序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇行業(yè)監(jiān)管體制范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

自1853年英國愛丁堡會計師協(xié)會成立至今，注冊會計師（簡稱CPA）行業(yè)監(jiān)管已有150多年的歷史。在這150多年間，行業(yè)監(jiān)管部門為CPA行業(yè)制定規(guī)范，創(chuàng)建方法，提供服務(wù)和支持，對違規(guī)CPA進行懲戒與處罰，從而為促進CPA行業(yè)健康發(fā)展、維持資本市場穩(wěn)定乃至為整個國民經(jīng)濟的健康可持續(xù)發(fā)展作出了巨大貢獻。

英國最初的行業(yè)監(jiān)管體制是純粹的行業(yè)自律，經(jīng)過150多年的發(fā)展，英國CPA行業(yè)監(jiān)管體制的核心雖然還是行業(yè)自律，但與最初的行業(yè)自律相比，已發(fā)生了根本性的變化，現(xiàn)已形成行業(yè)自律監(jiān)管、獨立監(jiān)管與政府監(jiān)管相結(jié)合的體制。美國的CPA行業(yè)自律監(jiān)管對世界各國CPA行業(yè)監(jiān)管的發(fā)展影響最大，在120年的發(fā)展歷程中，它由最初的純行業(yè)自律，經(jīng)過期間的政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管的不斷摩擦，發(fā)展到現(xiàn)在的獨立監(jiān)管、行業(yè)自律監(jiān)管與政府監(jiān)管相結(jié)合的體制。英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制的變遷，在早期主要是誘致性變遷，后期是誘致性制度變遷與強制性制度變遷的交替進行。

一、英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制的變遷過程

英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制都是由最初的行業(yè)自律，經(jīng)過法律規(guī)范、政府的適度監(jiān)管，成立獨立監(jiān)管機構(gòu)，發(fā)展到現(xiàn)在的自律監(jiān)管、政府監(jiān)管和獨立監(jiān)管相結(jié)合的混合體制。筆者將兩國CPA行業(yè)監(jiān)管體制的變遷過程歸納如下表所示。

二、英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制變遷動因分析

（一）監(jiān)管目標引致

英國2003年后實行的是行業(yè)自律監(jiān)管為主、獨立監(jiān)管與政府監(jiān)管為輔的混合監(jiān)管體制；美國薩班斯法案后實行的是獨立監(jiān)管為主、行業(yè)自律監(jiān)管與政府監(jiān)管為輔的混合監(jiān)管體制。

英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制是隨著CPA行業(yè)監(jiān)管目標的變化而變遷的。

1.在監(jiān)管目標只有一個，即保護CPA行業(yè)整體利益時，CPA行業(yè)實行的是純行業(yè)自律監(jiān)管體制，盡管提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量、維護行業(yè)聲譽會給公眾帶來好處，但從當時的監(jiān)管目標本身來看，只是為了行業(yè)的生存和發(fā)展。

2.在監(jiān)管目標演變?yōu)楸Ｗo行業(yè)利益和維護公眾利益并重時，CPA行業(yè)實行的是自律監(jiān)管為主、政府適度行政監(jiān)管為輔的體制。

3.在監(jiān)管目標發(fā)展到維護社會公眾利益為主，保護行業(yè)利益為輔時，CPA行業(yè)監(jiān)管開始引入獨立監(jiān)管體制。以美國為例，20世紀30年代前，CPA行業(yè)監(jiān)管的目標只是為了維護CPA及事務(wù)所的壟斷地位，確保執(zhí)業(yè)CPA的利益，行業(yè)監(jiān)管是自發(fā)性的自律行為；30年代后，雖然《1933年證券法》和《1934年證券交易法》賦予了SEC監(jiān)管CPA行業(yè)的權(quán)力，且SEC也是出于維護公眾利益而實施監(jiān)管的，但直到70年代，SEC還只是對自律監(jiān)管組織進行適度監(jiān)管，并不介入CPA行業(yè)日常監(jiān)管，監(jiān)管主體是AICPA及州注冊會計師協(xié)會，監(jiān)管目標仍然主要是為了維護CPA行業(yè)利益，這一階段的監(jiān)管體制是政府少量介入的行業(yè)自律監(jiān)管體制；70年代后，AICPA為了避免政府過度介入CPA行業(yè)監(jiān)管，而自行改革行業(yè)自律監(jiān)管體制，設(shè)立POB并推行同業(yè)互查，在社會公眾的呼聲和政府的壓力下，行業(yè)自律監(jiān)管的目標發(fā)展為行業(yè)利益與社會公眾利益并重，這一階段的監(jiān)管體制是政府適度監(jiān)管下的行業(yè)自律監(jiān)管體制；安然事件后，維護公眾利益成為CPA行業(yè)監(jiān)管的主要目標，行業(yè)監(jiān)管體制演變?yōu)楝F(xiàn)在的獨立監(jiān)管為主，自律監(jiān)管和政府監(jiān)管為輔的體制。

（二）監(jiān)管主體引致

CPA制度確立之初，人們普遍認為CPA行業(yè)監(jiān)管是職業(yè)團體內(nèi)部的事，所以監(jiān)管主體只有行業(yè)自律組織，監(jiān)管體制也只能是行業(yè)自律監(jiān)管；當CPA對證券市場乃至整個國民經(jīng)濟的影響逐漸增大時，單純靠市場機制監(jiān)管CPA行業(yè)會造成市場失靈，政府開始介入CPA行業(yè)，并進行適度監(jiān)管。此時的監(jiān)管主體包括行業(yè)自律組織和政府，從而CPA行業(yè)監(jiān)管體制就演變?yōu)樽月杀O(jiān)管與政府監(jiān)管相結(jié)合的體制；而當CPA審計舞弊案時有發(fā)生且對證券市場影響較大、很多公眾對CPA行業(yè)信譽提出質(zhì)疑時，政府就會加大監(jiān)管力度 ，或建立獨立的監(jiān)管機構(gòu)，以避免行業(yè)或政府的不獨立。此時的監(jiān)管主體有行業(yè)自律組織、政府部門和獨立監(jiān)管機構(gòu)，其監(jiān)管體制也就是英美現(xiàn)行的獨立監(jiān)管、政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管相結(jié)合的體制。

但我國監(jiān)管體制的變遷與監(jiān)管主體的變化幾乎沒有必然聯(lián)系。1980年我國恢復CPA制度之初，行業(yè)監(jiān)管主體只有政府部門實行政府監(jiān)管體制；之后政府決定成立CPA行業(yè)自律組織，并由自律組織代為履行政府職能，監(jiān)管主體是行業(yè)自律組織，實行的卻是政府監(jiān)管為主的體制；現(xiàn)在的監(jiān)管主體包括行業(yè)自律組織和多個政府部門，實行的是政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管相結(jié)合的體制。其監(jiān)管體制變遷是政府行政命令引致，與監(jiān)管主體變化無關(guān)。

三、英國CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制變遷對我國的啟示

（一）英國CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制的主要貢獻

1.作為行業(yè)自律監(jiān)管的發(fā)源地，為各國CPA行業(yè)監(jiān)管體制的建立指明了方向。

2.為行業(yè)自律監(jiān)管體制樹立了典范。美國的自律監(jiān)管體制坍塌，英國不僅沒出大問題，行業(yè)自律監(jiān)管反而更加穩(wěn)固，這本身就值得世界各國借鑒學習。

3.“分而治之”有其自身的優(yōu)越性，它可以通過自律監(jiān)管組織之間的競爭促進CPA行業(yè)的發(fā)展。

4.能夠?qū)彆r度勢，及時調(diào)整應(yīng)是英國監(jiān)管體制的另一大優(yōu)勢。從職業(yè)團體的分散管理，到團結(jié)合作，再到加強政府監(jiān)管、實施統(tǒng)一透明的外部監(jiān)管，說明這個行業(yè)監(jiān)管最古老的國家不僅沒有固步自封，而且在不斷尋求改進和完善策略。而一系列的改革措施在取得實質(zhì)性進步的同時，也使CPA行業(yè)的公信度大大提高，自律監(jiān)管也取得了重大進展。

5.與美國重在幫助教育的同業(yè)互查相比而言，英國的聯(lián)合懲戒和獨立懲戒措施更為嚴厲，監(jiān)管力度更大，效果也更好。另外，對CPA個人及對事務(wù)所合伙人的經(jīng)濟處罰，比對事務(wù)所的處罰更重，也是英國的CPA行業(yè)監(jiān)管效率更好的原因之一。

（二）英國CPA業(yè)務(wù)自律監(jiān)管體制的不足之處

與其他國家的CPA行業(yè)監(jiān)管體制相比，英國最大的特色是多個CPA職業(yè)組織共同實施對CPA行業(yè)的自律監(jiān)管，即“分而治之”。前已述及“分而治之”的優(yōu)越性，但也有其不足之處。筆者認為“分而治之”的主要缺點是：

1.ICAEW、ICAS、ICAI和ACCA這四個被英國貿(mào)工部認可的CPA管理職業(yè)團體都設(shè)有注冊委員會、懲戒委員會和申訴委員會等，負責各自的考試、注冊管理、規(guī)則制定和行業(yè)監(jiān)管等工作，其準入條件、執(zhí)業(yè)標準和監(jiān)管力度必然會有區(qū)別，從而會使監(jiān)管質(zhì)量和會員的執(zhí)業(yè)質(zhì)量有差異。長期以來，六大職業(yè)團體在投訴和懲戒制度上各自為政，職業(yè)團體在投訴和懲戒程序上存在較多的差別。

2.不同的職業(yè)團體間雖有合作，但更多的是競爭，在自由競爭的情況下同樣存在市場失靈問題。

（三）英國CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制帶給我國的啟示

1.CPA職業(yè)團體與社會公眾利益密切相關(guān)。由于CPA的利益與社會公眾不盡一致，社會公眾理應(yīng)要求加強對CPA 的監(jiān)管。而CPA職業(yè)團體出于自身生存和發(fā)展的需要，同時迫于政府部門和社會各界的壓力，必然會規(guī)范CPA執(zhí)業(yè)行為，監(jiān)管CPA提高審計質(zhì)量，維護行業(yè)信譽，從這點來看，CPA職業(yè)團體與社會公眾的利益又是一致的。

2.政府對CPA行業(yè)的適度監(jiān)管是非常必要的，但政府的監(jiān)管應(yīng)是宏觀管理與指導，而不應(yīng)介入CPA行業(yè)的日常細節(jié)管理。

3.條件允許時，可成立獨立的監(jiān)管部門，以彌補行業(yè)自律監(jiān)管的獨立性不足和政府監(jiān)管的官僚性缺陷等問題。

四、美國CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制變遷對我國的啟示

（一）美國CPA行業(yè)自律性監(jiān)管體制的優(yōu)點

AICPA作為世界上最有影響的會計職業(yè)組織，其行業(yè)自律監(jiān)管為CPA行業(yè)監(jiān)管的發(fā)展作出了重大貢獻，主要表現(xiàn)為：

1.為CPA執(zhí)業(yè)制定了最系統(tǒng)完整的審計準則體系。

2.成立公眾監(jiān)督委員會（POB），設(shè)立證券市場業(yè)務(wù)部（SECPS），對上市公司和非上市公司CPA審計業(yè)務(wù)分別管理，創(chuàng)新了行業(yè)監(jiān)管體制。

3.同業(yè)互查制度是較為有效的自律監(jiān)管方法。

4.在安然事件前，POB的監(jiān)管被多數(shù)人認為是有效和值得推廣的。

（二）美國行業(yè)自律監(jiān)管體制的缺陷

1.POB受經(jīng)費等諸多因素限制，并不能獨立發(fā)揮監(jiān)督作用。POB的經(jīng)費來源是通過AICPA下屬的SECPS從所監(jiān)管的會計師事務(wù)所籌集。因為缺乏財務(wù)上的獨立性，POB不可能完全獨立于注冊會計師行業(yè)，所發(fā)揮的監(jiān)督作用極其有限。AICPA和原“五大”對POB的支持不夠，也是POB不能發(fā)揮應(yīng)有監(jiān)管作用的一個重要因素。2.美國注冊會計師行業(yè)近幾年與SEC的關(guān)系過于緊張，AICPA利用其影響削弱了SEC對注冊會計師行業(yè)的監(jiān)督作用。3.同業(yè)互查被認為是“相互撓癢的組織”，未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。4.美國的自律監(jiān)管重在幫助教育，對會計師事務(wù)所和注冊會計師的處罰措施不力，其處罰形式只限于會員權(quán)力范圍內(nèi)，一般只是強制后續(xù)教育和暫停會員資格，最嚴厲的措施也就是取消會員資格，但這并不會對被處罰人的執(zhí)業(yè)產(chǎn)生實質(zhì)影響。

（二）美國行業(yè)自律監(jiān)管體制對我國的啟示

1. AICPA的很多監(jiān)管理念和方法是值得我國學習和借鑒的，不能因為安然事件就否定美國的行業(yè)自律監(jiān)管。

2. 注冊會計師協(xié)會應(yīng)正確處理好公眾利益與行業(yè)利益的關(guān)系，AICPA因法律沒有授權(quán)其監(jiān)管地位，使其過分地強調(diào)了維護行業(yè)利益，最后將自己陷入CPA行業(yè)的代言人角色，這是值得中注協(xié)吸取的教訓。

3.從SEC與AICPA長期存在的矛盾中可以得出，政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管的密切配合是CPA行業(yè)監(jiān)管發(fā)展的方向。

4. 同業(yè)互查雖然不具有強制性，但它是美國CPA行業(yè)自律監(jiān)管的最有效方法，為美國CPA行業(yè)監(jiān)管作出了巨大貢獻。雖然每次同業(yè)互查都被評為“優(yōu)秀”的安達信，仍沒有逃脫解體的命運，但我們可以想象，如果沒有同業(yè)互查，類似安然事件的審計失敗案早已發(fā)生。同業(yè)互查自身有待逐步完善，如互查方式、互查責任等需要改進。但同業(yè)互查為CPA行業(yè)自律監(jiān)管方法指明了方向，我國CPA行業(yè)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查應(yīng)大膽借鑒。

篇（2）

（一）整合銀行業(yè)監(jiān)管力量，建立統(tǒng)一的監(jiān)管框架。銀監(jiān)會成立以前，我國銀行業(yè)監(jiān)管體制屬于典型的多元監(jiān)管體制，人民銀行有關(guān)監(jiān)管司局負責對金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)監(jiān)督，中央金融工委負責對金融機構(gòu)的干部監(jiān)督管理，國有商業(yè)銀行還有專門的外部監(jiān)事會負責監(jiān)督管理。由于多頭交叉監(jiān)管，一方面導致金融機構(gòu)疲于應(yīng)付各部門的監(jiān)管，另一方面卻可能出現(xiàn)監(jiān)管“真空”。銀監(jiān)會的成立，有效地整合了各部門的監(jiān)管力量，克服了多頭監(jiān)管的弊端，有利于形成統(tǒng)一全面的監(jiān)管框架和對金融機構(gòu)的全面監(jiān)督管理。

（二）進一步確定中央銀行貨幣政策的獨立性。單獨設(shè)立銀監(jiān)會，不僅是為了將央行的雙重職能予以分離，加強銀行業(yè)的系統(tǒng)監(jiān)管，更重要的是為了維護和加強中央銀行自身的獨立性，有利于提高相關(guān)貨幣政策決策機制的透明性，增強貨幣政策的獨立性。在我國央行具有監(jiān)管和貨幣政策雙重職能的時候，央行有動力予以救助以減輕其監(jiān)管責任，但也可能導致金融機構(gòu)的“道德風險”，甚至誘發(fā)通貨膨脹。將監(jiān)管職能從央行分離，單設(shè)銀監(jiān)會的做法，將有效地增強中央銀行貨幣政策的獨立性，有利于保持物價水平穩(wěn)定。

（三）有利于提高銀行業(yè)監(jiān)管專業(yè)化水平，以應(yīng)對金融全球化與金融創(chuàng)新的浪潮。八十年代以來的金融全球化與金融創(chuàng)新浪潮此起彼伏，對銀行業(yè)監(jiān)管產(chǎn)生了較大影響，尤其是增加了新的監(jiān)管對象——外資金融機構(gòu)，并改變原有監(jiān)管對象的行為，加之金融創(chuàng)新層出不窮，不僅增加了整個金融系統(tǒng)的復雜性，而且加大了金融機構(gòu)的風險。由于不同業(yè)務(wù)的交叉以及金融控股公司的出現(xiàn)，監(jiān)管的難度也日益加大。因此，建立專業(yè)化的銀行監(jiān)管機構(gòu)，使監(jiān)管者的工作職責更專一、工作目標更明確、范圍更集中，可以更好地防范金融機構(gòu)的風險，維護金融機構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營，使監(jiān)管效率大為提高。

二、銀行業(yè)監(jiān)管體制運行中可能面臨的問題與障礙

應(yīng)當指出的是，機構(gòu)變革僅僅是金融監(jiān)管體制改革的組織保障，單純的監(jiān)管組織機構(gòu)改變并不能代替深層次的改革。監(jiān)管機構(gòu)如何設(shè)置充其量只能算是第二位重要的問題，監(jiān)管理念、監(jiān)管制度、監(jiān)管技術(shù)和監(jiān)管模式的變革才是深層次的根本性改革?！栋腿麪枀f(xié)議》關(guān)于有效銀行監(jiān)管的核心原則認為，有效銀行監(jiān)管的必要條件是：法律賦予的獨立性，制約平衡機制，相對穩(wěn)定充足的資金來源以及相應(yīng)的吸引和留住優(yōu)秀人才的激勵機制。從銀監(jiān)會的體制框架看，我們認為必須妥善處理好以下幾個方面的關(guān)系：

（一）銀監(jiān)會與中央銀行的關(guān)系問題。主要體現(xiàn)在兩個方面：一是監(jiān)管信息的共享問題。央行制定和實施貨幣政策的微觀基礎(chǔ)是金融機構(gòu)經(jīng)營行為、財務(wù)狀況和風險控制情況、企業(yè)與個人的信貸行為。而這些信息來自于監(jiān)管當局對金融機構(gòu)的現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場檢查。在信息來源上，兩個機構(gòu)也許會存在一定的摩擦和障礙。因此，建立銀監(jiān)會與央行之間充分、及時的信息溝通機制至關(guān)重要。二是對出現(xiàn)流動性風險和退出市場的金融機構(gòu)的資金救助問題。由于中央銀行履行最后貸款人職責，對出現(xiàn)流動性風險和退出市場機構(gòu)提供資金支持問題，在銀監(jiān)會成立以后，牽涉到兩個部門的協(xié)調(diào)與配合。銀監(jiān)會應(yīng)當在對金融機構(gòu)風險正確評價的基礎(chǔ)上，及時審慎地向中央銀行提出對高風險金融機構(gòu)提供資金支持。中央銀行資金支持的形式應(yīng)當逐步向成熟市場經(jīng)濟國家靠攏，盡量減少直接發(fā)放信用貸款救助，而是通過再貼現(xiàn)形式或某一中介（如設(shè)立的風險救助基金、存款保險機構(gòu)）來發(fā)放救助資金。否則，在救助問題上，可能出現(xiàn)央行拯救過度造成金融機構(gòu)的道德風險，或是拯救不足影響整個金融體系的穩(wěn)定。因此，建立中央銀行與銀監(jiān)會之間的有關(guān)金融穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機制已成為一個緊迫的問題。

（二）銀監(jiān)會與證監(jiān)會、保監(jiān)會的業(yè)務(wù)分工與配合問題。隨著金融創(chuàng)新以及金融控股公司的出現(xiàn)，不同種類金融機構(gòu)業(yè)務(wù)的日益交叉，金融業(yè)綜合經(jīng)營、混業(yè)經(jīng)營將成為一種趨勢。交叉性業(yè)務(wù)的出現(xiàn)，既可能導致監(jiān)管重復，也可能出現(xiàn)監(jiān)管缺位。因此，有必要對各個監(jiān)管機構(gòu)的職能明確分工，對交叉業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)配合落實監(jiān)管職責。

（三）銀監(jiān)會與地方政府的關(guān)系問題。在對地方中小金融機構(gòu)監(jiān)管的問題上，地方政府與銀監(jiān)會應(yīng)當在制度上明確監(jiān)管的層次與次序。地方政府應(yīng)當定位在大股東的位置，對地方中小金融機構(gòu)的重大問題實施內(nèi)部監(jiān)督管理，銀監(jiān)會作為外部監(jiān)管者應(yīng)當以維護整個金融系統(tǒng)的穩(wěn)定為目標，要防止大股東侵犯存款人和其它債權(quán)人、小股東利益的做法。否則，有可能出現(xiàn)地方政府運用當?shù)亟鹑跈C構(gòu)的資源發(fā)展地方經(jīng)濟，而將金融機構(gòu)的風險向中央銀行轉(zhuǎn)嫁的風險。同時，銀監(jiān)會與地方政府的關(guān)系也是關(guān)系到銀監(jiān)會獨立行使其監(jiān)管職責的重要問題。

（四）銀監(jiān)會的內(nèi)部制度建設(shè)問題。盡管已經(jīng)搭建機構(gòu)的組織架構(gòu)，但銀監(jiān)會的獨立性、監(jiān)管理念、監(jiān)管文化、激勵機制與監(jiān)管技術(shù)等問題都是迫切需要解決的問題。這些問題解決的如何才是決定銀監(jiān)會體制是否能有效運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素。現(xiàn)在可以肯定的是，銀監(jiān)會的設(shè)立已經(jīng)打破了原有多頭監(jiān)管的體制，原有的監(jiān)管理念、監(jiān)管文化也勢必要經(jīng)歷改革揚棄的過程。

三、實施深層次制度變革，完善銀行業(yè)監(jiān)管體制的政策建議

（一）實現(xiàn)監(jiān)管的獨立性。我們在加快金融機構(gòu)體制改革的同時，要盡快建立可信賴的監(jiān)管機制。另一方面就是要建立一支具有較高專業(yè)水準和一定規(guī)模的現(xiàn)場檢查隊伍，負責組織對各地區(qū)之間的機動交叉檢查。其目的是避免目前監(jiān)管當局的分支機構(gòu)的監(jiān)管者與當?shù)氐谋槐O(jiān)管對象之間存在千絲萬縷的聯(lián)系造成監(jiān)管的弱化。盡管理論上我們可以建立對監(jiān)管者定期的異地輪換制度，但考慮到人員流動的高昂成本，實際工作中很難行得通。相反，可替代的制度安排是建立強有力的現(xiàn)場檢查隊伍，實行異地交叉檢查，這應(yīng)是體制約束下的最優(yōu)方案。

篇（3）

英國最初的行業(yè)監(jiān)管體制是純粹的行業(yè)自律,經(jīng)過150多年的發(fā)展,英國CPA行業(yè)監(jiān)管體制的核心雖然還是行業(yè)自律,但與最初的行業(yè)自律相比,已發(fā)生了根本性的變化,現(xiàn)已形成行業(yè)自律監(jiān)管、獨立監(jiān)管與政府監(jiān)管相結(jié)合的體制。美國的CPA行業(yè)自律監(jiān)管對世界各國CPA行業(yè)監(jiān)管的發(fā)展影響最大,在120年的發(fā)展歷程中,它由最初的純行業(yè)自律,經(jīng)過期間的政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管的不斷摩擦,發(fā)展到現(xiàn)在的獨立監(jiān)管、行業(yè)自律監(jiān)管與政府監(jiān)管相結(jié)合的體制。英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制的變遷,在早期主要是誘致性變遷,后期是誘致性制度變遷與強制性制度變遷的交替進行。

一、英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制的變遷過程

英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制都是由最初的行業(yè)自律,經(jīng)過法律規(guī)范、政府的適度監(jiān)管,成立獨立監(jiān)管機構(gòu),發(fā)展到現(xiàn)在的自律監(jiān)管、政府監(jiān)管和獨立監(jiān)管相結(jié)合的混合體制。

二、英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制變遷動因分析

(一)監(jiān)管目標引致

英國2003年后實行的是行業(yè)自律監(jiān)管為主、獨立監(jiān)管與政府監(jiān)管為輔的混合監(jiān)管體制;美國薩班斯法案后實行的是獨立監(jiān)管為主、行業(yè)自律監(jiān)管與政府監(jiān)管為輔的混合監(jiān)管體制。

英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制是隨著CPA行業(yè)監(jiān)管目標的變化而變遷的。

1.在監(jiān)管目標只有一個,即保護CPA行業(yè)整體利益時,CPA行業(yè)實行的是純行業(yè)自律監(jiān)管體制,盡管提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量、維護行業(yè)聲譽會給公眾帶來好處,但從當時的監(jiān)管目標本身來看,只是為了行業(yè)的生存和發(fā)展。

2.在監(jiān)管目標演變?yōu)楸Ｗo行業(yè)利益和維護公眾利益并重時,CPA行業(yè)實行的是自律監(jiān)管為主、政府適度行政監(jiān)管為輔的體制。

3.在監(jiān)管目標發(fā)展到維護社會公眾利益為主,保護行業(yè)利益為輔時,CPA行業(yè)監(jiān)管開始引入獨立監(jiān)管體制。以美國為例,20世紀30年代前,CPA行業(yè)監(jiān)管的目標只是為了維護CPA及事務(wù)所的壟斷地位,確保執(zhí)業(yè)CPA的利益,行業(yè)監(jiān)管是自發(fā)性的自律行為;30年代后,雖然《1933年證券法》和《1934年證券交易法》賦予了SEC監(jiān)管CPA行業(yè)的權(quán)力,且SEC也是出于維護公眾利益而實施監(jiān)管的,但直到70年代,SEC還只是對自律監(jiān)管組織進行適度監(jiān)管,并不介入CPA行業(yè)日常監(jiān)管,監(jiān)管主體是AICPA及州注冊會計師協(xié)會,監(jiān)管目標仍然主要是為了維護CPA行業(yè)利益,這一階段的監(jiān)管體制是政府少量介入的行業(yè)自律監(jiān)管體制;70年代后,AICPA為了避免政府過度介入CPA行業(yè)監(jiān)管,而自行改革行業(yè)自律監(jiān)管體制,設(shè)立POB并推行同業(yè)互查,在社會公眾的呼聲和政府的壓力下,行業(yè)自律監(jiān)管的目標發(fā)展為行業(yè)利益與社會公眾利益并重,這一階段的監(jiān)管體制是政府適度監(jiān)管下的行業(yè)自律監(jiān)管體制;安然事件后,維護公眾利益成為CPA行業(yè)監(jiān)管的主要目標,行業(yè)監(jiān)管體制演變?yōu)楝F(xiàn)在的獨立監(jiān)管為主,自律監(jiān)管和政府監(jiān)管為輔的體制。

(二)監(jiān)管主體引致

CPA制度確立之初,人們普遍認為CPA行業(yè)監(jiān)管是職業(yè)團體內(nèi)部的事,所以監(jiān)管主體只有行業(yè)自律組織,監(jiān)管體制也只能是行業(yè)自律監(jiān)管;當CPA對證券市場乃至整個國民經(jīng)濟的影響逐漸增大時,單純靠市場機制監(jiān)管CPA行業(yè)會造成市場失靈,政府開始介入CPA行業(yè),并進行適度監(jiān)管。此時的監(jiān)管主體包括行業(yè)自律組織和政府,從而CPA行業(yè)監(jiān)管體制就演變?yōu)樽月杀O(jiān)管與政府監(jiān)管相結(jié)合的體制;而當CPA審計舞弊案時有發(fā)生且對證券市場影響較大、很多公眾對CPA行業(yè)信譽提出質(zhì)疑時,政府就會加大監(jiān)管力度 ,或建立獨立的監(jiān)管機構(gòu),以避免行業(yè)或政府的不獨立。此時的監(jiān)管主體有行業(yè)自律組織、政府部門和獨立監(jiān)管機構(gòu),其監(jiān)管體制也就是英美現(xiàn)行的獨立監(jiān)管、政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管相結(jié)合的體制。

但我國監(jiān)管體制的變遷與監(jiān)管主體的變化幾乎沒有必然聯(lián)系。1980年我國恢復CPA制度之初,行業(yè)監(jiān)管主體只有政府部門實行政府監(jiān)管體制;之后政府決定成立CPA行業(yè)自律組織,并由自律組織代為履行政府職能,監(jiān)管主體是行業(yè)自律組織,實行的卻是政府監(jiān)管為主的體制;現(xiàn)在的監(jiān)管主體包括行業(yè)自律組織和多個政府部門,實行的是政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管相結(jié)合的體制。其監(jiān)管體制變遷是政府行政命令引致,與監(jiān)管主體變化無關(guān)。

三、英國CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制變遷對我國的啟示

(一)英國CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制的主要貢獻

1.作為行業(yè)自律監(jiān)管的發(fā)源地,為各國CPA行業(yè)監(jiān)管體制的建立指明了方向。

2.為行業(yè)自律監(jiān)管體制樹立了典范。美國的自律監(jiān)管體制坍塌,英國不僅沒出大問題,行業(yè)自律監(jiān)管反而更加穩(wěn)固,這本身就值得世界各國借鑒學習。

3.“分而治之”有其自身的優(yōu)越性,它可以通過自律監(jiān)管組織之間的競爭促進CPA行業(yè)的發(fā)展。

4.能夠?qū)彆r度勢,及時調(diào)整應(yīng)是英國監(jiān)管體制的另一大優(yōu)勢。從職業(yè)團體的分散管理,到團結(jié)合作,再到加強政府監(jiān)管、實施統(tǒng)一透明的外部監(jiān)管,說明這個行業(yè)監(jiān)管最古老的國家不僅沒有固步自封,而且在不斷尋求改進和完善策略。而一系列的改革措施在取得實質(zhì)性進步的同時,也使CPA行業(yè)的公信度大大提高,自律監(jiān)管也取得了重大進展。

5.與美國重在幫助教育

的同業(yè)互查相比而言,英國的聯(lián)合懲戒和獨立懲戒措施更為嚴厲,監(jiān)管力度更大,效果也更好。另外,對CPA個人及對事務(wù)所合伙人的經(jīng)濟處罰,比對事務(wù)所的處罰更重,也是英國的CPA行業(yè)監(jiān)管效率更好的原因之一。 (二)英國CPA業(yè)務(wù)自律監(jiān)管體制的不足之處

與其他國家的CPA行業(yè)監(jiān)管體制相比,英國最大的特色是多個CPA職業(yè)組織共同實施對CPA行業(yè)的自律監(jiān)管,即“分而治之”。前已述及“分而治之”的優(yōu)越性,但也有其不足之處。筆者認為“分而治之”的主要缺點是:

1.ICAEW、ICAS、ICAI和ACCA這四個被英國貿(mào)工部認可的CPA管理職業(yè)團體都設(shè)有注冊委員會、懲戒委員會和申訴委員會等,負責各自的考試、注冊管理、規(guī)則制定和行業(yè)監(jiān)管等工作,其準入條件、執(zhí)業(yè)標準和監(jiān)管力度必然會有區(qū)別,從而會使監(jiān)管質(zhì)量和會員的執(zhí)業(yè)質(zhì)量有差異。長期以來,六大職業(yè)團體在投訴和懲戒制度上各自為政,職業(yè)團體在投訴和懲戒程序上存在較多的差別。

2.不同的職業(yè)團體間雖有合作,但更多的是競爭,在自由競爭的情況下同樣存在市場失靈問題。

(三)英國CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制帶給我國的啟示

1.CPA職業(yè)團體與社會公眾利益密切相關(guān)。由于CPA的利益與社會公眾不盡一致,社會公眾理應(yīng)要求加強對CPA 的監(jiān)管。而CPA職業(yè)團體出于自身生存和發(fā)展的需要,同時迫于政府部門和社會各界的壓力,必然會規(guī)范CPA執(zhí)業(yè)行為,監(jiān)管CPA提高審計質(zhì)量,維護行業(yè)信譽,從這點來看,CPA職業(yè)團體與社會公眾的利益又是一致的。

2.政府對CPA行業(yè)的適度監(jiān)管是非常必要的,但政府的監(jiān)管應(yīng)是宏觀管理與指導,而不應(yīng)介入CPA行業(yè)的日常細節(jié)管理。

3.條件允許時,可成立獨立的監(jiān)管部門,以彌補行業(yè)自律監(jiān)管的獨立性不足和政府監(jiān)管的官僚性缺陷等問題。

四、美國CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制變遷對我國的啟示

(一)美國CPA行業(yè)自律性監(jiān)管體制的優(yōu)點

AICPA作為世界上最有影響的會計職業(yè)組織,其行業(yè)自律監(jiān)管為CPA行業(yè)監(jiān)管的發(fā)展作出了重大貢獻,主要表現(xiàn)為:

1.為CPA執(zhí)業(yè)制定了最系統(tǒng)完整的審計準則體系。

2.成立公眾監(jiān)督委員會(POB),設(shè)立證券市場業(yè)務(wù)部(SECPS),對上市公司和非上市公司CPA審計業(yè)務(wù)分別管理,創(chuàng)新了行業(yè)監(jiān)管體制。

3.同業(yè)互查制度是較為有效的自律監(jiān)管方法。

4.在安然事件前,POB的監(jiān)管被多數(shù)人認為是有效和值得推廣的。

(二)美國行業(yè)自律監(jiān)管體制的缺陷

1.POB受經(jīng)費等諸多因素限制,并不能獨立發(fā)揮監(jiān)督作用。POB的經(jīng)費來源是通過AICPA下屬的SECPS從所監(jiān)管的會計師事務(wù)所籌集。因為缺乏財務(wù)上的獨立性,POB不可能完全獨立于注冊會計師行業(yè),所發(fā)揮的監(jiān)督作用極其有限。AICPA和原“五大”對POB的支持不夠,也是POB不能發(fā)揮應(yīng)有監(jiān)管作用的一個重要因素。2.美國注冊會計師行業(yè)近幾年與SEC的關(guān)系過于緊張,AICPA利用其影響削弱了SEC對注冊會計師行業(yè)的監(jiān)督作用。3.同業(yè)互查被認為是“相互撓癢的組織”,未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。4.美國的自律監(jiān)管重在幫助教育,對會計師事務(wù)所和注冊會計師的處罰措施不力,其處罰形式只限于會員權(quán)力范圍內(nèi),一般只是強制后續(xù)教育和暫停會員資格,最嚴厲的措施也就是取消會員資格,但這并不會對被處罰人的執(zhí)業(yè)產(chǎn)生實質(zhì)影響。

(二)美國行業(yè)自律監(jiān)管體制對我國的啟示

1. AICPA的很多監(jiān)管理念和方法是值得我國學習和借鑒的,不能因為安然事件就否定美國的行業(yè)自律監(jiān)管。

2. 注冊會計師協(xié)會應(yīng)正確處理好公眾利益與行業(yè)利益的關(guān)系,AICPA因法律沒有授權(quán)其監(jiān)管地位,使其過分地強調(diào)了維護行業(yè)利益,最后將自己陷入CPA行業(yè)的代言人角色,這是值得中注協(xié)吸取的教訓。

3.從SEC與AICPA長期存在的矛盾中可以得出,政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管的密切配合是CPA行業(yè)監(jiān)管發(fā)展的方向。

4. 同業(yè)互查雖然不具有強制性,但它是美國CPA行業(yè)自律監(jiān)管的最有效方法,為美國CPA行業(yè)監(jiān)管作出了巨大貢獻。雖然每次同業(yè)互查都被評為“優(yōu)秀”的安達信,仍沒有逃脫解體的命運,但我們可以想象,如果沒有同業(yè)互查,類似安然事件的審計失敗案早已發(fā)生。同業(yè)互查自身有待逐步完善,如互查方式、互查責任等需要改進。但同業(yè)互查為CPA行業(yè)自律監(jiān)管方法指明了方向,我國CPA行業(yè)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查應(yīng)大膽借鑒。

篇（4）

中圖分類號：F84

文獻標識碼：A

文章編號：1006-0278（2015）06-029-01

一、銀行業(yè)監(jiān)管的一般理論

1.銀行業(yè)監(jiān)管的概念。從狹義上講，銀行業(yè)監(jiān)管是指國家金融監(jiān)管機構(gòu)對從事存款、貸款業(yè)務(wù)的銀行業(yè)金融機構(gòu)的組織行為和經(jīng)營行為活動進行監(jiān)督和管理的總稱。從廣義上講，銀行業(yè)監(jiān)管不僅包括國家金融監(jiān)管機構(gòu)對銀行業(yè)金融機構(gòu)的外部監(jiān)管或他律監(jiān)管，也包括銀行業(yè)金融機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)管或自律監(jiān)管。國家金融監(jiān)管機構(gòu)對銀行業(yè)外部監(jiān)管與銀行業(yè)金融機構(gòu)的自律監(jiān)管是相輔相成的。我國銀行業(yè)的專門監(jiān)督機構(gòu)是國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)，即為中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會。

2.銀行業(yè)監(jiān)管的目標。監(jiān)管目標是一個國家制定監(jiān)管制度的依據(jù)，監(jiān)管目標的確立關(guān)系到具體的監(jiān)管規(guī)定，因此，監(jiān)管目標的確定是對銀行進行監(jiān)管的首要問題。我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第3條規(guī)定：“銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標是促進銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運行、維護公眾對銀行業(yè)的信心?！庇纱丝梢?，我國商業(yè)銀行的監(jiān)管目標是兩個：一是促進銀行業(yè)的合法穩(wěn)健運行，保證銀行業(yè)的健康經(jīng)營和發(fā)展；二是維護公眾對銀行業(yè)的信心，保護公眾尤其是存款人的利益。

3.銀行監(jiān)管的內(nèi)容。銀行的監(jiān)管目標也就決定了其監(jiān)管的內(nèi)容。依據(jù)《有效銀行監(jiān)管的核心原則》及各國監(jiān)管的實際情況來看，商業(yè)銀行的監(jiān)管大致包括以下方而：一是市場準入監(jiān)管。是銀行監(jiān)管的首要環(huán)節(jié)，他能夠保證進入金融市場的銀行具備良好的品質(zhì)以及合理的銀行數(shù)量；二是銀行業(yè)務(wù)運營監(jiān)管。是對銀行的持續(xù)性監(jiān)管，必須要履行審慎監(jiān)管的原則，通過對商業(yè)銀行的資本充足率、信貸風險及流動性等進行監(jiān)督管理，來確保銀行的穩(wěn)健運行；二是市場退出監(jiān)管。是銀行不能滿足監(jiān)管當局的審慎要求時，而監(jiān)管當局所采取的一項措施。這二者有機結(jié)合在一起，服務(wù)于銀行監(jiān)管的全過程。

二、我國銀行業(yè)監(jiān)管體制現(xiàn)狀及其存在問題

1.我國金融監(jiān)管體制的現(xiàn)狀。我國現(xiàn)階段實行的是“一行二會”（中國人民銀行、中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會）的分立金融監(jiān)管格局。其中，銀監(jiān)會負責監(jiān)管商業(yè)銀行、政策性銀行、信托投資公司、資產(chǎn)管理公司、農(nóng)村信用合作社等存款類金融機構(gòu)；證監(jiān)會負責監(jiān)管證券公司；保監(jiān)會負責監(jiān)管保險公司；中國人民銀行作為中國的中央銀行主要是負責制定并保證貨幣政策的執(zhí)行，加強宏觀調(diào)控。

2.我國銀行監(jiān)管存在的問題。（1）部分條款操作性不強。這些需要加強的監(jiān)管規(guī)則主要體現(xiàn)于《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》中。一是審慎經(jīng)營規(guī)則可操作性不強?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》第21條規(guī)定審慎經(jīng)營規(guī)則，包括風險管理、內(nèi)部控制、資本充足率、損失準備金、風險集中、關(guān)聯(lián)交易、資產(chǎn)流動性等內(nèi)容《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定禁止分紅、禁止轉(zhuǎn)股、禁止出境等監(jiān)管措施。（2）有效的市場約束機制尚未建立。所謂的市場約束機制，就是市場參與者借助于銀行自愿以及銀行監(jiān)管當局強制的信息披露的基礎(chǔ)上，通過自覺提供監(jiān)督和對銀行實施約束，并對銀行產(chǎn)生的激勵和制裁的行為與過程。在我國，銀行監(jiān)管仍然是以外部的行政監(jiān)管為主，有效的市場約束機制監(jiān)管并沒有建立。（3）缺乏對監(jiān)管者的監(jiān)管。在我國，監(jiān)管人員在對銀行依法監(jiān)管過程中無人對監(jiān)管人員的行為進行監(jiān)管，其是否做到廉潔公正、秉公執(zhí)法？是否利用了職務(wù)之便謀取不正當利益？目前，我國并沒有出臺相關(guān)法律法規(guī)，也沒有制定出一套對監(jiān)管者進行再監(jiān)管的指標體系來衡量監(jiān)管者的成效。因此，監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間往往存在著利益關(guān)系，對于加強監(jiān)管人員隊伍建設(shè)和防范銀行的風險是十分不利的。

三、完善我國銀行業(yè)監(jiān)管體制的建議

篇（5）

一、農(nóng)資行業(yè)的發(fā)展與特點

自上世紀九十年代，農(nóng)資流通領(lǐng)域改革開放，農(nóng)資經(jīng)營由供銷社一統(tǒng)天下的格局被打破，農(nóng)資生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)技推廣部門、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、個體工商戶等都紛紛涉足農(nóng)資流通市場。農(nóng)資行業(yè)發(fā)展到現(xiàn)在，已形成國有農(nóng)資公司、農(nóng)技站(土肥站)和個體工商戶及個人的多種經(jīng)濟成分、多形式、多渠道格局。但隨著農(nóng)村社會的發(fā)展進步，農(nóng)資市場日趨復雜，出現(xiàn)了監(jiān)管主體亂、市場主體亂、農(nóng)資商品亂等問題，在資源配置、流通體制、競爭機制上畸缺而無序，致使農(nóng)資商品流通秩序發(fā)生紊亂現(xiàn)象。這些問題使監(jiān)管執(zhí)法的難度也相應(yīng)增大，簡單的市場巡查、農(nóng)資質(zhì)量定向檢測等普通監(jiān)管手段已不適應(yīng)當前農(nóng)資市場的發(fā)展需要，急需建立科學高效、監(jiān)管有力、行動協(xié)調(diào)、反應(yīng)快捷的農(nóng)資市場監(jiān)管長效機制。

市場經(jīng)濟是信用經(jīng)濟，信用是維持市場經(jīng)濟正常秩序的保證。沒有信用，就沒有秩序，市場經(jīng)濟就不可能健康發(fā)展。黨的十七大報告提出“整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，健全現(xiàn)代市場經(jīng)濟的社會信用體系”，2011年10月19日，國務(wù)院召開常務(wù)會議部署制定禮會信用體系建設(shè)規(guī)劃，提出“十二五”期間要以社會成員信用信息的記錄、整合和應(yīng)用為重點，建立健全覆蓋全社會的征信系統(tǒng)，全面推進社會信用體系建設(shè)，這一舉措將有力促進我國社會信用體系逐步完善。

農(nóng)資市場信用體系建設(shè)是以培養(yǎng)農(nóng)資生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)遵紀守法為核心，通過相應(yīng)的制度規(guī)范、運行系統(tǒng)和運行機制建設(shè)，實現(xiàn)褒獎守信、懲戒失信，從而從根本上規(guī)范農(nóng)資市場秩序，實現(xiàn)農(nóng)資產(chǎn)品監(jiān)管關(guān)口前移。

二、農(nóng)資市場信用缺失原因分析

市場經(jīng)濟條件下，要求產(chǎn)品的生產(chǎn)者和經(jīng)營者必須遵守行業(yè)信用。近年來，部分生產(chǎn)者和經(jīng)營者在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，不遵守行業(yè)信用，生產(chǎn)和銷售不合格的產(chǎn)品。綜合分析，農(nóng)資經(jīng)營者不遵守行業(yè)信用主要有以下原因：

第一，行業(yè)法律法規(guī)不完善。目前，我國關(guān)于農(nóng)資行業(yè)市場方面的法律法規(guī)還不完善，致使部分生產(chǎn)者和經(jīng)營者為了獲得更大的經(jīng)濟利益而暗地里降低農(nóng)資市場生產(chǎn)和流通的標準，以至于不斷出現(xiàn)農(nóng)資質(zhì)量問題。只有加強相關(guān)立法，才能迫使農(nóng)資生產(chǎn)者和經(jīng)營者將農(nóng)資質(zhì)量保障放在第一位，才能真正提高農(nóng)資質(zhì)量監(jiān)管水平。

第二，當前我國信用體系不健全。自改革開放以來，我國經(jīng)濟一直保持著高速發(fā)展，這與我們注重經(jīng)濟快速增長的發(fā)展觀念和發(fā)展模式是分不開的，但與此同時，我們卻在相當程度上忽略了社會的信用建設(shè)，特別是市場參與者的誠信建設(shè)。個別生產(chǎn)者和經(jīng)營者為了獲取高額的經(jīng)濟利潤，坑蒙拐騙消費者，不求企業(yè)的長遠發(fā)展，不求自身信用建設(shè)。農(nóng)資行業(yè)之所以出現(xiàn)屢禁不止的質(zhì)量問題，也與這一行業(yè)的參與者忽視自身信用建設(shè)分不開。

第三，缺少社會信用建設(shè)的氛圍。在過去相當長一段時期內(nèi)，由于信用體系不完善，信用管理制度和法律不健全，對失信行為的處罰力度弱，導致社會的各行各業(yè)都缺少信用建設(shè)的氛圍。這種缺少信用建設(shè)的社會氛圍對于農(nóng)資行業(yè)也存在一定程度的影響，導致農(nóng)資市場不斷出現(xiàn)問題。

三、構(gòu)建農(nóng)資行業(yè)信用體系的對策

2011年8月18日，國家工商總局在全國工商系統(tǒng)企業(yè)信用分類監(jiān)管經(jīng)驗交流會上提出，利用三年時間建立世界上最大的“國家級經(jīng)濟戶籍庫”，對全國多達上千萬家企業(yè)劃分不同的信用等級，相應(yīng)給予不同的監(jiān)管方式。建設(shè)農(nóng)資市場監(jiān)管信用體系，是新時期順應(yīng)社會誠信建設(shè)的必然趨勢，也是農(nóng)資行業(yè)加強市場建設(shè)的必由之路。筆者認為，構(gòu)建這一信用體系必須做好以下幾個方面的工作。

(一)建立農(nóng)資市場信用管理體系

建立以“政府主導、工商牽頭、部門參與、協(xié)會配合”的農(nóng)資市場信用管理體系，完善農(nóng)資企業(yè)綜合信息數(shù)據(jù)庫，進一步健全完善農(nóng)資市場信用管理體制，明確農(nóng)資市場信用管理工作的職責、內(nèi)容、程序、方式、手段等。工商部門對農(nóng)資市場信用體系建設(shè)框架進行總體設(shè)計，并對各部門、各行業(yè)、各地區(qū)的具體建設(shè)方案組織協(xié)調(diào)。

加強農(nóng)資企業(yè)綜合信息數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，以信息化管理為手段，對農(nóng)資生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)開展信用信息征集，實行轄區(qū)管理，及時更新，確保企業(yè)信用信息的全面性、及時性和準確性，同時逐步實現(xiàn)工商、農(nóng)業(yè)和質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的互聯(lián)互通，資源共享。

1.公開企業(yè)基本登記事項記錄。企業(yè)登記事項是企業(yè)最基本的信息，屬于社會公共信息，是了解企業(yè)信用的原始數(shù)據(jù)，依法通過網(wǎng)絡(luò)向社會，提供查詢服務(wù)。

2.公開違法行為記錄。對行政處罰結(jié)果按照分類監(jiān)管的不同要求進行公開，作為企業(yè)信用信息予以記錄并可提供社會查詢；對吊銷營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)依法吊銷公告。

3.公示典型違法企業(yè)。對違法情節(jié)特別嚴重、社會反響強烈的典型案件，將該企業(yè)違法情況通過網(wǎng)絡(luò)等形式。

(二)建立農(nóng)資市場信用標準

農(nóng)資市場信用標準是評價農(nóng)資生產(chǎn)和銷售企業(yè)信用等級的尺度和依據(jù)。只有在全國范圍內(nèi)實行統(tǒng)一的市場信用標準，堅持獨立、公正和審慎的原則，嚴格按照標準和程序進行評價，保證評價結(jié)論的合法性和權(quán)威性。2007年1月，全國整規(guī)辦和國資委共同印發(fā)了《關(guān)于加強行業(yè)信用等級試點管理工作的通知》。這是為我國農(nóng)資市場信用標準建設(shè)而做的初期努力工作。經(jīng)過三年多的實踐，已經(jīng)取得了一定的成效，但距離我國建立起真正意義上的農(nóng)資市場信用標準還存在不足之處。為此，一方面要在農(nóng)資經(jīng)營者信用分類監(jiān)管的基礎(chǔ)上繼續(xù)朝制度化、規(guī)范化方向邁進，另一方面，還要通過發(fā)動社會力量參與其中，從而做到對信用評價單位的信用等級核實無誤。只有這樣，農(nóng)資市場信用標準才能真正在實踐中取得成效。

(三)完善農(nóng)資市場信用評價制度

農(nóng)資市場需要嚴格按照標準和程序運行的信用評價制度，以保證評價結(jié)論的合法性和權(quán)威性。建立由政府部門、農(nóng)資行業(yè)和社會三方組成的評價主體則是必然選擇。例如由工商部門對企業(yè)的農(nóng)資市場信用作出相應(yīng)的評估，積極借鑒農(nóng)資行業(yè)協(xié)會意見和建議，并采取聽證的方式多方聽取社會意見，對企業(yè)農(nóng)資市場信用作出正確的評價。

工商部門可以農(nóng)資經(jīng)營者“經(jīng)濟戶口”為依托，結(jié)合對經(jīng)營主體市場交易行為的動態(tài)監(jiān)管，對所掌握的

與其信用相關(guān)的主體資格、經(jīng)營行為、遵紀守法情況、商標注冊認定、廣告行為、合同管理、質(zhì)量認定、受表彰獎勵情況等信息進行定量、定性分析，確定各類經(jīng)營主體的信用等級，將其分為A、B、C、D四個等級(A級為守信企業(yè)，B級為警示企業(yè)，C級為失信企業(yè)，D級為嚴重失信企業(yè))，從而在日常監(jiān)管中加大對A級農(nóng)資經(jīng)營戶的扶持力度，適度管理B級農(nóng)資經(jīng)營戶，強化C級農(nóng)資經(jīng)營戶的監(jiān)管力度，嚴管D級農(nóng)資經(jīng)營戶，定期向社會農(nóng)資經(jīng)營者的信用信息，預警和引導農(nóng)資消費。同時，在農(nóng)資經(jīng)營者中大力開展“文明誠信企業(yè)、商戶”、“守合同重信用”企業(yè)、“農(nóng)資商品放心店”爭創(chuàng)活動，引導農(nóng)資經(jīng)營者誠實守信，營造重信譽、守信用、講誠信的良好經(jīng)營氛圍。

同時，鑒于政府能力的有限性，有必要引入專業(yè)評估部門來幫助政府分擔農(nóng)資市場信用評價工作的壓力。專業(yè)的農(nóng)資市場評估部門作為獨立于政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會之外的獨立評估機構(gòu)，由于與其他部門之間不存在隸屬關(guān)系，因而在評估過程中更能體現(xiàn)獨立性與公正性。因此，政府有必要在順應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的同時，出臺相應(yīng)的政策，支持和鼓勵專業(yè)農(nóng)資市場評估組織的發(fā)展。

(四)建立農(nóng)資市場信用披露制度

農(nóng)資市場信用相關(guān)信息的收集、整理、匯總和存檔，是做好農(nóng)資市場信用工作的基礎(chǔ)。政府應(yīng)當利用電視、報紙、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等方式來將農(nóng)資行業(yè)信用狀況向廣大消費者公布，確保行業(yè)內(nèi)其他相關(guān)企業(yè)和普通民眾能夠通過多種途徑了解這些信息，從而為企業(yè)的經(jīng)營和生產(chǎn)提供借鑒，為消費者的消費選擇提供依據(jù)。鑒于當前信息傳播技術(shù)和手段的現(xiàn)狀，保證農(nóng)資市場信用披露的真實性和有效性，必須做到以下三點：

1.構(gòu)建農(nóng)資消費預警網(wǎng)絡(luò)。充分利用工商、農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)等部門的檢測手段和專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，實現(xiàn)檢測結(jié)果共享。同時，不斷加強農(nóng)資商品質(zhì)量監(jiān)管，及時市場監(jiān)管預警信息和農(nóng)資消費指導信息，保證農(nóng)民用上合格放心農(nóng)資。

2.政府擔任農(nóng)資市場信用披露的主體。不論是利用電視、報紙、廣播或是互聯(lián)網(wǎng)等傳播手段，政府必須作為農(nóng)資市場信用披露的主體，只有這樣，才能確保信息的真實性和權(quán)威性。

3.建立信息反饋制度。由于政府能力所限，無法確保每次披露的農(nóng)資市場信用完全真實準確，需要通過社會反饋進行修正和調(diào)整。

(五)完善農(nóng)資市場信用獎懲體系

工商、農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)等農(nóng)資市場監(jiān)管部門可以根據(jù)信用等級狀況，對農(nóng)資生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)實行分類監(jiān)管。對長期守法誠信企業(yè)要給予宣傳、支持和表彰，如在年檢、抽檢、行政審批等方面給予便利；在農(nóng)資直補政策享受和農(nóng)資龍頭企業(yè)評選等相關(guān)優(yōu)惠補助政策方而優(yōu)先，建立有效保護和激勵機制。

同時，還要建立嚴格的不合格農(nóng)資退市制度。按照法律法規(guī)的規(guī)定，對質(zhì)量不合格農(nóng)資嚴厲查處，及時追回、收繳、罰款；對虛假宣傳的，及時警告并消費警示。對嚴重違反農(nóng)資管理制度，制假售假等嚴重失信的市場主體，實行重點監(jiān)管，可采用信用提示、警示、公示、取消市場準入、限期召回商品以及其他行政處罰方式進行懲戒，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

四、加快農(nóng)資市場信用體系建設(shè)的保障措施

加快農(nóng)資市場信用體系建設(shè)要以創(chuàng)新農(nóng)資市場監(jiān)管體制和提升行業(yè)監(jiān)管效能為主線，按照“引導、規(guī)范、提升”的總體思路，通過實施農(nóng)資企業(yè)信用分類監(jiān)管，結(jié)合農(nóng)資打假，建立上下互動、橫向互通的監(jiān)管機制，進一步深化農(nóng)資信用體系建設(shè)，引導農(nóng)資企業(yè)加強自律建設(shè)，營造誠信守法、公平競爭的良好經(jīng)營環(huán)境和放心的消費環(huán)境，實現(xiàn)農(nóng)資監(jiān)管關(guān)口前移，從源頭上確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

(一)加強法制建設(shè)，提供制度保障

農(nóng)資市場信用體系建設(shè)涉及農(nóng)資市場建設(shè)的諸多方面，要逐步建立健全農(nóng)資市場信息管理制度，不斷提高農(nóng)資市場信用法制建設(shè)水平。要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，積極推動有關(guān)農(nóng)資市場信用法律、法規(guī)的制定與完善，保障農(nóng)資市場信用體系建設(shè)依法進行。

(二)加強輿論宣傳，營造守信氛圍

篇（6）

混業(yè)經(jīng)營，允許金融企業(yè)和非金融企業(yè)相互持股，有利于改善金融服務(wù)，優(yōu)化金融企業(yè)的資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)，增強其國際綜合競爭力

混業(yè)經(jīng)營與分類監(jiān)管可以相得益彰

按現(xiàn)行有關(guān)法規(guī)，我國實行銀行、證券、保險和信托分業(yè)經(jīng)營與分類監(jiān)管的體制，商業(yè)銀行在境內(nèi)不得從事信托投資和股票業(yè)務(wù)，不得向非銀行金融機構(gòu)和企業(yè)投資。我們認為，這是在我國市場體制不健全、信貸需求膨脹、不規(guī)范的非銀行金融機構(gòu)發(fā)展過快、金融風險較大等特定條件下的正確選擇。近年來，這種選擇對規(guī)范金融程序、防范金融風險等都發(fā)揮了積極作用。但是，變化了的情況也在呼喚我們適時作出新的抉擇。“十五”時期我國應(yīng)逐步考慮構(gòu)建混業(yè)經(jīng)營與分類監(jiān)管相結(jié)合的新型金融管理體制，這是關(guān)乎“十五”時期我國金融業(yè)能否繼續(xù)保持較快增長的一個十分重要的。

第一，資金供求的市場調(diào)節(jié)機制和政府宏觀調(diào)節(jié)機制基本建立，為混業(yè)經(jīng)營創(chuàng)造了十分良好的外部條件。改革開放以來，我國曾出現(xiàn)了幾次需求過熱、信用膨脹、價格漲幅過高的不利局面。總起來看，主要原因是在傳統(tǒng)經(jīng)濟體制占主導地位和短缺經(jīng)濟條件下，企業(yè)和地方政府忽視結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過非法融資渠道，盲目擴張投資，從而導致金融秩序混亂，“瓶預”制約突出，供求總量嚴重失衡。經(jīng)過6年多來的艱苦努力，我國的經(jīng)濟體制、經(jīng)濟運行機制和宏觀調(diào)控發(fā)生了根本性變化，為混業(yè)經(jīng)營創(chuàng)造了十分良好的外部條件。一是長期困擾我國的短缺經(jīng)濟狀況已不復存在，買方市場初步形成，擴大內(nèi)需已成為保持國民經(jīng)濟持續(xù)增長的戰(zhàn)略性選擇。二是國有企業(yè)轉(zhuǎn)機建制和政府機構(gòu)改革取得重要進展，社會主義市場經(jīng)濟體制已基本建立，市場機制在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。三是金融體制改革步伐較快，整頓金融秩序取得顯著成效，在防范和化解金融風險的過程中，國有商業(yè)銀行的內(nèi)控機制建設(shè)明顯增強。四是中央銀行金融調(diào)控手段的市場化改革有了實質(zhì)性突破。如借鑒國際經(jīng)驗，以資產(chǎn)負債比例管理和風險管理取代貸款規(guī)模指令性管理，大幅度下調(diào)法定存款準備金率，適時多次降低存款貸款利率，擴大中小金融機構(gòu)貸款利率浮動范圍，穩(wěn)步推進貸款利率市場化進程。五是努力拓寬融資渠道，積極發(fā)展股票、債券、投資基金等直接融資方式。

第二，混業(yè)經(jīng)營體現(xiàn)了金融市場內(nèi)部相互溝通的基本要求，有利于提高金融市場配置資源的效率。金融市場由貨幣市場和資本市場組成，二者之間及其內(nèi)部各子市場之間必須通過合理渠道相互溝通，協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，從這個意義上講，并不存在嚴格意義上的分業(yè)經(jīng)營。目前我國在金融市場領(lǐng)域推行的一些改革措施，如開辟證券公司和基金管理公司的合法融資渠道，允許其進入同業(yè)拆借市場進行信用拆借、債券回購和現(xiàn)券交易，以股票質(zhì)押取得融資；允許保險公司進入銀行間債券市場進行回購交易，以及允許保險資金通過證券投資基金進入股市等，都直接向混業(yè)經(jīng)營方向發(fā)展了一大步。這可以說是對金融市場認識深化的結(jié)果。

第三，混業(yè)經(jīng)營是適應(yīng)跨國公司和大型企業(yè)集團實施多元化經(jīng)營和大規(guī)模資產(chǎn)重組的要求而出現(xiàn)的一種主流趨勢，有利于促進金融資本更好地服務(wù)于產(chǎn)業(yè)資本。在市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟決定金融，金融反作用于經(jīng)濟，金融服務(wù)必須適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要而進行相應(yīng)的拓展和創(chuàng)新?？鐕竞痛笮推髽I(yè)集團對金融服務(wù)的需求往往是多方面的，出于業(yè)務(wù)便利和財務(wù)經(jīng)營保密等方面的考慮，一般都優(yōu)先選擇能夠提供優(yōu)質(zhì)全能服務(wù)的金融機構(gòu)作為其主辦銀行。混業(yè)經(jīng)營在以德國為代表的歐洲發(fā)展最為悠久。進入90年代以來，一向堅持分業(yè)經(jīng)營的美國、日本等國家也紛紛解除禁令，鼓勵其大中銀行向混業(yè)經(jīng)營方向發(fā)展，以適應(yīng)經(jīng)濟全球化和資產(chǎn)重組的要求。當然，在混業(yè)經(jīng)營體制下，也不是說所有的金融機構(gòu)都全方位開展業(yè)務(wù)，除了少數(shù)金融寡頭外，大部分金融機構(gòu)仍是以一業(yè)為主或單業(yè)經(jīng)營。

第四，混業(yè)經(jīng)營，允許和非金融企業(yè)相互持股，有利于改善金融服務(wù)，優(yōu)化金融企業(yè)的資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)，增強其國際綜合競爭力。我國正面臨加入WTO的挑戰(zhàn)，首當其沖的就是金融保險證券業(yè)。雖然我國金融保險證券業(yè)競爭力低下有多方面的原因，如經(jīng)營體制不健全、不良貸款比例較高、營銷方式落后、經(jīng)營規(guī)模偏小等，但實行分業(yè)經(jīng)營體制和不允許企業(yè)和非金融企業(yè)相互持股無疑也是其中的原因之一。我國近幾年來新組建的一些股份制商業(yè)銀行和今年以來證券公司的增資擴股主要是允許企業(yè)投資入股，即產(chǎn)業(yè)資本進軍金融資本。這為金融市場的發(fā)展注入了新的活力。為剝離不良資產(chǎn)，化解金融風險，四大國有商業(yè)銀行先后成立了資產(chǎn)管理公司，實行債轉(zhuǎn)股。這在某種程度上可以理解為金融資本進軍產(chǎn)業(yè)資本。國內(nèi)外發(fā)展的實踐已經(jīng)并將繼續(xù)證明產(chǎn)業(yè)資本和金融資本的相互融合，有利于推動經(jīng)濟與金融的良性互動。第五，混業(yè)經(jīng)營與分類監(jiān)管可以相得益彰。作為金融企業(yè)應(yīng)根據(jù)自身優(yōu)勢和客戶要求，確定適合各自的經(jīng)營發(fā)展策略和發(fā)展重點，以體現(xiàn)靈活、開放的原則；而作為政府分設(shè)金融監(jiān)管機構(gòu)，同有利于對各類金融業(yè)務(wù)提出符合實際的發(fā)展戰(zhàn)略和監(jiān)管對策。這也是大多數(shù)國家所采取的一種常見的金融管理體制。

根據(jù)以上論述，特提出如下建議：

1.適時修訂《商業(yè)銀行法》，逐步推行混業(yè)經(jīng)營，鼓勵產(chǎn)融結(jié)合，允許有條件的金融企業(yè)穩(wěn)步開展混業(yè)經(jīng)營，大型商業(yè)銀行可以直接持有一定額定的企業(yè)股份，培育具有國際綜合競爭力的金融企業(yè)，積極應(yīng)對加入WTO后的挑戰(zhàn)。為此，必須重建銀行內(nèi)部機構(gòu)，大力充實產(chǎn)業(yè)和項目評估力量，使金融業(yè)人員對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的技術(shù)水平、工藝流程、合理經(jīng)濟規(guī)模、管理模式、國內(nèi)外競爭與盈利狀況、發(fā)展趨向等方面都有一個較為準確的把握，逐步培育一大批曉市場、懂技術(shù)、會管理的適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要的金融企業(yè)和銀行家，促進產(chǎn)業(yè)資本和金融資本的良性循環(huán)。

2.借鑒國際規(guī)范，協(xié)調(diào)發(fā)展貨幣和資本市場，消除溝通梗阻，提高整體效率。在貨幣市場方面，一是改革結(jié)算方式，大力推廣使用資信良好的企業(yè)或銀行簽發(fā)的商業(yè)票據(jù)，建立全國統(tǒng)一的票據(jù)市場；增發(fā)短期國債和企業(yè)債券，為央行運用再貼現(xiàn)和公開市場業(yè)務(wù)手段創(chuàng)造條件。當前可考慮允許現(xiàn)有房地產(chǎn)公司和汽車銷售商以現(xiàn)有房屋和汽車為抵押，滾動發(fā)行商業(yè)票據(jù)，以消費者分期付款收入為償還保證。二是繼續(xù)擴大同業(yè)拆借市場參與主體，保持拆借規(guī)模較快增長。在資本市場方面，一是目前我國直接融資的發(fā)展一定要以確保間接融資這個大頭的穩(wěn)定為基本前提，避免顧此失彼，得不償失。二是通過配售、回購等方式，在充分保證原有股東利益的基礎(chǔ)上，逐步平穩(wěn)解決國有股的上市流通。三是積極發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金，特別是高風險投資基金，培育高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)升級。

篇（7）

一、國有商業(yè)銀行海外分支機構(gòu)外部監(jiān)管

（一）國有商業(yè)銀行海外分支機構(gòu)外部監(jiān)管

巴塞爾委員會在其第一個文件即1975年的《巴塞爾協(xié)定》（全稱為《對銀行的國外機構(gòu)的監(jiān)督》）中規(guī)定了東道國和母國共同承擔銀行海外機構(gòu)的監(jiān)管責任，并且在這兩者之間分配了各自監(jiān)管責任的側(cè)重點，即以東道國為主監(jiān)督外國銀行分行的流動性和外國銀行子行（公司）的清償力；以母國為主監(jiān)管外國分行的清償力和外國子行的流動性。此外，該協(xié)議還要求監(jiān)管當局互通信息，克服銀行保密法的限制，允許總行直接檢查其海外機構(gòu)，否則由東道國代為檢查。

但是，1982年的意大利Banco Ambrosiano的倒閉反映了1975年《協(xié)定》的缺漏。為此，巴塞爾委員會1983年修訂的《巴塞爾協(xié)定》則強調(diào)充分監(jiān)管，引入綜合監(jiān)管原則，即母國在監(jiān)管中起主導作用，并對監(jiān)管責任重新進行劃分：（1）被監(jiān)管銀行的清償力。分行的清償力由母國負責，子行的則由東道國和母國共負監(jiān)管責任，而合資銀行的清償力由東道國負有主要監(jiān)管責任，但如果外國銀行占有多數(shù)股權(quán)，則仍應(yīng)由東道國和母國共同負責其清償力。（2）被監(jiān)管銀行的流動性。新協(xié)定規(guī)定分行的流動性由母國和東道國共同監(jiān)督，而子行和合資銀行則主要由東道國負責。同時，也要求總行開具保函，保證對于銀行提供備用信貸。（3）被監(jiān)管銀行的外匯頭寸。母國當局負責監(jiān)管銀行集團的全球外匯頭寸，東道國當局則負責其境內(nèi)機構(gòu)的外匯頭寸的監(jiān)管。

該協(xié)定的修訂本同樣欠缺了對清償力、流動性和外匯頭寸等具體可行的監(jiān)督標準，使得各國對國際銀行業(yè)的監(jiān)管奉行各自不同的標準，不利于各國銀行的平等競爭。同時，由于強調(diào)母國監(jiān)管責任可能會客觀上導致東道國當局放松管制，以吸引外國銀行的資本。

因此，巴塞爾委員會于1988年通過了（關(guān)于統(tǒng)一國際銀行資本衡量和資本標準的報告）（簡稱

（二）我國國有商業(yè)銀行海外分支機構(gòu)外部監(jiān)管

1.劃清職責界限。我國監(jiān)管機關(guān)的主要責任是：（1）當母行發(fā)生的問題有可能其外資銀行時，應(yīng)通知東道國的監(jiān)管機構(gòu)。（2）確定東道國是否有能力實施適當?shù)谋O(jiān)管。（3）當東道國監(jiān)管不適當時，應(yīng)把自己的監(jiān)管伸延于東道國境內(nèi)的外資銀行，或不鼓勵母國行在東道國內(nèi)繼續(xù)經(jīng)營外資銀行。（4）承擔并表監(jiān)管的責任。（5）承擔監(jiān)管分行清償力的主要責任。（6）與東道國共同承擔監(jiān)管子行清償力的聯(lián)合責任。（7）承擔監(jiān)管銀行集團整體清償力的責任。（8）承擔監(jiān)管銀行集團的全部外匯風險敞口。（9）重視母行對其海外分支機構(gòu)作出的承諾。

2.克服監(jiān)管信息交流障礙。監(jiān)管信息交流的最主要障礙是各國的銀行保密法和東道國禁止母國實施現(xiàn)場檢查。要求東道國和母國消除所有的障礙是不現(xiàn)實的。所以，在簽訂監(jiān)管合作協(xié)議的過程中，東道國和我國應(yīng)該就監(jiān)管信息交流作出承諾，即，在各自法律允許的范圍內(nèi)能向?qū)Ψ教峁┒嗌傩畔ⅰ?/p>

根據(jù)巴寨爾委員會《信息交流》的要求，東道國在批準外費銀行設(shè)立申請前，應(yīng)向我國監(jiān)管機關(guān)確認他們對該外資銀行在境外設(shè)立機構(gòu)的意見，若來：接到我國監(jiān)管機構(gòu)的肯定回答，東道國應(yīng)不批準其申請，或增強監(jiān)管力度，或施加額外條件；東道國應(yīng)確信銀行內(nèi)控制度內(nèi)容應(yīng)包括銀行的海外分支機構(gòu)與其總行之間有廣泛的、性的報告制度；當其境內(nèi)的外資銀行發(fā)生了嚴重問題時，應(yīng)立即通知我國監(jiān)管機構(gòu)，并與總行和我國當局協(xié)商，尋求解決這些嚴重問題的措施。

我國監(jiān)管機關(guān)也應(yīng)采取適當措施，防止其銀行在監(jiān)管薄弱地區(qū)建立分支機構(gòu)；經(jīng)常向東道國當局通報其施加于外資銀行的各種監(jiān)管措施，并當對外資銀行的經(jīng)營有重大影響的監(jiān)管措施發(fā)生變化時，通知東道國的監(jiān)管機構(gòu)；建立一種在外資銀行、總行和我國當局之間有規(guī)律地進行信息交流的制度，并要求銀行內(nèi)部建立一種其海外分支機構(gòu)與總行之間有規(guī)律性的報告制度。

3.加強監(jiān)管合作。按照（垮境銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管）要求，我國監(jiān)管機構(gòu)必須保證銀行總行遞交的有關(guān)定性和定量信息的準確性；如發(fā)現(xiàn)銀行有嚴重違反我國的行為，應(yīng)通知東道國監(jiān)管機構(gòu)及其對此所要采取的行動；如果有理由懷疑銀行總行的管理、內(nèi)控制度、業(yè)務(wù)有或銀行集團的全球性狀況有重大不良變化時，應(yīng)立即通知東道國當局。我國監(jiān)管機構(gòu)的一個主要責任是確定母行是否不但對其海外分行而且對其海外合資銀行和子行實施了適當?shù)谋O(jiān)督。

在申請設(shè)立分支銀行前，我國當局應(yīng)該與東道國當局簽訂監(jiān)管合作協(xié)議。在監(jiān)管合作協(xié)議中，東道國和我國的監(jiān)管責任、監(jiān)管標準、信息交流和其他監(jiān)管事項均要作出明確規(guī)定。監(jiān)管合作協(xié)議的效力有兩個方面：如果兩國當局未達成合作協(xié)議，來自我國的申請者就得不到在東道國開辦銀行的許可；如果兩國達成協(xié)議，但有一方或雙方未能遵守協(xié)議，他們可以禁止我國的銀行以后再次進入東道國，或在極端的情況下，關(guān)閉已經(jīng)在東道國境內(nèi)營業(yè)的我國銀行。

另外，只要東道國和我國已經(jīng)為我國銀行首次進入東道國簽訂了監(jiān)管合作協(xié)議，以后我國其他銀行再次進入東道國，就不必再為簽訂監(jiān)管合作協(xié)議而重新談判；原則上可適用兩國監(jiān)管當局最初訂立的監(jiān)管合作協(xié)議，只是在不同的情況下可能要作一些修改、補充。在簽訂監(jiān)管合作協(xié)議中，東道國和我國當局必須遵循“有效監(jiān)管”的原則。具體而言，東道國監(jiān)管機構(gòu)對其境內(nèi)的我國銀行的監(jiān)管，應(yīng)該有助于加強我國對包括東道國境內(nèi)的銀行在內(nèi)的銀行集團所實施的并表監(jiān)管；而我國在并表監(jiān)管的基礎(chǔ)上對東道國境內(nèi)的銀行的監(jiān)管也應(yīng)促進東道國對該外資銀行的監(jiān)管。

二、我國國有商業(yè)銀行海外分支機構(gòu)內(nèi)部控制

1.建立風險評估機制。一個有效的內(nèi)部控制制度要求能夠認定我國國有商業(yè)銀行海外分支機構(gòu)實現(xiàn)其目標的重大風險，并對之持續(xù)進行監(jiān)控。風險評估須覆蓋我國國有商業(yè)銀行海外分支機構(gòu)及總行集團面臨的所有風險 （包括信用風險、國家及轉(zhuǎn)移風險、市場風險、利率風險、流動性風險、操作風險、法律風險以及信譽風險）。有時也可能需要修改內(nèi)部控制制度以合理解決新的風險或以前未能控制的風險。

有效的風險評估應(yīng)明確并考慮我國國有商業(yè)銀行海外分支機構(gòu)內(nèi)部（如組織結(jié)構(gòu)的復雜程度；銀行業(yè)務(wù)性質(zhì)、人員素質(zhì)、組織變革以及雇員的流動等）與外部因素（如形勢的波動、行業(yè)變革與技術(shù)更新等），這些因素可能對我國國有商業(yè)銀行海外分支機構(gòu)實現(xiàn)其目標具有不利影響。這種風險評估應(yīng)既針對單一業(yè)務(wù)進行，又針對并表我國國有商業(yè)銀行海外分支機構(gòu)的各種業(yè)務(wù)種類與附屬機構(gòu)進行。有效的風險評估須針對風險的可計量與不可計量兩方面進行，并須權(quán)衡風險控制的成本與收益。

風險評估過程須包括對風險的評價，以確定銀行能夠控制什么風險，不能夠控制什么風險。對于那些可控制的風險，銀行必須決定是否接受這些風險，以及在多大程度上希望通過控制程序減少風險。對于那些不可控制的風險，我國國有商業(yè)銀行海外分支機構(gòu)也必須決定是否接受這些風險，以及是否撤出相關(guān)業(yè)務(wù)或減少業(yè)務(wù)量。

2.建立控制機構(gòu)?？刂菩袨閼?yīng)當是我國國有商業(yè)銀行海外分支機構(gòu)日常經(jīng)營活動中不可分割的一部分。一個有效的內(nèi)部控制制度要求建立適當?shù)目刂平Y(jié)構(gòu)，明確規(guī)定每一業(yè)務(wù)層次上的控制措施，包括：高層檢查；對不同部門或處室實施適當?shù)男袨楸O(jiān)控；實物控制；對是否遵循了風險暴露限制進行檢查，若否，則進行跟蹤檢查；建立審批與授權(quán)制度，以及驗證與核查制度。

篇（8）

摘 要：本文認為，現(xiàn)階段我國公用事業(yè)特許監(jiān)管中普遍存在的管制過度、監(jiān)管不力和監(jiān)管缺位等問題，在很大程度上是由于監(jiān)管體系設(shè)計未能完全到位導致的。我國公用事業(yè)特許監(jiān)管制度具有明顯的政策主導性，相關(guān)政策體系不完整、相互沖突，監(jiān)管方式缺乏可操作性；監(jiān)管制度的法制化進程滯后，現(xiàn)有法律制度中市場準入機制不健全、審批機制設(shè)計不合理、監(jiān)管方式規(guī)范化程度低、公眾參與機制缺失。公用事業(yè)特許經(jīng)營是一個長期的過程，政府應(yīng)在“過程性監(jiān)管”思維的指導下構(gòu)建系統(tǒng)的監(jiān)管體制。具體來說，政府的過程性監(jiān)管應(yīng)按時間要素分為事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管。事前監(jiān)管主要包括風險評估、市場準入和特許協(xié)議制度，事中監(jiān)管主要包括價格監(jiān)管、安全監(jiān)管、績效評估和臨時接管應(yīng)急處理制度，事后監(jiān)管主要包括市場退出制度等。

關(guān) 鍵 詞：公用事業(yè)；特許經(jīng)營；制度性風險；過程性監(jiān)管

中圖分類號：D922．181 文獻標識碼：A 文章編號：1007－8207（2015）10－0073－17

收稿日期：2015－05－20

作者簡介：李明超（1986—），男，山東泰安人，浙江大學公法與比較法研究所研究人員，研究方向為行政法學。

基金項目：本文系國家社會科學基金資助項目“行政法視野下的公私合作治理研究”的階段性成果，項目編號：12BFX044；中國法學會資助項目“公用事業(yè)特許經(jīng)營法律問題研究”的階段性成果，項目編號：CLS（2012）C48。

公共產(chǎn)品的政府提供和私人提供就像鐘擺一樣，隨著經(jīng)驗和政治需求的變化，每數(shù)十年出現(xiàn)一次搖擺。從20世紀30年代到70年代，這一鐘擺雖有小幅調(diào)整和震蕩，但總的趨勢是向政府提供傾斜，傳統(tǒng)的政府管理模式占據(jù)主導地位。［1］然而，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展特別是城市化進程的快速推進，公用事業(yè)的需求已經(jīng)大大超出了政府財政資金所承受的限度。而國家壟斷經(jīng)營，缺乏競爭，致使公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量降低、運營績效不佳。［2］“政府失靈”促使人們開始反思政府壟斷公用事業(yè)運營的正當性與有效性，①市場化改革隨之在爭議聲中試水推進。作為政府治理的一種工具，特許盡管談不上新穎，卻在最近變得更加重要起來，成為許多發(fā)達國家和發(fā)展中國家公用事業(yè)市場化改革的重要方式。②特許在我國大陸興起于20世紀90年代初期，首先受到了上海、深圳等沿海發(fā)達城市的青睞，上海南浦大橋、楊浦大橋以及深圳沙角火力發(fā)電廠等基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)運營都運用了特許經(jīng)營的方式。隨后，特許經(jīng)營迅速波及到東北、西南、西北等許多內(nèi)陸城市。［3］經(jīng)過近20年的實踐，這種公私合作方式對于緩解政府財政壓力、擴大公用事業(yè)規(guī)模都起到了重要作用。

目前，我國公用事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的特許經(jīng)營改革只是經(jīng)營層面上的變革，由國營轉(zhuǎn)為民營。但是，不論公用事業(yè)的經(jīng)營主體如何變革，政府始終都擔負著提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職責。由于歷史的原因，很多國營公用事業(yè)都背負著沉重的債務(wù)包袱，政府不堪重負，欲借公用事業(yè)市場化改革之機，把公用事業(yè)推向市場，通過拍賣、合資等方式，解決財政難題。雖然政府為民營企業(yè)打開了“一扇門”，讓民營企業(yè)進入公用事業(yè)領(lǐng)域，但其并未盡到后續(xù)監(jiān)管和督察的責任。近年來，政府監(jiān)管“失靈”使公用事業(yè)特許的市場化改革出現(xiàn)了大規(guī)模的回潮現(xiàn)象。以公交民營化為例，由于缺乏監(jiān)管，各公交企業(yè)在運營線路中“挑肥揀瘦”，有些線路的公交車甚至拒載持免費乘車證的老年人。公交企業(yè)片面追求經(jīng)濟效益，頻頻違章，導致事故頻發(fā)，備受市民詬病。針對這些情況，十堰、重慶、合肥等地原已民營化的公交企業(yè)又重新變?yōu)閲泄檬聵I(yè)。①

由于理論界和實務(wù)界對監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置機理缺乏系統(tǒng)、深入的研究，加之我國改革的復雜性和漸進性，使我國目前的監(jiān)管體系與現(xiàn)代意義上的監(jiān)管體系還存在相當大的差距?，F(xiàn)階段普遍存在的管制過度、監(jiān)管不力和監(jiān)管缺位等問題，在很大程度上是由于監(jiān)管體系設(shè)計未能完全到位而導致的。［4］公用事業(yè)監(jiān)管體系完善與否關(guān)系到公用事業(yè)改革的成敗，已成為當下我國政府急需解決的問題。鑒于此，本文在梳理和分析現(xiàn)行公用事業(yè)特許相關(guān)政策規(guī)定和法律制度的基礎(chǔ)上，對公用事業(yè)特許監(jiān)管體系中存在的可能導致政府監(jiān)管失靈的制度性風險進行了探討，進而借助行政過程論的視角在現(xiàn)行監(jiān)管制度的基礎(chǔ)上構(gòu)建系統(tǒng)的公用事業(yè)特許監(jiān)管體系，以有益于政府監(jiān)管制度的構(gòu)建。

一、公用事業(yè)特許監(jiān)管的制度性風險

離開了管制文化的法律制度，“實際上如同籃子里的一條死魚”。［5］不去關(guān)注政策和體制因素是如何進入現(xiàn)實經(jīng)濟生活，只是針對理想境界去尋找或設(shè)計對應(yīng)的政策和體制，就會產(chǎn)生很大的理論和實踐誤導性。［6］因此，在構(gòu)建公用事業(yè)特許監(jiān)管制度體系之前，應(yīng)對現(xiàn)存的相關(guān)政策規(guī)定和法律規(guī)定進行詳細的梳理和分析，以揭示其中存在的可能誘發(fā)監(jiān)管失靈的問題。

（一）公用事業(yè)特許監(jiān)管制度的政策主導性

從國際經(jīng)驗來看，無論是英、法等發(fā)達國家還是智利、阿根廷等發(fā)展中國家，其推行公用事業(yè)市場化改革的一個前提條件都是制定和完善基礎(chǔ)性和配套性的法律框架，如《公用事業(yè)法》《公用企業(yè)法》《公共服務(wù)價格與補貼法》《公用事業(yè)監(jiān)管法》《公共服務(wù)法》等，通過這些法律法規(guī)，對政府、企業(yè)、公眾的權(quán)利和義務(wù)等做出清晰的界定。［7］但我國公用事業(yè)特許制度的改革肇始于國家政策的演變，呈現(xiàn)出明顯的政策主導性，并且制度改革沿襲了傳統(tǒng)的改革模式——“摸著石頭過河”，先試點，后推行。與國外公用事業(yè)市場化改革相比，我國公用事業(yè)市場化改革是由政策推動的，缺乏法律保障，這本身就會成為改革的內(nèi)在風險之一。但是，“任何一個國家的政府管制都受制于特定的歷史條件和社會經(jīng)濟發(fā)展水平。由于中國與世界各國社會經(jīng)濟背景的差異，使得中國的政府管制模式有著根本不同的體制性差異、邏輯起點與制度背景?！保?］總體來說，我國公用事業(yè)特許政策的演變主要經(jīng)歷了試行期、快速發(fā)展期和調(diào)整期三個不同的階段。［9］經(jīng)過近30年的發(fā)展，公用事業(yè)特許相關(guān)政策逐漸成熟，對實踐的發(fā)展與法制建設(shè)都起到了無可替代的指導作用，但通過細致的梳理可以發(fā)現(xiàn)，我國特許監(jiān)管政策中還存在一些誘發(fā)風險的因素。

第一，相關(guān)政策體系不完整，內(nèi)容分散。通過對國家政策的梳理可以發(fā)現(xiàn)，系統(tǒng)規(guī)定公用事業(yè)特許經(jīng)營的政策極少，僅有原建設(shè)部的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》（以下簡稱《意見》）和《關(guān)于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》（以下簡稱《監(jiān)管意見》）對公用事業(yè)特許監(jiān)管的主要內(nèi)容做了較為系統(tǒng)的規(guī)定。其他政策都是對某一行業(yè)或?qū)檬聵I(yè)某一方面的規(guī)定，并且政策的直接相關(guān)度極低，已有的規(guī)定也十分原則和簡約。公用事業(yè)特許監(jiān)管的相關(guān)政策未形成一個完整的體系，這無疑加大了政府對特許監(jiān)管制度的理解和把握的難度。由于缺乏系統(tǒng)性制度的引導，使得特許經(jīng)營監(jiān)管者在進行監(jiān)管時無所適從，導致實踐中大量特許經(jīng)營項目出現(xiàn)了政府監(jiān)管權(quán)濫用或監(jiān)管失靈的現(xiàn)象。

第二，相關(guān)政策間存在矛盾和沖突。一是中央層面政策之間偶有沖突。因為公用事業(yè)涉及多個部門，粗略統(tǒng)計大致包括國務(wù)院、住建部、發(fā)改委等10多個部委或機構(gòu)，各部委或機構(gòu)的職權(quán)交叉重疊，各自為政，缺乏相互溝通，極易導致相關(guān)政策內(nèi)容的重疊和沖突。這不僅降低了政策的質(zhì)量，也不利于特許經(jīng)營實施者對相關(guān)政策的選擇和適用。二是中央和地方政策間存在沖突。由于我國是單一制國家，地方政府具有有限的自主權(quán)，基于自身的特殊性可以對相關(guān)政策作出有效的變通。但變通是有限度的，對基本制度或強制性規(guī)定的變動可能會使相關(guān)政策失去合理性。例如原建設(shè)部《意見》規(guī)定：實施特許經(jīng)營應(yīng)該通過規(guī)定程序向社會招標選擇投資者和經(jīng)營者，但深圳市人民政府的《深圳市公交行業(yè)特許經(jīng)營改革方案》避開了招投標制度的適用，僅規(guī)定了招募的方式，這不僅與中央政策相抵觸，也不利于公開、競爭、有序的特許經(jīng)營準入機制的形成和確立。

第三，監(jiān)管方式缺乏可操作性。原建設(shè)部《監(jiān)管意見》對公用事業(yè)特許監(jiān)管內(nèi)容作了較為全面的規(guī)定，但之后相關(guān)部委和地方政府并未就其中的制度做進一步的細化規(guī)定，導致現(xiàn)有的監(jiān)管方式缺乏可操作性。主要表現(xiàn)為：⑴相關(guān)政策主要集中于對公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的價格規(guī)制制度，較少對公用事業(yè)特許監(jiān)管中的市場準入、績效評估、臨時接管等制度作出明確的規(guī)定；⑵現(xiàn)有監(jiān)管方式的內(nèi)容規(guī)定過于原則，實體性規(guī)定較多，程序性內(nèi)容缺乏，導致監(jiān)管部門在實際操作中缺乏具體的行為準則。

（二）公用事業(yè)特許監(jiān)管制度法制化的滯后性

從公用事業(yè)特許市場化改革的實踐來看，我國政府依舊沿襲“先改革后立法”的傳統(tǒng)，相關(guān)法律制度的制定嚴重滯后。總體來說，現(xiàn)階段我國公用事業(yè)特許經(jīng)營立法依舊處于“少、慢、差”的狀態(tài)，存在著立法位階低、形式合法性缺失等問題。已有立法中只有1部部門規(guī)章、9部地方性法規(guī)、14部地方政府規(guī)章，其余多為地方政府規(guī)范性文件，且現(xiàn)行立法多偏重于實體法而忽略程序法的規(guī)定。［10］通過對公用事業(yè)特許經(jīng)營立法文本特別是對原建設(shè)部規(guī)章和9個地方性法規(guī)的解讀，結(jié)合相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的規(guī)定，可以歸納出當下我國公用事業(yè)特許監(jiān)管立法中存在的諸多不足之處。

第一，市場準入機制不健全。一是特許經(jīng)營申請者范圍設(shè)置過窄。原建設(shè)部《辦法》規(guī)定，特許經(jīng)營權(quán)的申請主體應(yīng)當是依法注冊的企業(yè)法人，杭州等地的特許經(jīng)營條例中也作了相同規(guī)定，但北京和貴州等地的特許經(jīng)營條例則把特許經(jīng)營申請主體的范圍界定為法人和其他經(jīng)濟組織；新疆的特許經(jīng)營條例更是把自然人納入到特許經(jīng)營申請主體的范圍之中。在這里，特許經(jīng)營申請主體與特許經(jīng)營主體的混同是造成各地規(guī)定不一的主要原因。《招投標法》把投標者的資格界定為法人和其他組織，并且規(guī)定兩個以上法人或其他組織可以組成一個聯(lián)合體，以一個投標人的身份共同投標。實踐中，公用事業(yè)特許經(jīng)營的投標者多是由幾個法人或組織組成的聯(lián)合體。中標后，聯(lián)合體各方投資組建專門的項目公司，并同政府簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，進而開始特許經(jīng)營項目的建設(shè)或運營。因此，現(xiàn)行立法僅把企業(yè)法人作為特許經(jīng)營申請主體的做法是不科學的，不僅與現(xiàn)行法律規(guī)定相脫節(jié)，也違背了國家對投資體制進行改革的初衷。二是準入方式規(guī)定混亂?！缎姓S可法》規(guī)定，涉及公用事業(yè)的行政許可，行政機關(guān)應(yīng)當通過招標、拍賣等公平競爭的方式做出決定。原建設(shè)部《辦法》也強調(diào)必須通過招標的形式選擇特許經(jīng)營者，在這之后的政策性文件都把招標作為強制性要求，這顯示出政府對市場普遍存在的不規(guī)范操作的顧慮，但卻有矯枉過正之嫌?，F(xiàn)行《招投標法》主要是針對工程建設(shè)項目招投標的實際需要制定的，《拍賣法》則主要是針對傳統(tǒng)物品或財產(chǎn)權(quán)利的拍賣制定的，把這些法律適用于公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)的出讓存在很大問題。以《招投標法》的適用為例，特許經(jīng)營項目的招標屬于法人招標的范疇，并且特許經(jīng)營項目具有高投資、經(jīng)營周期長等特點，合格的特許經(jīng)營者往往很少，時常會發(fā)生投標者少于3人的情況。如果固守工程招標的規(guī)則，往往會導致反復招標或流標，造成人力、物力和時間上的極大浪費。

第二，審批制度設(shè)計不盡合理。從地方性法規(guī)的規(guī)定來看，特許經(jīng)營項目從立項到建設(shè)運營階段開始之前需要經(jīng)過兩次審批。第一次審批是立項與實施方案審批，辦理審批的主體通常是行業(yè)主管部門，參與審批的部門涉及規(guī)劃、土地、建設(shè)、環(huán)保、財政、價格、國資委等有關(guān)行政主管部門。第二次審批是在特許經(jīng)營協(xié)議簽訂后，以特許經(jīng)營者（大多數(shù)情況下是由中標者投資組建的項目公司）為主體辦理相關(guān)手續(xù)，負責審查的主體仍是上述各行政主管部門。但是，按照《行政許可法》的規(guī)定，特許經(jīng)營項目經(jīng)政府批準并賦予特許經(jīng)營者特許經(jīng)營權(quán)后，不需要再辦理審批手續(xù)。國務(wù)院《決定》明確指出：對于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項目一律不再實行審批制，而是區(qū)別不同情況實行核準制和備案制。其中，政府僅對重大項目和限制類項目從維護公共利益角度進行核準。企業(yè)投資建設(shè)實行核準制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經(jīng)過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。從效力上來說，國務(wù)院《決定》僅是規(guī)范性文件。但由于我國目前市場經(jīng)濟法制并不健全，國務(wù)院在經(jīng)濟體制改革中需要根據(jù)實踐的要求適時出臺相關(guān)文件，以指導全國的經(jīng)濟體制改革，其決定在全國范圍內(nèi)同樣具有適用力。由于公用事業(yè)涉及公共利益，由特許經(jīng)營者投資的項目應(yīng)該實行核準制，地方立法規(guī)定不應(yīng)與中央政府改革現(xiàn)有行政審批制度的政策相悖。但是，地方立法之所以規(guī)定兩次審批程序主要基于如下的考慮：特許經(jīng)營項目的可行性研究和實施方案雖然得到了各行政主管部門的批準，但是各行政主管部門并未參與項目招標、評標的過程，特許經(jīng)營協(xié)議的內(nèi)容很難保證與實施方案的內(nèi)容相一致，再次進行審批是為了防范建設(shè)、運營階段出現(xiàn)問題。地方立法的初衷本無可厚非，但這會使中標結(jié)果充滿不確定性。如果相關(guān)部門提出的審查意見與特許經(jīng)營協(xié)議存在根本性沖突，就會導致特許經(jīng)營項目實施的中斷，投資者和政府之前付出的成本也將付之東流。特許經(jīng)營者辦理審批手續(xù)有其必要性，但從簡化程序和降低項目不確定性因素的要求來看，特許經(jīng)營者辦理審批手續(xù)則成為該制度設(shè)計的瑕疵。

第三，監(jiān)管方式的規(guī)范化程度低。原建設(shè)部《意見》和《監(jiān)管意見》對政府監(jiān)管手段作了較為全面的列舉，包括價格監(jiān)管、安全監(jiān)管、績效評估、應(yīng)急接管等，但現(xiàn)行立法規(guī)定并未對這些監(jiān)管方式作出詳盡的規(guī)定，大多只是作了原則性的規(guī)定，缺乏明確性和可操作性。以價格監(jiān)管為例，公用事業(yè)價格在定價上遵循“成本加合理利潤”的原則，國家發(fā)展和改革委員會的《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》和原建設(shè)部的規(guī)范性文件都要求建立公用事業(yè)成本績效評價機制，但現(xiàn)行立法在成本監(jiān)管方面還沒有形成系統(tǒng)的監(jiān)督、監(jiān)測、績效考核體系，在企業(yè)利潤核算標準等方面的規(guī)定也是一片空白，不利于對價格的準確核算和有效監(jiān)管。此外，在價格調(diào)整的申請主體方面，地方立法的規(guī)定與《價格法》的規(guī)定也不一致?！秲r格法》規(guī)定：消費者、經(jīng)營者可以對政府指導價、政府定價提出調(diào)整建議，而深圳和湖南等地的特許經(jīng)營條例則規(guī)定：特許經(jīng)營者、消費者組織、公眾監(jiān)督委員會、行業(yè)協(xié)會或者公用事業(yè)主管部門可以用書面形式向價格主管部門提出制定或調(diào)整市政公共產(chǎn)品、服務(wù)價格的申請，也可以由有定價權(quán)的部門依法直接提出定價、調(diào)價方案。法律、法規(guī)及規(guī)章不同條款之間的沖突使公用事業(yè)價格制定和調(diào)整機制難以有效運轉(zhuǎn)。

第四，公眾參與機制缺失?！叭绻话研姓脫Q于公眾——它從其中產(chǎn)生并且其活動亦是面向它們——之中，就不可能了解行政”。［11］公用事業(yè)關(guān)系公眾的切身利益，公眾參與應(yīng)是公用事業(yè)特許監(jiān)管的題中應(yīng)有之義。但是，目前我國尚沒有關(guān)于公用事業(yè)特許經(jīng)營公眾參與監(jiān)管的特別立法，現(xiàn)有關(guān)于公用事業(yè)特許經(jīng)營的立法僅對公眾參與監(jiān)管作了原則性規(guī)定，缺乏具體制度和操作流程，使公眾參與監(jiān)管的行為存在形式上的合法性危機。

二、行政過程視角下的公用事業(yè)特許

監(jiān)管體系之建構(gòu)

政府從傳統(tǒng)管制領(lǐng)域中逐漸淡出意味著國家、社會、個人之間的責任范圍及其相應(yīng)主體間關(guān)系結(jié)構(gòu)的調(diào)整，但并不一定意味著監(jiān)管強度的減低；相反，政府在放松管制，逐步淡出的同時，可以通過其他替代性的管制方法，加大監(jiān)管力度。激勵、自律、合作等管理方式由此應(yīng)運而生，相伴而生。［12］對于行政法學以及管制理論專家而言，面對諸多管制工具，最為重要的是去了解和研究各管制工具的用途和局限，從而在確定政府施政目標的前提下根據(jù)目標來選擇最佳的管制工具。［13］公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)從授予到收回往往需要很長時間，經(jīng)歷不同的階段，因此，政府監(jiān)管應(yīng)當貫穿于公用事業(yè)特許項目運營的全過程，即需要系統(tǒng)的“過程性監(jiān)管”。政府的過程性監(jiān)管按時間要素可分為事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管。對應(yīng)于公用事業(yè)特許政府監(jiān)管的方式，事前監(jiān)管主要包括風險評估、市場準入和特許協(xié)議制度，事中監(jiān)管主要包括價格監(jiān)管、安全監(jiān)管、績效評估和臨時接管應(yīng)急處理制度，事后監(jiān)管主要包括市場退出制度等。本文主要遵循“政府主導、市場調(diào)控、企業(yè)運作和公眾參與”的原則，［14］以公用事業(yè)特許監(jiān)管中的市場準入、特許協(xié)議、價格監(jiān)管、績效評估和市場退出等5項核心制度為著眼點進行探討。

（一）市場準入制度

公用事業(yè)具有自然壟斷的特性，所謂的引入競爭，并不是真正在經(jīng)營過程中的競爭，而是事前競爭，是為贏得市場而競爭。作為特許經(jīng)營監(jiān)管首要環(huán)節(jié)的市場準入制度如果缺乏競爭性，公眾利益就會受到損害。因此，必須制定科學的標準和嚴格的操作程序，把好市場準入關(guān)。

第一，市場準入方式。從前述立法規(guī)定和實踐可知，我國公用事業(yè)特許中的市場準入方式主要包括招標、拍賣、招募、競爭性談判、直接委托、有償轉(zhuǎn)讓等。招標方式因其公開、公平、公正的內(nèi)在特質(zhì)，具有其它方式所不可比擬的優(yōu)勢，成為立法和實踐中的首選，在市場準入方式中居于主導地位。直接委托和有償轉(zhuǎn)讓方式由于缺乏內(nèi)在的競爭性，與市場準入制度的精神內(nèi)核相悖，不宜作為市場準入方式。拍賣雖然是一種競爭性的方式，但其將價格作為競買者勝出的唯一標準，缺乏對特許經(jīng)營申請者的全面考察，內(nèi)藏巨大風險。相比之下，招募和競爭性談判兩種方式不僅具有競爭性，而且具有可操作性和靈活性，可以作為輔助的市場準入方式。

第二，市場準入條件。市場準入條件的設(shè)定直接決定了未來特許經(jīng)營者所應(yīng)具備的資質(zhì)，只有適格的特許經(jīng)營者才能保證特許經(jīng)營項目的順利進行。一個合格的申請者必須符合以下幾個方面的要求：⑴申請主體要求。為了擴大投資主體范圍，鼓勵民營資本進入公用事業(yè)領(lǐng)域，并保證特許經(jīng)營項目的順利進行，申請主體可確定為法人和經(jīng)濟組織，并允許兩個以上法人或者經(jīng)濟組織組成聯(lián)合體進行競標，在此排除了自然人和非經(jīng)濟組織的投資主體資格。同時，為了打破地方投資壁壘，這里的法人和經(jīng)濟組織不應(yīng)僅限為在本地區(qū)注冊或登記的法人和經(jīng)濟組織，還應(yīng)包括在國內(nèi)外其他地區(qū)注冊或登記的法人和經(jīng)濟組織。⑵財務(wù)實力要求。良好的銀行資信、財務(wù)狀況及相應(yīng)的償債及抵御風險的能力是一個合格的申請者所須具備的條件。為此，政府可根據(jù)特許項目所需資金額度對申請者的注冊資金、凈資產(chǎn)、資產(chǎn)負債率提出明確的要求，并要求其提供銀行資信證明。如果是聯(lián)合體，聯(lián)合體每一成員的資產(chǎn)總額或凈資產(chǎn)乘以其在聯(lián)合體內(nèi)所占股份比例之和應(yīng)滿足相應(yīng)要求。⑶專業(yè)能力要求。申請者（或聯(lián)合體中的一方）應(yīng)當有相應(yīng)數(shù)量的技術(shù)、財務(wù)、經(jīng)營等關(guān)鍵崗位的人員和切實可行的經(jīng)營方案。⑷相關(guān)業(yè)績要求。申請者（或聯(lián)合體中的一方）須具有按特許經(jīng)營方式實施市政基礎(chǔ)類工程或其他工程項目的經(jīng)驗與業(yè)績，或者擁有有效證明，證明其具有組織建設(shè)類似項目與管理運營類似規(guī)模項目的能力。⑸社會信譽要求。申請者（或聯(lián)合體中的一方）應(yīng)具有良好的社會信譽，近三年內(nèi)無違約等不法行為，未發(fā)生重大安全事故等。⑹其他要求。各地方政府可以根據(jù)地方特色和項目具體情況規(guī)定一些特殊的條件。

第三，市場準入程序。具體來說，市場準入程序應(yīng)包括以下步驟：⑴前期準備。主管部門在特許經(jīng)營項目立項后，應(yīng)委托專業(yè)的招標機構(gòu)協(xié)助其編制招標文件。主管部門在招標文件編制完成后應(yīng)送交政府審查，在沒有異議的情況下，政府批準招標文件。⑵招標公告。主管部門可通過報刊、政府公報、網(wǎng)站、電視、廣播等多種形式公告，但至少要在一種全國發(fā)行的報紙上公告。公告的內(nèi)容應(yīng)包括特許項目的概要、建設(shè)資金和建設(shè)計劃的安排設(shè)想、對申請者的資格要求、政府對意向申請者所提方案的評估程序及評估標準等。公告的期限應(yīng)當不少于30日。⑶意向登記和資格預審。在公告規(guī)定的期限內(nèi)，對特許經(jīng)營項目感興趣的投資者應(yīng)當向主管部門進行意向登記，提交預審文件。公告期滿后，主管部門應(yīng)依法組建資格評審委員會負責資格預審。該委員會由政府牽頭組織，由主管部門、相關(guān)部門以及經(jīng)濟、技術(shù)、法律顧問和消費者代表組成，其中相關(guān)專家代表比例不得低于二分之一，與該項目的申請者有血緣關(guān)系、利益關(guān)系或其他足以影響其作出公正決定的委員應(yīng)主動申請回避，未申請回避的，主管部門或者行政監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)后，應(yīng)當立即停止其參與評審活動。該委員會根據(jù)招標文件的要求進行資格預審，主要對申請者進行法律審查、能力審查和經(jīng)驗審查，以確定邀請參加正式投標的候選人名單，列入候選名單的被邀請者一般不少于3個，不多于6個。①⑷遞交投標書。投標候選人應(yīng)當在規(guī)定的期限內(nèi)遞交投標書，政府應(yīng)該留出充分的時間讓投標人了解情況，準備投標，必要時可以召集投標人舉辦競標疑問解答會。投標書的內(nèi)容應(yīng)包括項目的可行性研究報告、建議的各類收費標準、投標保證金等。⑸評標、定標。政府組織評標委員會進行評審。該委員會主要由招標人代表和相關(guān)專家組成，專家代表人數(shù)不得少于三分之二，與投標人有血緣關(guān)系、利益關(guān)系或其他足以影響其作出公正決定的委員應(yīng)主動申請回避，未申請回避的，主管部門或者行政監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)后，應(yīng)當立即停止其參與評審活動。評標委員會應(yīng)本著公平、公正、科學和擇優(yōu)的原則，對投標書內(nèi)容的可行性及存在的風險進行評估，并經(jīng)過必要的質(zhì)詢和公開答辯程序。評標因素除了價格因素外，還應(yīng)綜合考慮非價格因素，如報價人資質(zhì)、業(yè)績、能力等方面的因素，競標結(jié)果也將完全取決于各投標人在價格因素和非價格因素兩方面的綜合評定。⑹公布中標結(jié)果，接受公眾異議。中標者最終確定后，政府應(yīng)在新聞、報紙、網(wǎng)站等媒體上公布中標結(jié)果，公示時間不得少于20日。在公示期間，相關(guān)組織或公眾可通過電話、信件、網(wǎng)站等渠道對中標結(jié)果表示異議。政府部門在收到相關(guān)異議后應(yīng)立即進行審查，異議不成立的，應(yīng)向公眾說明理由；異議成立的，應(yīng)立即組織調(diào)查，必要時可組織聽證會，并將結(jié)果向公眾公布。⑺授予特許經(jīng)營權(quán)，簽訂特許經(jīng)營協(xié)議并備案。公示期滿，對中標者沒有異議，或相關(guān)異議經(jīng)調(diào)查已經(jīng)消除，政府應(yīng)授予中標者特許經(jīng)營權(quán)，并在30日內(nèi)與中標者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，協(xié)議簽訂后應(yīng)送交相關(guān)部門備案。

（二）特許協(xié)議制度

“在一個混合行政的時代，在一個對公權(quán)力和私權(quán)力的創(chuàng)造性互相作用及其依賴的時代，合同乃行政法之核心?！保?5］特許協(xié)議是特許經(jīng)營制度中的重要內(nèi)容，協(xié)議的目的在于約束和規(guī)范協(xié)議雙方的行為，明確協(xié)議雙方各自的權(quán)利義務(wù)、收益和風險，以保證特許經(jīng)營活動順利進行。特許協(xié)議不單是一種靜態(tài)的文本制度，從協(xié)議運行的整個過程來看，其更是一種充滿活力的動態(tài)調(diào)控制度。

第一，協(xié)議的談判。政府主管部門和特許經(jīng)營者是協(xié)議談判的雙方主體，協(xié)議的成立基于雙方的合意，雙方在談判過程中需秉持契約自由及誠信原則，消除信息不對稱和有限理性等不利因素，在維護公共利益的基礎(chǔ)上達成滿意的條款?？傮w來說，談判過程是雙方力量博弈的過程，也是主管部門代表的公共利益與特許經(jīng)營者利益不斷權(quán)衡和妥協(xié)的過程。協(xié)議的談判過程涉及一系列的權(quán)衡，包括成本和質(zhì)量之間的權(quán)衡、成本和速度之間的權(quán)衡、成本和風險之間的權(quán)衡等。［16］在建立協(xié)議關(guān)系時，主管部門應(yīng)有意識地考慮“天下沒有免費的午餐”，不進行這些權(quán)衡，就很難知道正在建立的關(guān)系對公眾來說是好還是壞。

第二，協(xié)議的設(shè)計。特許協(xié)議是以政府特許權(quán)為中心，對政府和對方當事人實施政府特許所產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)和爭議的處理作出的書面規(guī)定。它是雙方在整個項目過程中處理互相關(guān)系的基本準則。［17］作為政府規(guī)制風險的一種手段，特許協(xié)議應(yīng)包含穩(wěn)定預期及分配風險的內(nèi)容。由于所在城市、涉及領(lǐng)域、規(guī)制目標的不同，其內(nèi)容很難用一種固定的協(xié)議模式或者固定的協(xié)議條款來確定，但以下幾項內(nèi)容應(yīng)是任何特許協(xié)議中不可或缺的：⑴權(quán)利義務(wù)條款。我國相關(guān)立法和原建設(shè)部的“特許協(xié)議示范文本”①已經(jīng)對權(quán)利義務(wù)條款做了較為詳細的規(guī)定，實踐中應(yīng)根據(jù)相關(guān)規(guī)定結(jié)合特許項目的具體特點對雙方的權(quán)利義務(wù)作出明確詳細的規(guī)定。⑵投資回報條款。特許項目中存在著許多不確定的風險因素，特許經(jīng)營者從事特許項目的最終目的和內(nèi)在動力是為了獲得投資回報，即追求較高的經(jīng)濟利益，若沒有充分的回報，就不會吸引民間資金和外資的進入。一般來說，投資回報主要有三種模式：自負盈虧模式、固定比例模式、彈性比例模式。［18］自負盈虧模式將所有風險轉(zhuǎn)移給特許經(jīng)營者，不符合風險分擔原則的內(nèi)在精神，不利于特許項目的順利進行。固定比例模式因其缺乏靈活性，容易與實踐相脫離，使政府承擔過大的風險，已被相關(guān)法規(guī)政策所禁止。①彈性比例模式則為一種較好的模式，不僅能夠合理分配風險，還內(nèi)含激勵機制，有利于保障各方利益。⑶補貼條款。特許經(jīng)營者在特許經(jīng)營過程中不僅承擔了一些政策性義務(wù)，還有可能在履約過程中遇到出乎締約雙方意料之外、不可預見的實際困難，因此應(yīng)建立富有成效的政府補貼機制，給予特許經(jīng)營者適當?shù)难a償。補貼不僅限于積極的給付性補貼，還包括減免性補貼，如免除一般的稅費負擔。協(xié)議雙方應(yīng)在法律允許的范圍內(nèi)商定補貼的具體情形及支付方式。⑷責任條款。公用事業(yè)特許經(jīng)營相關(guān)立法及“特許經(jīng)營示范文本”都對特許經(jīng)營者的違約和違規(guī)行為設(shè)定了罰則，但未對主管部門和監(jiān)管部門的違約和違法失職行為所應(yīng)承擔的責任作出明確的規(guī)定。特許協(xié)議中當事人雙方權(quán)利義務(wù)應(yīng)基本對等，監(jiān)管部門享有維護公共利益所必需的特權(quán)，對此需要對其特權(quán)施加必要的限制，應(yīng)對其違約責任作出明確的規(guī)定。⑸爭端解決條款。當前，在公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域適用傳統(tǒng)的行政復議、行政訴訟和仲裁手段還存在一定的制度性障礙，也不是最有效的爭端解決方式，因而有必要在協(xié)議中規(guī)定更為合法、靈活、有效的爭端解決機制。特許經(jīng)營是一種公私合作的方式，溝通協(xié)商是雙方合作的基礎(chǔ)，因此友好協(xié)商方式應(yīng)成為解決爭議的首選機制，當雙方出現(xiàn)爭端時，可根據(jù)特許協(xié)議進行充分討論，以徹底消除雙方的隔閡和矛盾。

第三，協(xié)議的履行。合同政策改革的重要目標之一是強調(diào)規(guī)避風險，建立一種積極有效的工作關(guān)系。特許經(jīng)營協(xié)議的履行期限一般都比較長，這就需要協(xié)議雙方保持協(xié)作關(guān)系，在遵循誠實信用原則、尊重現(xiàn)行慣例的基礎(chǔ)上認真履行合同內(nèi)容，并在管理上采取開放的方式，用激勵性管制代替消極的管制，用市場導向管制取代政府導向管制，用對稱管制和公平管制取代非對稱管制和歧視性管制。

第四，協(xié)議的變更。協(xié)議變更主要包括兩種類型：一是政府基于公共利益的需要對協(xié)議條款進行單方變更。政府單方變更權(quán)的行使須基于公共利益，不得變更原始協(xié)議的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，須完整補償相對人的損失。政府在單方變更協(xié)議條款時需書面告知特許經(jīng)營者并聽取其意見，若協(xié)議變更對特許經(jīng)營者利益造成了重大影響，特許經(jīng)營者可要求開啟聽證程序，由各方利益主體對協(xié)議變更的必要性、變更的程度及相應(yīng)的補償內(nèi)容等進行充分的公開辯論。二是特許經(jīng)營者由于客觀情況的變化而導致自身經(jīng)營出現(xiàn)問題時可以向政府申請對協(xié)議相關(guān)條款進行變更。此種情況下政府需要對特許經(jīng)營者所描述的問題進行調(diào)查，以確定是否存在對協(xié)議進行變更的問題。政府經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)確實存在需要對協(xié)議進行變更的情況，則允許協(xié)議雙方就需要修改的條款進行協(xié)商談判，如果協(xié)議變更可能對消費者造成不利影響，政府需要召開聽證會，廣泛聽取各方意見，在此基礎(chǔ)上對協(xié)議的內(nèi)容進行相應(yīng)的修改。

第五，協(xié)議的解除。協(xié)議的解除主要包括兩種類型：一是政府為了公共利益需要單方解除協(xié)議。政府基于政策等客觀因素的重大變化或特許經(jīng)營者嚴重違約而單方解除協(xié)議時，將會給特許經(jīng)營者利益造成不利影響，進而導致信賴利益受損，同時，協(xié)議的解除也會給受益人帶來相當大的影響。因此，政府在解除協(xié)議時應(yīng)給特許經(jīng)營者提供相應(yīng)的程序性保護和補償性保護。在協(xié)議解除過程中，政府應(yīng)以書面形式告知特許經(jīng)營者并召開一定形式的聽證會，以充分聽取特許經(jīng)營者和消費者的意見，同時應(yīng)充分考慮特許經(jīng)營者的合理利益。當政府因政策等客觀因素的改變而解除協(xié)議，對特許經(jīng)營者預期利益造成嚴重影響時，特許經(jīng)營者可以向政府提出補償申請，并獲得相應(yīng)補償。［19］二是特許經(jīng)營者因能力不足、投資不足、管理不力或者破產(chǎn)等因素向政府申請解除協(xié)議。特許協(xié)議的解除涉及公共利益，對此政府應(yīng)通過法定程序?qū)徤鲗Υ?。具體來說，政府應(yīng)召開聽證會，對特許經(jīng)營者退出的理由進行質(zhì)證、辯論，充分聽取各方利益主體的意見，必要時政府可對相關(guān)問題進行調(diào)查核實。若特許經(jīng)營者還具有繼續(xù)經(jīng)營的能力并且愿意繼續(xù)經(jīng)營，政府可給予必要的扶助以幫助其渡過難關(guān)；若特許經(jīng)營者不具備繼續(xù)經(jīng)營的能力，政府則需解除協(xié)議，但在特許權(quán)移交給政府或新的特許經(jīng)營者之前，原特許經(jīng)營者應(yīng)繼續(xù)提供服務(wù)，不得隨意中斷。

（三）價格規(guī)制制度

作為經(jīng)濟性規(guī)制方式的價格規(guī)制與公用事業(yè)終端消費者的即期利益最為密切，是一種比較有效的政府監(jiān)管方式。在特許監(jiān)管過程中，克服諸多制約因素，實現(xiàn)有效的價格規(guī)制，離不開清晰明確的定價目標和原則，更離不開系統(tǒng)的制度創(chuàng)新與程序設(shè)計。

第一，價格規(guī)制主體。公用事業(yè)的自然壟斷性和公益性決定了公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的價格不可能通過市場競爭自由決定，政府是公用事業(yè)價格的決定者，并擁有一套獨特的定價機制。我國《價格法》和相關(guān)公用事業(yè)立法授權(quán)政府價格主管部門作為價格規(guī)制的主要部門，行使和承擔相應(yīng)的職權(quán)和職責。問題在于價格主管部門并未全程參與公用事業(yè)特許過程，對特許項目缺乏詳細的了解，加之信息的不全面和內(nèi)外部監(jiān)督機制的缺乏，很難獨自制定和實施一套有效的價格規(guī)制制度。因此，有必要對價格規(guī)制主體進行擴充，形成以價格主管部門主導、公用事業(yè)監(jiān)管部門和公眾參與監(jiān)管委員會協(xié)助、特許經(jīng)營者和相關(guān)消費者組織或個人廣泛參與的多元復合規(guī)制主體，以便在價格主管部門、特許經(jīng)營者、消費者之間建立相互制衡的約束機制和信息溝通機制，實現(xiàn)價格規(guī)制的最優(yōu)目標。

第二，價格規(guī)制模式。目前，世界上存在兩種最具典型意義的價格規(guī)制模式，即以美國為代表的投資回報率規(guī)制模式和以英國為代表的最高限價規(guī)制模式。當前，我國公用事業(yè)特許立法明確規(guī)定了公用產(chǎn)品或服務(wù)價格應(yīng)根據(jù)社會平均成本、經(jīng)營者合理收益、社會承受能力等因素予以確定。但實踐卻與此相背離，采取的是以個別成本為依據(jù)的定價方式，這種傳統(tǒng)的具有實報實銷特征的成本加成模式是激勵強度最弱的價格規(guī)制機制，使得企業(yè)發(fā)生的任何成本都可以轉(zhuǎn)嫁到消費者身上。相比之下，最高限價模式更具激勵性，但是我國尚不具備有效的信息溝通機制及完整的會計和審計體系，監(jiān)管機構(gòu)也缺乏必要的能力和經(jīng)驗，導致無法完全推行該種模式。在現(xiàn)階段，投資回報率模式和最高限價模式相結(jié)合的綜合規(guī)制模式將成為我國最有效的價格規(guī)制模式，①國家和地方立法可以根據(jù)具體情況確立其作為過渡方式，以指導實踐。當然，在條件成熟的地方可優(yōu)先推行最高限價規(guī)制模式。

第三，價格制定和調(diào)整。我國《價格法》及相關(guān)的公用事業(yè)特許立法都明確規(guī)定公用產(chǎn)品或服務(wù)價格的制定和調(diào)整應(yīng)當通過正式的聽證程序來確定，國家發(fā)展和改革委員會也制定和了《政府制定價格聽證辦法》（以下簡稱《聽證辦法》）。然而，價格聽證制度在實踐中則暴露了各種各樣的問題，甚至還出現(xiàn)了諸多異化現(xiàn)象，［20］這與現(xiàn)行公用事業(yè)特許立法缺乏詳細的程序規(guī)定有關(guān)。因此，應(yīng)在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合公用事業(yè)特許的特點，對其價格制定和調(diào)整程序作出更為系統(tǒng)的規(guī)定：⑴啟動。根據(jù)提起主體的不同可分為兩種情形：一是公用事業(yè)價格主管部門依職權(quán)主動啟動。價格主管部門在特許項目開始運行時和運行過程中因公用企業(yè)成本和其他經(jīng)濟、政治環(huán)境發(fā)生變動時根據(jù)價格法有關(guān)規(guī)定直接提出定價或調(diào)價方案；二是公用事業(yè)價格主管部門依特許經(jīng)營者、消費者組織、公眾監(jiān)督委員會、行業(yè)協(xié)會或市政公用事業(yè)主管部門書面申請啟動。價格主管部門在收到申請后應(yīng)當對申請材料進行調(diào)查、核實并聽取申請者的意見，申請材料不齊備的，應(yīng)當要求申請人限期補齊，審核后，價格主管部門認為申請符合價格制定或調(diào)整條件的應(yīng)當予以受理，若申請不符合條件，則不予受理，但應(yīng)向申請者送達書面決定書并說明理由。⑵成本監(jiān)審。成本監(jiān)審由價格主管部門內(nèi)設(shè)的成本調(diào)查機構(gòu)根據(jù)相關(guān)規(guī)定組織實施，特許經(jīng)營企業(yè)上報的有關(guān)成本資料必須由獨立的審計機構(gòu)進行審核，同時聘請相關(guān)專家對資料的合理性、合法性進行審查，并根據(jù)所有被監(jiān)審的經(jīng)營者的成本核定表核算定價成本，向價格主管部門遞交成本監(jiān)審報告。⑶聽證前的準備。價格主管部門應(yīng)當在作出受理決定之日起3個月內(nèi)舉行聽證會，在舉行聽證前應(yīng)進行社會承受能力的調(diào)查，廣泛聽取公眾意見，以確定價格聽證涉及的主要群體及社會的總體承受能力，并在聽證會舉行前30日通過政府網(wǎng)站、新聞媒體向社會公眾公告聽證會參加人員、旁聽人員、新聞媒體的名額，產(chǎn)生方式及具體報名辦法。⑷聽證。在聽證會舉行前15日，價格主管部門應(yīng)當通過政府網(wǎng)站、新聞媒體向社會公告聽證會舉行的時間、地點、定價聽證方案要點、聽證會參加人員名單，并向聽證會參加人送達定價聽證方案、成本監(jiān)審報告等聽證材料，必要時價格主管部門可舉行聽證預備會，就聽證中涉及到的專業(yè)問題，由經(jīng)營者或相關(guān)專家進行解答，以保證聽證代表的有效參與。在聽證會進行過程中，應(yīng)充分保障聽證代表特別是消費者和持不同意見代表的話語權(quán)，聽證代表對申請人提出的定價方案可進行質(zhì)證和辯論。此外，聽證會應(yīng)設(shè)旁聽席，旁聽人員由價格主管部門根據(jù)公民、法人或者其他組織報名情況，按報名順序選取或隨機抽取，旁聽人員沒有提問和發(fā)言權(quán)，但可于聽證會結(jié)束后通過電話、網(wǎng)絡(luò)或信件向價格主管部門提交意見。⑸決策。聽證會只是政府機關(guān)決策前的一種征求意見的程序，聽證會本身并不決策，聽證代表所發(fā)表的意見能否為價格決策機關(guān)真正聽取，作為記載聽證會代表意見陳述的重要法律文件——聽證筆錄能否作為價格決策機關(guān)最終定價的重要依據(jù)甚至唯一依據(jù)，將直接關(guān)系到價格聽證制度根本目的的實現(xiàn)。然而，《聽證辦法》及公用事業(yè)特許立法僅規(guī)定定價機關(guān)作出決定時應(yīng)當充分考慮聽證會意見，并未對聽證筆錄的效力作出明確的規(guī)定?！叭绻姓C關(guān)的裁決不以案卷為根據(jù)，則聽證程序只是一種欺騙行為，毫無實際意義。”［21］因此，在定價決策中應(yīng)引入聽證案卷排他的規(guī)則，將聽證案卷所記載的意見作為價格決策部門定價的主要依據(jù)，在聽證會代表不同意定價方案或者對定價方案有較大分歧時，價格決策部門應(yīng)當協(xié)調(diào)申請人調(diào)整方案，必要時應(yīng)由政府價格主管部門組織再次聽證。⑹批準和公布。價格主管部門對定價或調(diào)價方案進行修改、作出最終決定后，應(yīng)在7日內(nèi)將定價或調(diào)價方案、聽證會紀要、聽證會筆錄和有關(guān)材料一并提交政府進行審核。政府批準定價或調(diào)價方案后，價格主管部門應(yīng)通過新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等向社會公布并組織實施。

第四，價格保障機制。任何有效的監(jiān)管都不是單獨依靠某一種制度來發(fā)揮作用的，而是需要相應(yīng)配套制度的支撐，綜合性價格規(guī)制模式的實現(xiàn)至少還需確立以下配套制度：⑴定期審價制度。公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)價格受多種因素的影響，不可能一成不變。價格主管部門應(yīng)當建立定期審價制度，設(shè)立成本數(shù)據(jù)資料庫，形成有效的成本約束機制，改變定價過程中政府與公用企業(yè)信息不對稱的現(xiàn)狀，并根據(jù)公用企業(yè)成本的變化對價格作出相應(yīng)的調(diào)整，一般來說定期審價的間隔時限最短不得少于1年。⑵價格調(diào)節(jié)準備金制度。美國將公用事業(yè)價格調(diào)節(jié)基金作為價格規(guī)制的一種常用方法，［22］我國部分地方公用事業(yè)特許立法也確立了此種制度，專項用于公用事業(yè)價格和利潤的調(diào)控。①當特許經(jīng)營者的實際利潤率水平高于規(guī)定利潤率水平時，高出部分產(chǎn)生的利潤進入價格調(diào)節(jié)準備金。當公用事業(yè)成本費用增加幅度不大時，可以用價格調(diào)節(jié)準備金來調(diào)節(jié)，先不調(diào)整價格，以保持公用事業(yè)價格的穩(wěn)定；只有當價格調(diào)節(jié)準備金不足以彌補公用事業(yè)運營成本的增加時，才考慮調(diào)整價格。⑶價格違法責任制度。一是特許經(jīng)營者的價格違法責任。在特許經(jīng)營者違反相應(yīng)價格規(guī)定時應(yīng)對其進行相應(yīng)的處罰。國務(wù)院頒布的《價格違法行為行政處罰規(guī)定》明確要求價格主管部門可據(jù)此對特許經(jīng)營者的價格違法行為進行處罰。二是價格主管部門的價格違法責任。我國價格主管部門的監(jiān)管行為尚未受到政府和社會公眾的有效監(jiān)督和制約，相關(guān)法律和政策并未對其價格違法責任作出明確的規(guī)定，今后立法應(yīng)對此作出回應(yīng)。

（四）績效評估制度

績效評估是指在實現(xiàn)某種行政管理目標的過程中，通過定量、定性等方式對比分析一個機構(gòu)或組織相關(guān)活動的投入、產(chǎn)出和結(jié)果，進而綜合衡量該機構(gòu)或組織所具有的特定能力的效率、效益的活動?？冃гu估作為政府管制手段的優(yōu)勢表現(xiàn)在它為社會各階層提供了一個直接參與項目管理的平臺，為明晰并落實各方主體的法律責任及社會責任提供了一個長效機制。我國公用事業(yè)特許經(jīng)營相關(guān)立法大都確立了績效評估制度，但并未對此制度作出明確的規(guī)定，缺乏可操作性，此項制度大多處于“冷藏”狀態(tài)。因此，立法應(yīng)著重就績效評估的主體、內(nèi)容、程序、方式和結(jié)果處理等作出詳細的規(guī)定。

第一，評估主體?，F(xiàn)行立法大都將公用事業(yè)主管部門作為績效評估的實施部門，筆者認為這一規(guī)定不盡合理，應(yīng)將獨立于公用事業(yè)主管部門的第三方機構(gòu)作為績效評估的實施主體。其理由如下：一是績效評估包含了對特許協(xié)議履行情況的評估，主管部門作為協(xié)議一方的當事人，評估內(nèi)容不可避免地會涉及到主管部門的履約情況，由主管部門進行評估不僅違背了正當法律程序的要求，而且還會摻雜主管部門過多的主觀因素，使評估結(jié)果的可信度大打折扣；而獨立的第三方機構(gòu)可客觀中立地行使職權(quán)，得出公正的結(jié)論，同時通過評估可以有效監(jiān)督和制約主管部門的規(guī)制行為。二是績效評估是一項專業(yè)性很強的規(guī)制手段，需要大量的專家、技術(shù)人員的參與，主管部門作為執(zhí)法機關(guān)尚不具備相應(yīng)的條件，而且實踐中主管部門并不是自己獨立進行評估，大多是委托獨立的第三方中介機構(gòu)進行績效評估。①

第二，評估內(nèi)容。“在今天的新公共管理中，確定績效標準面臨的一個挑戰(zhàn)是如何將顧客滿意標準和內(nèi)部產(chǎn)生的目標以及政府選擇的基準整合起來。一種整合的方法是把一些績效衡量標準結(jié)合起來，這些標準可以通過在一個可比較的項目中建立基于績效的基準來加以確立，可以使合同組織中的人員通過可接受的限制范圍建立 他們自己的標準來加以確立，也可以通過客戶調(diào)查獲得外部輸入來加以確立?！保?3］可見，績效標準是一個開放、不斷發(fā)展的動態(tài)標準，是由評估主體組織相關(guān)專家、行政機關(guān)、行業(yè)協(xié)會、特許經(jīng)營企業(yè)以及消費者共同制定和實施的一套多維立體的指標體系?？冃藴试u價體系主要包括兩方面的內(nèi)容，即分別對特許經(jīng)營協(xié)議和特許經(jīng)營企業(yè)的評估。其中，對特許經(jīng)營協(xié)議的分析主要包括協(xié)議的合規(guī)性分析、責權(quán)分配與風險管理、協(xié)議的動態(tài)適應(yīng)性分析等。對特許經(jīng)營企業(yè)的評估主要包括對產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量、建設(shè)與改造、運營管理、財務(wù)狀況、安全保障與應(yīng)急、公司治理與文化以及其他事項的評估等。在確立這些基本評估指標后，可采用自上而下的層次分析方法，在一級指標的基礎(chǔ)上逐漸細化，分別建立二級和三級指標，逐級構(gòu)建指標體系。

第三，評估程序和方式。具體來說，績效評估制度主要包括以下幾個步驟：⑴評估啟動?？冃гu估的首次啟動應(yīng)在授予經(jīng)營者特許經(jīng)營權(quán)1年之后。評估主體應(yīng)根據(jù)特許項目的具體特點，確定績效評估的對象、范圍、目標和評價方法，據(jù)此制訂績效評估計劃，然后向政府遞交評估申請，經(jīng)政府審核通過后開始實施?？冃гu估的再次啟動應(yīng)按照立法規(guī)定的期限進行，評估周期一般不得低于2年，特殊情況下可以實施年度評估。⑵評估準備。這一階段主要是搜集和整理有關(guān)績效評估的資料，包括公用事業(yè)主管部門和有關(guān)部門在日常監(jiān)管中所搜集保存的有關(guān)資料和特許經(jīng)營企業(yè)自身經(jīng)營情況的資料數(shù)據(jù)。其中公用事業(yè)主管部門和有關(guān)部門需要提交的資料包括：特許經(jīng)營企業(yè)提交的日常經(jīng)營數(shù)據(jù)和自評報告、監(jiān)管機構(gòu)定期的考核報告和評估報告、監(jiān)管機構(gòu)日常的監(jiān)管資料等；特許經(jīng)營企業(yè)需要提交的資料包括：財務(wù)狀況、成本控制、日常管理、質(zhì)量和安全標準、對突發(fā)事件的處理情況、企業(yè)人員管理等資料。當評估資料不完整時，評估主體可通過市場調(diào)查、實地調(diào)研等渠道，聽取相關(guān)機構(gòu)和人員的意見獲取相關(guān)資料數(shù)據(jù)。⑶評估進行。評估主體根據(jù)監(jiān)管機構(gòu)和特許經(jīng)營企業(yè)提交的資料及自身調(diào)查搜集的資料對特許經(jīng)營協(xié)議履行情況和特許經(jīng)營企業(yè)的績效作專業(yè)性的定量分析，以確定風險事故發(fā)生率、風險事故損失程度、風險管理成本收益、協(xié)議內(nèi)容履行程度等指標，必要時評估主體可委托有資質(zhì)的獨立中介機構(gòu)協(xié)助其完成此項任務(wù)。另外，評估主體應(yīng)進行民意調(diào)查和民意測驗，因為社會公眾是公用產(chǎn)品和服務(wù)的直接體驗者，具有很大的話語權(quán)，通過公眾參與，可以掌握評估特許項目產(chǎn)生社會效益的情況。⑷評估結(jié)果的作出及其公布。評估主體可以在績效評估指標體系的基礎(chǔ)上依據(jù)評分細則對各項指標進行打分，以此獲得綜合評價分，從而將績效評估結(jié)果劃分為優(yōu)、良、中、低、差等幾個層次。評估主體作出評估報告后，應(yīng)分別向政府、公用事業(yè)監(jiān)管部門、特許經(jīng)營企業(yè)送交評估報告，同時將評估報告在政府網(wǎng)站、新聞媒體上公開，接受公眾監(jiān)督。

第四，評估結(jié)果的處理。作為一種網(wǎng)羅信息的有效手段，績效評估制度的落腳點并不在于搜集信息，而在于通過解決評估信息所反映出的制度運作問題，實現(xiàn)提升特許運營績效和降低特許運營風險的目標。因此，應(yīng)賦予評估報告一定的法律效力，防止評估流于形式。一方面，公用事業(yè)主管部門應(yīng)根據(jù)評估許協(xié)議履行狀況，在同特許經(jīng)營者協(xié)商的基礎(chǔ)上對特許經(jīng)營協(xié)議作出必要的修正，并根據(jù)評估報告的建議改進自身的規(guī)制手段。另一方面，應(yīng)根據(jù)評估結(jié)果確立相應(yīng)的激勵機制：當特許經(jīng)營者獲得優(yōu)秀或良好評價時，可給予其一定的精神或物質(zhì)獎勵，或在某些方面給予優(yōu)惠；當特許經(jīng)營企業(yè)獲得較好、一般評價時，可對其存在的問題提出整改意見并限期改正；當特許經(jīng)營企業(yè)獲得不合格評價時，可視情況給予警告并進行相應(yīng)的金錢或物質(zhì)上的懲罰，如提取履約保函，同時對其存在的問題提出整改意見并限期改正；當特許經(jīng)營企業(yè)對其存在的問題拒不改正或連續(xù)兩年考核不達標時，可以取消其特許經(jīng)營權(quán)。

（五）市場退出制度

作為公用事業(yè)特許監(jiān)管的最后環(huán)節(jié)，市場退出應(yīng)當是一種“備而慎用”的管制手段。對特許經(jīng)營者的退出規(guī)制是以保障消費者權(quán)利為導向的社會性規(guī)制，其核心并非讓公共服務(wù)更有效率地提供給消費者，而是防止以不可欲的方式分配財富或機會，防止消費者無法獲得最低限度的、持續(xù)的公用事業(yè)服務(wù)。［24］我國公用事業(yè)特許相關(guān)立法明確規(guī)定，特許經(jīng)營者應(yīng)當優(yōu)先保證公共利益不受損害，確保提供持續(xù)、安全、方便、優(yōu)質(zhì)、高效、公平和價格合理的普遍服務(wù)，未經(jīng)直轄市、市、縣人民政府批準，獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)不得擅自停業(yè)、歇業(yè)?；趹椃?、法律和契約的要求，從行政法學和規(guī)制理論出發(fā)，特許經(jīng)營者退出營業(yè)的自由應(yīng)受到一定的限制。

第一，事先批準。特許經(jīng)營者的退出主要存在兩種情況：一是特許項目因特許期滿而退出，即正常的市場退出；二是特許項目在期滿前因違約或其他原因而退出，即非正常的市場退出。在第二種情況下，行政主體并不必然做出批準退出申請的決定，應(yīng)以調(diào)查所獲得的信息為基礎(chǔ)，對申請人的運營狀況、申請人所提供服務(wù)的可替代性、消費者對申請人提供服務(wù)的依賴度等相關(guān)因素加以考慮，作出批準或不批準退出的決定。同時，退出決定的作出應(yīng)有明確的時限要求，一般來說，行政主體應(yīng)當自收到特許經(jīng)營者退出申請的3個月內(nèi)做出答復，并就相關(guān)決定說明理由。

第二，聽證。程序的意義就在于限制恣意的行政，保證理性的選擇，具有“作繭自縛”的效應(yīng)，對討論、決定過程的反思性整合。［25］公用事業(yè)牽涉各方主體的利益，而政府對特許經(jīng)營者的市場退出擁有較大的自由裁量權(quán)，通過程序控制可以增強政府決策的合法性和合理性。聽證程序為各方利益主體提供了參與的渠道和機會，并為現(xiàn)行立法所確認，但現(xiàn)行立法規(guī)定聽證只是一種可選擇的、被動的程序。①筆者認為，公用事業(yè)事關(guān)重大的公共利益，作為公正裁決基礎(chǔ)的聽證程序應(yīng)作為決策的必經(jīng)程序，而不是可選擇的程序。公用事業(yè)主管部門在做出撤銷或收回特許經(jīng)營權(quán)決定之前或特許經(jīng)營者提交解除特許經(jīng)營協(xié)議的書面申請后，應(yīng)當在一定期限內(nèi)組織聽證。

第三，終期評估。終期評估制度是指特許經(jīng)營期屆滿之前或特許經(jīng)營協(xié)議終止時，行政主體對特許經(jīng)營者的協(xié)議履行情況進行審議，對特許經(jīng)營設(shè)施、設(shè)備等進行資產(chǎn)評估的制度。目前，我國尚未建立完整的終期評估制度，僅是部分地方性立法對此做出了簡單的規(guī)定。①筆者認為，終期評估主體應(yīng)為獨立于主管部門的第三方。評估內(nèi)容主要包括對特許經(jīng)營協(xié)議履行情況的評估和對特許經(jīng)營企業(yè)的評估，其中對特許經(jīng)營企業(yè)的評估主要是對特許經(jīng)營者財務(wù)審計、特許經(jīng)營設(shè)施和設(shè)備等資產(chǎn)進行的評估。公用事業(yè)主管部門應(yīng)根據(jù)評估結(jié)果做出不同的處理決定：對特許經(jīng)營者完整地履行了特許協(xié)議內(nèi)容并且特許經(jīng)營設(shè)施、設(shè)備保存完好的，公用事業(yè)主管部門可給予其一定的精神或物質(zhì)獎勵，或在某些方面給予優(yōu)惠；對特許經(jīng)營者未完整地履行協(xié)議或特許經(jīng)營者對應(yīng)當更新和維修的設(shè)備設(shè)施不予更換和維修的，特許經(jīng)營者須承擔違約責任，公用事業(yè)主管部門可提取履約保函或給予特許經(jīng)營者相應(yīng)的處罰。

第四，補貼。特許協(xié)議終止之后，特許經(jīng)營者如何將特許項目轉(zhuǎn)移給政府，現(xiàn)行立法規(guī)定不一。例如《貴州省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理條例》第9條規(guī)定：特許經(jīng)營者按照城市規(guī)劃投資建設(shè)的市政公用設(shè)施，在特許經(jīng)營期滿或特許經(jīng)營權(quán)終止后，無償移交給政府。但杭州、深圳、淮南等地的公用事業(yè)特許經(jīng)營立法則規(guī)定：特許經(jīng)營者應(yīng)當按照城市規(guī)劃和特許經(jīng)營協(xié)議的約定及時建設(shè)和更新市政公用設(shè)施，特許經(jīng)營權(quán)被收回或終止后，該市政公用設(shè)施歸政府所有，需要補償?shù)?，根?jù)特許協(xié)議的約定給予特許經(jīng)營者合理補償。如果特許經(jīng)營者承擔項目資產(chǎn)的技術(shù)改造和維護任務(wù)且項目轉(zhuǎn)讓是無償?shù)?，由于特許經(jīng)營者擔心維護投資在特許經(jīng)營期滿前無法全部收回，其對項目的技術(shù)改造和維護投資將會盡量壓減，項目資產(chǎn)的技術(shù)改造和維護就可能無法正常進行；如果公用事業(yè)主管部門承擔項目資產(chǎn)的技術(shù)改造和維護任務(wù)，就會影響市場力量的作用范圍，而且投資決策和經(jīng)營決策的分離必然會影響兩者的協(xié)調(diào)性，在出現(xiàn)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量問題時，很難劃清責任。［26］因此，筆者認為，應(yīng)在市場退出制度中建立合理的激勵補償機制，以保證特許經(jīng)營者承擔所有要求的投資而又不會使其過分投資。根據(jù)各國政府進行基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營的經(jīng)驗，其常用的補償方法有以下五種：政府根據(jù)資產(chǎn)狀況給予原經(jīng)營者適當?shù)呢斦a償；補償金額由新一輪投標決定，新經(jīng)營者支付補償金；在新一輪招投標中設(shè)定有利于原經(jīng)營者的條款；要求經(jīng)營者向政府繳納資產(chǎn)質(zhì)量保證金；采用期限較長的特許期限。［27］上述方法已在我國公用事業(yè)特許實踐中得到了不同程度的運用，①但是在當前立法缺乏明確規(guī)定的情況下，解決補償問題較為可行的方法是由特許經(jīng)營者和公用事業(yè)主管部門在不違背現(xiàn)行法律規(guī)定的前提下于特許協(xié)議中對補償制度事先做出明確的約定。

在現(xiàn)代社會中，國家權(quán)力僅僅停留在市民社會的外緣是不允許的，而必須以各種方式積極地參與到市民社會之中去，這已經(jīng)成了時代的要求。［28］“政府的基本職責之一是提供一種我們可以用以修改規(guī)則的途徑，調(diào)解我們在規(guī)則含義上存在的分歧以及強制少數(shù)不遵守游戲規(guī)則的人遵守規(guī)則?！保?9］這實際上表明了政府的核心服務(wù)是制度的生產(chǎn)。公共服務(wù)的市場化運營是我國政府改革的主導方向，特許經(jīng)營作為一種有效的制度安排發(fā)揮了其不可替代的作用。然而，我國公用事業(yè)特許是在缺乏一般性的法律、政府角色不明確以及監(jiān)管體系不健全等背景下產(chǎn)生的。現(xiàn)行公用事業(yè)特許經(jīng)營立法顯然無法對公用事業(yè)特許活動提供有效的規(guī)范與指引，因此，完善公用事業(yè)特許經(jīng)營立法，真正明確公用事業(yè)特許制度的核心法律地位，并圍繞它形成一整套詳盡的法律制度體系，已成為當下我國公用事業(yè)特許實踐中急需解決的問題。

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篇（9）

改革開放之后，受到全球銀行業(yè)高度一體化的影響，我國逐漸放寬了對國內(nèi)金融業(yè)的限制，對商業(yè)銀行進行了并購、資產(chǎn)重組等資本運作，逐步推進了商業(yè)銀行市場化的進程。商業(yè)銀行逐步市場化之后都紛紛上市，上市后各間商業(yè)銀行的財務(wù)狀況都有了很大改善。具體表現(xiàn)在：第一，整個銀行業(yè)的盈利能力趨于平穩(wěn)，在金融危機爆發(fā)之前，我國銀行業(yè)總體上一直保持著穩(wěn)定高速的增長，在國家經(jīng)濟態(tài)勢向好的大環(huán)境下，銀行業(yè)每年的凈利潤提升率都超過了30% ;第二，商業(yè)銀行不斷優(yōu)化了資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，資產(chǎn)有效性持續(xù)提升;第三，商業(yè)銀行不斷進行著金融創(chuàng)新探索，將創(chuàng)新金融業(yè)務(wù)作為利潤增長點?？墒?，金融危機爆發(fā)之后，我國銀行業(yè)不但面臨著巨大的經(jīng)營壓力，而且市場環(huán)境也變得非常嚴峻。為了提振經(jīng)濟，央行實行了積極的貨幣政策，除降息之外加大了貨幣的發(fā)行量，多次下調(diào)準備金率。降息令國家整體經(jīng)濟的發(fā)展速度減慢;同時，降低了商業(yè)銀行的收入，提升了銀行貸款的風險。而我國很多商業(yè)銀行都是將存貸款之間的利息差額作為主要獲利方式的，在這種情況下，為了維持銀行的正常發(fā)展，必須大力發(fā)展中間業(yè)務(wù)，借此抵消部分傳統(tǒng)業(yè)務(wù)收入降低帶來的風險。

(一)財務(wù)風險的原因分析

(1)宏觀經(jīng)濟環(huán)境不穩(wěn)定。首先，我國直到改革開放之后才開始逐步推進市場經(jīng)濟體制，相比其它市場，金融市場的發(fā)展時間更晚，因此完善程度并不高，不論是法律法規(guī)還是監(jiān)管機制都存在很多漏洞;另外，各地政府為了追求政績，有時會對商業(yè)銀行進行盲目的保護，這就為商業(yè)銀行進行違規(guī)操作創(chuàng)造了最佳條件，不過同時也令商業(yè)銀行面臨很高的財務(wù)風險。其次，我國還未建立完善的商業(yè)銀行監(jiān)管體系，商業(yè)銀行的監(jiān)管還只限于業(yè)務(wù)操作的合規(guī)性與合法性，并沒有深入到業(yè)務(wù)的具體環(huán)節(jié)，探討操作是否存在違規(guī);且監(jiān)管基本上都是事后進行的，也就意味著風險已經(jīng)產(chǎn)生影響才開始對其控制，雖然能夠改進當前存在的財務(wù)風險問題，卻無法挽回銀行已經(jīng)蒙受的經(jīng)濟損失。

(2)資本市場不完善。與發(fā)達國家相比，我國企業(yè)在籌資方面受到的限制更多、更嚴格，因此，實際運營過程中企業(yè)能夠獲得發(fā)展資金的最有效手段就是向商業(yè)銀行申請貸款。如果企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營困難，償債能力降低，就將財務(wù)風險轉(zhuǎn)移給了商業(yè)銀行，令銀行面臨很高的信用風險。假設(shè)銀行累積了很多這種不良貸款，而其中的絕大部分都轉(zhuǎn)為壞賬，那么銀行就會蒙受巨大的經(jīng)濟損失，從而面臨很高的財務(wù)風險。

(3)風險管理意識不強。長期以來，我國上市商業(yè)銀行都將大部分精力投放到了提高市場份額以及開拓新業(yè)務(wù)上，并未對資產(chǎn)質(zhì)量進行科學的評估，一旦出現(xiàn)了誘發(fā)風險爆發(fā)的因素，銀行就可能遭受巨大的經(jīng)濟損失。上市商業(yè)銀行對信用風險以外的其它風險很少研究，也不重視這些風險可能對銀行造成的影響。

(二)財務(wù)風險管理的目標整合學術(shù)界對財務(wù)管理目標的各派觀點，本文認為可以將其分為3類：上市商業(yè)銀行業(yè)是企業(yè)，其經(jīng)營的目的是為了盈利，商業(yè)銀行同樣具有代表意義。不過，商業(yè)銀行由于其業(yè)務(wù)的特殊性，財務(wù)管理還有以下特點：

(1)平衡短期利益與長期利益之間的關(guān)系。商業(yè)銀行作為金融市場的基本單元，對社會經(jīng)濟的發(fā)展有重要的推動作用，同時，自身的利益也存在短期與長期之分。對于商業(yè)銀行來說，短期目標是由長期目標逐漸分解細化出來的，但是兩者之間并不一定存在完全的一致性，所以財務(wù)管理工作的難度也就更大，想要實現(xiàn)預期的管理目標也就更加困難。

(2)保證風險與收益平衡的同時，最大化股東權(quán)益。前文提及，商業(yè)銀行運營過程中的風險非常多樣，因此進行財務(wù)管理時必須平衡好風險與收益之間的關(guān)系，如果風險高于收益，那么就沒有必要開展相應(yīng)的業(yè)務(wù);只有在風險低于收益的情況下，商業(yè)銀行才能通過業(yè)務(wù)實現(xiàn)一定的利潤。在此基礎(chǔ)上，商業(yè)銀行應(yīng)追求最大化股東權(quán)益，從而既保證股東投資的安全性，又保證其理想的收益率。

二、全面風險管理導向下上市商業(yè)銀行內(nèi)部控制體系構(gòu)建

商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)特點決定了其運營的高風險性，銀行業(yè)務(wù)的所有環(huán)節(jié)都存在風險。美國次貸危機爆發(fā)之后，多家世界知名的金融機構(gòu)被迫宣布了破產(chǎn)，令我們深刻體會到了銀行業(yè)所面對的風險很容易達到無法控制的程度，這也提醒了想要保證銀行業(yè)務(wù)的安全性與穩(wěn)健性，必須做好風險控制工作，本文結(jié)合相關(guān)理論以及對我國上市商業(yè)銀行的調(diào)研分析，為其構(gòu)建了全面風險管理(ER M)導向下的內(nèi)控體系。

(一)構(gòu)建良好的內(nèi)控環(huán)境上市商業(yè)銀行想要實現(xiàn)理想的內(nèi)控收效，必須構(gòu)建良好的內(nèi)控環(huán)境，因為只有這樣各項內(nèi)控措施才能得到有力的執(zhí)行與落實，從而發(fā)揮出應(yīng)有的內(nèi)控效用。各個因素互相影響、互相制約，共同構(gòu)成了上市商業(yè)銀行的內(nèi)控環(huán)境。實際工作中，商業(yè)銀行需要結(jié)合自身的運營實際，從這些要素入手構(gòu)建良好的內(nèi)控環(huán)境，為后續(xù)內(nèi)控工作的開展打好基礎(chǔ)。

(二)設(shè)定合理的內(nèi)控目標上市商業(yè)銀行必須設(shè)定合理的內(nèi)控目標，以作為內(nèi)控工作的指引。之所以強調(diào)合理，是因為目標應(yīng)設(shè)定在付出一定努力之后可以實現(xiàn)的標準上，從而提升員工完成內(nèi)控任務(wù)的積極性，進而提升銀行的內(nèi)控效率。另外，銀行設(shè)定內(nèi)控目標的時候還要充分考慮風險管理目標，將其作為重要的參考要素之一，只有這樣才能有效控制內(nèi)控過程中可能出現(xiàn)的各類風險，從而保證銀行運營的安全性與穩(wěn)定性。

(三)識別風險

上市商業(yè)銀行能夠準確識別出運營過程中可能面對的各類風險，為后續(xù)的風險評估以及應(yīng)對工作做好鋪墊。

(四)評估風險識別出風險之后，上市商業(yè)銀行就需要對這些風險進行評估，從而確定它們可能對運營造成的影響。評估方法可以是定性的也可以是定量的。

(五)應(yīng)對風險評估了風險之后，上市商業(yè)銀行就需要采取有效的應(yīng)對措施對這些風險進行防控。結(jié)合我國商業(yè)銀行的運營實際，可以采取表5所示的風險應(yīng)對措施。上市商業(yè)銀行應(yīng)在綜合分析風險屬性、發(fā)生的可能性、對銀行造成影響的基礎(chǔ)上，選擇適合的風險應(yīng)對措施，從而既實現(xiàn)理想的風險控制收效，又將成本控制在合理水平之內(nèi)的目標。

(六)內(nèi)部控制措施

(1)上市商業(yè)銀行應(yīng)在全面風險管理導向下實施各項內(nèi)控措施，以業(yè)務(wù)活動為依托，對業(yè)務(wù)活動各環(huán)節(jié)可能發(fā)生風險的節(jié)點進行控制，從而在源頭上做好風險控制工作。

篇（10）

建立和運行《職業(yè)健康安全管理體系》( GB/T28001) ( 以下簡稱“體系”) 可以有效實現(xiàn)企業(yè)安全生產(chǎn)的規(guī)范化管理。但是如何構(gòu)建并保持其有效運行，才是行業(yè)內(nèi)各單位實施職業(yè)健康安全管理的核心。由于職業(yè)健康安全管理體系是一項復雜的系統(tǒng)工程，只有在深入理解和掌握體系內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，正確合理運行職業(yè)健康安全管理體系，才能有效地提高行業(yè)整體的安全規(guī)范管理水平。

1.體系的建立

建立一個良好的職業(yè)安全健康管理體系，是實施、運行職業(yè)安全健康管理體系的第一步，為后續(xù)提升職業(yè)安全健康管理，就打下了良好的基礎(chǔ)。就進行職業(yè)安全健康管理體系建立時，提出以下幾點建議：

1.1企業(yè)決策層需對職業(yè)安全健康管理體系進行承諾和支持

企業(yè)職業(yè)安全健康管理體系的建立，首先需要企業(yè)決策層對改進其生產(chǎn)經(jīng)營或服務(wù)活動中的職業(yè)安全健康管理工作做出承諾，高層承諾自始至終的承諾和支持具有決定性和推動性的作用。將會推動體系事半功倍的運行。

1.2體系規(guī)范及相關(guān)內(nèi)容培訓

（1）企業(yè)決策層培訓。只有使決策層深刻理解體系規(guī)范的內(nèi)涵和建立體系的迫切性和重要性，明確決策層在體系建設(shè)中的關(guān)鍵地位和主導作用，才能真正把建立和保持職業(yè)安全健康管理體系的工作放在重要位置。

（2）體系編寫小組培訓。由外部專家或咨詢機構(gòu)對體系編寫小組成員等進行基礎(chǔ)培訓。只有使體系編寫小組全面理解了體系規(guī)范，掌握了相關(guān)知識和方法，建立職業(yè)安全健康管理體系的工作才能夠得以正確策劃和運行，編寫的體系文件才能符合企業(yè)實際，便于操作。

（3）各級管理者培訓。只有使班組長以上的各級管理人員了解或熟悉了體系規(guī)范及相關(guān)知識的基本內(nèi)容，才能配合和主動參與企業(yè)的體系建立和運行工作。

（4）基層員工培訓

綜上，企業(yè)應(yīng)運用多種形式(會議、培訓、板報等)廣泛、深入地開展宣傳工作，做到人人皆知，人人參與，造成貫標的聲勢。

1.3體系建立

在進行體系建立策劃時，應(yīng)考慮以下幾個問題：

（1）合理確定體系建立、運行的范圍

（2）結(jié)合企業(yè)具體情況

體系的復雜程度、文件化的范圍和相應(yīng)的資源應(yīng)取決于本企業(yè)的規(guī)模、活動性質(zhì)和實際能力，尤其是高風險企業(yè)和中小企業(yè)更應(yīng)考慮其實際情況。

（3）體系建立之前要先進行“初始狀態(tài)評審”

（4）動態(tài)有序，注意與其他管理體系的融合

2.體系的運行

2.1基本要求

第一，體系建立完成后，從之日起，企業(yè)的職業(yè)安全健康管理就應(yīng)嚴格、認真地按照體系文件的要求執(zhí)行。建立體系的根本目的是力圖通過企業(yè)制定的職業(yè)安全健康方針、目標及管理方案，在落實職責分工和資源配置的條件下，對企業(yè)的職業(yè)安全健康管理活動進行程序及文件化的控制，實現(xiàn)持續(xù)改進，不斷改善企業(yè)的職業(yè)安全健康管理績效。體系建立與運行成功與否，關(guān)鍵要看實施的程度和效果。

第二，切忌重視體系的建立、忽視體系的運行和持續(xù)改進。應(yīng)避免：從企業(yè)領(lǐng)導的思想觀念上，認為是出于開拓市場的壓力，不這樣做不行;把體系的建立和運行，只定位于(或通過各種手段)取得外審證書，滿足市場競投標的需要。不認真推動體系文件的學習、貫徹和執(zhí)行，沒有轉(zhuǎn)變管理觀念，去實現(xiàn)真正意義上的與國際現(xiàn)代安全管理方式接軌。

2.2體系文件的分發(fā)和定位

體系文件是企業(yè)進行職業(yè)安全健康管理的具體準則，是按體系規(guī)范要求制定的，是對企業(yè)內(nèi)部各個崗位開展職業(yè)安全健康工作具有指導作用的、具體的和可操作的法規(guī)性文件。

2.3職業(yè)安全健康管理體系的全面教育和培訓

體系的運行需要企業(yè)全體人員的積極參與，各個崗位的人員只有理解了程序化、系統(tǒng)化的職業(yè)安全健康管理體系的重要性及個人在其中的作用，才能主動、有效地參與其管理活動。

企業(yè)層次的宣貫和培訓：由培訓主管部門組織、安全管理部門配合，要求企業(yè)領(lǐng)導、部室長、基層領(lǐng)導、安全員及班組長等相關(guān)人員參加。培訓主管部門和安全管理部門要分工負責，認真?zhèn)湔n，有針對性。

2.4由制度體系到安全文化理念的提升

（1）企業(yè)最高管理層安全健康管理觀念的轉(zhuǎn)變

（2）安全管理部門及其它相關(guān)職能部門安全健康管理觀念的轉(zhuǎn)變

（3）基層領(lǐng)導和班組長安全健康管理觀念的轉(zhuǎn)變

（4）以人為本，通過體系的培訓和運行，促進操作崗位人員安全健康管理觀念的轉(zhuǎn)變

（5）加強體系文件的貫徹執(zhí)行和監(jiān)督、檢查力度

3.體系的保持

3.1嚴格監(jiān)測管理體系的運行情況

應(yīng)定期嚴格監(jiān)測，避免出現(xiàn)與體系規(guī)范要求不符合的情況。監(jiān)測應(yīng)全面、細致，涉及到管理活動、生產(chǎn)操作、工藝運行等方方面面。

3.2對不符合要采取及時、有效的糾正和預防措施

3.3定期開展職業(yè)安全健康管理體系審核(內(nèi)部或外部)，以判定體系在整體上是否得到正確運行。

3.4企業(yè)最高管理者應(yīng)定期組織管理評審