)行業(yè)的注冊(cè)，這會(huì)對(duì)行業(yè)的發(fā)展造成負(fù)面影響。尤其是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下滑、投資不振時(shí)，更會(huì)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生嚴(yán)重的影響。2016年9月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》中，明確鼓勵(lì)個(gè)人、社會(huì)、政府等各級(jí)資本進(jìn)入創(chuàng)投領(lǐng)域，支持大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新。雖然現(xiàn)在一些地方政府又開(kāi)啟了通道，但是只允許國(guó)有控股的股權(quán)投資基金進(jìn)行注冊(cè)?！斑@看起來(lái)好象是放寬了一步，但實(shí)際上又是對(duì)民間資本的變相歧視，這個(gè)與中央的精神是背道而馳的?！鄙郾收f(shuō)。

PE行業(yè)是投資領(lǐng)域的尖端，需要高度靈活、嚴(yán)謹(jǐn)和進(jìn)取性。因此無(wú)論是國(guó)資PE還是民資PE，姜明明判斷其發(fā)展趨勢(shì)都將是越來(lái)越市場(chǎng)化。他也預(yù)判了市場(chǎng)化的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：

篇（6）

（一）不同核算原則要求編制不同形式報(bào)表

新的政府會(huì)計(jì)制度要求行政事業(yè)單位“平行記賬”，同步進(jìn)行權(quán)責(zé)發(fā)生制的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算和收付實(shí)現(xiàn)制的預(yù)算會(huì)計(jì)核算，構(gòu)建“雙功能”、“雙基礎(chǔ)”、“雙報(bào)告”政府會(huì)計(jì)核算模式。在此之前，事業(yè)單位執(zhí)行收付實(shí)現(xiàn)制，年終反映單位財(cái)務(wù)狀況的只有一份年度部門(mén)決算。2019年以后，會(huì)計(jì)決算分為兩份，一份是反映政府財(cái)政資金收支活動(dòng)情況的預(yù)算會(huì)計(jì)決算即“年度部門(mén)決算”，一份是反映國(guó)家財(cái)政資金和事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)資金收支活動(dòng)的年度“政府財(cái)務(wù)報(bào)告”。這一重大變化，主要是為適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展與國(guó)際一體化的客觀需求。這次改革實(shí)現(xiàn)了兩大目標(biāo)，一是滿(mǎn)足政府管理的需要；二是充分體現(xiàn)政府履行受托責(zé)任的情況。

（二）報(bào)表填列需確認(rèn)事項(xiàng)增加

為使部門(mén)決算和財(cái)務(wù)報(bào)告的準(zhǔn)確，按照重要性原則，編制決算時(shí)需要對(duì)有關(guān)會(huì)計(jì)科目進(jìn)行確認(rèn)填列，同時(shí)，為了正確反映單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)因核算基礎(chǔ)和核算范圍不同產(chǎn)生的本年盈余數(shù)與預(yù)算結(jié)余數(shù)之間的差異，需對(duì)本年度發(fā)生的所有影響收入（預(yù)算收入）和費(fèi)用（預(yù)算支出）的業(yè)務(wù)進(jìn)行合理歸并分析，比如：當(dāng)期確認(rèn)為收入但沒(méi)有確認(rèn)為預(yù)算收入、當(dāng)期確認(rèn)為預(yù)算支出但沒(méi)有確認(rèn)為費(fèi)用、當(dāng)期確認(rèn)為預(yù)算收入但沒(méi)有確認(rèn)為收入、當(dāng)期確認(rèn)為費(fèi)用但沒(méi)有確認(rèn)為預(yù)算支出等情況產(chǎn)生的差異等。

（三）反映的信息更加全面

財(cái)務(wù)決算報(bào)表是日常工作的總結(jié)和反映，它滲透在日常管理、經(jīng)營(yíng)的每一個(gè)步驟，這次改革對(duì)于全部為財(cái)政預(yù)算的行政單位變化不大，而對(duì)于事業(yè)單位，特別是財(cái)政資金相對(duì)于自有資金占比較少的事業(yè)單位，兩種會(huì)計(jì)制度核算變化較大，主要是會(huì)計(jì)制度由收付實(shí)現(xiàn)制轉(zhuǎn)為權(quán)責(zé)發(fā)生制，加上事業(yè)單位涉稅收入等因素影響，使日常核算中財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)產(chǎn)生差異。新的制度下，會(huì)計(jì)科目設(shè)置發(fā)生了很大變化，會(huì)計(jì)科目按照權(quán)責(zé)發(fā)生制的要求進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整和增加，進(jìn)一步規(guī)范了行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算，使其能夠真實(shí)反映單位年度經(jīng)營(yíng)狀況，并通過(guò)更細(xì)致的核算，使財(cái)務(wù)核算（權(quán)責(zé)發(fā)生制）更注重于經(jīng)濟(jì)資源價(jià)值的改變。除確認(rèn)涉及現(xiàn)金收支變動(dòng)的交易事項(xiàng)外，還對(duì)那些不涉及現(xiàn)金收支變動(dòng)，但影響未來(lái)經(jīng)濟(jì)資源流入流出的交易事項(xiàng)進(jìn)行確認(rèn)（如固定資產(chǎn)折舊、計(jì)提壞賬準(zhǔn)備、無(wú)形資產(chǎn)攤銷(xiāo)、資產(chǎn)重估價(jià)值確認(rèn)等）。

二、事業(yè)單位會(huì)計(jì)決算數(shù)據(jù)的重要作用

事業(yè)單位決算數(shù)據(jù)對(duì)于社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展，以及單位內(nèi)部管理有著至關(guān)重要的作用。從群眾的視角看，隨著決算對(duì)外公開(kāi)程度逐步提高，可以使事業(yè)單位的資金收支更加公開(kāi)透明，從客觀層面反映出事業(yè)單位工作成果，使群眾對(duì)其工作流程有更加充分的認(rèn)識(shí)；從上級(jí)部門(mén)的視角看，應(yīng)用決算數(shù)據(jù)，可以了解每一年度對(duì)于財(cái)政資金進(jìn)行審批的情況，能夠?qū)κ聵I(yè)單位的資金批復(fù)決策起到參考作用，是對(duì)事業(yè)單位收入和支出進(jìn)行分析的重要依據(jù)；從事業(yè)單位的視角看，對(duì)決算數(shù)據(jù)進(jìn)行分析是編制下年部門(mén)預(yù)算的依據(jù)，可以明確工作方向，繼而有效提升財(cái)務(wù)管理水平，為單位綜合實(shí)力發(fā)展保駕護(hù)航。

三、完善事業(yè)單位會(huì)計(jì)決算編制工作探究

（一）強(qiáng)化決算重視度

事業(yè)單位管理層應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)年終決算工作開(kāi)展的意義，提升對(duì)決算工作的重視度，加強(qiáng)會(huì)計(jì)決算編制管理，嚴(yán)格決算管理責(zé)任劃分，確保會(huì)計(jì)決算與實(shí)際發(fā)生事項(xiàng)相符，保證決算編制的真實(shí)性。為此，應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部決算編制工作規(guī)劃，建立科學(xué)的編制標(biāo)準(zhǔn)，確保編制內(nèi)容主次分明、細(xì)致完整。進(jìn)一步強(qiáng)化決算數(shù)據(jù)分析及利用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制與執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，為下一年度預(yù)算編制工作提供有價(jià)值的參考依據(jù)。

（二）保證預(yù)算與決算一致性

如果決算和預(yù)算數(shù)據(jù)差距明顯，將不利于下一年度預(yù)算編制，預(yù)算目標(biāo)設(shè)計(jì)很可能有失偏頗。因此，要保證預(yù)算和決算相輔相成、相互促進(jìn)，才能共同為事業(yè)單位資金使用與管理提供支持。在編制預(yù)算時(shí)，財(cái)務(wù)人員既要考慮本單位各部門(mén)下一年度工作計(jì)劃，同時(shí)又要參考本年度決算報(bào)表。綜合兩方面因素，讓預(yù)算目標(biāo)的設(shè)計(jì)更加科學(xué)可行，提高預(yù)算方案的參考價(jià)值。同時(shí)，在保證預(yù)算方案得到落實(shí)、預(yù)算執(zhí)行到位的情況下，提高年終決算報(bào)表編制質(zhì)量。加強(qiáng)預(yù)算管理，保證決算報(bào)表質(zhì)量；利用高質(zhì)量的決算報(bào)表，為下一階段預(yù)算管理創(chuàng)造良好條件，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)發(fā)展。

（三）夯實(shí)會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)

通過(guò)加強(qiáng)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，確保會(huì)計(jì)人員熟練掌握“平行記賬”機(jī)理，規(guī)范日常核算操作，能夠減少漏填、錯(cuò)填等問(wèn)題，提高會(huì)計(jì)核算效率和準(zhǔn)確性，為決算分錄編制和審核等工作有序開(kāi)展奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)。未入賬的資產(chǎn)負(fù)債要及時(shí)確認(rèn)入賬；已完工使用的在建工程要及時(shí)轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn)；發(fā)現(xiàn)賬實(shí)不符的，追溯調(diào)整財(cái)務(wù)賬面信息，厘清權(quán)責(zé)關(guān)系。同時(shí)，還要認(rèn)真清理往來(lái)事項(xiàng)，做好賬齡分析，及時(shí)處置財(cái)務(wù)掛賬；注重記錄系統(tǒng)內(nèi)單位的內(nèi)部往來(lái)、收支對(duì)象等相關(guān)信息并核對(duì)賬務(wù)，切實(shí)做到賬實(shí)相符、賬證相符、賬賬相符、賬表相符，為部門(mén)決算、政府財(cái)務(wù)報(bào)告提供完整可靠準(zhǔn)確的會(huì)計(jì)信息。

（四）建立決算編制審查機(jī)制

在決算編制工作開(kāi)展方面，需要制定明確的時(shí)間表，有計(jì)劃地安排各項(xiàng)工作，提前向相關(guān)對(duì)接部門(mén)收集決算信息，編制明細(xì)底稿。封賬以后應(yīng)盡早進(jìn)行對(duì)賬，加強(qiáng)數(shù)據(jù)審核，避免后續(xù)因數(shù)據(jù)失真出現(xiàn)編報(bào)返工的問(wèn)題。制定規(guī)范流程，將賬套從財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)中導(dǎo)出，編入特定excel，然后通過(guò)梳理科目實(shí)施分類(lèi)，有效提高決算編制效率。此外，在報(bào)表編制上應(yīng)做到表間關(guān)系明確，按照先后順序完成報(bào)表。為了切實(shí)提高決算報(bào)表編制質(zhì)量，事業(yè)單位應(yīng)建立賬表審查長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)行初審與復(fù)審相結(jié)合的“雙審制”。在編制決算報(bào)表時(shí)，會(huì)計(jì)人員要對(duì)報(bào)表內(nèi)容與質(zhì)量負(fù)責(zé)，完成初審；對(duì)于編制完成的決算報(bào)表，還要安排專(zhuān)人進(jìn)行復(fù)審，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)溝通解決。除此之外，根據(jù)以往決算報(bào)表編制經(jīng)驗(yàn)，把容易發(fā)生問(wèn)題的部分作為重點(diǎn)審查，切實(shí)做到不留“死角”，提高決算報(bào)告正確率。

（五）完善決算報(bào)告信息化管理系統(tǒng)

完善的信息化建設(shè)是提升員工工作質(zhì)量及效率的重要手段，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加大信息化建設(shè)投入力度，根據(jù)政策指引及工作需求引進(jìn)先進(jìn)的信息化管理系統(tǒng)。根據(jù)實(shí)際工作內(nèi)容對(duì)信息管理系統(tǒng)進(jìn)行功能及模塊調(diào)整優(yōu)化，切實(shí)加強(qiáng)信息化建設(shè)，提高決算報(bào)表質(zhì)量，減輕編制人員工作負(fù)擔(dān)，減少手工錄入失誤。同時(shí)，開(kāi)發(fā)相應(yīng)的決算報(bào)表取數(shù)模塊，提高決算報(bào)表錄入效率和準(zhǔn)確性，確保決算報(bào)表上報(bào)工作穩(wěn)定高效。定期開(kāi)展相關(guān)教育培訓(xùn)活動(dòng)，提升員工專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)及信息化技術(shù)應(yīng)用能力，為事業(yè)單位預(yù)決算管理工作順利推進(jìn)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

四、結(jié)語(yǔ)

新的《政府會(huì)計(jì)制度》對(duì)決算報(bào)告編制的改變，給會(huì)計(jì)人員帶來(lái)了便利也提出了新的挑戰(zhàn)。會(huì)計(jì)人員應(yīng)抓住契機(jī)，順應(yīng)時(shí)代潮流，利用信息化、智能化會(huì)計(jì)核算方法，為決算編制打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。結(jié)合新會(huì)計(jì)制度改革要求，從部門(mén)決算編制變化出發(fā)，加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)決算編制工作認(rèn)知，確定部門(mén)決算編制目標(biāo)，優(yōu)化部門(mén)決算編制方法，提高運(yùn)用軟件系統(tǒng)開(kāi)展決算編制工作的能力，充分發(fā)揮決算數(shù)據(jù)對(duì)決策的支撐作用，有效提升單位財(cái)務(wù)管理水平，促進(jìn)事業(yè)單位健康發(fā)展。

主要參考文獻(xiàn)

[1]張焱.對(duì)執(zhí)行新《政府會(huì)計(jì)制度》財(cái)務(wù)決算的思考[J].中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)，2020（26）：145-146.

篇（7）

在西部，作為國(guó)債投資的重點(diǎn)地區(qū)也同樣取得了巨大成效，有力地推動(dòng)了西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的順利實(shí)施。以陜西省為例，自1998年到2002年五年間，國(guó)家安排的國(guó)債項(xiàng)目涉及農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)、技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、教育旅游、交通通信、城市基礎(chǔ)設(shè)施等12大類(lèi)626個(gè)，項(xiàng)目總投資647億元，其中國(guó)債投資215.0640億元。截止2002年底，完成投資447億元，占項(xiàng)目總投資的69.09%.在國(guó)債直接投資的同時(shí)，以1：3.01的比例帶動(dòng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)投資（江西省截止2000年的國(guó)債投資拉動(dòng)社會(huì)投資比例為1：2.7（注：史忠良、劉勁松，江西省國(guó)債項(xiàng)目效益分析，《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2002.1）），其“乘數(shù)效應(yīng)”輻射到全社會(huì)各行各業(yè)，成效顯著，主要表現(xiàn)在：集中力量建成（或在建）一批重大基礎(chǔ)設(shè)施，改善了交通運(yùn)輸條件和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，加快了企業(yè)技術(shù)改造，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)升級(jí)和地區(qū)生產(chǎn)力布局的優(yōu)化，人民生活條件得到極大改善，社會(huì)事業(yè)得到全面發(fā)展，為西部大開(kāi)發(fā)創(chuàng)造了條件，為可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

在獲得喜人成績(jī)的同時(shí)，我們也應(yīng)客觀地看到國(guó)債資金在管理使用過(guò)程中存在的問(wèn)題。

由于西部各省在地域特點(diǎn)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自然條件等方面相似，國(guó)家對(duì)西部在安排國(guó)債資金項(xiàng)目的政策、相關(guān)管理制度等方面的一致性，國(guó)債資金在管理使用過(guò)程中存在的問(wèn)題雖有所不同，但具有共性的問(wèn)題居主要方面。以國(guó)家審計(jì)署分別于2000年9月、2002年9月以抽樣審計(jì)方式，對(duì)陜西省1999年和2001年至2002年8月（以下簡(jiǎn)稱(chēng)2001年）國(guó)債專(zhuān)項(xiàng)資金管理使用情況的審計(jì)和陜西省重大項(xiàng)目稽察部門(mén)分別于2002年5月、9月和2003年2月以抽樣稽察的方式，對(duì)本省城市基礎(chǔ)設(shè)施、通縣公路和苗圃建設(shè)三大類(lèi)國(guó)債項(xiàng)目的國(guó)債資金管理使用情況的專(zhuān)項(xiàng)稽察以及對(duì)其它單項(xiàng)國(guó)債項(xiàng)目稽察的情況為例，當(dāng)前西部地區(qū)國(guó)債資金管理使用中存在的主要問(wèn)題及其特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：

1.擠占、挪用國(guó)債資金問(wèn)題發(fā)生的次數(shù)少，但涉及金額大，手段更“巧妙”，問(wèn)題性質(zhì)比較嚴(yán)重從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，1999年、2001年分別發(fā)生擠占、挪用國(guó)債問(wèn)題為8起，到2003年下降為3起，涉及金額分別為44437萬(wàn)元、2514.3萬(wàn)元和2756萬(wàn)元。擠占、挪用國(guó)債資金性質(zhì)嚴(yán)重，如將建設(shè)中心苗圃的國(guó)債資金借給個(gè)人作為育苗周轉(zhuǎn)金，收取借款管理費(fèi)（利息），同時(shí)虛列、偽造發(fā)票沖抵國(guó)債資金。通過(guò)調(diào)查，可以發(fā)現(xiàn)多樣化的擠占、挪用手段主要為兩類(lèi)：（1）“技術(shù)型”手段。如：采取先獲得項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案批復(fù)，再通過(guò)有目的的變更；將國(guó)債項(xiàng)目與非國(guó)債項(xiàng)目進(jìn)行交叉設(shè)計(jì)；將國(guó)債資金與其它建設(shè)資金混存、混合做賬等技術(shù)性手段，混淆國(guó)債項(xiàng)目、資金與非國(guó)債項(xiàng)目的界限，達(dá)到擠占、挪用國(guó)債資金的目的；（2）“制度型”手段，如：采取與個(gè)人或私營(yíng)業(yè)主聯(lián)營(yíng)、租賃、承包等制度性渠道，偷換或轉(zhuǎn)移國(guó)債項(xiàng)目實(shí)施主體，進(jìn)而或轉(zhuǎn)移國(guó)債資金用途，或侵占國(guó)債項(xiàng)目收益，或變相侵蝕國(guó)有資產(chǎn)，達(dá)到擠占、挪用國(guó)債資金的目的。

2.違反項(xiàng)目建設(shè)管理程序的現(xiàn)象較普遍一些項(xiàng)目單位“無(wú)視”國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)管理程序的要求或行為在國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)單位中具有普遍性，以致于在稽察（或?qū)徲?jì)）中已變得“不是問(wèn)題”。

3.建設(shè)單位對(duì)項(xiàng)目可行性研究工作和設(shè)計(jì)方案重視不夠主要表現(xiàn)在：（1）重形式，以取得國(guó)債資金為目的，致使項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中變更面寬、內(nèi)容多且不履行批復(fù)手續(xù)。如苗圃建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目中，有的可研報(bào)告和項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案是象征性的，不能稱(chēng)其為項(xiàng)目建設(shè)文書(shū)；有的干脆沒(méi)有（或找不到）；有的可研報(bào)告和項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案及其批復(fù)與實(shí)際執(zhí)行情況相差太大，形同“擺設(shè)”；（2）項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)對(duì)項(xiàng)目整體規(guī)劃考慮不周或前期勘察深度不夠，致使國(guó)債資金閑置；（3）因費(fèi)用等原因，聘請(qǐng)個(gè)人或不符合資質(zhì)要求的單位進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)。

4.建設(shè)單位在執(zhí)行國(guó)債資金管理辦法和建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度中存在問(wèn)題較多如違反“專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存、單獨(dú)建賬、單獨(dú)核算”的規(guī)定（注：財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)債專(zhuān)項(xiàng)資金撥款管理的通知》）；以行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度處理建設(shè)項(xiàng)目會(huì)計(jì)事項(xiàng)；違規(guī)列支工程費(fèi)用等。

5.配套資金到位率低從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和調(diào)查情況看，國(guó)債項(xiàng)目普遍存在配套資金不到位或到位不及時(shí)問(wèn)題，較突出的苗圃建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目100%存在配套資金不到位（或到位不及時(shí)）問(wèn)題。

6.國(guó)債項(xiàng)目“四制”管理，形式重于內(nèi)容問(wèn)題較普遍由于“四制”管理制度是考核項(xiàng)目建設(shè)單位的指標(biāo)之一，所以建設(shè)單位都比較“重視”，但形式重于內(nèi)容的問(wèn)題較普遍，如：不按資質(zhì)要求設(shè)立監(jiān)理崗位、虛設(shè)監(jiān)理日志、違反監(jiān)理程序等違反“項(xiàng)目監(jiān)理制”問(wèn)題；無(wú)合同或合同與口頭約定相結(jié)合約定項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、合同內(nèi)容缺項(xiàng)或內(nèi)容表達(dá)不規(guī)范等違反“合同制”問(wèn)題不招標(biāo)或“化整為零”規(guī)避招標(biāo)，或通過(guò)限定招標(biāo)范圍、招標(biāo)程序等方式搞虛假招標(biāo)等違反“項(xiàng)目招投標(biāo)制”；無(wú)項(xiàng)目法人或虛設(shè)項(xiàng)目法人，不履行法人責(zé)任、義務(wù)等違反“項(xiàng)目法人制”問(wèn)題。

導(dǎo)致上述這些問(wèn)題的方法具有與現(xiàn)行制度的“對(duì)抗性”，但問(wèn)題的危害性卻是嚴(yán)重的，不容我們回避。正是基于此，本文將以效率和制度的視角，探討上述問(wèn)題“頑固性”和“對(duì)抗性”的成因，試圖從一個(gè)側(cè)面反映我國(guó)當(dāng)前國(guó)債資金管理使用中存在的具有共性的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出建設(shè)性政策建議。

二、我國(guó)當(dāng)前國(guó)債資金管理使用問(wèn)題成因的理論分析

國(guó)債資金是重要的財(cái)政資金，國(guó)債項(xiàng)目是政府主導(dǎo)實(shí)施的經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉措，是一項(xiàng)強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)手段。而衡量這一經(jīng)濟(jì)手段的的效果如何，國(guó)債資金使用效率和相關(guān)管理制度的有效性是重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

1.在現(xiàn)行制度安排下，各級(jí)政府間或政府與項(xiàng)目建設(shè)單位間對(duì)國(guó)債項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一

國(guó)債項(xiàng)目作為國(guó)家實(shí)施積極財(cái)政政策的重要措施具有兩層涵義、三個(gè)特點(diǎn)。兩層涵義：一是國(guó)債投資，二是項(xiàng)目建設(shè)。國(guó)債投資作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要政策工具，通過(guò)“投資乘數(shù)”作用調(diào)節(jié)積累與消費(fèi)，促進(jìn)兩者比例關(guān)系合理化；調(diào)節(jié)投資結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化；調(diào)節(jié)社會(huì)總需求，促進(jìn)社會(huì)總供給與總需求在總量和結(jié)構(gòu)上的平衡等，因而具有“宏觀”意義，目的是調(diào)控國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。項(xiàng)目建設(shè)則是作為國(guó)債投資的載體或途徑，一方面完成國(guó)債投資，具體實(shí)現(xiàn)調(diào)控經(jīng)濟(jì)的目的；另一方面完成項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目本身的社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能，因而具有“微觀”意義。正因?yàn)閲?guó)債項(xiàng)目所具有“宏觀”與“微觀”雙重意義，國(guó)債政策被世界各國(guó)普遍認(rèn)為是調(diào)控經(jīng)濟(jì)最穩(wěn)妥、有效的財(cái)政工具。而在國(guó)債投資的實(shí)踐中，要想使國(guó)債政策達(dá)到預(yù)期目的，還必須遵循國(guó)債投資的三個(gè)特點(diǎn)：即國(guó)債項(xiàng)目的公共性、投資性、基礎(chǔ)性。公共性，要求國(guó)債項(xiàng)目應(yīng)以提供公共需求為目的，反對(duì)只強(qiáng)調(diào)滿(mǎn)足個(gè)人或局部需求；投資性，要求通過(guò)國(guó)債項(xiàng)目的具體實(shí)施，合理發(fā)揮投資“乘數(shù)效應(yīng)”，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，反對(duì)只強(qiáng)調(diào)局部利益最大化的錯(cuò)誤行為；基礎(chǔ)性，要求國(guó)債項(xiàng)目具有為全國(guó)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的特性，反對(duì)短期行為、近期效益[1].

但在現(xiàn)行國(guó)債投資的制度安排下，下一級(jí)政府以及項(xiàng)目建設(shè)單位比較容易將國(guó)債項(xiàng)目看成是單純的項(xiàng)目建設(shè)，一個(gè)現(xiàn)實(shí)的資金來(lái)源。因此，“重項(xiàng)目建設(shè)，輕國(guó)債投資”的觀念反映最為突出。這一錯(cuò)誤觀念違背了國(guó)債政策的基本要求，反映在國(guó)債項(xiàng)目決策上，表現(xiàn)為：（1）“追大”式?jīng)Q策，即片面追求投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，忽視國(guó)債項(xiàng)目投資性、基礎(chǔ)性建設(shè)作用的決策，例如屢禁不止的重復(fù)建設(shè)問(wèn)題；（2）“撒胡椒面”式?jīng)Q策，即只講“公平”，不講效率的決策，如：在一些被看成是“釣魚(yú)”項(xiàng)目中，有許多是因?yàn)閲?guó)債項(xiàng)目配套資金比例確定不當(dāng)，致使國(guó)債項(xiàng)目因投入不足，遲遲不能建成的項(xiàng)目。這一“撒胡椒面”式?jīng)Q策雖然在形式上滿(mǎn)足了“公平”，但國(guó)債項(xiàng)目失去了其投資效率以及應(yīng)有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，甚至造成國(guó)債資金的直接損失。同時(shí)，也“養(yǎng)成”了一些國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)單位以能申請(qǐng)國(guó)債資金為目的“濫報(bào)”國(guó)債項(xiàng)目，然后再以國(guó)債項(xiàng)目不斷“逼要”國(guó)債資金的“釣魚(yú)”行為。這一錯(cuò)誤觀念反映在國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)單位上，則表現(xiàn)為對(duì)國(guó)債資金使用的“隨意性”，例如：只要國(guó)債項(xiàng)目能建成，國(guó)債資金用途就可隨意變更，或作為單位運(yùn)行資金調(diào)劑使用、或補(bǔ)充非國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)，甚至用于交納養(yǎng)老及醫(yī)療保險(xiǎn)金等[2-3].

2.國(guó)債項(xiàng)目管理制度滯后

在國(guó)債制度的演進(jìn)中，不同行為主體“利益”的不均衡是目前國(guó)債管理制度滯后的主要原因。集中表現(xiàn)在：

（1）項(xiàng)目立項(xiàng)決策制度滯后。國(guó)債項(xiàng)目（尤其是大中型國(guó)債項(xiàng)目）的決策模式基本沿用了“下級(jí)申報(bào)、上級(jí)審批”模式。即國(guó)債年度發(fā)行總盤(pán)子基本確定后，根據(jù)當(dāng)年的投資重點(diǎn)切塊分割到各部門(mén)，這些部門(mén)將投資額細(xì)化到所分管的各個(gè)領(lǐng)域，這些領(lǐng)域的項(xiàng)目主管部門(mén)再根據(jù)其投資重點(diǎn)和方向要求地方上報(bào)有關(guān)項(xiàng)目材料，經(jīng)項(xiàng)目主管部門(mén)初審、核定總的投資估算后報(bào)各部門(mén)匯總，然后上報(bào)國(guó)家計(jì)委，計(jì)委對(duì)項(xiàng)目的主要建設(shè)內(nèi)容和投資估算進(jìn)行審核后把計(jì)劃下達(dá)到各部門(mén)。

依據(jù)國(guó)債項(xiàng)目決策程序，能否實(shí)現(xiàn)合理決策的關(guān)鍵是國(guó)債項(xiàng)目立項(xiàng)信息是否真實(shí)、可靠（這里排除了違規(guī)違紀(jì)等的惡意決策行為）。在實(shí)際操作中，項(xiàng)目立項(xiàng)信息來(lái)自?xún)煞矫妫骸靶№?xiàng)目”主要由項(xiàng)目單位按要求填報(bào)；一些涉及面廣、投資大的地方性項(xiàng)目按照公平、公開(kāi)的要求，由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)提供主要項(xiàng)目評(píng)估信息。“小項(xiàng)目”由于是項(xiàng)目單位自行填報(bào)多為主觀行為，在缺乏剛性監(jiān)督的情況下其信息的真實(shí)性、客觀性無(wú)法有效保障。由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供項(xiàng)目評(píng)估信息的“地方性項(xiàng)目”，由于多是水利、林業(yè)、公路、城鄉(xiāng)電網(wǎng)等專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的行業(yè)；在一個(gè)地區(qū)，能為這些行業(yè)的國(guó)債項(xiàng)目提供項(xiàng)目決策信息的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)數(shù)量非常少，加之這些為數(shù)不多的中介機(jī)構(gòu)又往往與項(xiàng)目申報(bào)單位有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，甚至是一個(gè)單位的兩個(gè)部門(mén)，如：在病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固項(xiàng)目中，對(duì)水庫(kù)是否為病險(xiǎn)狀態(tài)的診斷（即國(guó)債項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)）均是由水利系統(tǒng)內(nèi)部的“中介機(jī)構(gòu)”完成（公路、林業(yè)、電力等行業(yè)也存在類(lèi)似情況）。因此，項(xiàng)目立項(xiàng)信息的真實(shí)性、客觀性就失去制度保障前提，難?？煽俊?/p>

此外，由于國(guó)債項(xiàng)目數(shù)量眾多，情況千差萬(wàn)別，項(xiàng)目選擇又必須考慮地區(qū)利益等各種關(guān)系的平衡；國(guó)債投資天生的政府行為特性，缺乏客觀、明確的選擇標(biāo)準(zhǔn)，有較強(qiáng)的靈活性，在很多情況下人為因素占據(jù)了主導(dǎo)地位等因素，各方為爭(zhēng)取項(xiàng)目資金必然八仙過(guò)海，各顯神通，而多方博弈的結(jié)果，可能造成所選項(xiàng)目不符合國(guó)債投資的初衷，國(guó)債項(xiàng)目的不當(dāng)決策就在所難免。

（2）國(guó)債項(xiàng)目投融資制度滯后。在現(xiàn)行的國(guó)債項(xiàng)目投融資制度中，項(xiàng)目資金主要來(lái)自?xún)蓚€(gè)渠道，即地方配套資金和國(guó)債資金；配套資金的主要來(lái)源是單位自有資金、銀行貸款和地方政府調(diào)度的財(cái)政資金；按規(guī)定，國(guó)債項(xiàng)目投資構(gòu)成中必須有一定比例的地方配套資金。這一制度與國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)單位關(guān)聯(lián)最密切的是項(xiàng)目配套資金問(wèn)題。

作為我國(guó)國(guó)債投資政策，從總體上考慮國(guó)債投資對(duì)整個(gè)社會(huì)投資的帶動(dòng)效應(yīng)，留下一個(gè)“投資缺口”由地方資金配套投入無(wú)疑是正確的。但具體到某一國(guó)債項(xiàng)目不分地區(qū)、項(xiàng)目情況“一刀切”地執(zhí)行其結(jié)果就會(huì)有悖于國(guó)債政策的初衷，這一問(wèn)題突出表現(xiàn)在國(guó)債項(xiàng)目居多的發(fā)展中地區(qū)或行業(yè)。在這些地區(qū)或行業(yè)，具有共性的難題之一是建設(shè)資金極度稀缺，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足地方政府對(duì)投資的需求。在此情況下，解決配套資金成為項(xiàng)目單位最大的難題，項(xiàng)目單位若單靠自身財(cái)力解決，要么“杯水車(chē)薪”，要么“無(wú)米之炊”；若尋求銀行貸款，由于國(guó)債項(xiàng)目的公共性，不能完全符合銀行放款要求而難以如期獲得貸款；若靠政府力量解決，要么為國(guó)債項(xiàng)目向銀行提供某種“承諾”或“擔(dān)?！?，要么占用其它用途資金滿(mǎn)足國(guó)債項(xiàng)目需要。因此，這些地區(qū)或行業(yè)的單位面對(duì)“渴望已久”的國(guó)債項(xiàng)目，尤其是中長(zhǎng)期國(guó)債項(xiàng)目由于解決不好配套資金問(wèn)題而深感“無(wú)奈”，地區(qū)或行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀迫切需要投資，需要國(guó)債政策的大力支持，但因配套資金問(wèn)題只能望“資”興嘆。而這一模式使國(guó)債投資政策的初衷與結(jié)果背離，為建設(shè)資金短缺的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金支持的國(guó)債投資政策，由于制度規(guī)定使得越是缺資金的地方反而得不到資金。長(zhǎng)此以往，國(guó)家各地方間經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會(huì)因此失去平衡與協(xié)調(diào)。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡本應(yīng)是實(shí)施國(guó)債投資的原因，但結(jié)果卻進(jìn)一步加深了不平衡[4].

其負(fù)外部性還表現(xiàn)在各地為爭(zhēng)取國(guó)債項(xiàng)目而相繼采取各種虛假行為，如：虛報(bào)國(guó)債項(xiàng)目、做假賬、編造配套資金甚至違規(guī)列支項(xiàng)目資金等。在這些行為中，有相當(dāng)部分是緣自對(duì)國(guó)債項(xiàng)目渴望的“被逼無(wú)奈”之舉，但當(dāng)一些“無(wú)奈之舉”更多地成為可能時(shí)，這一模式也為欺詐行為創(chuàng)造了客觀條件。更嚴(yán)重的是當(dāng)這些虛假行為越過(guò)誠(chéng)信門(mén)檻，越來(lái)越被更多的項(xiàng)目單位認(rèn)為是一種可選擇的方法時(shí)，不要說(shuō)為國(guó)債資金使用效率擔(dān)憂(yōu)，我們整個(gè)社會(huì)投資環(huán)境更令人擔(dān)憂(yōu)。

（3）一些管理規(guī)定不明晰、缺乏操作性。如：“凡使用國(guó)債專(zhuān)項(xiàng)資金的建設(shè)項(xiàng)目必須開(kāi)設(shè)國(guó)債專(zhuān)項(xiàng)資金專(zhuān)戶(hù)，實(shí)行單獨(dú)建賬，單獨(dú)核算”的規(guī)定（注：財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)債專(zhuān)項(xiàng)資金撥款管理的通知》）。在現(xiàn)實(shí)中，除一些投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目，建設(shè)單位能夠按此規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行外，大多數(shù)項(xiàng)目單位是有選擇執(zhí)行，如：專(zhuān)戶(hù)管理制度執(zhí)行較好，而“單獨(dú)建賬”制度因?yàn)闀?huì)導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)單位會(huì)計(jì)核算工作復(fù)雜化和工作量增大，又無(wú)明顯的實(shí)際管理意義，所以，大多數(shù)建設(shè)單位不能很好執(zhí)行，尤其對(duì)于一些投資小的項(xiàng)目也缺乏現(xiàn)實(shí)操作性。再如：“國(guó)債資金不能用于工程前期支出”的規(guī)定。該項(xiàng)規(guī)定的目的是確保國(guó)債資金真實(shí)有效地投入到項(xiàng)目建設(shè)中，但由于在規(guī)定中沒(méi)有對(duì)“工程前期支出”的范圍進(jìn)行明確界定，使得不同行業(yè)、不同地區(qū)的項(xiàng)目建設(shè)單位在實(shí)際執(zhí)行中難以準(zhǔn)確掌握，只能“仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智”，有時(shí)反而成為“違規(guī)列支項(xiàng)目資金”的借口[5-6].

3.監(jiān)督職能缺位

我國(guó)的國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督已基本形成了內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督組織體系，監(jiān)督檢查法規(guī)也在不斷得到完善，為國(guó)債政策的有效實(shí)施起到有力的保障作用。但在國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)中不斷出現(xiàn)的問(wèn)題說(shuō)明，國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督工作也存在不足和缺位。

（1）監(jiān)督責(zé)任缺位。目前，參與國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督的部門(mén)非常多，有審計(jì)監(jiān)督行業(yè)，如國(guó)家審計(jì)署、從中央到地方的四級(jí)審計(jì)系統(tǒng)、重大項(xiàng)目監(jiān)督檢查系統(tǒng)；有綜合經(jīng)濟(jì)部門(mén)，如從中央到地方四級(jí)計(jì)劃系統(tǒng)、財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)業(yè)務(wù)部門(mén)和監(jiān)督檢查部門(mén)；有地方行政部門(mén)，如省地縣三級(jí)政府部門(mén)；有項(xiàng)目所處行業(yè)內(nèi)的業(yè)務(wù)、專(zhuān)職監(jiān)督檢查部門(mén)，如苗圃項(xiàng)目要接受從中央到省地縣鄉(xiāng)五級(jí)林業(yè)系統(tǒng)的業(yè)務(wù)和專(zhuān)職監(jiān)督檢查部門(mén)的監(jiān)督；加上各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)等等，這些部門(mén)在國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督工作中雖各有所側(cè)重，但都具有對(duì)國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督監(jiān)察、跟蹤問(wèn)效的責(zé)任和義務(wù)。當(dāng)各部門(mén)履行其監(jiān)督職能時(shí)，國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督工作已明顯呈現(xiàn)出對(duì)同一內(nèi)容多部門(mén)重復(fù)監(jiān)督的跡象，加之各部門(mén)間為保證監(jiān)督的獨(dú)立性不進(jìn)行相關(guān)監(jiān)督信息的交流與溝通，使得任何一次檢查都必須從頭至尾全流程進(jìn)行一遍，一些國(guó)債項(xiàng)目單位因此被迫陷入各種“檢查漩渦”之中不能自拔。例如：2002年底在對(duì)某市通縣公路項(xiàng)目進(jìn)行稽察的7天時(shí)間里就有4批不同部門(mén)來(lái)該項(xiàng)目進(jìn)行檢查，項(xiàng)目單位疲于應(yīng)付而不能正常工作。在如此強(qiáng)度的監(jiān)督下，其監(jiān)督效果并不理想，項(xiàng)目中存在的問(wèn)題依舊，數(shù)量也沒(méi)有減少，問(wèn)題還是那些問(wèn)題，前面檢查后面犯的情況時(shí)有發(fā)生。這些現(xiàn)實(shí)和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)從監(jiān)督管理角度看監(jiān)督責(zé)任不明確、不到位是主要誘因之一。不明確的責(zé)任等于沒(méi)責(zé)任，大家都有責(zé)任，結(jié)果是都無(wú)責(zé)任[7].

（2）事前監(jiān)督嚴(yán)重缺位。當(dāng)前國(guó)債項(xiàng)目的監(jiān)督

工作多為事中、事后監(jiān)督，界定監(jiān)督工作成績(jī)?nèi)绾我捕嘁圆槌鲞`規(guī)違紀(jì)事件的數(shù)量為指標(biāo)，監(jiān)督工作的重心明顯傾向于以救治為目的的事中、事后監(jiān)督。根據(jù)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督不同重心的區(qū)分，內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)以預(yù)防監(jiān)督為核心，外部監(jiān)督則以查處為重點(diǎn)，但在現(xiàn)實(shí)中，查處問(wèn)題成為各監(jiān)督部門(mén)的熱點(diǎn)，而事前的預(yù)防性監(jiān)督被忽視。主要表現(xiàn)在對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)過(guò)程監(jiān)督、工程開(kāi)工前執(zhí)行“四制”制度情況的監(jiān)督、項(xiàng)目開(kāi)工前對(duì)法人代表及項(xiàng)目單位財(cái)務(wù)人員上崗資質(zhì)及業(yè)務(wù)情況的監(jiān)督等事前監(jiān)督工作的淡化，甚至缺位。

（3）對(duì)“三算”監(jiān)督力度不夠。

“三算”（即項(xiàng)目的概算、預(yù)算、決算）是從財(cái)務(wù)角度控制、監(jiān)督項(xiàng)目順利實(shí)施的有效工具。但由于認(rèn)識(shí)不足、重視不夠，對(duì)“三算”的監(jiān)督失去了剛性要求，而流于形式。一是認(rèn)為預(yù)算就是概算，就是匡算，出現(xiàn)“誤差”是正常的，有無(wú)監(jiān)督意義不大，甚至對(duì)一些明顯“誤差”也視而不見(jiàn)，結(jié)果造成項(xiàng)目資金嚴(yán)重缺口；二是在現(xiàn)行國(guó)債項(xiàng)目審批制度下，一些監(jiān)督部門(mén)對(duì)于為了爭(zhēng)項(xiàng)目、要投資，在可行性研究報(bào)告及其它申報(bào)立項(xiàng)文件中編造數(shù)據(jù)以迎合審批要求的虛假概預(yù)算表示“理解”，甚至“積極配合”，認(rèn)為這是有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“善意欺騙”；三是認(rèn)為決算工作只是事后結(jié)賬，不影響國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)及其作用的發(fā)揮，因此不是監(jiān)督工作的重點(diǎn)而放松警惕，使得有意高估冒算的欺詐行為容易得逞。

三、思考與建議

（一）提高對(duì)國(guó)債資金使用效率的認(rèn)識(shí)是實(shí)現(xiàn)國(guó)債資金管理制度創(chuàng)新的前提

當(dāng)前，發(fā)展壯大地方財(cái)力已成為西部各地方政府優(yōu)先考慮的問(wèn)題。發(fā)展壯大地方財(cái)力是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制和公共財(cái)政體制兩個(gè)制度背景下的地方財(cái)政發(fā)展問(wèn)題。其內(nèi)涵包括以數(shù)量為指標(biāo)的財(cái)力增長(zhǎng)和以質(zhì)量（或效率）為指標(biāo)的財(cái)源發(fā)展兩方面。從財(cái)政經(jīng)濟(jì)職能角度看，其外延包括財(cái)政規(guī)模界定、財(cái)政資源配置和財(cái)政資金使用三方面。在我國(guó)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政實(shí)踐中，財(cái)政規(guī)模、財(cái)政資源配置和財(cái)政資金使用是形成整個(gè)財(cái)政資金鏈的不同組成部分，它們相輔相成、互為前提，有機(jī)地統(tǒng)一到使用財(cái)政資源供給社會(huì)需求上來(lái)，這是一切財(cái)政行為的終極目標(biāo)，也是財(cái)政資源鏈的最終歸宿。而在具體使用財(cái)政資金供給社會(huì)需求過(guò)程中，是否符合節(jié)約或高效率的客觀要求是衡量財(cái)政效率高低的首要標(biāo)準(zhǔn)，也是發(fā)展壯大地方財(cái)力的重要方面[8-9].

提高財(cái)政資金使用效率是財(cái)政資金的有效性問(wèn)題，其核心內(nèi)容是以最少的財(cái)政資源耗費(fèi)滿(mǎn)足最大的公共需求。這里包括兩層涵義：一是在公共需求一定的情況下，如何以最少的財(cái)政資源耗費(fèi)來(lái)滿(mǎn)足；二是在一定的財(cái)政資源總量下，怎樣創(chuàng)造更多的公共供給以滿(mǎn)足社會(huì)公共需求。因此，圍繞發(fā)展壯大地方財(cái)力這個(gè)課題，應(yīng)該做好兩篇文章，一是如何做大做足“財(cái)政蛋糕”，滿(mǎn)足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求；二是在“財(cái)政蛋糕”既定前提下，如何充分發(fā)揮財(cái)政資金使用效率，提高財(cái)政產(chǎn)出率以滿(mǎn)足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。結(jié)合上述分析和西部實(shí)際，做好做足提高包括國(guó)債資金在內(nèi)的所有財(cái)政資金使用效率這篇文章不僅具有立足現(xiàn)實(shí)，更充分地調(diào)動(dòng)廣大建設(shè)者主觀能動(dòng)性，以不斷進(jìn)取、積極創(chuàng)新的精神去實(shí)現(xiàn)發(fā)展壯大地方財(cái)力這一奮斗目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)意義，而且還具有為本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)的未來(lái)發(fā)展盡快走上良性、快速、可持續(xù)發(fā)展之路打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)這一更深遠(yuǎn)的歷史意義。

（二）適時(shí)推進(jìn)制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)國(guó)債資金管理制度的良性演進(jìn)

制度創(chuàng)新不僅是針對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，更重要的是著眼于國(guó)債政策未來(lái)發(fā)展的需要。將理論與工作現(xiàn)實(shí)相結(jié)合推進(jìn)制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)國(guó)債資金管理制度的良性演進(jìn)。

1.公開(kāi)制度結(jié)合國(guó)債項(xiàng)目的特點(diǎn)，符合公開(kāi)條件的一些國(guó)債項(xiàng)目（如：退耕還林、城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造等國(guó)債項(xiàng)目）都應(yīng)將有關(guān)的政策、標(biāo)準(zhǔn)等文件公開(kāi)，將項(xiàng)目立項(xiàng)、申報(bào)程序、項(xiàng)目單位申報(bào)、國(guó)債資金管理以及國(guó)債項(xiàng)目招投標(biāo)實(shí)施等各環(huán)節(jié)置于社會(huì)監(jiān)督之下，杜絕暗箱操作。

2.投融資制度多樣化融資方式是國(guó)債投融資制度改革的目標(biāo)。國(guó)債投資應(yīng)區(qū)別項(xiàng)目性質(zhì)確定投融資制度，把國(guó)債投資集中在重大、關(guān)鍵性項(xiàng)目和準(zhǔn)地方公共項(xiàng)目上，取消具有補(bǔ)償性質(zhì)的國(guó)債資金投入。對(duì)于重大、關(guān)鍵性項(xiàng)目應(yīng)全額國(guó)債投資或其它政府投資；具有準(zhǔn)地方公共產(chǎn)品性質(zhì)的項(xiàng)目國(guó)債資金投入比例應(yīng)大于配套資金投入比例，確保建設(shè)資金準(zhǔn)時(shí)到位；具有補(bǔ)償性質(zhì)的國(guó)債資金投入應(yīng)改由以其它政府投資形式為主、社會(huì)投資為輔的方式解決。

5.國(guó)債項(xiàng)目管理制度（1）監(jiān)督檔案制度。對(duì)每個(gè)國(guó)債項(xiàng)目由項(xiàng)目單位主管部門(mén)負(fù)責(zé)建立國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督檔案，將不同部門(mén)對(duì)項(xiàng)目檢查的內(nèi)容、問(wèn)題以及項(xiàng)目單位對(duì)存在問(wèn)題的整改情況和執(zhí)行檢查任務(wù)的部門(mén)、責(zé)任人等記錄在案，使各種檢查關(guān)聯(lián)起來(lái)，即可以減少重復(fù)檢查，提高檢查效率，又利于項(xiàng)目單位持續(xù)糾正不足。（2）國(guó)債項(xiàng)目信息管理制度。對(duì)每個(gè)國(guó)債項(xiàng)目由項(xiàng)目單位主管部門(mén)負(fù)責(zé)建立國(guó)債項(xiàng)目信息管理檔案，并實(shí)行動(dòng)態(tài)化管理。在此基礎(chǔ)上，由省級(jí)綜合部門(mén)建立全省國(guó)債項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)，對(duì)全省國(guó)債項(xiàng)目實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。（3）建立省內(nèi)具有國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督職能各部門(mén)間的橫向聯(lián)席會(huì)議制度，及時(shí)交流項(xiàng)目監(jiān)督信息，提高監(jiān)督效率。（4）崗前培訓(xùn)制度。國(guó)債項(xiàng)目批準(zhǔn)后，國(guó)債資金到位前，應(yīng)由項(xiàng)目主管單位舉辦，計(jì)劃部門(mén)、財(cái)政部門(mén)參加的項(xiàng)目單位法人代表培訓(xùn)班、項(xiàng)目單位財(cái)務(wù)主管和財(cái)務(wù)專(zhuān)管員培訓(xùn)班，有針對(duì)性地強(qiáng)化各項(xiàng)國(guó)債項(xiàng)目管理辦法、政策等的學(xué)習(xí)，使每個(gè)項(xiàng)目單位在國(guó)債項(xiàng)目開(kāi)工前，做到“三到位”，即思想認(rèn)識(shí)到位、管理人員到位、管理措施到位。

4.監(jiān)督制度所謂“監(jiān)督”是指作為第三方對(duì)監(jiān)督對(duì)象的監(jiān)察督促，要求以積極、客觀的態(tài)度去“察看”，并在“察看”過(guò)程中以前瞻性眼光發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、給當(dāng)事方提出改進(jìn)建議。因此，監(jiān)督作為手段是一種管理行為。但這個(gè)管理手段在實(shí)施中沒(méi)有得到制度的有力保障，主要表現(xiàn)在對(duì)監(jiān)督本質(zhì)的認(rèn)識(shí)和監(jiān)督監(jiān)督者制度的缺位。

（1）作為管理行為，應(yīng)糾正一些錯(cuò)誤觀點(diǎn)，樹(shù)立監(jiān)督的“一個(gè)中心、三個(gè)觀念”的正確認(rèn)識(shí)?！耙粋€(gè)中心”即圍繞不斷提高財(cái)政效率這個(gè)中心，這是監(jiān)督工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，我們必須在監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)自始至終地堅(jiān)決貫徹，否則，監(jiān)督將失去目標(biāo)、意義?！叭齻€(gè)觀念”，即正確的監(jiān)督觀念、服務(wù)觀念和成本觀念。監(jiān)督是行政行為，監(jiān)督的目的是為了更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，因此，必須以高度的責(zé)任感抓好源頭、嚴(yán)格把關(guān)，再?lài)?yán)格監(jiān)督；另一方面還應(yīng)樹(shù)立良好的服務(wù)觀念，嚴(yán)厲查出問(wèn)題不是稽察的全部，更重要的是要針對(duì)稽察中的問(wèn)題和項(xiàng)目情況提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)、培訓(xùn)等服務(wù)，以積極的態(tài)度為項(xiàng)目單位提供服務(wù)；監(jiān)督要有成本觀念，強(qiáng)調(diào)稽察效率。因此，一是要求稽察人員要具備掌握所“察看”項(xiàng)目的性質(zhì)和意義的業(yè)務(wù)水平；二是稽察工作要有系統(tǒng)化意識(shí)，一次稽察工作必須要有充分的稽察前準(zhǔn)備和稽察后的再督促，尤其是稽察后對(duì)項(xiàng)目單位的制度建設(shè)、業(yè)務(wù)水平提高等基礎(chǔ)性工作的督促監(jiān)察；三是加強(qiáng)稽察工作的橫向溝通與協(xié)調(diào)，監(jiān)督部門(mén)間、監(jiān)督部門(mén)與國(guó)債項(xiàng)目有關(guān)部門(mén)間應(yīng)在共同目標(biāo)下，積極聯(lián)系、協(xié)調(diào)行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督信息共享。

（2）完善國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督者自我監(jiān)督制度。國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督屬于專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督范疇，具有不同于其它監(jiān)督工作的特殊性，國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督制度的演進(jìn)也是隨著國(guó)債政策的不斷深化而逐步得到完善。

國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督是通過(guò)預(yù)防和糾正他人的道德風(fēng)險(xiǎn)來(lái)保障國(guó)債項(xiàng)目順利實(shí)施，但監(jiān)督工作本身也存在道德風(fēng)險(xiǎn)。這是現(xiàn)行監(jiān)督制度有待完善方面，因此，第一，應(yīng)清晰界定監(jiān)督的權(quán)利和責(zé)任，建立監(jiān)督工作約束機(jī)制和監(jiān)督工作責(zé)任制是完善國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督管理有效運(yùn)行機(jī)制的關(guān)鍵所在。第二，監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)與建立服務(wù)型、專(zhuān)業(yè)化監(jiān)督檢查隊(duì)伍要求有一定差距，必須對(duì)提高監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)，建立監(jiān)督人員上下崗制度，從根本上約束監(jiān)督者行為。第三，加大對(duì)違紀(jì)違規(guī)處罰力度，強(qiáng)化制度剛性，有效約束違紀(jì)違規(guī)行為。

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篇（8）

關(guān)鍵詞：宏觀調(diào)控，非稅收入，預(yù)算外資金，公共產(chǎn)品，績(jī)效考評(píng)

本文通過(guò)借鑒國(guó)外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際水平和財(cái)政管理的現(xiàn)實(shí)情況，提出適合我國(guó)國(guó)情的政府非稅收入管理方式或方法，對(duì)于提高我國(guó)政府非稅收入管理水平，增強(qiáng)財(cái)政的宏觀調(diào)控能力具有重大意義。相對(duì)于正處于探索階段的我國(guó)而言，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相當(dāng)成熟的發(fā)達(dá)國(guó)家，政府非稅收入管理已經(jīng)十分規(guī)范和完善，特別是非稅項(xiàng)目確立和定價(jià)、預(yù)算管理、非稅收入征繳及資金使用等方面的一些先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)在國(guó)際上都有著較強(qiáng)的示范作用，對(duì)于加強(qiáng)我國(guó)政府非稅收入管理則更具有積極的指導(dǎo)意義。

一、政府非稅收入管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的財(cái)政收入主要包括稅收和非稅收入兩種形式，其中非稅收入是各級(jí)政府財(cái)政收入的必要補(bǔ)充，在政府收支管理過(guò)程中發(fā)揮著不可替代的作用。近年來(lái)，隨著政府公共支出的增長(zhǎng)，各國(guó)政府尤其是其地方政府面臨的財(cái)政壓力愈來(lái)愈大，基于通過(guò)加稅的方式緩解財(cái)政壓力容易遭到公眾反對(duì)的原因，各國(guó)政府逐漸將注意力轉(zhuǎn)移到非稅收入上，并在非稅收入的征收管理過(guò)程中積累了大量的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（一）項(xiàng)目確立的法制化

對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟的國(guó)家而言，公共部門(mén)出臺(tái)任何政府非稅收入項(xiàng)目都要求有嚴(yán)格的法律依據(jù)和程序，若要變動(dòng)具體項(xiàng)目也須經(jīng)過(guò)相關(guān)的行政審議程序。例如，澳大利亞政府的收費(fèi)審批權(quán)集中在聯(lián)邦和州兩極，收費(fèi)機(jī)構(gòu)若要設(shè)立新的收費(fèi)項(xiàng)目，就必須按照該機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系，向其所屬?lài)?guó)庫(kù)部提出申請(qǐng)，經(jīng)國(guó)會(huì)或州議會(huì)審議通過(guò)后，再以聯(lián)邦法律或州法律形式頒布才可實(shí)施。

（二）項(xiàng)目定價(jià)的科學(xué)化

作為政府非稅收入管理的重點(diǎn)之一，非稅項(xiàng)目的定價(jià)始終為各國(guó)政府所重視。目前，盡管各國(guó)政府對(duì)非稅項(xiàng)目定價(jià)時(shí)所遵循的原則在稱(chēng)謂上有所區(qū)別，但多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家基本上是按低于平均成本的邊際成本為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行定價(jià)的，即力求其定價(jià)能夠兼顧政府補(bǔ)償成本的需要和社會(huì)公眾的普遍承受能力。例如，美國(guó)法律條款明確規(guī)定所有項(xiàng)目的價(jià)格水平均不能超過(guò)政府提供服務(wù)或福利的成本，不能超過(guò)外溢損失的額度，其相關(guān)管理部門(mén)都要定期對(duì)政府所提供的公共服務(wù)和準(zhǔn)公共服務(wù)成本進(jìn)行嚴(yán)格精確的測(cè)算，以增強(qiáng)項(xiàng)目定價(jià)的科學(xué)性和可控性。

（三）預(yù)算管理的規(guī)范化

政府非稅收入作為財(cái)政收入的組成部分，與稅收一樣，必須納入預(yù)算管理是國(guó)外政府非稅收入管理的共同作法。例如，依據(jù)加拿大聯(lián)邦《財(cái)政管理法》規(guī)定，聯(lián)邦政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)所收取的各項(xiàng)政府非稅收入（主要指收費(fèi)）都須存入“綜合收入基金”賬戶(hù)中作為預(yù)算收入，由政府統(tǒng)一安排使用，不與征收部門(mén)的支出相掛鉤。又如法國(guó)政府非稅收入要全部納入中央預(yù)算，各征收部門(mén)的經(jīng)費(fèi)支出全額由財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌安排，與其征收的非稅收入數(shù)量無(wú)直接關(guān)系。

二、我國(guó)政府非稅收入管理的現(xiàn)狀

隨著“收支兩條線(xiàn)”改革的深化和各級(jí)政府對(duì)非稅收入的重視，目前我國(guó)政府非稅收入管理已有較大改善，但仍存在不少問(wèn)題。

（一）項(xiàng)目管理方面：“長(zhǎng)官意識(shí)”勝于規(guī)章制度

近年來(lái)，為了加強(qiáng)政府非稅收入管理，我國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市都根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況陸續(xù)出臺(tái)了“政府非稅收入項(xiàng)目名錄”，同時(shí)制定了相應(yīng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并要求各級(jí)征收單位嚴(yán)格據(jù)以執(zhí)行。但在實(shí)際的征收過(guò)程中卻逐漸出現(xiàn)了“長(zhǎng)官意識(shí)”勝于規(guī)章制度的現(xiàn)象，且有愈演愈烈之勢(shì)。例如某些地方領(lǐng)導(dǎo)為了突出政績(jī)，往往不顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的實(shí)際發(fā)展水平和相關(guān)規(guī)章制度，大肆利用手中權(quán)利隨意減免收費(fèi)項(xiàng)目，降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以此作為優(yōu)惠條件吸引外資。

（二）預(yù)算管理方面：思想觀念陳舊，部門(mén)預(yù)算阻力重重

我國(guó)自2001年提出政府非稅收入概念至今已有5年時(shí)間，但不少地區(qū)的征收單位始終將政府非稅收入等同于預(yù)算外資金，把這部分收入作為本單位的自有資金，繼續(xù)沿用“自收、自支、自管”模式；一些單位雖接受了政府非稅收入的概念，也清楚其財(cái)政資金的屬性，但受部門(mén)利益的影響，不愿拱手交出這份多年來(lái)一直“屬于自己”的財(cái)權(quán)，于是想盡一切辦法阻止部門(mén)預(yù)算的開(kāi)展，不向財(cái)政部門(mén)上報(bào)其真實(shí)收入數(shù)量。

（三）資金使用方面：收支依然掛鉤，資金浪費(fèi)嚴(yán)重

目前，全國(guó)各地都在進(jìn)行深化“收支兩條線(xiàn)”的改革，但取得顯著效果的地區(qū)卻不多。很多地區(qū)雖然在形式上已經(jīng)做到了收支脫鉤，如全面清理了各單位設(shè)在銀行的收入過(guò)渡性帳戶(hù)，同時(shí)將各項(xiàng)政府非稅收入都按期繳入了財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，但政府非稅收入“入戶(hù)快、出戶(hù)更快”的公開(kāi)秘密實(shí)質(zhì)上使得非稅資金的使用權(quán)還停留在征收單位手中，非稅資金并沒(méi)有走出“誰(shuí)收誰(shuí)用、多收多用”的怪圈。此外，在相關(guān)法律法規(guī)及資金使用監(jiān)督機(jī)制不健全的情況下，為數(shù)不少的征收單位在使用非稅資金時(shí)往往缺乏成本意識(shí)，鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象較為普遍，少數(shù)單位甚至將征收來(lái)的政府非稅收入用來(lái)進(jìn)行攀比，不但降低了非稅資金的使用效率，而且敗壞了整個(gè)社會(huì)風(fēng)氣，嚴(yán)重影響了政府形象。

三、加強(qiáng)我國(guó)政府非稅收入管理的建議

加強(qiáng)政府非稅收入管理，逐步提高非稅資金的使用效益，不僅有利于財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)，而且可以提高財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，同時(shí)也是深化財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容之一。因此，本文借鑒國(guó)外先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，積極探索適合我國(guó)國(guó)情的政府非稅收入管理辦法。

（一）完善政府非稅收入項(xiàng)目管理

一方面，要借鑒國(guó)外的非稅項(xiàng)目確立方式，認(rèn)真聽(tīng)取人們對(duì)于現(xiàn)行各類(lèi)政府非稅收入項(xiàng)目提出的意見(jiàn)和建議，重新考察其存在的合理性和繼續(xù)發(fā)展的可行性，進(jìn)而正本清源：對(duì)于不符合國(guó)家收費(fèi)審批管理規(guī)定，由地方或部門(mén)越權(quán)設(shè)立的收費(fèi)項(xiàng)目（主要是指制度外收入項(xiàng)目）一律要堅(jiān)決取締；對(duì)于憑借政府權(quán)利、行政管理職能收取的與稅收性質(zhì)相同的項(xiàng)目可考慮逐漸改以稅收的形式進(jìn)行征收管理；對(duì)于無(wú)論從理論上還是實(shí)際中都應(yīng)該以非稅形式存在的項(xiàng)目則要加以規(guī)范和引導(dǎo)，使其能夠健康成長(zhǎng)。另一方面，可以參考“低于平均成本的邊際成本”的收費(fèi)原則對(duì)各項(xiàng)目的征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新核定，并將規(guī)范后的項(xiàng)目名稱(chēng)及具體征收標(biāo)準(zhǔn)造冊(cè)公布，以便與征收對(duì)象間做到信息對(duì)稱(chēng)，促使征收機(jī)構(gòu)和被征收對(duì)象嚴(yán)格按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

（二）逐步實(shí)施政府非稅收入全口徑預(yù)算管理

即按照“所有權(quán)屬?lài)?guó)家、使用權(quán)歸政府、管理權(quán)在財(cái)政”的原則，逐步擴(kuò)大政府非稅收入預(yù)算管理范圍，最終將其全部納入預(yù)算管理。具體而言，對(duì)于目前已經(jīng)納入財(cái)政預(yù)算管理的罰沒(méi)收入、行政性收費(fèi)等要繼續(xù)保持現(xiàn)行的預(yù)算管理方式，同時(shí)將重點(diǎn)放在名義納入預(yù)算管理，但實(shí)質(zhì)是列收列支的各類(lèi)政府性基金和那些僅僅進(jìn)入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理的事業(yè)性收費(fèi)上。各地財(cái)政部門(mén)可以根據(jù)本地的實(shí)際情況，制定出明確合理的政府非稅收入分期分批納入預(yù)算管理的計(jì)劃，并通過(guò)公示的方式告知相關(guān)征收部門(mén)及被征收對(duì)象，以便加快改革的進(jìn)程，提早實(shí)現(xiàn)政府非稅收入與稅收收入的統(tǒng)一預(yù)算編制，進(jìn)而提高政府非稅收入的使用效益。此外，為了提高預(yù)算的透明度和精細(xì)度，加強(qiáng)財(cái)政部門(mén)對(duì)征收單位的各政府非稅收入項(xiàng)目及收入總量的了解，便于其將有限的非稅資金按照公開(kāi)、公正、透明的原則分配到各預(yù)算單位和具體項(xiàng)目上，有必要改進(jìn)現(xiàn)行的預(yù)算編制方法，逐步強(qiáng)化部門(mén)預(yù)算，完善綜合預(yù)算。

（三）建立政府非稅收入征管激勵(lì)機(jī)制以深化“收支兩條線(xiàn)”改革

目前，各地區(qū)“收支兩條線(xiàn)”改革的成效不顯著，收入與支出并沒(méi)有完全脫鉤：一方面是由于改革牽涉的面太廣，容易遭到既得利益集團(tuán)的抵制；另一方面，由于還沒(méi)建立起對(duì)征收主體行之有效的激勵(lì)機(jī)制，使得財(cái)政部門(mén)擔(dān)心脫鉤后反而會(huì)減少收入。例如當(dāng)征收主體所征收的政府非稅收入與其開(kāi)支突然完全脫鉤時(shí)，其很可能會(huì)失去原有的征收積極性，導(dǎo)致政府非稅收入不能應(yīng)收盡收，部分收入白白流失，也可能產(chǎn)生尋租行為，即征收主體通過(guò)非法減免政府非稅收入的方式來(lái)?yè)p公肥私。此時(shí)，顯然需要有效的激勵(lì)機(jī)制激勵(lì)征收主體繼續(xù)合理、合法、足額的進(jìn)行征收，但從各地區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，至今尚未形成真正可行的激勵(lì)方案，基于此，不少地區(qū)的財(cái)政部門(mén)沒(méi)有下定決心徹底推行“收支兩條線(xiàn)”政策。

從國(guó)外政府非稅收入管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，收入與支出完全脫鉤是今后我國(guó)政府非稅收入管理發(fā)展的必然趨勢(shì)。所以，為了解除財(cái)政部門(mén)的“后顧之憂(yōu)”，使其大力推行“收支兩條線(xiàn)”政策，必須盡快建立有效的激勵(lì)機(jī)制。本文借鑒部分地區(qū)曾使用的基數(shù)激勵(lì)法思想，應(yīng)用“聯(lián)合確定基數(shù)法”，建立了針對(duì)征收主體的簡(jiǎn)單激勵(lì)模型：

通過(guò)建立上述激勵(lì)模型完善激勵(lì)機(jī)制，不但可增加征收主體的工作積極性，而且有助于財(cái)政部門(mén)摸清家底，同時(shí)，有效的抑制亂收費(fèi)。此時(shí)，財(cái)政部門(mén)可以“放心”地實(shí)施“收支兩條線(xiàn)”政策并將其深化，以爭(zhēng)取盡早實(shí)現(xiàn)政府非稅收入與支出完全分離的目標(biāo)。

（四）推進(jìn)“金財(cái)工程”建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)收繳方式現(xiàn)代化

篇（9）

Abstract:The restructuring of the rural economy and the upgrading of the agricultural industry cause changes of financial supply structure.Therefor， rural finance must consider objectives and priorities of regional financial supply from a strategic level and grasp the policy orientation of financial development and reform .The development of agricultural production must seek special financial and monetary policies support and apply flexibly a variety of monetary policies and financial instruments together under realistic conditions that expenditure in the financial support for agriculture is limited， the city′s ability to stimulate the rural areas can not be improved rapidly.

Key words:financial supply; strategic objectives; strategic focus; strategic phase; strategic measures

農(nóng)村金融區(qū)域供給是在農(nóng)村區(qū)域內(nèi)金融供給的內(nèi)部因素與外部條件相互作用而產(chǎn)生金融供給過(guò)程與結(jié)果，它反映了區(qū)域金融發(fā)展的客觀規(guī)律以及內(nèi)涵和外延的相互關(guān)系。農(nóng)村金融區(qū)域的發(fā)展受到自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策等因素的制約，土地、水分、陽(yáng)光，農(nóng)民的生產(chǎn)與生活以及農(nóng)村的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)、人際關(guān)系等各種社會(huì)環(huán)境因素，都影響著農(nóng)村金融供給的過(guò)程和結(jié)果。因此，對(duì)農(nóng)村金融區(qū)域供給的考量有其特別的意義，尤其是這種考量不能著眼于短期的一城一地的得與失，而必須從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)和未來(lái)出發(fā)，對(duì)農(nóng)村金融區(qū)域供給的目標(biāo)、重點(diǎn)、時(shí)間和空間、戰(zhàn)略和對(duì)策進(jìn)行優(yōu)化與抉擇。在“大金融”的視角之下，規(guī)劃農(nóng)村金融區(qū)域供給的戰(zhàn)略布局。

一、農(nóng)村金融供給的戰(zhàn)略目標(biāo)

積極推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，按照生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的要求，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，尊重農(nóng)民意愿，扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，是我國(guó)未來(lái)新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)。在這一目標(biāo)的指導(dǎo)下，我國(guó)農(nóng)村金融區(qū)域供給的未來(lái)應(yīng)當(dāng)采取分層遞進(jìn)、穩(wěn)步發(fā)展的策略，其未來(lái)十年內(nèi)發(fā)展的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是多層次、多元化的。

(一)總體目標(biāo)

農(nóng)村金融供給的總體目標(biāo)是要建立健全適應(yīng)“三農(nóng)”特點(diǎn)的多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融體系，通過(guò)健全機(jī)構(gòu)、創(chuàng)新產(chǎn)品、強(qiáng)化服務(wù)為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供一個(gè)良好的金融服務(wù)環(huán)境。

(二)基本目標(biāo)

加快農(nóng)村金融體制改革的步伐，加快建立農(nóng)村合作金融組織，改革農(nóng)村金融供給體系;加快金融市場(chǎng)發(fā)展可持續(xù)發(fā)展，努力提高各類(lèi)直接融資比重，優(yōu)化金融結(jié)構(gòu);加快支付清算、咨詢(xún)等金融服務(wù)建設(shè)，為農(nóng)村金融發(fā)展打好基礎(chǔ)。

(三)終極目標(biāo)

終極目標(biāo)是總體目標(biāo)的具體化，為了實(shí)現(xiàn)金融供給的總體目標(biāo)要建立四種機(jī)制:

1.農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的服務(wù)機(jī)制。把金融服務(wù)作為首要任務(wù)，通過(guò)制定并實(shí)施農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收政策，促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化增收，降低成本增收，非農(nóng)就業(yè)增收，政策扶持增收。通過(guò)多元化的金融機(jī)構(gòu)和規(guī)范化的競(jìng)爭(zhēng)，提供多品種、多層次、高效優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)，滿(mǎn)足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.間接融資和直接融資相互協(xié)調(diào)的市場(chǎng)機(jī)制。大力發(fā)展農(nóng)村資本市場(chǎng)，拓展農(nóng)村資本進(jìn)入渠道，構(gòu)造農(nóng)村農(nóng)民直接融資和間接融資的基礎(chǔ)，促進(jìn)農(nóng)村資本市場(chǎng)與城市資本市場(chǎng)的有效對(duì)接，徹底消除城鄉(xiāng)金融“二元結(jié)構(gòu)”，通過(guò)金融供給實(shí)現(xiàn)以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，保持市場(chǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.產(chǎn)權(quán)明晰、結(jié)構(gòu)合理、功能完善、監(jiān)督有利的運(yùn)行機(jī)制。明確金融主體產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立科學(xué)規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)，完善金融服務(wù)功能，實(shí)行有效的內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督機(jī)制。

4.加快強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的長(zhǎng)效機(jī)制。長(zhǎng)效機(jī)制一般是指能夠長(zhǎng)久保證和有效保證達(dá)到某種目標(biāo)而帶有根本性的措施。加快構(gòu)建農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的長(zhǎng)效機(jī)制包括:按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求切實(shí)加大“三農(nóng)”金融供給;鞏固、完善、強(qiáng)化強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)金融政策;形成農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收良性互動(dòng)的格局;探索建立促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機(jī)制。

二、農(nóng)村金融供給戰(zhàn)略重點(diǎn)

(一)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性建設(shè)金融供給

農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，而農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性建設(shè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的基礎(chǔ)，要加快構(gòu)建農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的長(zhǎng)效機(jī)制，必須引導(dǎo)要素資源合理配置，推動(dòng)國(guó)民收入分配切實(shí)向“三農(nóng)”傾斜，大幅度增加對(duì)“三農(nóng)”的投入，農(nóng)村金融供給也必須以農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)的資金需求為重點(diǎn)，確定鞏固農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括水利設(shè)施、耕地保護(hù)和土壤改良、農(nóng)業(yè)機(jī)械化、生態(tài)建設(shè)等，要想保證農(nóng)業(yè)能夠持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展，全面完成“十一五”制定的戰(zhàn)略目標(biāo)，就必須要進(jìn)一步改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，使農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)不斷鞏固，在有限的耕地面積上不斷提高單位面積產(chǎn)出，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收。

(二)農(nóng)業(yè)科技發(fā)展金融供給

農(nóng)村金融區(qū)域供給要想實(shí)現(xiàn)新的跨越，必須要在農(nóng)業(yè)科學(xué)研究與技術(shù)開(kāi)發(fā)上取得重大突破，促使先進(jìn)適用技術(shù)及時(shí)充分地應(yīng)用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中去，加速科學(xué)技術(shù)、特別是高新技術(shù)全面向農(nóng)業(yè)滲透，大幅度提高農(nóng)業(yè)科技整體水平，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平質(zhì)的飛躍。推進(jìn)新的農(nóng)業(yè)科技革命，是農(nóng)業(yè)科技工作者在新世紀(jì)的歷史使命，也是各級(jí)農(nóng)村金融部門(mén)面臨的艱巨任務(wù)。農(nóng)村金融區(qū)域供給要為農(nóng)業(yè)科技發(fā)展搭建資金支持平臺(tái)，形成農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展的金融支持體系，為農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)特別是糧食安全提供可靠的技術(shù)保障，為調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高農(nóng)業(yè)整體效益、增加農(nóng)民收入提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐，為生態(tài)環(huán)境建設(shè)提供全面的技術(shù)服務(wù);為提高我國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力提供堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)。

(三)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)金融供給

1.在總量上滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的金融需求。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)更多地表現(xiàn)為面向市場(chǎng)發(fā)展的集約型農(nóng)業(yè)，相對(duì)于常規(guī)農(nóng)業(yè)，無(wú)論是啟動(dòng)資金還是運(yùn)行資金其需求數(shù)量都會(huì)擴(kuò)大。同時(shí)隨著農(nóng)戶(hù)、公司和龍頭企業(yè)參與結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的深度推進(jìn)和廣度拓展，對(duì)農(nóng)村金融服務(wù)需求的種類(lèi)和數(shù)量會(huì)迅速增加。尤其是隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化由低層次向高層次的推進(jìn)，農(nóng)戶(hù)和龍頭企業(yè)隨著其從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)向農(nóng)產(chǎn)品深加工領(lǐng)域的延伸，對(duì)設(shè)備購(gòu)置等初始投入和運(yùn)營(yíng)資金的需求更大。這些資金的需求除農(nóng)戶(hù)和企業(yè)的自有資金及國(guó)家可能提供部分財(cái)政支持外，主要寄希望于通過(guò)農(nóng)村金融來(lái)滿(mǎn)足。

2.通過(guò)金融產(chǎn)品創(chuàng)新和業(yè)務(wù)創(chuàng)新，滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的金融需求。隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化層次的推進(jìn)和提高，農(nóng)戶(hù)對(duì)資金的需求會(huì)出現(xiàn)生活性資金比重下降、生產(chǎn)性資金比重上升的趨勢(shì)。特別是越來(lái)越多的公司和龍頭企業(yè)以及中介組織加入到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)中去，從而對(duì)資金和金融服務(wù)的需求更旺，并且出現(xiàn)對(duì)長(zhǎng)期性資金的需求更快增長(zhǎng)的趨勢(shì)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過(guò)程是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈不斷延伸、農(nóng)業(yè)分工日益細(xì)化的過(guò)程，勢(shì)必會(huì)刺激農(nóng)村金融需求的分化。在傳統(tǒng)的存貸款業(yè)務(wù)之外，需要更多的現(xiàn)代金融產(chǎn)品、金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)，如對(duì)股票、債券、期貨、保險(xiǎn)、投資基金等金融業(yè)務(wù)的需求會(huì)不斷增長(zhǎng)，甚至?xí)龠M(jìn)匯兌、租賃、信用卡等銀行中間業(yè)務(wù)的需求相對(duì)增加。

(四)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和集約化經(jīng)營(yíng)的金融供給

1.支持推進(jìn)區(qū)域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；??？梢蕴岢饾u擴(kuò)大范圍，在不打亂家庭經(jīng)營(yíng)管理的基礎(chǔ)上，對(duì)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集中進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、連片發(fā)展。通過(guò)支持規(guī)?；a(chǎn)，可以形成大批量產(chǎn)品，將當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為支柱產(chǎn)業(yè)，從而有利于生產(chǎn)服務(wù)、科技推廣，提高產(chǎn)品質(zhì)量，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)能力，有利于加工轉(zhuǎn)化和市場(chǎng)開(kāi)拓，形成具有區(qū)域特色的“拳頭產(chǎn)品”。既有利于提高農(nóng)民的組織化程度，帶動(dòng)千家萬(wàn)戶(hù)發(fā)展生產(chǎn)、走向市場(chǎng)，又有利于提高區(qū)域規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，增加農(nóng)民收入和財(cái)政收入。

2.支持農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)。無(wú)論是種植糧油、經(jīng)濟(jì)作物，還是發(fā)展林木，不僅作物品種要實(shí)現(xiàn)規(guī)模化，而且承包經(jīng)營(yíng)也要實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?。通過(guò)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)改造的中低產(chǎn)田，土地承包權(quán)可以保持不變，但可提倡和實(shí)行連片的專(zhuān)業(yè)化規(guī)模生產(chǎn)。養(yǎng)殖業(yè)依靠家庭副業(yè)式的零星分散飼養(yǎng)，生產(chǎn)水平低，形不成批量，經(jīng)濟(jì)效益低，應(yīng)該支持具有一定規(guī)模的專(zhuān)業(yè)化飼養(yǎng)，向企業(yè)化方向發(fā)展。

3.支持推進(jìn)耕地種養(yǎng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。農(nóng)業(yè)政策性金融要加大信貸投入力度，支持興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，發(fā)展其它非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)和林果業(yè)，加速轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力。在穩(wěn)定完善和農(nóng)民自覺(jué)自愿的基礎(chǔ)上，使己經(jīng)脫離耕地種植業(yè)的勞動(dòng)力把耕地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出來(lái)，推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

4.把特色經(jīng)濟(jì)作為戰(zhàn)略核心。農(nóng)村金融供給要把支持地區(qū)特色經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為核心內(nèi)容。特色經(jīng)濟(jì)是指從本地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)和資源稟賦出發(fā)，根據(jù)本地區(qū)在某一階段的要素稟賦結(jié)構(gòu)，即經(jīng)濟(jì)中自然資源、勞動(dòng)力和資本的相對(duì)份額，在某一產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品上構(gòu)建經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，最終促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的經(jīng)濟(jì)。從特色經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)定性出發(fā)，在發(fā)展縣域特色經(jīng)濟(jì)時(shí)，首先要積極發(fā)揮自然資源稟賦的優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。

5.支持農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)集約化經(jīng)營(yíng)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)是以現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)為依托的，它把農(nóng)科教融為一體，對(duì)人力、技術(shù)、資金、物資等進(jìn)行合理配置，密集使用，形成了推進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)的新運(yùn)行機(jī)制，既可以大范圍內(nèi)推廣應(yīng)用先進(jìn)實(shí)用技術(shù)，又為采用高新技術(shù)提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。同時(shí)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)是圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或骨干產(chǎn)品開(kāi)展的一體化經(jīng)營(yíng)，這就使農(nóng)業(yè)得以向規(guī)模化和專(zhuān)業(yè)化方向發(fā)展。

三、農(nóng)村金融區(qū)域供給的戰(zhàn)略階段

(一)穩(wěn)定運(yùn)行階段

從2010年起五年內(nèi)，有關(guān)金融機(jī)構(gòu)的大的改革措施基本完成，金融市場(chǎng)化的環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化，建立穩(wěn)定的金融運(yùn)行系統(tǒng);農(nóng)村金融投入主要以政策性金融和財(cái)政投入為主，商業(yè)性金融投入為輔，啟動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的引擎，利用金融“供給引導(dǎo)”戰(zhàn)略創(chuàng)造金融需求，實(shí)現(xiàn)金融供給的基本目標(biāo)。

(二)協(xié)調(diào)發(fā)展階段

到2015年，有關(guān)金融體制改革的措施基本完成，金融市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制廣泛實(shí)施，市場(chǎng)化環(huán)境更加優(yōu)越，高效快捷的金融運(yùn)行系統(tǒng)初步建立;農(nóng)村金融投入?yún)^(qū)別不同地區(qū)和情況分別實(shí)施政策性投入為主、商業(yè)性投入為輔以及兩種方式混合投入的模式。實(shí)現(xiàn)金融供給的總體目標(biāo)，建立和完善農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的服務(wù)機(jī)制，間接融資和直接融資相互協(xié)調(diào)的市場(chǎng)機(jī)制，產(chǎn)權(quán)明晰、結(jié)構(gòu)合理、功能完善、監(jiān)督有利的運(yùn)行機(jī)制，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與金融相互促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

四、農(nóng)村金融區(qū)域供給的戰(zhàn)略措施

(一)財(cái)政政策傾斜

1.稅收減免。要對(duì)農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)村信貸業(yè)務(wù)實(shí)行稅收減免政策，以鼓勵(lì)更多的金融機(jī)構(gòu)把信貸資金投向農(nóng)業(yè)。目前金融機(jī)構(gòu)上繳中央財(cái)政的營(yíng)業(yè)稅稅率是5%，按照營(yíng)業(yè)額全額征收，所得稅稅率是33%，按所得額征收。相對(duì)于產(chǎn)出效益較低的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，過(guò)重的稅負(fù)使金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)農(nóng)村信貸業(yè)務(wù)處于兩難境地。金融企業(yè)稅負(fù)減輕后，可以引導(dǎo)農(nóng)村貸款利率適當(dāng)降低，所以減免金融企業(yè)的稅收實(shí)際上是對(duì)農(nóng)村農(nóng)民的一種變相補(bǔ)貼形式，但這種補(bǔ)貼所產(chǎn)生的影響不僅限于減免稅收本身，而且會(huì)隨著稅收的杠桿作用產(chǎn)生裂變，撬動(dòng)更多的金融資源流向農(nóng)村。

2.財(cái)政利息補(bǔ)貼。這是促進(jìn)農(nóng)村金融供給的重要保障。對(duì)于有優(yōu)勢(shì)、有特色、有發(fā)展前景的農(nóng)村企業(yè)或農(nóng)戶(hù)，貸款實(shí)行財(cái)政利息補(bǔ)貼，有助于扶持農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，降低借款人的融資成本和金融機(jī)構(gòu)的貸款風(fēng)險(xiǎn)，做到借款人能貸得起，還得上，增加了農(nóng)村金融資源的有效利用。

3.財(cái)政信用擔(dān)保。財(cái)政信用擔(dān)保歷來(lái)被視為政策禁區(qū)，為了保證國(guó)家財(cái)政的穩(wěn)定，在政策上不允許地方財(cái)政部門(mén)對(duì)貸款企業(yè)進(jìn)行任何形式的信用擔(dān)保，這對(duì)于保證國(guó)家和各級(jí)地方政府的財(cái)政收支的穩(wěn)定起到了積極的作用。與此同時(shí)，也徹底阻斷了財(cái)政和信貸綜合運(yùn)作的路徑，增加了信用交易成本。其結(jié)果是財(cái)政和金融各掃門(mén)前雪，不能形成支農(nóng)的合力;信用交易成本上升，以至于借款人無(wú)法承擔(dān)信用成本而終止交易。

財(cái)政信用擔(dān)保是以政府的信譽(yù)作為信貸償還的保證，其公信力具有其它任何擔(dān)保形式無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。從這個(gè)意義上說(shuō)，財(cái)政擔(dān)保也是政府的信用資源，開(kāi)發(fā)這一寶貴資源，實(shí)現(xiàn)最大程度的可利用，是拓展支農(nóng)政策空間，填補(bǔ)惠農(nóng)政策空白的創(chuàng)新性舉措。

(二)實(shí)行惠農(nóng)的利率政策

中央銀行在進(jìn)行貨幣政策的宏觀調(diào)節(jié)時(shí)，要考慮農(nóng)業(yè)大省的金融需求，實(shí)行有差別的貨幣政策，打破大一統(tǒng)的宏觀調(diào)控模式。對(duì)于專(zhuān)門(mén)從事農(nóng)業(yè)貸款的金融機(jī)構(gòu)可考慮實(shí)施有差別的存款準(zhǔn)備金率，降低農(nóng)業(yè)貸款機(jī)構(gòu)的存款準(zhǔn)備金率水平;同時(shí)對(duì)農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)的貸款和再貸款利率也要適當(dāng)降低，減少農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的融資成本，引導(dǎo)信用資本流向農(nóng)村。

(三)降低農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門(mén)坎

1.放松農(nóng)村金融市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制。引入多樣性的金融組織，包括非政府組織的小額信貸和其它民間自發(fā)的金融合作組織。鼓勵(lì)成立民間金融機(jī)構(gòu)，可以是民營(yíng)銀行、合作銀行也可以是信用合作社或合作基金會(huì)等，制造不同的農(nóng)村金融制度安排良性競(jìng)爭(zhēng)的格局。競(jìng)爭(zhēng)能夠帶來(lái)效率，擴(kuò)大金融服務(wù)供給，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)按照服務(wù)產(chǎn)品進(jìn)行成本定價(jià)。這樣才會(huì)產(chǎn)生不同的金融工具以滿(mǎn)足農(nóng)村不同層次的金融服務(wù)需求。

2.放松并最終解除對(duì)農(nóng)村非正規(guī)金融組織和活動(dòng)的歧視和壓抑政策。事實(shí)已經(jīng)證明，靠行政手段根本就不可能消滅這些民間金融活動(dòng)，與其封殺不如因勢(shì)利導(dǎo)。可以先進(jìn)行民間金融合法化試點(diǎn)，如創(chuàng)建民營(yíng)銀行，把基層最活躍的金融人才吸收進(jìn)民營(yíng)銀行，他們有了合法的金融機(jī)構(gòu)，自然對(duì)于那些地下金融活動(dòng)起到遏制作用，有利于規(guī)范農(nóng)村基層金融市場(chǎng)。 　3.建立退出機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)約束。按照市場(chǎng)規(guī)則，當(dāng)一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體沒(méi)有外援融資并且無(wú)法持續(xù)經(jīng)營(yíng)下去的時(shí)候，對(duì)其實(shí)施破產(chǎn)清算的市場(chǎng)退出機(jī)制是必然的結(jié)局。在沒(méi)有市場(chǎng)退出機(jī)制的約束情況下，道德風(fēng)險(xiǎn)便不可避免地發(fā)生，由于沒(méi)有被關(guān)閉的預(yù)期，金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)者便安于現(xiàn)狀，不思進(jìn)取，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)降低，服務(wù)質(zhì)量下降。因此，在放開(kāi)農(nóng)村金融市場(chǎng)的同時(shí)，應(yīng)本著規(guī)范發(fā)展、嚴(yán)格監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)、有進(jìn)有出的原則，建立有效的約束機(jī)制和退出機(jī)制。對(duì)那些產(chǎn)權(quán)不清晰、管理混亂、經(jīng)營(yíng)虧損嚴(yán)重難以持續(xù)經(jīng)營(yíng)的信用組織，在經(jīng)過(guò)限期整改無(wú)效后進(jìn)行清退，實(shí)行破產(chǎn)處理。

(四)構(gòu)造分工明確、相互配合的金融支持體系

1.政策性金融與商業(yè)性金融協(xié)調(diào)。

首先，政策性金融與商業(yè)性金融相互補(bǔ)充。在金融領(lǐng)域，支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)的過(guò)程，就是農(nóng)業(yè)政策性金融填補(bǔ)商業(yè)性金融的市場(chǎng)空缺，按市場(chǎng)原則配置資源的過(guò)程。農(nóng)業(yè)政策性金融在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的信貸活動(dòng)，主要根據(jù)政府不同時(shí)期農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)，以支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)，而商業(yè)性金融介入的主要領(lǐng)域是農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，主要以市場(chǎng)為導(dǎo)向進(jìn)行運(yùn)作。

其次，實(shí)現(xiàn)政策性金融對(duì)商業(yè)性金融有效引導(dǎo)。所謂引導(dǎo)是指農(nóng)業(yè)政策性金融通過(guò)直接或間接的資金投放，吸引金融機(jī)構(gòu)及個(gè)人資金，從事符合農(nóng)業(yè)政策意圖的貸款和投資，從而對(duì)政策扶持項(xiàng)目的投資形成一種乘數(shù)效應(yīng)，以推動(dòng)更多的資金投人農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)政策性金融在這一投資形成過(guò)程中發(fā)揮的是首倡、引導(dǎo)和示范的功能。

再次，貫徹政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的政策意圖。農(nóng)業(yè)政策性金融必然從政府的角度，按政府的經(jīng)濟(jì)政策意圖從事投融資活動(dòng)。農(nóng)業(yè)政策性金融與生俱來(lái)具有巧妙結(jié)合財(cái)政與金融、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與短期利益、宏觀效益與微觀效益的特殊功能，一方面向廣大農(nóng)民傳遞政府的農(nóng)業(yè)政策意圖，另一方面向政府反映廣大農(nóng)民的要求，因而成為政府進(jìn)行宏觀調(diào)控、干預(yù)經(jīng)濟(jì)的有力手段。

2.信貸與保險(xiǎn)供給互補(bǔ)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特殊性決定其不能與商業(yè)保險(xiǎn)按照完全相同的法律進(jìn)行規(guī)范， 要通過(guò)立法推動(dòng)農(nóng)業(yè)強(qiáng)制保險(xiǎn)發(fā)展。政府要通過(guò)保費(fèi)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等政策，降低農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)成本，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的開(kāi)展提供了動(dòng)力，從而使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)得到快速發(fā)展。要做到保貸結(jié)合，把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)同農(nóng)業(yè)貸款結(jié)合起來(lái)，增強(qiáng)貸款機(jī)構(gòu)的安全性;構(gòu)建農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系，不僅是對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的一種支持，也是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)走向良性循環(huán)的制度安排。

3.金融機(jī)構(gòu)供給與社會(huì)資金供給共融。應(yīng)在放松農(nóng)村金融市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制，引入多樣性的金融組織的同時(shí)，大力培育由自然人、企業(yè)法人或社團(tuán)法人發(fā)起的小額貸款組織和其它民間自發(fā)的金融合作組織。發(fā)展民間金融機(jī)構(gòu)，允許農(nóng)民設(shè)立以村為基礎(chǔ)的互助合作組織，因地制宜進(jìn)行農(nóng)村金融組織形式創(chuàng)新，使不同的金融工具既可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)提高服務(wù)質(zhì)量，又可以滿(mǎn)足新農(nóng)村建設(shè)不同層次的金融服務(wù)需求。

4.財(cái)政供給與金融供給相助。目前財(cái)政資金有限，僅僅依靠財(cái)政直接投資無(wú)法滿(mǎn)足新農(nóng)村建設(shè)資金需求，要通過(guò)財(cái)政對(duì)金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)投入進(jìn)行補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等政策，調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)加大支農(nóng)投入，用少量的財(cái)政補(bǔ)貼引導(dǎo)社會(huì)資金流向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，發(fā)揮財(cái)政資金的“杠桿”作用和“種子資金”作用，這是解決新農(nóng)村建設(shè)資金供給不足的可行辦法。

將財(cái)政資金和政策性信貸資金統(tǒng)籌兼顧、有機(jī)結(jié)合，可以放大信貸規(guī)模，起到四兩撥千斤的作用。當(dāng)前著眼于商業(yè)性信貸資金的安全性和農(nóng)民貸款的保障性，可考慮用財(cái)政支農(nóng)資金作為小額貸款擔(dān)保基金資金來(lái)源，建立農(nóng)村小額貸款擔(dān)?；?。擔(dān)保基金與金融機(jī)構(gòu)合作，開(kāi)展貸款比例擔(dān)保，以引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)多向農(nóng)民發(fā)放貸款。通過(guò)財(cái)政對(duì)農(nóng)村金融政策支持，建立有效率的農(nóng)村金融體系。

參考文獻(xiàn)

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篇（10）

目前，我國(guó)已成為世界高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的重要生產(chǎn)基地，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值已經(jīng)在世界排列第三位。2004年我國(guó)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值達(dá)到了6600億元，占全國(guó)工業(yè)增加值的比重達(dá)到10.5％，占GDP的比重達(dá)到了4.85%。廣東省的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)走在全國(guó)前列，2004年高新技術(shù)制造業(yè)完成工業(yè)增加值 1935.14億元，占全部工業(yè)增加值的24.15%，占全省GDP的12.06%。雖然我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)近年來(lái)發(fā)展迅速，但產(chǎn)品中缺乏自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新也成為阻礙高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的主要因素。2003 年我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的 R&D 強(qiáng)度（R&D 經(jīng)費(fèi)與工業(yè)增加值的比值）為4.4％，但與OECD 成員國(guó)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè) R&D 強(qiáng)度超過(guò) 20 ％相比相差甚遠(yuǎn)。廣東省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)R&D 強(qiáng)度雖高于全國(guó)平均水平，2001年R&D 強(qiáng)度為7.9%,但近年來(lái)有所下滑，2003年R&D 強(qiáng)度為5.6%。企業(yè)R&D投入不足，與企業(yè)融資難有很大關(guān)系，高新技術(shù)企業(yè)，尤其是民營(yíng)中小高新技術(shù)企業(yè)普遍存在著融資困難的問(wèn)題，制約了R&D投入。

一、融資難是制約企業(yè)R&D投入的主要因素

由于我國(guó)資本市場(chǎng)存在著功能性缺陷，導(dǎo)致了民營(yíng)中小企業(yè)融資面窄、融資困難。民營(yíng)高科技中小企業(yè)的生存和發(fā)展是市場(chǎng)導(dǎo)向的，技術(shù)領(lǐng)先是其競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)所在，對(duì)于一些技術(shù)和市場(chǎng)逐漸成熟、具備一定開(kāi)發(fā)能力，具有高成長(zhǎng)性的企業(yè)，需要資本市場(chǎng)的有效支持，但由于沒(méi)有有效的資金供給渠道，影響了企業(yè)持續(xù)進(jìn)行科技投入，束縛了企業(yè)發(fā)展后勁。根據(jù)國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，高科技中小企業(yè)的融資渠道來(lái)自于風(fēng)險(xiǎn)投資基金、“二板市場(chǎng)”和銀行信貸支持，風(fēng)險(xiǎn)投資基金和“二板市場(chǎng)”在我國(guó)尚處于發(fā)展的初期，銀行信貸是融資的主要渠道。在我國(guó)，傳統(tǒng)的銀行信貸融資需要企業(yè)提供擔(dān)保，此外，銀行的貸款審查主要注重對(duì)企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況和信用記錄的考察分析，對(duì)企業(yè)的資信評(píng)級(jí)也普遍存在關(guān)注企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模的傾向。處于發(fā)展和創(chuàng)業(yè)時(shí)期的大部分民營(yíng)科技企業(yè)沒(méi)有不動(dòng)產(chǎn)等傳統(tǒng)抵押資產(chǎn)提供擔(dān)保，資產(chǎn)規(guī)模較小，也不具備良好的歷史經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)記錄，在資信評(píng)級(jí)中一般不能夠獲得較高的資信等級(jí)，所以這類(lèi)企業(yè)往往被銀行拒之門(mén)外。據(jù)我們對(duì)一些處于珠江三角洲的高新技術(shù)企業(yè)調(diào)查，它們?cè)谙蜚y行貸款中普遍存在著困難，貸不到款，資金借貸往往是通過(guò)民間資金，資金利息很高。貸到了款，資金也往往用于補(bǔ)充企業(yè)的流動(dòng)資金，很難投入R&D，融資難制約了這些企業(yè)的R&D投入和科技創(chuàng)新。

二、發(fā)展信用擔(dān)保是解決民營(yíng)高科技企業(yè)融資難的有效措施

信用擔(dān)保制度主要指企業(yè)在向銀行融通資金過(guò)程中，根據(jù)合同約定，由依法設(shè)立的擔(dān)保機(jī)構(gòu)以保證的方式為債務(wù)人提供擔(dān)保，在債務(wù)人不能依約履行債務(wù)時(shí)，由擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)合同約定的償還責(zé)任，從而保障銀行債權(quán)實(shí)現(xiàn)的一種金融支持制度。信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)高新技術(shù)中小企業(yè)貸款所起的作用主要是信用增級(jí)。中小企業(yè)貸款難集中表現(xiàn)為擔(dān)保難，據(jù)我們的調(diào)查，珠江三角洲大部分中小高新技術(shù)企業(yè)存在著資金短缺的問(wèn)題，這些企業(yè)絕大部分認(rèn)為貸款難的原因是擔(dān)保難，為R&D提供貸款擔(dān)保更是不可能。信用擔(dān)保制度能為中小企業(yè)融資起到了“四兩撥千斤”的作用，一方面解決中小企業(yè)在貸款融資中存在的信用不足的問(wèn)題，另一方面也有效地降低銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)，擔(dān)保機(jī)構(gòu)作為專(zhuān)業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)，通過(guò)專(zhuān)業(yè)化的管理、市場(chǎng)化的運(yùn)作和穩(wěn)健的經(jīng)營(yíng)有效地控制風(fēng)險(xiǎn)，取得收益。發(fā)展信用擔(dān)保是幫助民營(yíng)高科技企業(yè)融資的重要一環(huán)。

三、廣東省擔(dān)保業(yè)發(fā)展面臨的主要問(wèn)題

⒈ 擔(dān)保機(jī)構(gòu)少，擔(dān)保資金缺乏，與擔(dān)保需求之間存在較大的資金缺口。

據(jù)中國(guó)人民銀行統(tǒng)計(jì)，2002年，國(guó)內(nèi)有擔(dān)保機(jī)構(gòu)848家；兩年后的2004年，變成了3000多家，平均每年翻一番。但其中很多擔(dān)保機(jī)構(gòu)是在2003年人民銀行《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》出臺(tái)以后成立的，目的在于房地產(chǎn)銀根收緊以后，繞道獲得銀行貸款。真正從事對(duì)制造業(yè)企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)提供擔(dān)保的擔(dān)保機(jī)構(gòu)很少。具體到廣東省，2004年底全省共有專(zhuān)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)352家，但能夠正常開(kāi)展業(yè)務(wù)的只有101家，數(shù)量少，對(duì)企業(yè)的支持度不夠。根據(jù)廣州市信用擔(dān)保企業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)查，目前廣州所有的信用擔(dān)保企業(yè)能提供的擔(dān)保額度僅有100億元，而目前的擔(dān)保資金需求達(dá)1000億元，擔(dān)保資金缺口很大 [3]。

⒉ 擔(dān)保機(jī)構(gòu)自身也存在著較大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，在進(jìn)行擔(dān)保時(shí)信用缺乏與信用過(guò)度并存。

擔(dān)保的核心作用在于信用增級(jí)，增加貸款方和銀行交易的機(jī)會(huì)，擔(dān)保公司憑借自己的信用，為缺乏信用能力的企業(yè)融得銀行貸款。我省多數(shù)擔(dān)保公司自身信用能力不足，執(zhí)行擔(dān)保時(shí)往往以自己的資產(chǎn)全額質(zhì)押于銀行，提供擔(dān)保能力有限，對(duì)于這類(lèi)擔(dān)保公司，銀行在貸款時(shí)常提出極為苛刻的要求，甚至讓擔(dān)保機(jī)構(gòu)在銀行存入1∶1的保證金，直至客戶(hù)歸還貸款。擔(dān)保公司之所以叫信用擔(dān)保，核心就在于其自身有專(zhuān)業(yè)能力控制風(fēng)險(xiǎn)，有放大功能。如果是按照1∶1甚至折價(jià)來(lái)融資，和質(zhì)押、典當(dāng)沒(méi)什么區(qū)別，信用擔(dān)保的作用沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。另一方面，有的擔(dān)保公司走向另一極端，擔(dān)保資金與自有資金的放大倍數(shù)很高（多是有政府背景的擔(dān)保公司），有的達(dá)到30倍，而根據(jù)國(guó)際慣例，擔(dān)保公司正常的擔(dān)保額為自有資金的5～12，擔(dān)保倍數(shù)高加劇了擔(dān)保機(jī)構(gòu)和銀行的風(fēng)險(xiǎn)。以上說(shuō)明，我省擔(dān)保業(yè)面臨信用缺乏與信用過(guò)度并存的情況，這與缺乏規(guī)范是分不開(kāi)的。

⒊ 擔(dān)保品種單一，擔(dān)保專(zhuān)業(yè)人才缺乏。

目前我省擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保期限往往很短，大多數(shù)在3個(gè)月到半年，最長(zhǎng)不超過(guò)1年，并且主要是流動(dòng)資金貸款，設(shè)備、技術(shù)改造的長(zhǎng)期貸款擔(dān)保很少。企業(yè)R&D周期長(zhǎng)，沒(méi)有相應(yīng)的中長(zhǎng)期貸款擔(dān)保。與之相比，國(guó)際上對(duì)中小企業(yè)貸款的擔(dān)保期限較長(zhǎng)，一般在2年以上，美國(guó)達(dá)到17年，擔(dān)保品種也十分豐富，包括創(chuàng)業(yè)貸款、R&D貸款、設(shè)備貸款和技術(shù)改造貸款等。與此同時(shí)，我國(guó)擔(dān)保業(yè)專(zhuān)業(yè)人才缺乏，在近幾年擔(dān)保機(jī)構(gòu)大幅度擴(kuò)張的情形下，使得這一矛盾更為突出，人才缺乏也是擔(dān)保機(jī)構(gòu)不能經(jīng)營(yíng)多種擔(dān)保品種的原因之一。

⒋ 政策性擔(dān)保與商業(yè)性擔(dān)保不分，缺乏對(duì)擔(dān)保業(yè)的監(jiān)管。

1990年代初，由于國(guó)家行政機(jī)構(gòu)不能再為企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供擔(dān)保，相繼成立了一批專(zhuān)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，誕生了一個(gè)新行業(yè)。政府出資成立的擔(dān)保機(jī)構(gòu)到底是貫徹政策、還是盈利？在這個(gè)問(wèn)題上一直界限不明，因此這類(lèi)擔(dān)保公司都在不自覺(jué)地執(zhí)行政策意圖，關(guān)鍵時(shí)刻卻去追逐商業(yè)利益。地方成立的小型擔(dān)保機(jī)構(gòu)，由于是依靠政策產(chǎn)生，從人員素質(zhì)、管理能力到專(zhuān)業(yè)水平都有缺陷，很難按照正常的市場(chǎng)主體方式來(lái)生存。政府讓給誰(shuí)擔(dān)保就給誰(shuí)擔(dān)保，讓擔(dān)保多少就擔(dān)保多少，沒(méi)有分散風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)和控制風(fēng)險(xiǎn)的手段，出了問(wèn)題、貸款無(wú)法歸還時(shí)，也是政府讓還就還，不讓還就算了。哪里有什么信用可言？國(guó)內(nèi)的擔(dān)保業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)最早歸中國(guó)人民銀行管理，1998年政府機(jī)構(gòu)改革，該職能從人行分離，1999年明確由財(cái)政部金融司監(jiān)管，有關(guān)部門(mén)配合。后來(lái)因?yàn)樯婕白》恐脴I(yè)和中小企業(yè)貸款，建設(shè)部、原經(jīng)貿(mào)委也通過(guò)一系列政策條文的，推動(dòng)了地方擔(dān)保機(jī)構(gòu)的成立。這在事實(shí)上形成了擔(dān)保業(yè)多頭監(jiān)管的局面，多頭監(jiān)管最后是誰(shuí)都沒(méi)有明確責(zé)任，各自為政，沒(méi)有人對(duì)擔(dān)保業(yè)的整體發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，全行業(yè)缺乏明確的準(zhǔn)則和規(guī)范，管理松散。

四、發(fā)展擔(dān)保業(yè)，促進(jìn)廣東省高新技術(shù)企業(yè)R&D投入的政策建議

擔(dān)保與貼息、免稅、撥款、投資等其它政策性資金支持方式相比，擔(dān)保具有“放大”和“杠桿”功能，因而能以較少的投入滿(mǎn)足更多的需求，大力發(fā)展對(duì)高新技術(shù)企業(yè)融資支持的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，對(duì)促進(jìn)廣東高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展和增加R&D投入有重要的推動(dòng)作用。

⒈ 構(gòu)建政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)為主體，商業(yè)、互助擔(dān)保機(jī)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的高新技術(shù)R&D貸款擔(dān)保體系。

我省高新技術(shù)企業(yè)R&D融資擔(dān)保要求與目前我省擔(dān)保機(jī)構(gòu)所能提供的擔(dān)保服務(wù)之間存在著較大的缺口。在擔(dān)保機(jī)構(gòu)少，能提供的擔(dān)保資金少的情況下，為高新技術(shù)企業(yè)R&D提供融資擔(dān)保更加困難。我國(guó)從事?lián)I(yè)務(wù)的主要有商業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)、政策擔(dān)保機(jī)構(gòu)、互助擔(dān)保機(jī)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)。商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)、企業(yè)間的互助擔(dān)保機(jī)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)發(fā)展尚在起步階段，不是因?yàn)橹鹄圆辉笧镽&D提供貸款擔(dān)保，就是因?yàn)樯形窗l(fā)展起來(lái)難以提供這樣類(lèi)似的信用擔(dān)保，政策擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資金來(lái)自政府財(cái)政資金，不以盈利為目的，應(yīng)成為對(duì)高新技術(shù)企業(yè)R&D融資擔(dān)保的主力。我省深圳市在這方面做得不錯(cuò)，深圳市政府出資成立的深圳市高新技術(shù)投資擔(dān)保公司以扶持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，加速科技、經(jīng)濟(jì)一體化為目的，以深圳市的高新技術(shù)企業(yè)和項(xiàng)目，技術(shù)先進(jìn)型企業(yè)；列入國(guó)家、省、市新技術(shù)、新產(chǎn)品開(kāi)發(fā)推廣計(jì)劃項(xiàng)目；重點(diǎn)科技開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和技改項(xiàng)目；其它符合深圳市高新技術(shù)產(chǎn)品目錄的投資、開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)項(xiàng)目為主要服務(wù)對(duì)象，提供包括融資擔(dān)保等一系列的專(zhuān)業(yè)化服務(wù)。截止2003年底，共為全市400多家高新技術(shù)企業(yè)的1500多個(gè)高新技術(shù)項(xiàng)目提供了貸款擔(dān)保服務(wù)，累計(jì)提供貸款擔(dān)保資金56.8億元人民幣。扶持了華為公司、中興通訊、金蝶軟件、科興生物、比亞迪電池等一大批高新技術(shù)企業(yè)的成長(zhǎng)壯大，產(chǎn)生了巨大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，成為連通科技與資本的“金橋”。我省應(yīng)成立類(lèi)似于深圳“高新投”這樣的全省性的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，總部設(shè)在廣州，在全省各地主要城市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，支持高新技術(shù)企業(yè)，尤其支持其發(fā)展具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的R&D項(xiàng)目，同時(shí)鼓勵(lì)有條件的地市成立類(lèi)似的政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，走出一條政府資金支持，以扶持有前途的高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展，科學(xué)管理，有效控制經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的道路。這對(duì)促進(jìn)我省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化和升級(jí)有重要的促進(jìn)作用。

此外，應(yīng)積極鼓勵(lì)商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)為R&D提供貸款擔(dān)保支持，鼓勵(lì)企業(yè)間的互助擔(dān)保機(jī)構(gòu)的發(fā)展。多種資金介入有助于解決目前擔(dān)保資金不足的問(wèn)題。政府應(yīng)出臺(tái)適當(dāng)?shù)恼?，如?duì)R&D擔(dān)保項(xiàng)目給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼、免稅或稅收優(yōu)惠、再擔(dān)保等，鼓勵(lì)這些擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供R&D貸款擔(dān)保。同時(shí)建立行業(yè)協(xié)會(huì)，通過(guò)政府監(jiān)管、行業(yè)自律，減少商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的“尋租”行為，降低高科技中小企業(yè)R&D貸款的融資成本。

⒉ 制定政策鼓勵(lì)擔(dān)保業(yè)的發(fā)展，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)擔(dān)保業(yè)的監(jiān)管。

廣州市正在建立區(qū)域性金融中心，擔(dān)保業(yè)作為金融的重要一環(huán)，政府應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到其存在的重要性，應(yīng)制定相關(guān)的政策吸引民間資金、外資進(jìn)入，鼓勵(lì)擔(dān)保業(yè)的發(fā)展，同時(shí)，由于擔(dān)保屬于高風(fēng)險(xiǎn)的金融行業(yè)，尤其在我國(guó)資本市場(chǎng)功能不完善，信用體系不健全的情況下，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)擔(dān)保業(yè)引導(dǎo)和監(jiān)管。政府在向誰(shuí)提供擔(dān)保等方面不應(yīng)介入，應(yīng)走市場(chǎng)化的道路，但應(yīng)通過(guò)稅收政策等經(jīng)濟(jì)和法律手段引導(dǎo)擔(dān)保業(yè)的發(fā)展，特別是通過(guò)制定相關(guān)的法律條文，既保護(hù)擔(dān)保行業(yè)發(fā)展的合法空間，又監(jiān)管擔(dān)保行業(yè)的自律行為。同時(shí)，應(yīng)解決對(duì)擔(dān)保行業(yè)的多頭監(jiān)管問(wèn)題，嚴(yán)格區(qū)分政策性擔(dān)保和商業(yè)擔(dān)保，加強(qiáng)監(jiān)管防止隱含的金融風(fēng)險(xiǎn)。

⒊ 提高我省擔(dān)保業(yè)的執(zhí)業(yè)素質(zhì)。

如前所述，目前我省擔(dān)保業(yè)存在著自身能力不足的問(wèn)題，擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供的擔(dān)保品種單一，從業(yè)人員缺乏，尤其是專(zhuān)業(yè)人才缺乏，這與我國(guó)擔(dān)保業(yè)發(fā)展剛起步有關(guān)。擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急是引進(jìn)人才，加強(qiáng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理，拓寬擔(dān)保品種。政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)、商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)和互擔(dān)保機(jī)構(gòu)都應(yīng)把風(fēng)險(xiǎn)控制落到實(shí)處，擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制水平提高了，擔(dān)保的品種也會(huì)豐富，越來(lái)越多的擔(dān)保資金會(huì)介入到R&D資金提供擔(dān)保上來(lái)。政府在引進(jìn)人才、培養(yǎng)人才方面應(yīng)做一些工作，廣東省政府應(yīng)注意到擔(dān)保業(yè)的人才需求，要求省內(nèi)高校培養(yǎng)急需的人才。

⒋ 應(yīng)建立統(tǒng)一、科學(xué)、嚴(yán)格的企業(yè)評(píng)級(jí)體系。

由于高科技中小企業(yè)中確實(shí)存在著魚(yú)目混珠的問(wèn)題，一些企業(yè)存在信用危機(jī)，為了擔(dān)保行業(yè)的健康發(fā)展，減少擔(dān)保機(jī)構(gòu)或擔(dān)保企業(yè)的信息不對(duì)稱(chēng)，省政府應(yīng)著手組織企業(yè)的資信檔案信息化建設(shè)，建立統(tǒng)一、科學(xué)、嚴(yán)格的企業(yè)評(píng)級(jí)體系，區(qū)分信用等級(jí)不同的各類(lèi)企業(yè)，銀行、稅務(wù)、會(huì)計(jì)等產(chǎn)生的企業(yè)資信信息全社會(huì)共享。這樣，業(yè)績(jī)優(yōu)異的高科技中小企業(yè)容易識(shí)別，成為銀行和擔(dān)保機(jī)構(gòu)的優(yōu)質(zhì)客戶(hù)。對(duì)業(yè)績(jī)優(yōu)異的高科技中小企業(yè)在科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上建立信任機(jī)制，解決R&D投資中的資金不足，后續(xù)無(wú)力等現(xiàn)狀。企業(yè)評(píng)級(jí)體系應(yīng)包括：信用評(píng)級(jí)；業(yè)績(jī)?cè)u(píng)級(jí)；財(cái)務(wù)報(bào)告制度等。讓那些質(zhì)量差、信譽(yù)低下、甚至打著高科技幌子、專(zhuān)門(mén)進(jìn)行騙貸的企業(yè)在這套制度下無(wú)處藏身。

參考文獻(xiàn)：