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時(shí)間：2023-05-26 16:03:01
序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇行政案件訴訟法范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來(lái)更深刻的閱讀感受。
2.根據(jù)前款規(guī)定合并訴訟時(shí)，若撤銷訴訟的第一審法院是高等法院，則必須征得與關(guān)聯(lián)請(qǐng)求有關(guān)的訴訟的被告的同意。被告不提出異議，視為同意就本案進(jìn)行辯論，以及在辯論準(zhǔn)備程序中進(jìn)行陳述。
（共同訴訟）
第17條數(shù)人的請(qǐng)求或?qū)?shù)人的請(qǐng)求為撤銷處分或裁決的請(qǐng)求和關(guān)聯(lián)請(qǐng)求時(shí)，該數(shù)人可以作為共同訴訟人或被訴。
2.前款情形，準(zhǔn)用前條第2款之規(guī)定。
（因第三人的追加請(qǐng)求的合并）
第18條第三人在撤銷訴訟的口頭辯論終結(jié)之前，可以以訴訟的當(dāng)事人一方為被告，在此訴訟中合并提起與關(guān)聯(lián)請(qǐng)求相關(guān)的訴訟。在此情形下，若該撤銷訴訟系屬高等法院，則準(zhǔn)用第16條第2款之規(guī)定。
（因原告的追加請(qǐng)求的合并）
第19條原告在撤銷訴訟的口頭辯論終結(jié)前，可以在此訴訟中合并提起與關(guān)聯(lián)請(qǐng)求相關(guān)的訴訟。在此情形下，若該撤銷訴訟系屬高等法院，則準(zhǔn)用第16條第2款之規(guī)定。
2.前款規(guī)定，就撤銷訴訟而言，不妨礙適用民事訴訟法（平成8年[1]法律第109號(hào)）第143條之定例。
第20條根據(jù)前條第1款前段之規(guī)定，將撤銷處分之訴與撤銷不予受理關(guān)于該處分的審查請(qǐng)求的裁決之訴合并提起時(shí)，不拘于同款后段準(zhǔn)用第16條第2款之規(guī)定，無(wú)須征得撤銷處分之訴的被告的同意。同時(shí)，已提訟的，在遵守期間上，撤銷處分之訴，視為在撤銷裁決之訴時(shí)已被提起。
（對(duì)國(guó)家或公共團(tuán)體請(qǐng)求的訴的變更）
第21條法院認(rèn)為把作為撤銷訴訟目的的請(qǐng)求變更為對(duì)處分或裁決相關(guān)事務(wù)所歸屬的國(guó)家或公共團(tuán)體的損害賠償?shù)绕渌?qǐng)求適當(dāng)時(shí)，只要請(qǐng)求的基礎(chǔ)沒有變更，至口頭辯論終結(jié)前，根據(jù)原告的申請(qǐng)，可決定允許訴的變更。
2.前款決定，準(zhǔn)用第15條第2款之規(guī)定。
3.法院根據(jù)第1款的規(guī)定，決定允許訴的變更的，事先必須聽取當(dāng)事人及與損害賠償請(qǐng)求有關(guān)的訴訟的被告的意見。
4.對(duì)于允許訴的變更的決定，可以提出即時(shí)抗告。
5.對(duì)于不允許訴的變更的決定，不能申請(qǐng)不服。
（第三人的訴訟參加）
第22條根據(jù)訴訟結(jié)果，有權(quán)利被侵害的第三人時(shí)，法院根據(jù)當(dāng)事人或第三人的申請(qǐng)，或依職權(quán)，可以決定允許該第三人參加訴訟。
2.法院作出前款決定時(shí)，必須事先聽取當(dāng)事人及第三人的意見。
3.提出第1款申請(qǐng)的第三人，對(duì)駁回申請(qǐng)的決定，可以提出即時(shí)抗告。
4.根據(jù)第1款規(guī)定參加訴訟的第三人，準(zhǔn)用民事訴訟法第40條第1款至第3款之規(guī)定。
5.第1款規(guī)定中的第三人提出參加申請(qǐng)的，準(zhǔn)用民事訴訟法第45條第3款及第4款之規(guī)定。
（行政機(jī)關(guān)的訴訟參加）
第23條法院認(rèn)為有必要讓作出處分或裁決的行政機(jī)關(guān)以外的行政機(jī)關(guān)參加訴訟時(shí)，根據(jù)當(dāng)事人或其他行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)，或依職權(quán)，可決定允許其他行政機(jī)關(guān)參加訴訟。
2.法院作出前款決定時(shí)，必須事先聽取當(dāng)事人及該行政機(jī)關(guān)的意見。
3.。按第1款規(guī)定參加訴訟的行政機(jī)關(guān)，準(zhǔn)用民事訴訟法第45條第1款及第2款之規(guī)定。
（釋明處分的特殊規(guī)則）
第23條之2[2]為明確訴訟關(guān)系，法院認(rèn)為有必要時(shí)，可以作出如下處理：
（1）對(duì)作為被告的國(guó)家或公共團(tuán)體所屬的行政機(jī)關(guān)或作為被告的行政機(jī)關(guān)，可以要求其提供所保有的處分或裁決的內(nèi)容、作為處分或裁決依據(jù)的法令的條款、能夠厘清構(gòu)成處分或裁決要因的事實(shí)及處分或裁決理由的資料（次款中記錄的與審查請(qǐng)求有關(guān)的案件記錄除外）的一部或全部。
（2）委托前款中規(guī)定的行政機(jī)關(guān)以外的行政機(jī)關(guān)，寄送所保有的前款中規(guī)定的資料的一部或全部。
2.就處分的審查請(qǐng)求經(jīng)過裁決后，又提起撤銷訴訟時(shí)，法院可以作出如下處理：
（1）對(duì)作為被告的國(guó)家或公共團(tuán)體所屬的行政機(jī)關(guān)或作為被告的行政機(jī)關(guān)，可以要求其提供所保有的與該審查請(qǐng)求有關(guān)的案件記錄的一部或全部。
（2）委托前項(xiàng)中規(guī)定的行政機(jī)關(guān)以外的行政機(jī)關(guān)，寄送所保有的前項(xiàng)中規(guī)定的案件記錄的一部或全部。
（職權(quán)證據(jù)調(diào)查）
第24條法院認(rèn)為必要時(shí)，可以依職權(quán)進(jìn)行證據(jù)調(diào)查。但是，就證據(jù)調(diào)查的結(jié)果，必須聽取當(dāng)事人的意見。
（停止執(zhí)行）
第25條撤銷處分之訴的提起，不妨礙處分的效力、處分的執(zhí)行及程序的進(jìn)行。
2.提起撤銷處分之訴時(shí)，為避免由于處分、處分的執(zhí)行或程序的進(jìn)行而產(chǎn)生的重大損害，在有緊急處置必要時(shí)，法院根據(jù)申請(qǐng)，可以決定全部或部分停止處分的效力、處分的執(zhí)行及程序的進(jìn)行（以下稱“停止執(zhí)行”）。但是，停止處分效力，能夠達(dá)到停止處分的執(zhí)行和程序的進(jìn)行的目的，則不能停止執(zhí)行。
3.法院在判斷是否會(huì)產(chǎn)生前款中規(guī)定的重大損害時(shí)，須考量損害恢復(fù)的困難程度、損害的性質(zhì)和程度，以及處分的內(nèi)容和性質(zhì)。
4.如果停止執(zhí)行有可能對(duì)社會(huì)福祉帶來(lái)重大影響，或就本案來(lái)看理由不成立的，則不能停止執(zhí)行。
5.第2款決定，基于疏明[3]作出。
6.第2款決定，可以不經(jīng)口頭辯論而作出。但是，仍須聽取當(dāng)事人的意見。
7.針對(duì)第2款申請(qǐng)所作出的決定，可以提出即時(shí)抗告。
8.針對(duì)第2款決定的即時(shí)抗告，不具有停止執(zhí)行該決定的效力。
（因情更的停止執(zhí)行的撤銷）
第26條停止執(zhí)行的決定確定后，若停止執(zhí)行的理由消失以及其他情事發(fā)生變更，法院根據(jù)對(duì)方的申請(qǐng)，可決定撤銷停止執(zhí)行的決定。
2.對(duì)前款申請(qǐng)所作的決定及對(duì)此決定不服的，準(zhǔn)用前條第5款至第8款規(guī)定。
（內(nèi)閣總理大臣的異議）
第27條有第25條第2款的申請(qǐng)時(shí)，內(nèi)閣總理大臣可以向法院陳述異議。即使有了停止執(zhí)行的決定后，亦同。
2.前款異議，必須附加理由。
3.在前款異議的理由中，內(nèi)閣總理大臣必須闡示如果不延續(xù)執(zhí)行效力、不執(zhí)行處分或不繼續(xù)履行程序，將有可能對(duì)公共福祉帶來(lái)重大影響的情事。
4.有第1款異議時(shí)，法院不得作出停止執(zhí)行決定。已經(jīng)作出的，必須予以撤銷。
5.第1款后段的異議，必須向作出停止執(zhí)行決定的法院予以陳述。但是，對(duì)停止執(zhí)行決定的抗告系屬抗告法院時(shí)，則須向抗告法院陳述。
6.內(nèi)閣總理大臣非不得已時(shí)，不得陳述第1款的異議。若陳述異議的，須在下次常會(huì)上向國(guó)會(huì)報(bào)告。
（停止執(zhí)行等的管轄法院）
第28條停止執(zhí)行或撤銷該決定的申請(qǐng)的管轄法院，應(yīng)是本案所系屬的法院。
（關(guān)于停止執(zhí)行的決定的準(zhǔn)用）
第29條前4條規(guī)定，準(zhǔn)用于提起撤銷裁決之訴時(shí)，有關(guān)停止執(zhí)行的事項(xiàng)。
（裁量處分的撤銷）
第30條有關(guān)行政機(jī)關(guān)的裁量處分，限于超越裁量權(quán)范圍或?yàn)E用裁量權(quán)時(shí)，法院得以撤銷。
（因特別情事對(duì)請(qǐng)求的駁回）
第31條在撤銷訴訟中，處分或裁決雖然違法，但撤銷該處分或裁決對(duì)公共利益造成顯著損害時(shí)，法院在考量原告所受損害的程度、損害的賠償，以及防止的程度與方法等其他一切情事基礎(chǔ)上，認(rèn)為撤銷該處分或裁決不符合公共福祉時(shí)，可以駁回撤銷請(qǐng)求。此時(shí)，在該判決的主文中，須宣告處分或裁決違法。
2.法院認(rèn)為適當(dāng)時(shí)，可以在終局判決前，作出判決，宣告處分或裁決違法。
3.終局判決中記載的事實(shí)及理由，可以引用前款判決。
（撤銷判決等的效力）
第32條撤銷處分或裁決的判決，對(duì)第三人也具有效力。
2.前款規(guī)定，準(zhǔn)用于停止執(zhí)行的決定及撤銷停止執(zhí)行的決定。
第33條撤銷處分或裁決的判決，就該案件，拘束于作出處分或裁決的行政機(jī)關(guān)及其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)。
2.駁回申請(qǐng)或不予受理的處分、駁回審查請(qǐng)求或不予受理的裁決，因判決而被撤銷時(shí)，作出這種處分或裁決的行政機(jī)關(guān)，必須按照判決的宗旨重新作出對(duì)該申請(qǐng)的處分或?qū)υ搶彶檎?qǐng)求的裁決。
3.前款規(guī)定，基于申請(qǐng)所作的處分和允許審查請(qǐng)求的裁決，因程序違法為由被判決撤銷時(shí)，也予準(zhǔn)用。
4.第1款規(guī)定，準(zhǔn)用于停止執(zhí)行的決定。
（第三人的復(fù)審訴訟）
第34條根據(jù)撤銷處分或裁決的判決，權(quán)利受到損害的第三人，因不能歸責(zé)于已的理由未能參加訴訟，從而未能提出能給判決施加影響的攻擊與防御方法的，可以以此為由，對(duì)確定的終局判決，在復(fù)審訴訟中，提出不服申請(qǐng)。
2.前款訴訟，必須自知道判決之日起30日內(nèi)提起。
3.前款期間，應(yīng)為不變期間。
4.第1款的訴訟，自判決確定之日起經(jīng)過1年的，不能提起。
（訴訟費(fèi)用的裁判的效力）
第35條在國(guó)家或公共團(tuán)體所屬的行政機(jī)關(guān)是當(dāng)事人或參加人的訴訟中，確定訴訟費(fèi)用的裁判，對(duì)該行政機(jī)關(guān)所屬的國(guó)家或公共團(tuán)體，及因?yàn)樗麄?，而具有效力?/p>
第二節(jié)其他抗告訴訟
（無(wú)效等確認(rèn)之訴的原告適格）
第36條凡有可能遭受該處分或裁決之后的處分的損害者，以及具有要求確認(rèn)該處分或裁決無(wú)效的法律上的利益者，依據(jù)關(guān)于以該處分或裁決的存否或效力有無(wú)為前提的現(xiàn)存法律關(guān)系的訴訟，尚不能達(dá)到目的的，可以提起無(wú)效等確認(rèn)之訴。
（不作為違法確認(rèn)之訴的原告適格）
第37條不作為違法確認(rèn)之訴，限于已就處分或裁決提出過申請(qǐng)者，才可以提起。
（履行之訴的要件等）
第37條之2第3條第6款第1項(xiàng)中規(guī)定的履行之訴，僅限于由于不作出一定的處分有可能造成重大損害，且為避免此種損害發(fā)生尚無(wú)其他適當(dāng)方法時(shí)，才可以提起。
2.法院在判斷是否產(chǎn)生前款中規(guī)定的重大損害時(shí)，既要考慮損害的恢復(fù)的困難程度，又要考量損害的性質(zhì)、程度及其處分的內(nèi)容和性質(zhì)。
一、判決維持具體行政行為，有悖于行政訴訟的立法目的。
行政訴訟法第一條規(guī)定：“為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法”。由于該規(guī)定分為三個(gè)層次的內(nèi)容，引起了學(xué)界對(duì)于行政訴訟目的一、二、三之爭(zhēng)。
首先，為了法院辦好案，就案辦案顯然不是行政訴訟的目的，如果這樣認(rèn)為，那就是本末倒置。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，行政訴訟的成立必須是由行政行為的相對(duì)人而引起的。老百姓交了訴訟費(fèi)、請(qǐng)律師花了大量的時(shí)間、精力和財(cái)力來(lái)打行政官司，一般來(lái)講還沒有那一個(gè)行政訴訟的原告，訴訟的目的是為了人民法院正確及時(shí)的去審理案件。顯而易見，正確、及時(shí)審理行政案件只能是一個(gè)其本的要求和保障，而并非目的。
其次，司法的公正性要求決定了，維護(hù)和監(jiān)督也不應(yīng)是行政訴訟的目的。“倘若司法判決的用意不在于解決爭(zhēng)執(zhí)而只是向某一方表示聲援，那么打官司就無(wú)甚必要了?！彼^監(jiān)督也和司法對(duì)行政進(jìn)行審查的概念和意義不盡相同。人民法院不是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，司法審查和對(duì)行政行為的監(jiān)督其外延內(nèi)函均不能周延，司法審查是嚴(yán)格依法進(jìn)行的一種訴訟行為，而監(jiān)督則是一個(gè)寬泛的不確定的概念，二者不應(yīng)混淆。也不能認(rèn)為司法審查的目的就是為了監(jiān)督所謂的依法行政，那應(yīng)是監(jiān)督機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)。
再次，正因?yàn)樾姓V訟的啟動(dòng)必須依賴于行政行為相對(duì)人，其動(dòng)因在于保護(hù)自身的合法權(quán)益。從訴判相一致的裁判其本原則出發(fā)，只能從原告的訴請(qǐng)作出判決而不應(yīng)兼有其他的因素，更不能站在被告的角度作出判斷。
那么，行政訴訟的目的是什么呢，可以說這是一個(gè)宏大的命題，仁者見仁，智者見智，要說清楚這個(gè)問題，已經(jīng)超出了筆者的知識(shí)和能力所限。僅只能從直觀的角度談點(diǎn)認(rèn)識(shí)。
我們通常所說，行政行政訴訟是“民告官”，為什么要告官，那就是為了避免其弱小的合法權(quán)益受到過于強(qiáng)大的行政權(quán)力的侵害，所提供的一個(gè)司法救濟(jì)的途徑。從司法為民，以民為本和人民群眾根本利益和價(jià)值取向出發(fā)，行政訴訟的目的，只能有一個(gè)，就是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。從這樣的一個(gè)根本的出發(fā)點(diǎn)和歸宿所得出的結(jié)論是：人民法院的行政裁判只能對(duì)這樣的請(qǐng)求作出回答。
二、判決維持具體行政行為，有悖于裁判中立的原則
裁判中立原則是現(xiàn)代程序的基本原則，是公平和正義的根本保障，程序正義要求裁判者處于中立地位。“中立是對(duì)裁判者最基本的要求?！安门兄辛⒅苯芋w現(xiàn)公正原則，又稱為禁止偏頗原則。”源于任何人不得自斷其案”“任何人均不得擔(dān)任自己訴訟案件的法官”的程序正義原則理念?！霸谟诖_保各方參與者受到裁判者平等的對(duì)待；與程序法律結(jié)果有牽連的人不能成為程序主持者；作為程序主持者與接受程序法律結(jié)果的法律主體任何一方不得有利益或其他方面的聯(lián)系。也就是裁判中立要求首先裁判者同爭(zhēng)議的事實(shí)和利益沒有關(guān)聯(lián)性，其次裁判者不得對(duì)任何一方當(dāng)事人有任何喜惡的傾向。這些義務(wù)的保證制度對(duì)應(yīng)的是完善的回避制度與禁止片面接觸制度?！闭摮绦蛘x--從《自由大》談起薛梅（《公法網(wǎng)站》手稿第四期）
正如江必新同志所指出的，“要解決‘官官相護(hù)’的問題，必須從制度上尤其是體制上確保法院的獨(dú)立性和法官中立性”。（參見張步洪編著：《中國(guó)行政法學(xué)前沿問題報(bào)告》，中國(guó)法制出版社1999年版，第281頁(yè)；）審判獨(dú)立是我國(guó)憲法確立的原則，又體現(xiàn)在訴訟法律規(guī)范之中。審判獨(dú)立是法官中立的必要保障條件。審判獨(dú)立是一個(gè)法律原則，而法官中立、也就是裁判中立的原則作為一個(gè)現(xiàn)代法治原則，也已經(jīng)得到了廣泛的認(rèn)同和遵從。最高人民法院頒布的《法官職業(yè)道德準(zhǔn)則》第11條明確規(guī)定“法官審理案件應(yīng)當(dāng)保持中立。”此規(guī)定就明確地給法官的職業(yè)進(jìn)行了一個(gè)角色的定位。
從工具論到中立角色的定位轉(zhuǎn)換，應(yīng)該說在民事訴訟中體現(xiàn)得比較到位。比如說，一個(gè)民事訴訟原告，提起侵權(quán)訴訟，經(jīng)審理其訴訟請(qǐng)求不能成立，任何一個(gè)法官均不會(huì)判決維持被告的具體行為。這種情況一是證據(jù)不充分；二是理由不成立；三是被訴的是一個(gè)合法的行為。比如，甲訴乙說“他打了我”。經(jīng)審理后，無(wú)論如何，都不能判決“打得好”！要是這樣，就違背了中立的原則。
但是這種情況在行政訴訟中，已經(jīng)是習(xí)以為常了。這就是用判決來(lái)維持一個(gè)具體的行政行為，在行政訴訟中，沒有針對(duì)原告的訴請(qǐng)作出回答，而是滿足了被告，對(duì)其辯解作出了回答。而在行政訴訟中，被告沒有也可能提出反訴。在這種情況下，拋開原告，滿足被告，是完全沒有理由的。
三、判決維持具體行政行為，有悖于行政行為“效力先定性”原則
所謂效力先定，“是指行政行為一經(jīng)作出后，就假定其符合法律規(guī)定，在沒有被國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)宣布為違法無(wú)效之前，對(duì)行政主體本身和相對(duì)方以及其他國(guó)家機(jī)關(guān)都具有拘束力，任何個(gè)人或團(tuán)體都必須遵從?！保ó吙芍緱钍锕狻缎姓ò咐坛獭繁本┐髮W(xué)出版社2005年版）這種效力的先定性是為了維護(hù)公共秩序、公共利益和實(shí)現(xiàn)行政管理效率的需要而必須的?！缎姓幜P法》第四十五條規(guī)定，“當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，行政處罰不停止執(zhí)行，法律另有規(guī)定的除外?！睋Q言之，也就是說，行政行為作出后，除被上級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院等國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)經(jīng)法定程序撤銷或宣布無(wú)效的情況下，都是有效的，除非法律另有規(guī)定的，否則，即使申請(qǐng)復(fù)議或提訟，從理論上講，也不停止執(zhí)行。
這種規(guī)定，與一審案件裁判后，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)提出上，那么一審判決就處于一種效力待定的狀態(tài)是完全不同的。這里有一個(gè)習(xí)慣上的誤區(qū)，我們常說一審判決因提出上訴也就沒有效力了，如果是這樣，那么還要二審再來(lái)撤銷這個(gè)判決干什么呢？再有，上訴案件由上訴的提起，一審判決就無(wú)效了，那么國(guó)家審判機(jī)關(guān)作出的判決，怎么能由當(dāng)事人對(duì)其效力作出定奪呢？所以應(yīng)該說，這時(shí)一審判決是一個(gè)效力待定的判決，可能有效，也可能無(wú)效或者是部分有效部分無(wú)效。
一個(gè)具體行政行為作出后，相對(duì)人不服提出復(fù)議或訴訟，這時(shí)被復(fù)議或訴訟的對(duì)象：具體行政行為的效力，與上訴時(shí)一審的判決其效力待定完全不同。法律明確規(guī)定在復(fù)議或訴訟的過程中，具體行政行為仍然有效，并不停止執(zhí)行。所以這并不是一個(gè)效力待定的行為，如果這個(gè)行為不必要撤銷，也完全沒有必要再由法院判決來(lái)畫蛇添足，去賦予其效力。
四、判決維持具體行政行為，有悖于司法、行政權(quán)力限定的原則
司法機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為行為進(jìn)行司法審查，這是我國(guó)《憲法》確立的劃分行政權(quán)、司法權(quán)界限原則的具體體現(xiàn)。《行政訴訟法》第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查”。這就對(duì)司法對(duì)行政的審查范圍和內(nèi)容進(jìn)行了限定，同時(shí)也是對(duì)司法權(quán)和行政權(quán)的交叉和保留進(jìn)行了界定。一旦混淆了這個(gè)區(qū)別，就會(huì)引起很多的混亂。
在實(shí)踐中經(jīng)常有行政機(jī)關(guān)工作人員來(lái)到法院詢問，“我們的一個(gè)具體行政行為，被法院判決維持的，但是現(xiàn)在需要撤銷或變更，我們能否自行撤銷、變更，應(yīng)該怎樣辦？”我們知道，如果是一個(gè)一審判決，被二審維持后，這時(shí)，一審是不能變更的，因?yàn)檫@時(shí)一審是由于二審的確認(rèn)而生效的。換言之，這時(shí)生效的是二審裁判。除非對(duì)這個(gè)生效的二審裁判經(jīng)審判監(jiān)督程序，否則是不能變動(dòng)的。
但是，對(duì)于一個(gè)經(jīng)訴訟程序維持的具體行政行為，作出該行政行為的機(jī)關(guān)能否有權(quán)對(duì)其作出變更呢？如果作出變更，是否損害了人民法院裁判的權(quán)威性呢？更有甚者認(rèn)為：是否是拒不執(zhí)行人民法院生效判決、裁定呢？
中圖分類號(hào)：D925.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
行政訴訟受案范圍，是指人民法院受理行政訴訟案件的范圍，這一范圍同時(shí)決定著司法機(jī)關(guān)對(duì)行政主體行為的監(jiān)督范圍，決定著受到行政主體侵害的公民、法人和其他組織訴訟的范圍，也決定著行政終局裁決權(quán)的范圍，實(shí)際上是法定的由法院受理并審判一定范圍內(nèi)行政案件的權(quán)限。行政訴訟法中的受案范圍是行政訴訟法中一個(gè)非常重要的問題，是行政訴訟區(qū)別于其他訴訟行為的重要標(biāo)志，并不是行政相對(duì)人可以向法院就所有的行政爭(zhēng)議提起行政訴訟，法院也不會(huì)受理所有行政相對(duì)人提起的行政訴訟。行政相對(duì)人只能就行政訴訟法受案范圍之內(nèi)的行政爭(zhēng)議向法院提起行政訴訟。
對(duì)于行政訴訟法的受案范圍，立法模式有概括式、列舉式、混合式3種：（1）概括式規(guī)定是指統(tǒng)一的行政訴訟法典對(duì)法院的受案范圍做出原則性的概括規(guī)定。所以其立法背景是受案范圍非常廣泛。（2）列舉式規(guī)定有肯定的列舉和否定的列舉兩種方式，肯定的列舉是指行政訴訟法或其他法律、法規(guī)對(duì)于法院能受理哪些行政案件，一一具體加以列舉，被列舉的行政案件屬于受案范圍，未加列舉的，法院不得受理。否定列舉也稱排除式，是指法律對(duì)不屬于行政訴訟受案范圍的事項(xiàng)，一一具體加以列舉，凡是被列舉的事項(xiàng)都不屬于行政訴訟的受案范圍，而未作排除列舉的則都在行政訴訟的受案范圍之內(nèi)，這一規(guī)定的立法背景是其受案范圍非常廣泛。（3）混合式規(guī)定，又稱結(jié)合式規(guī)定，即采取概括與列舉相結(jié)合的方式規(guī)定。從我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟法的內(nèi)容來(lái)看，我國(guó)的行政訴訟法的受案范圍采用的是混合式規(guī)定，即概括式與否定列舉式相結(jié)合的方式。首先以概括的方式確立了行政訴訟受案范圍的基本界限（公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提訟），然后以列舉的方式列出了屬于行政訴訟受案范圍的各類行政案件，最后又列舉了不屬于行政受案范圍的各類行政案件。在行政訴訟法中的第2條受案范圍的概括式規(guī)定中包括了兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即：具體行政行為標(biāo)準(zhǔn)和人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及其他法律所保護(hù)的權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)。只有在這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的條件同時(shí)具備的時(shí)候，才符合行政訴訟的受案范圍，行政相對(duì)人才能就行政爭(zhēng)議向法院提起行政訴訟。行政訴訟法司法解釋第一條中明確規(guī)定：公民、法人或者其他組織對(duì)下列行為不服提訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：
（1）行政訴訟法第十二條規(guī)定的行為；（2）公安、國(guó)家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為；（3）調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為；（4）不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為；（5）駁回當(dāng)事人對(duì)行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為；（6）對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為。如果行政行為不是具體行政行為，或者是沒有明確納入法律保護(hù)范圍的其他權(quán)益受到的損害，可能不屬于行政訴訟受案的范圍，也就得不到《行政訴訟法》的保護(hù)。現(xiàn)行的行政訴訟法的對(duì)受案范圍的規(guī)定存在著不少問題。
在列舉式方面，列舉式的受案范圍規(guī)定不合理，雖然列舉式的規(guī)定能夠起到明確界定范圍的作用，列舉式明確了規(guī)定了受案范圍，明白清楚，易于掌握，但是，以列舉式的方法規(guī)定受案范圍是不合理的，因?yàn)槭澜缡亲兓l(fā)展，多變的，法律無(wú)論列舉出多少法院可以受理的案件，法律的規(guī)定是有限的，列舉的案件固然也是有限的，多少會(huì)有當(dāng)時(shí)沒有想到的案件，不免會(huì)有遺漏和疏忽的案件，所以用這種方法規(guī)定法院應(yīng)當(dāng)受理的案件難免出現(xiàn)“掛一漏萬(wàn)”的問題。因此，列舉規(guī)定的方法是不盡科學(xué)的，也容易導(dǎo)致司法標(biāo)準(zhǔn)混亂，給公民、法人或者其他組織提訟、法院受理案件帶來(lái)不必要的麻煩。
概括式中受案范圍中的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：具體行政行為標(biāo)準(zhǔn)和人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及其他法律所保護(hù)的權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)。這樣《行政訴訟法》只規(guī)定了對(duì)具體行政行為可以，對(duì)“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、的具有普遍約束力的決定、命令”的訴訟不予受理。但實(shí)際情況是，侵犯公民、法人或其他組織合法權(quán)益的“行政機(jī)關(guān)制定、的具有普遍約束力的決定命令”并不鮮見，且其損害范圍超過具體行政行為，受案范圍僅限于具體行政行為，不利于保護(hù)自然人、法人或其他組織的合法權(quán)益。根據(jù)現(xiàn)在的受案標(biāo)準(zhǔn)，只有具體行政行為才能被納入受案范圍，而大量的抽象行政行為則不屬于行政訴訟的受案范圍。此外，根據(jù)《行政訴訟法》第12條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出的獎(jiǎng)懲、任免等決定，即俗稱的內(nèi)部行政行為，也被排除在行政訴訟的受案范圍之外，導(dǎo)致了行政訴訟的受案范圍過窄，不利于保護(hù)自然人、法人或其他組織的合法權(quán)益。況且，行政行為的劃分標(biāo)準(zhǔn)不一致。《行政訴訟法》規(guī)定受案范圍時(shí)采用了不同標(biāo)準(zhǔn)劃分行政行為，使得第11條列舉的7項(xiàng)行為根本不是同一個(gè)層次的概念，劃分缺乏一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果就造成受案范圍的規(guī)定語(yǔ)焉不詳，列舉的7項(xiàng)行為之間相互交叉或者重復(fù)甚至遺漏。受案范圍中規(guī)定人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及其他法律所保護(hù)的權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)，這樣使得公民的部分基本權(quán)利無(wú)法得到行政訴訟的保護(hù)?，F(xiàn)行的受案范圍定沒有將憲法所保護(hù)的權(quán)利和行政訴訟法需要保護(hù)的權(quán)利有效的銜接，從而出現(xiàn)了權(quán)利保護(hù)的真空。在其他的法律、法規(guī)沒有規(guī)定可以提訟的情況下，憲法所保護(hù)的政治權(quán)利、受教育權(quán)等就難以通過行政訴訟得到有效的保護(hù)?！缎姓V訟法》有關(guān)人身權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)定限制了行政訴訟范圍，也使得有關(guān)受案范圍的若干條款出現(xiàn)矛盾和不一致，從而給司法機(jī)關(guān)受理案件設(shè)置了法律障礙，也為行政機(jī)關(guān)規(guī)避法律、逃脫司法監(jiān)督提供了條件?！缎姓V訟法》對(duì)受案范圍的規(guī)定不夠周全?！缎姓V訟法》對(duì)受案范圍既作了肯定規(guī)定，即哪些具體行政行為可訴；又作了否定規(guī)定，即哪些行為不能訴。那么處于肯定和否定之外的行為，如行政裁決行為、技術(shù)鑒定行為能否進(jìn)入行政訴訟就成了盲區(qū)。
總的來(lái)看，對(duì)于進(jìn)一步擴(kuò)大受案范圍的思想，基本上是統(tǒng)一的。關(guān)鍵是怎樣擴(kuò)大，擴(kuò)大到什么程度，如何確定其邊界。解決受案范圍問題，必須解決好行政權(quán)和司法權(quán)關(guān)系，二者不可互相僭越。
基于行政訴訟法的受案范圍存在某些不合理的規(guī)定，筆者認(rèn)為應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面來(lái)擴(kuò)展行政訴訟的受案范圍：
（1）從目前人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)范圍，擴(kuò)充到憲法賦予公民基本權(quán)利的保護(hù)范圍。根據(jù)《行政訴訟法》第十一條第一款第八項(xiàng)的規(guī)定，我國(guó)行政訴訟保護(hù)的權(quán)益范圍一般包括相對(duì)人的人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)。這種權(quán)益保護(hù)范圍的限制并無(wú)多少正當(dāng)性可言。在現(xiàn)代社會(huì)，諸如受教育權(quán)、政治權(quán)利、勞動(dòng)權(quán)和文化權(quán)等對(duì)公民同樣重要，離開這些權(quán)利，公民的生存與全面發(fā)展即面臨巨大的威脅。因此，切實(shí)保障公民基本權(quán)利，應(yīng)是行政訴訟受案范圍改革和完善的一個(gè)重要方面。
（2）建立法規(guī)審查機(jī)制，將抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍。抽象行政行為不會(huì)對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生直接的損害，但實(shí)際上很多抽象行政行為直接對(duì)私人的權(quán)利和義務(wù)加以限制，并不需要具體行政行為的中介；而且即使能夠通過提起具體行政行為對(duì)抽象行政行為進(jìn)行審查，由于只能針對(duì)個(gè)案而不能否定整個(gè)抽象行政行為的效力，因此并不是一種經(jīng)濟(jì)的制度選擇，因此有必要把抽象行政訴訟納入行政訴訟的受案范圍。
在現(xiàn)實(shí)生活中，因土地使用而引發(fā)的爭(zhēng)議多種多樣，通常表現(xiàn)為土地權(quán)屬爭(zhēng)議（其中又可分為土地所有權(quán)爭(zhēng)議和土地使用權(quán)爭(zhēng)議）、土地侵權(quán)爭(zhēng)議、土地合同爭(zhēng)議和土地相鄰關(guān)系爭(zhēng)議等四種類型。土地權(quán)屬爭(zhēng)議是指當(dāng)事人在土地使用過程中，就土地的所有權(quán)和使用權(quán)歸屬所發(fā)生的爭(zhēng)議。在這里有必要將土地所有權(quán)與物權(quán)法中的所有權(quán)有所區(qū)別。根據(jù)相關(guān)物權(quán)法理論，所有權(quán)是所有人對(duì)其所有的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行占有、使用、收益、處分的權(quán)力，所有權(quán)是物權(quán)中最完整、最充分的權(quán)力，其上述四種權(quán)能往往作為一個(gè)整體由一個(gè)主體來(lái)行使。而土地所有權(quán)作為一種具有財(cái)產(chǎn)權(quán)的用益物權(quán)，理論上當(dāng)然包含著土地使用權(quán)，但是由于土地資源的特殊性，實(shí)踐中土地的所有權(quán)和使用權(quán)往往是分離的。同時(shí)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》），我國(guó)的土地所有權(quán)分為國(guó)有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)，土地所有權(quán)主體單一、明確，就土地所有權(quán)發(fā)生的爭(zhēng)議極少。實(shí)踐中，大量的土地權(quán)屬爭(zhēng)議主要集中在土地使用權(quán)爭(zhēng)議，所以，實(shí)踐中的土地權(quán)屬爭(zhēng)議主要指土地使用權(quán)爭(zhēng)議，這也是審判工作所關(guān)注的重點(diǎn)。
土地侵權(quán)糾紛是合法土地使用權(quán)人因第三人侵害其土地使用權(quán)而發(fā)生的爭(zhēng)議。實(shí)踐中，容易與土地侵權(quán)糾紛發(fā)生混淆的是土地相鄰關(guān)系糾紛，在此有必要加以厘清。相鄰關(guān)系是兩個(gè)或兩個(gè)以上相鄰不動(dòng)產(chǎn)的所有人或使用人，在行使己方不動(dòng)產(chǎn)占有、使用、收益、處分權(quán)力時(shí)與不動(dòng)產(chǎn)相鄰方發(fā)生的權(quán)力義務(wù)關(guān)系。相鄰關(guān)系從本質(zhì)上講是一方所有權(quán)人或使用權(quán)人合法權(quán)力的行使，同時(shí)，是對(duì)他人（相鄰方）所有權(quán)或使用權(quán)的限制。土地相鄰關(guān)系作為相鄰關(guān)系中的一種，符合相鄰關(guān)系的所有特征，其與土地侵權(quán)糾紛有著明顯的區(qū)別：（一）土地相鄰關(guān)系糾紛中相鄰權(quán)人在相鄰?fù)恋厣系南嚓P(guān)行為是其合法權(quán)利的行使，而土地侵權(quán)中侵權(quán)人針對(duì)爭(zhēng)議土地的行為是一種違法行為；（二）土地相鄰關(guān)系中相鄰各方對(duì)爭(zhēng)議土地都有合法的土地使用權(quán)，而土地侵權(quán)爭(zhēng)議中必然有一方或雙方都有合法的土地使用權(quán)；（三）在責(zé)任承擔(dān)基礎(chǔ)方面，因土地相鄰各方就相鄰?fù)恋厮M(jìn)行的行為是其合法權(quán)力的行使，不存在過錯(cuò)，因此而給相鄰方造成的不便或損失應(yīng)予以補(bǔ)償。而土地侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)適用過錯(cuò)責(zé)任原則，侵權(quán)人對(duì)其因過錯(cuò)行為而給合法土地所有權(quán)人或使用權(quán)人造成的損失進(jìn)行賠償。
土地合同主要指土地出讓合同和土地承包合同。土地合同爭(zhēng)議主要是發(fā)生在土地出讓人與土地受讓人或土地發(fā)包人、承包人及轉(zhuǎn)包人在土地出讓合同或土地承包合同的簽訂、履行過程中發(fā)生的爭(zhēng)議，其爭(zhēng)議主體是土地出讓合同或土地承包合同的當(dāng)事人。鑒于土地合同糾紛主體、內(nèi)容的特殊性，此類糾紛容易區(qū)分，解決途徑和程序也相對(duì)明確。
以上對(duì)土地爭(zhēng)議的種類從理論上進(jìn)行闡述具有現(xiàn)實(shí)意義。區(qū)分土地爭(zhēng)議的種類是確定土地爭(zhēng)議主管部門及通過適當(dāng)訴訟程序解決土地糾紛的前提。實(shí)踐中，當(dāng)事人因?yàn)閷?duì)土地爭(zhēng)議的種類認(rèn)識(shí)不清從而不能正確認(rèn)定土地爭(zhēng)議管理部門，導(dǎo)致大量的土地糾紛不能及時(shí)有效解決，因此，必須樹立這樣一種意識(shí)，當(dāng)涉及土地糾紛時(shí)首先要分清土地爭(zhēng)議的類型，然后再確定適當(dāng)?shù)慕鉀Q途徑。另外，在實(shí)際生活當(dāng)中土地爭(zhēng)議的種類并非涇渭分明，往往混雜交織在一起，同一土地爭(zhēng)議因當(dāng)事人主張不同而異，需要認(rèn)真加以鑒別。
二、土地爭(zhēng)議的解決途徑
土地爭(zhēng)議發(fā)生后，應(yīng)通過何種途徑有效的保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益？從目前相關(guān)的法律規(guī)定分析，有兩種基本的途徑：一是權(quán)利人可以通過行政程序，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)處理；二是通過訴訟途徑，請(qǐng)求人民法院給與司法保護(hù)。必須明確的是，對(duì)于土地爭(zhēng)議，權(quán)利人并不能任意選擇行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)給予保護(hù)，因土地爭(zhēng)議種類的不同其爭(zhēng)議解決的途徑有所區(qū)別：
（一）土地權(quán)屬爭(zhēng)議的解決途徑。《土地管理法》第十六條規(guī)定：土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理。當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴“。
1995年12月18日國(guó)家土地管理局的《土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）第四條明確規(guī)定：“土地權(quán)屬爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，當(dāng)事人向土地管理部門申請(qǐng)?zhí)幚怼?。?jù)此，行政處理程序是土地權(quán)屬訴訟的前置程序，在當(dāng)事人雙方對(duì)土地權(quán)屬爭(zhēng)議不能自行協(xié)商解決的情形下，只能首先申請(qǐng)土地管理部門進(jìn)行處理，對(duì)處理決定不服的，方可向人民法院提起行政訴訟。法律之所以這樣規(guī)定，是因?yàn)槿嗣裾恋毓芾聿块T作為土地管理的主管部門，對(duì)土地權(quán)屬的認(rèn)定是其法定職責(zé)，而且鑒于土地管理的專業(yè)性特點(diǎn)，由相關(guān)人民政府土地管理部門對(duì)土地權(quán)屬爭(zhēng)議先行處理確認(rèn)，更利于解決糾紛。
（二）土地侵權(quán)爭(zhēng)議、土地合同爭(zhēng)議及土地相鄰關(guān)系爭(zhēng)議的解決途徑。根據(jù)《土地管理法》第六十六條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查”?！稌盒修k法》第三十三條規(guī)定：“土地管理部門在辦案過程中發(fā)現(xiàn)受理的案件不屬于土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件，屬于土地侵權(quán)或者土地違法案件的應(yīng)當(dāng)依照土地侵權(quán)、土地違法案件的有關(guān)規(guī)定處理”。根據(jù)以上規(guī)定，對(duì)土地侵權(quán)、土地合同爭(zhēng)議及土地相鄰關(guān)系爭(zhēng)議，土地管理部門可以依職權(quán)或根據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng)進(jìn)行處理。以上三種土地爭(zhēng)議不適用土地管理部門先行處理程序規(guī)定，當(dāng)事人可以選擇土地管理部門或人民法院處理。但實(shí)踐中因土地管理部門和人民法院對(duì)以上三種土地爭(zhēng)議的處理程序認(rèn)識(shí)不一，對(duì)上述三種土地爭(zhēng)議相互推諉，影響了土地糾紛的及時(shí)解決。那么，對(duì)于土地侵權(quán)糾紛、土地合同糾紛及土地相鄰關(guān)系糾紛的正確解決途徑是什么？土地糾紛行政處理與法院訴訟之間是怎樣一種關(guān)系？
首先，通過分析人民法院關(guān)于土地糾紛案件審理程序可以得出結(jié)論。根據(jù)民法基本原理，土地所有權(quán)和使用權(quán)屬于民法調(diào)整范圍，當(dāng)事人因土地使用而引發(fā)的爭(zhēng)議向法院提起訴訟自無(wú)爭(zhēng)議。但是，在土地訴訟中，原告要使其訴求獲得法院支持，前提是原告必須有證據(jù)證明其是爭(zhēng)議土地的合法所有權(quán)人或使用權(quán)人，否則，必然面臨自行撤訴或被裁定不予受理兩種結(jié)果。此外，人民法院立案階段對(duì)證據(jù)的審查雖然是形式審查，但所有證據(jù)要在法庭上經(jīng)過庭審質(zhì)證才能予以認(rèn)定，土地糾紛的當(dāng)事人要使其訴求得到法院支持，必須有證據(jù)證明其是爭(zhēng)議土地的所有權(quán)人，否則即便是法院予以立案，其最終也必然面臨敗訴的結(jié)果。由此，可以得出結(jié)論，對(duì)于土地侵權(quán)糾紛、土地合同糾紛及土地相鄰關(guān)系糾紛的解決途徑，雖然當(dāng)事人有選擇權(quán)，既可以要求土地管理部門處理，也可以請(qǐng)求人民法院予以保護(hù)，但無(wú)論當(dāng)事人以什么理由向法院起訴，最終有關(guān)土地權(quán)屬證據(jù)（證明）必須由土地管理部門——這一法定主管部門進(jìn)行認(rèn)定，這是土地糾紛訴當(dāng)事人在證據(jù)取得方面無(wú)法逾越的程序。
一、本案在處理中存在的問題
“不起訴案件移送行政處罰”，是指人民檢察院在對(duì)公安機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件進(jìn)行審查并作出不起訴處理后，認(rèn)為依法應(yīng)給予被不起訴人行政處罰的，以檢察意見書的形式將案件移送相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，并提出處罰意見的制度。
2015年，為完善刑事案件不起訴后行為人違法行為處罰的工作，豐臺(tái)區(qū)檢察院已與轄區(qū)公安機(jī)關(guān)、工商行政管理部門、食品藥品監(jiān)管管理局等行政機(jī)關(guān)會(huì)簽了相關(guān)工作機(jī)制。至今，該院共向相關(guān)單位移送了10起案件，5起已經(jīng)作出了行政處罰。其中，移送的仲某非法經(jīng)營(yíng)案，食品藥品監(jiān)督管理局對(duì)仲某及其經(jīng)營(yíng)的醫(yī)藥公司作出沒收贓物、罰款600余萬(wàn)元的處罰決定。（本刊記者／何照新）
內(nèi)蒙古伊金霍洛監(jiān)獄采取六項(xiàng)措施鞏固“雙嚴(yán)”活動(dòng)成果
為打造一支紀(jì)律作風(fēng)雙過硬的民警隊(duì)伍，自2015年5月開始，伊金霍洛監(jiān)獄采取六項(xiàng)措施鞏固“雙嚴(yán)”（嚴(yán)紀(jì)律、嚴(yán)規(guī)矩）活動(dòng)成果。
一是加強(qiáng)以視頻督查為主的督查工作。通過堅(jiān)持開展視頻監(jiān)控督查等方式，進(jìn)一步嚴(yán)查民警在崗履職、文明執(zhí)法、警容風(fēng)紀(jì)等情況；二是根據(jù)工作需要，及時(shí)公開選拔干部，將那些群眾基礎(chǔ)好、履職能力強(qiáng)、開展工作時(shí)敢于擔(dān)當(dāng)?shù)拿窬x拔到環(huán)節(jié)干部隊(duì)伍中來(lái)；三是開展多種形式的教育培訓(xùn)；四是加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察工作，預(yù)防民警腐敗現(xiàn)象發(fā)生；五是加強(qiáng)崗位技能考核；六是加強(qiáng)警風(fēng)建設(shè)。監(jiān)獄切實(shí)采取措施，消除個(gè)別民警不思進(jìn)取、不審時(shí)度勢(shì)、不嚴(yán)格落實(shí)制度、不辛苦工作等陋習(xí)，轉(zhuǎn)變警風(fēng)，提升執(zhí)法水平。（馬銀偉）
點(diǎn)評(píng)：多項(xiàng)措施環(huán)環(huán)緊扣，提升民警綜合能力。
遼寧高院集中打擊拒不執(zhí)行犯罪專項(xiàng)行動(dòng)情況
2015年7月30日，遼寧高院召開新聞會(huì)，開展集中打擊拒不執(zhí)行判決、裁定等犯罪行為專項(xiàng)行動(dòng)情況。
據(jù)介紹，遼寧高院從2014年11月至2015年6月，組織全省法院開展了為期8個(gè)月的集中打擊拒不執(zhí)行判決、裁定等犯罪行為專項(xiàng)行動(dòng)。專項(xiàng)行動(dòng)主要針對(duì)兩類違法犯罪行為集中打擊：一是對(duì)涉嫌構(gòu)成拒不執(zhí)行判決、裁定罪，妨害公務(wù)罪，非法處置查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)罪等犯罪的被執(zhí)行人或相關(guān)人員，依法予以刑事追責(zé)；二是對(duì)被執(zhí)行人或相關(guān)人員的逃避、抗拒、妨害執(zhí)行行為雖不構(gòu)成犯罪，但需要進(jìn)行懲戒的，依法予以司法拘留。
河南省高級(jí)人民法院：
你院豫法（告）請(qǐng)（1991）38號(hào)《關(guān)于不服工商行政機(jī)關(guān)的查封、劃撥通知書能否按民事或行政侵權(quán)案件受理的請(qǐng)示》收悉。經(jīng)我院審判委員會(huì)討論，同意你院請(qǐng)示報(bào)告中的第二種意見，即：開封市工商局1988年對(duì)開封市曹門經(jīng)銷部作出凍結(jié)劃撥酒款通知書，并以“白條”為收據(jù)提走其1653件川曲酒替開封市豫川副食品聯(lián)營(yíng)公司沖抵貨款的行為，是行政侵權(quán)行為，但案發(fā)在行政訴訟法施行之前，當(dāng)時(shí)的法律沒有規(guī)定法院受理此類案件，因此，人民法院不能受理。曹門經(jīng)銷部應(yīng)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)解決。
此復(fù)
【正文】
人民法院審理二審行政案件，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》的規(guī)定，發(fā)回重審、應(yīng)當(dāng)發(fā)回重審、可以發(fā)回重審的相關(guān)條款有：
一、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第（三）項(xiàng)規(guī)定，原判決認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，或者由于違反法定程序可能影響案件正確判決的，裁定撤銷原判，發(fā)回原審人民法院重審，也可以查清事實(shí)后改判。當(dāng)事人對(duì)重審案件的判決、裁定，可以上訴。
二、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十一條第一款規(guī)定，原審判決遺漏了必須參加訴訟的當(dāng)事人或者訴訟請(qǐng)求的，第二審人民法院應(yīng)當(dāng)裁定撤銷原審判決，發(fā)回重審。
三、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十一條第三款規(guī)定，原審判決遺漏行政賠償請(qǐng)求，第二審人民法院經(jīng)審理認(rèn)為依法應(yīng)當(dāng)予以賠償?shù)?，在確認(rèn)被訴具體行政行為違法的同時(shí)，可以就行政賠償問題進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)就行政賠償部分發(fā)回重審。
四、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十九條第（一）項(xiàng)規(guī)定，人民法院審理二審案件和再審案件，對(duì)原審法院受理、不予受理或者駁回起訴錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)分別情況作如下處理：第一審人民法院作出實(shí)體判決后，第二審人民法院認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)受理的，在撤銷第一審人民法院判決的同時(shí)，可以發(fā)回重審，也可以逕行駁回起訴。
以上是二審行政案件發(fā)回重審、應(yīng)當(dāng)發(fā)回重審、可以發(fā)回重審的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第（三）項(xiàng)規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)重審案件的判決、裁定，可以上訴。那么，在審判實(shí)踐中，人民法院審理當(dāng)事人對(duì)重審案件的判決、裁定提起上訴的二審行政案件能否第二次發(fā)回重審呢？
《行政訴訟法》自頒布以來(lái)對(duì)其的修改問題一直都是學(xué)者們關(guān)注的熱點(diǎn)，關(guān)于行政訴訟法修改的各種論點(diǎn)和建議也十分豐富。目前，北京大學(xué)和人民大學(xué)關(guān)于《行政訴訟法》修改的專家建議稿也相繼并向立法機(jī)關(guān)提交。
比較學(xué)界和實(shí)務(wù)界提出的各種行訴法修改建議稿版本，其中有共識(shí)，也有歧見。對(duì)于修改什么，如受案范圍、管轄、訴訟類型、審理程序(是否設(shè)置簡(jiǎn)易程序，是否允許訴前、訴中調(diào)解)等，多有共識(shí)，而對(duì)于怎樣修改，則多有歧見，且歧見遠(yuǎn)多于共識(shí)。本文主要就行政訴訟的受案范圍、行政訴訟當(dāng)事人、行政訴訟管轄、行政訴訟簡(jiǎn)易程序、行政訴訟調(diào)解等問題進(jìn)行分析并提出完善建議。
一、行政訴訟法的受案范圍
(一)現(xiàn)行行政法訴訟法存在的問題
1.立法模式存在不足
我國(guó)有關(guān)行政訴訟受案范圍的立法及司法解釋，主要采取列舉的方式，這種立法模式雖然便于實(shí)際操作，但隨著社會(huì)發(fā)展，其局限性也越來(lái)越明顯，大量的行政行為被排斥在行政訴訟之外。無(wú)法通過訴訟的途徑解決的行政法律糾紛導(dǎo)致矛盾形式的轉(zhuǎn)化，大大增加了糾紛解決的社會(huì)成本和經(jīng)濟(jì)成本。
2.抽象行政行為立法缺失
我國(guó)行政訴訟的受案范圍僅僅局限于行政機(jī)關(guān)的具體行行為，抽象行政行為被排除在法院的受案范圍之外。但是相對(duì)于具體行政行為而言其涉及面和影響以及可能可能存在的危害更大，將抽象行政行為排斥在行政訴訟之外，一方面不利于對(duì)公共利益的保護(hù);另一方面也不利于對(duì)抽象行政行為的司法監(jiān)督。
3.內(nèi)部行政行為排除在受案范圍之外
我國(guó)行政訴訟法把行政機(jī)關(guān)對(duì)其工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等內(nèi)部行政行為排除在了受案范圍之外，既不利于對(duì)行政行為的監(jiān)督，也不利于對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員權(quán)利的平等保護(hù)。從法治和依法行政的角度來(lái)看，行政機(jī)關(guān)的行政行為都應(yīng)該受到有效監(jiān)督，內(nèi)部行政行為具有可訴性有利于行政機(jī)關(guān)遵循依法行政這一原則。
(二)行政訴訟法受案范圍的完善
1.立法模式的完善
對(duì)于受理行政案件的范圍，先予以概括式的說明，然后再以列舉的方式說明哪些不屬于行政訴訟的受案范圍。這種方式可以有效避免肯定列舉難以窮盡并且標(biāo)準(zhǔn)不易統(tǒng)一的缺陷，也使得受案范圍更加明確。凡是屬于概括規(guī)定的范圍又不屬于明確列舉排除的范圍的，都屬于行政訴訟的受案范圍。這一立法模式有利于對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的有效保護(hù)，使行政行為可訴的范圍大大增加。
2.將抽象行政行為納入行政訴訟法的范圍
我國(guó)《行政復(fù)議法》法規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)具體行政行為不合法，在對(duì)具體行政行為復(fù)議時(shí)對(duì)國(guó)務(wù)院部門的規(guī)定、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)。因此，《行政訴訟法》修改應(yīng)當(dāng)考慮將層次較低的部分規(guī)范性文件納入行政訴訟受案范圍，建立對(duì)抽象行政行為的司法監(jiān)督機(jī)制。
3.將內(nèi)部行政行為納入行政訴訟范圍
法治的應(yīng)有之義是公民權(quán)利受到侵犯時(shí)得到有效的救濟(jì)，行政機(jī)關(guān)的工作人員作為履行行政管理職責(zé)的公職人員其權(quán)利也應(yīng)得到保障。當(dāng)行政復(fù)議不能有維護(hù)其權(quán)利時(shí)，行政工作人員應(yīng)可以尋求司法救濟(jì)。目前將所有內(nèi)部行政行為都納入行政訴訟范圍顯然是不現(xiàn)實(shí)的，但對(duì)于嚴(yán)重影響行政機(jī)關(guān)工作人員權(quán)利的內(nèi)部行為及可能對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生影響的內(nèi)部行為應(yīng)具有可訴訟。
二、行政訴訟法的當(dāng)事人
(一)行政訴訟法當(dāng)事人制度的不足
1.原告制度的不足
我國(guó)《行政訴訟法》第2條、24條、37-41條從訴權(quán)、范圍和行政案件的起訴、受理?xiàng)l件對(duì)原告范圍進(jìn)行了規(guī)定。但從我國(guó)行政訴訟實(shí)踐來(lái)看，《行政訴訟法》規(guī)定的原告資格范圍過于狹窄，不利于公民法人和其他組織權(quán)益的保護(hù)。
2.被告制度的缺陷
《行政訴訟法》對(duì)不同情況下的被告作出了規(guī)定，但面對(duì)復(fù)雜的行政機(jī)關(guān)體系和多樣的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，這些規(guī)定顯然無(wú)法解決全部問題。為此，最高人民法院出臺(tái)的司法解釋又作出了細(xì)化規(guī)定，力求彌補(bǔ)《行政訴訟法》規(guī)定的不足。雖然取得了一定成效，但在實(shí)踐中如何確定被告，仍然面臨諸多的問題。因此，行政訴訟法修改應(yīng)考慮被告范圍界定如何能更便于司法實(shí)踐操作。
(二)行政訴訟當(dāng)事人制度的完善
1.原告制度的完善
分析我國(guó)行政訴訟原告制度的不足，原告范圍的擴(kuò)大是必然要求。行政訴訟的原告應(yīng)包括：權(quán)益受到直接影響的行政相對(duì)人;行政行為權(quán)益帶來(lái)了間接不利影響的相對(duì)人;與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民。
2.被告制度的完善
針對(duì)當(dāng)前的行政訴訟被告的規(guī)定存在的問題，行政訴訟被告制度的完善應(yīng)從以下兩方面著手。第一，以作出具體行政行為的機(jī)關(guān)或組織為被告;第二，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。這樣可以方便行政相對(duì)人提起訴訟解決行政訴訟被告難以界定的問題。
三、行政訴訟的管轄
(一)行政訴訟管轄中存在的問題
根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定大多數(shù)的行政案件都由基層人民法院管轄。一般認(rèn)為，行政訴訟法的這一規(guī)定是基于以下考慮:基層人民法院的轄區(qū)在一般情況下既是原告與被告所在地，又是行政行為和行政爭(zhēng)議的發(fā)生地，把大量的行政案件放在基層人民法院審理，既便于原告和被告參加訴訟，又便于法院調(diào)查取證，正確、及時(shí)處理行政案件;便于法院對(duì)當(dāng)事人和廣大群眾進(jìn)行法制教育。但從行政審判實(shí)踐來(lái)看，行政審判難以擺脫行政干預(yù)，從而削弱了行政訴訟作為司法審查應(yīng)有的作用。法院很難獨(dú)立作出判決，法院審理過程中很難忽視地方政府的意見，影響了行政案件的公正審理和裁判，自然人、法人和其他組織的權(quán)益難以得到有效保護(hù)。
(二)行政訴訟管轄的完善
行政訴訟管轄的確定既要便于當(dāng)事人進(jìn)行訴訟又要考慮法院如何才能公正、有效地行使審判權(quán)。2008年2 月1日，最高人民法院《關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》正式施行?！兑?guī)定》在一定程度上消除了基層法院審理案件過程中可能受到的不正當(dāng)干預(yù)，但問題并未從根本上得到有效解決。
《行政訴訟法》的修改可以從以下方面完善：第一，縣級(jí)以上人民政府(不包括國(guó)務(wù)院各部門及省、自治區(qū)、直轄市人民政府)為被告的行政案件改為由中級(jí)法院審理，可以避免行政審理受到行政干預(yù)，保證案件的公正獨(dú)立審理;第二，擴(kuò)大地域管轄中原告的選擇范圍，規(guī)定除不動(dòng)產(chǎn)案件以外，被告或者原告所在地人民法院都有管轄權(quán)，賦予原告對(duì)管轄法院的選擇權(quán)。
四、行政訴訟簡(jiǎn)易程序的設(shè)立
在我國(guó)的民事訴訟和刑事訴訟都有關(guān)于簡(jiǎn)易程序的規(guī)定，并且在最新修訂的《刑事訴訟法》中還擴(kuò)大了簡(jiǎn)易程序的適用范圍。1989年《行政訴訟法》制定時(shí)，我國(guó)的行政訴訟制度還不健全，行政審判經(jīng)驗(yàn)缺乏。在此背景下為了保證人民法院公正獨(dú)立的審判案件，保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益，《行政訴訟法》規(guī)定由審判員組成合議庭對(duì)案件進(jìn)行審理，而不能由審判員獨(dú)任審理有他的合理之處。但是隨著我國(guó)社會(huì)各方面環(huán)境的發(fā)展，單一的普通程序的設(shè)置在司法實(shí)踐中暴露出了很多問題。行政訴訟的受案數(shù)量較之法律制定之時(shí)已經(jīng)明顯增加，法官的素質(zhì)也可以勝任獨(dú)任審判的的要求。如果仍對(duì)案件不加區(qū)分一律適用合議制審理，既不利于司法資源的合理配置，也不利于及時(shí)維護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益。因此，在我國(guó)行政訴訟制度中設(shè)置簡(jiǎn)易程序十分必要性。
《行政訴訟法》修改建議稿北大版第五十三條人民法院審理基本事實(shí)清楚、法律關(guān)系簡(jiǎn)單、權(quán)利義務(wù)明確的第一審行政案件，可以適用簡(jiǎn)易程序。下列案件不得適用簡(jiǎn)易程序：(1)涉外案件;(2)涉及香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺(tái)灣地區(qū)的案件;(3)社會(huì)影響重大的案件;(4)發(fā)回重審的案件;(5)按照審判監(jiān)督程序再審的案件?！慕ㄗh稿可以看出學(xué)者們采用了排除適用的方式對(duì)行政訴訟簡(jiǎn)易程序的范圍作了規(guī)定，筆者認(rèn)為這種模式符合我國(guó)訴訟實(shí)踐的需要可以作為修改行政訴訟簡(jiǎn)易程序的立法規(guī)定。
中圖分類號(hào)： DF82文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)：1672-0539（2016）02-0083-06
1990年生效的行政訴訟法拉開了“民告官”的序幕，把官民從法律上置于一種平等的地位，這也在一定程度上沖擊了人治思維，為行政機(jī)關(guān)依法辦事提供了規(guī)范式標(biāo)桿。隨著我國(guó)依法治國(guó)整體進(jìn)程的推進(jìn)、民眾法律意識(shí)的提高及新型行政糾紛的逐漸增多，行政訴訟“立案難、審理難、執(zhí)行難”的弊端日益凸顯，尤其是行政訴訟“門檻高、受案范圍窄”的制約及司法地方化與行政化的影響，致使大量的行政糾紛無(wú)法納入司法審查的視野。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“全國(guó)每年受理一審行政案件停滯在12萬(wàn)件左右，同期因行政爭(zhēng)議引起的案件卻高達(dá)400萬(wàn)到600萬(wàn)件， 兩者的巨大反差表明行政訴訟解決行政爭(zhēng)議的主渠道作用已名存實(shí)亡?！盵1]社會(huì)各界對(duì)修改行政訴訟受案范圍的呼聲越來(lái)越大，時(shí)隔24年后，新修改的行政訴訟法在依法治國(guó)的大背景下橫空出世。該法無(wú)論從立法目的、原則規(guī)定，還是從受案類型及受案主體上均大幅度地?cái)U(kuò)充了行政案件的受案范圍。本文通過對(duì)2012年-2014年間宣城市行政案件的整體情況分析梳理，預(yù)測(cè)在新行政訴訟法受案范圍擴(kuò)大的情形下行政案件的受理趨勢(shì)，重點(diǎn)分析行政案件范圍擴(kuò)大對(duì)法院的工作影響及其應(yīng)對(duì)措施。
一、2012年-2014年宣城市法院受理行政案件的整體情況
2012年-2014年間，宣城市中級(jí)人民法院和其下轄的宣州區(qū)、寧國(guó)市、廣德縣、郎溪縣、涇縣、旌德縣、績(jī)溪縣等7個(gè)基層法院共受理行政案件655件（2012年191件、2013年206件、2014年258件），其中市中級(jí)人民法院三年間一審受案量分別為：2012年4件、2013年2件、2014年10件（1）。
從行政行為性質(zhì)上來(lái)看，案件主要集中在行政處罰、行政裁決、強(qiáng)制措施和履行法定職責(zé)等方面。其中，行政處罰75件，占一審行政案件的18.29%；行政裁決62件，占一審行政案件的15.97%；強(qiáng)制措施31件，占一審行政案件的8.10%；履行法定職責(zé)36件，占一審行政案件的8.80%（見圖 1）。
從行政管理領(lǐng)域看，行政案件主要集中在自然資源、城市建設(shè)、治安管理和社會(huì)保障等領(lǐng)域。其中，土地、礦業(yè)及林業(yè)等自然資源類67件，占一審行政訴訟案件的18.06%；城市規(guī)劃、建設(shè)拆遷、房屋登記等城市建設(shè)類118件，占一審行政訴訟案件的30.79%；治安管理類66件，占一審行政訴訟案件的15.28%；社會(huì)保障類70件，占一審行政訴訟案件的15.28%（見圖2和圖3）。
近三年來(lái)，該市法院行政案件受案量穩(wěn)中有升，年受案數(shù)基本穩(wěn)定在200件左右，從整體上而言，行政處罰及行政裁決類案件數(shù)量連年領(lǐng)先，其中以治安管理、環(huán)境污染及土地山林權(quán)糾紛較為典型。在行政確認(rèn)案件中，主要以工傷認(rèn)定案件為主，例如寧國(guó)市人民法院自2011年-2014年四年期間，總計(jì)受理行政案件60件，而工傷認(rèn)定案件多達(dá)25件，占整個(gè)行政案件收案數(shù)的41.67%。隨著《政府信息公開條例》、《行政強(qiáng)制法》等一系列法律法規(guī)的實(shí)施，招投標(biāo)管理、行政補(bǔ)償、政府信息公開、強(qiáng)制拆遷等一批新型案件應(yīng)運(yùn)而生。
二、新行政訴訟法受案范圍擴(kuò)大對(duì)法院的影響
新行政訴訟法從三個(gè)方面擴(kuò)大了行政訴訟受案范圍的內(nèi)涵和外延：一是降低受案門檻，把立案審查制變更為立案登記制；二是擴(kuò)大受案類型，由舊法中8項(xiàng)受案類型擴(kuò)大至12項(xiàng)。把征收、征用決定及其補(bǔ)償決定，行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)及行政契約等行政行為納入其中；三是擴(kuò)大受案主體，使受案主體從行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大至行政機(jī)關(guān)及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。隨著2015年5月1日新行政訴訟法的生效，無(wú)論是原已納入受案范圍的行政行為還是新型的行政糾紛將會(huì)大量地涌入法院，這不僅對(duì)法院行政案件的立案、審理及執(zhí)行工作產(chǎn)生巨大影響，也給法官的執(zhí)業(yè)水平及承受能力帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。
（一）降低受案門檻：是否意味著行政訴訟“交通擁堵”
新行政訴訟法第五十一條規(guī)定：“人民法院在接到狀時(shí)對(duì)符合本法規(guī)定的條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟??！钡聡?guó)法學(xué)家耶林曾言：“目的是全部法律的創(chuàng)造者。每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的，即一種實(shí)際的動(dòng)機(jī)?！盵2]用立案登記制代替了舊法中的立案審查制，是否意味著有案必立？答案是否定的，此處的立法目的是讓本應(yīng)當(dāng)引入行政訴訟受案范圍的案件能夠順利進(jìn)入，而對(duì)于不符合本法規(guī)定條件的案件依然不應(yīng)立案受理，以前是先審查后立案，而現(xiàn)在是先立案后審查而已，立案后經(jīng)審查對(duì)于不符合條件的將裁定不予受理，即使該案進(jìn)入審判庭后發(fā)現(xiàn)不符合條件的，依然可以裁定駁回。但如上述所言，是否意味著修改后的立案審查制對(duì)法院無(wú)任何實(shí)質(zhì)性的影響？答案也是否定的?！靶姓讣涣缚赡茉醋苑ㄔ鹤晕冶Ｗo(hù)、其他官僚機(jī)構(gòu)壓力或法院內(nèi)個(gè)人化因素?！盵3]此處修改意味法院對(duì)于應(yīng)當(dāng)立案的案件必須立案，而不能因法院自我保護(hù)、行政機(jī)關(guān)施壓及個(gè)人私心等因素而拒絕立案，把一批本應(yīng)當(dāng)進(jìn)入司法審查的行政案件拒之門外。新法的相關(guān)規(guī)定對(duì)法院產(chǎn)生三個(gè)方面的影響：一是不得口頭拒絕立案。有些法院迫于地方政府的壓力，對(duì)于符合條件的行政案件，因社會(huì)敏感度高、影響較大，而口頭拒絕立案，既不告知行政相對(duì)人不立案的原因，也不出具任何書面材料，致使當(dāng)事人既不能也無(wú)法向上級(jí)法院投訴。而新訴訟法規(guī)定，無(wú)論立案與否均應(yīng)當(dāng)出具書面材料。二是不得延遲立案。有的法院以無(wú)法當(dāng)場(chǎng)判定是否屬于受案范圍的借口拖延立案，有的法院以狀內(nèi)容欠缺或者有其它錯(cuò)誤為由不接受狀，還有的法院即使接受了材料也是束之高閣，故意拖延立案。而新行政訴訟法規(guī)定，對(duì)于不能當(dāng)場(chǎng)判定是否屬于受案范圍的，也應(yīng)當(dāng)先立案后審查，并限期作出立案決定。對(duì)于狀內(nèi)容欠缺或錯(cuò)誤的，也應(yīng)一次性告知。三是不能機(jī)械地理解法條規(guī)定的受案范圍。有些法院狹隘地理解行政訴訟受案范圍標(biāo)準(zhǔn)，機(jī)械地對(duì)照行政訴訟法中的列舉事項(xiàng)進(jìn)行比對(duì)，只對(duì)法條中明確規(guī)定的事項(xiàng)才予以受理，不做合理的擴(kuò)張判斷，即使對(duì)兜底條款中規(guī)定的其他情形也不予考慮。而新行政訴訟法對(duì)一般的受案事項(xiàng)予以明確細(xì)化的同時(shí)，也對(duì)其他符合條件的行政行為進(jìn)行整體概述，讓法院立案部門有了更大的彈性空間。
（二）審理新型案件：法官執(zhí)業(yè)水平能否順利應(yīng)對(duì)
當(dāng)前行政庭除了承辦行政案件外還承辦大量的民事案件，甚至以民事案件為主，行政法官的民事法治思維要遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于行政法治思維，在行政案件的處理中，他們往往以民事案件的處理模式來(lái)套用行政案件處理思路。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的法院每年受理行政案件的數(shù)量不足10件，還有的法院甚至一年中1件行政案件都沒有受理過，即使行政案件受案量多的法院，其判決結(jié)果也基本上以行政相對(duì)人敗訴而告終，至于開庭審理多數(shù)也是走走過場(chǎng)，做做樣子罷了。例如，近三年來(lái)宣城市法院審理的行政案件中，行政機(jī)關(guān)敗訴率低至5.78%。行政案件受理數(shù)量的不足、審理程序上的形式化及判決結(jié)果的單一性，直接導(dǎo)致行政法官審理行政案件水平的低下。審判是一門經(jīng)驗(yàn)的藝術(shù)，而經(jīng)驗(yàn)是靠大量案件的實(shí)戰(zhàn)并理性總結(jié)后沉淀下來(lái)的精華，而對(duì)于那些甚至一年多來(lái)都沒有“摸過”1件行政案件的行政法官又如何去積累經(jīng)驗(yàn)?zāi)?？有效地預(yù)防和解決行政實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議是內(nèi)外因綜合的結(jié)果，“新法若干制度所蘊(yùn)含的預(yù)防行政爭(zhēng)議發(fā)生的功能能否實(shí)際發(fā)揮作用，還有賴于行政審判權(quán)獨(dú)立行使外部環(huán)境的改善以及行政法官專業(yè)素養(yǎng)的形成?！盵4]
法官專業(yè)素養(yǎng)的形成是內(nèi)因和基礎(chǔ)。當(dāng)行政庭的法官們還沒來(lái)得及總結(jié)出原有類型案件審理經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候，新型行政案件也已接踵而至。當(dāng)然經(jīng)驗(yàn)還是有的，可以套用以往的判決模式：一審案件以維持具體行政行為結(jié)案，二審案件以駁回上訴、維持原判審結(jié)，可是在新的行政訴訟法中具體行政行為已被行政行為取代，維持具體行政行為的判決也亦取消，明顯不當(dāng)?shù)男姓袨橐裁媾R著被撤銷的危險(xiǎn)。似乎法院的行政審判被推向了絕境，但是司法高層的用意是希望法院能夠絕地重生，讓行政訴訟擔(dān)當(dāng)起解決行政實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的應(yīng)有重任，而非讓行政審判重新輪回到“程序空轉(zhuǎn)、鋸箭療傷”的困境之中。除此之外，新行政訴訟法實(shí)施后，行政庭還將面臨以下三個(gè)方面的難題：一是對(duì)征收、征用及其補(bǔ)償決定，行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力損害競(jìng)爭(zhēng)及行政契約等新型行政行為審查標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一、審理模式的固化及法律適用的抉擇；二是對(duì)涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對(duì)民事爭(zhēng)議裁決中，當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決行政爭(zhēng)議的民行交叉案件處理方式的界定及審理流程的探索；三是在行政訴訟中，當(dāng)事人對(duì)行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件一并提起審查時(shí)，法官對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查后在裁判文書如何進(jìn)行說理及處理違法規(guī)范性文件時(shí)，采用什么樣的操作程序均有待進(jìn)一步細(xì)化。
（三）擴(kuò)大行政訴訟受案范圍：司法地方化下的法官何以承受之重
行政機(jī)關(guān)敗訴率低，并不代表多數(shù)行政行為程序合法、適用法律正確；恰恰相反，涉訴案件中大多數(shù)的行政行為存在著各種各樣的瑕疵。據(jù)統(tǒng)計(jì)，按照新行政訴訟法的判定標(biāo)準(zhǔn)，宣城市涉訴行政案件中一審行政行為違法、存在瑕疵及失當(dāng)?shù)母哌_(dá)69.13%；完全符合法律規(guī)定、事實(shí)清楚、程序合法、適用法律正確的僅79件，占一審受理案件總數(shù)的18.29%。但是在司法實(shí)踐中，大量違法行政行為最終被漂白為合法，其根源便在于司法地方主義的影響?！八痉ㄉ系牡胤街髁x表現(xiàn)為控制并干預(yù)司法以維護(hù)地方利益和破壞法制統(tǒng)一的行為?！盵5]基于司法的地方主義及其他原因的影響，法院對(duì)于有輕微瑕疵及不對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的行政行為往往以駁回訴訟請(qǐng)求的方式來(lái)維護(hù)行政機(jī)關(guān)的公信力和行政行為的穩(wěn)定性。即使對(duì)于一些明顯不當(dāng)?shù)男姓袨?，法院也?huì)以司法不審查“合理性”為由而不予變更。新行政訴訟法生效后，行政案件將會(huì)有大幅度上升的趨勢(shì)，除了自然資源、城市建設(shè)、治安管理和社會(huì)保障等原有類型的行政案件將持續(xù)增長(zhǎng)外，對(duì)于一些行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力損害競(jìng)爭(zhēng)、征收征用、行政補(bǔ)償及行政契約類的新型案件也會(huì)大幅度涌現(xiàn)。根據(jù)新法規(guī)定，即使對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的具有輕微瑕疵的行政行為也將被確認(rèn)違法，一些明顯不當(dāng)?shù)男姓袨閷⒈怀蜂N或部分撤銷。如果行政機(jī)關(guān)不自覺把行政權(quán)力放進(jìn)法律籠子中行使，屆時(shí)，有相當(dāng)一部分的行政執(zhí)法行為將面臨著敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。而行政庭的法官能否頂住內(nèi)部行政化及外部地方化的雙重壓力去切實(shí)保護(hù)私權(quán)、監(jiān)督公權(quán)還是個(gè)未知數(shù)，如果以司法小環(huán)境的變革來(lái)應(yīng)對(duì)一成不變的司法大環(huán)境的話，那么用弱勢(shì)的小司法來(lái)面對(duì)強(qiáng)大的行政權(quán)的結(jié)果只能是個(gè)悲劇。河南法院“種子案”（2）的陰影似乎還沒有完全散去，新行政訴訟法的生效已迫在眉睫，第一個(gè)吃螃蟹的人被免除了審判職務(wù)，而“第二個(gè)會(huì)是誰(shuí)？”這不僅僅只是一個(gè)司法命題，而是一個(gè)政治命題或者是一個(gè)哲學(xué)話語(yǔ)。
三、行政訴訟法受案范圍擴(kuò)大前提下的法院應(yīng)對(duì)措施
如果應(yīng)對(duì)措施演變成為法官在夾縫中抗壓的話題，那么司法改革的預(yù)設(shè)前提就已經(jīng)埋下了失敗的伏筆。法官在繁重案件的重壓下，還要考量著司法效果是否符合行政效果的話，那么法官將面臨著“身與心”的雙重壓力。如果居中裁判循法而治的法官遭受貶抑，而維護(hù)行政權(quán)威、靈活司法的裁判者接受褒獎(jiǎng)，那么基于“兩者相確權(quán)取其重”的人性本能，司法隊(duì)伍中的絕大多數(shù)人會(huì)背離前者而歸順后者，那么法官就不能稱之為法官而只是一批能動(dòng)司法的政客。如果讓當(dāng)前線型結(jié)構(gòu)的行政審判模式回歸到理性的倒三角結(jié)構(gòu)的中立審判模式（3），讓行政案件范圍擴(kuò)大的立法目的得以真正實(shí)現(xiàn)，那么在充分保障法官職業(yè)安全前提下再談應(yīng)對(duì)措施才具有當(dāng)然的實(shí)質(zhì)意義。
（一）應(yīng)對(duì)行政案件范圍擴(kuò)大的前提：確保法官職業(yè)安全
讓法官放開手腳的唯一方式，不是讓其手中握有殺人的利器，而是為其配備一張“免死”的令牌。當(dāng)法律職業(yè)者不再為職業(yè)去留而擔(dān)心的時(shí)候，“為法律而戰(zhàn)”的理念才會(huì)真正地在司法者的心里生根發(fā)芽。當(dāng)然，所謂的免死牌并不具有終極的效力，當(dāng)司法者知法犯法，觸碰法律紅線的時(shí)候，該令牌便當(dāng)然失效。一是制定《法官職業(yè)安全保障法》，以法律的形式為法官職業(yè)安全提供規(guī)范性保障，對(duì)于法官的選任、懲處及監(jiān)督等各項(xiàng)措施進(jìn)行明確規(guī)定，特別在懲處的適用上應(yīng)采用嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，以排除列舉的方式予以明確，除此之外，不得以其他任何方式而決定法官的去留。二是提高法官選任門檻，從源頭上保障其素質(zhì)。除了從專業(yè)的法科生中選撥預(yù)備法官外，還要注重從德才兼?zhèn)涞膶W(xué)者、律師中引進(jìn)司法人才。三是嚴(yán)格監(jiān)督，凈化司法隊(duì)伍。一方面司法內(nèi)部應(yīng)建立法官監(jiān)督委員會(huì)進(jìn)行專業(yè)性監(jiān)督；另一方面，司法外部要加強(qiáng)檢察監(jiān)督職能，讓檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督觸角遍及司法審判的各個(gè)環(huán)節(jié)。
（二）規(guī)范立案程序：讓符合條件的行政案件順利立案
“可審查假定（presumption of reviewability），既是一項(xiàng)法律原則，又是一種司法理念，它要求凡是行政爭(zhēng)議原則上都假設(shè)可以接受司法審查而無(wú)須法律明文規(guī)定?！盵6]我國(guó)新行政訴訟法所規(guī)定的“立案登記制”相對(duì)于可審查假定原則行政訴訟受案范圍的階段而言，其只能是初級(jí)和起步階段，因此，相比較而言，“立案登記制”給我國(guó)法院及行政法官帶來(lái)的壓力并不算大。即使壓力不大，各級(jí)法院仍需打破傳統(tǒng)立案思維，降低立案門檻，用形式審查代替實(shí)質(zhì)審查，為符合條件的行政案件開辟綠色通道。為了應(yīng)對(duì)2015年5月1日生效的新行政訴訟法，法院應(yīng)強(qiáng)化受理職責(zé)，調(diào)整立案標(biāo)準(zhǔn)， 預(yù)先做好應(yīng)對(duì)措施，讓法院的整體狀態(tài)提前進(jìn)入行政案件立案登記的受理模式。一是對(duì)于符合條件的，登記立案。立案庭收到狀等訴訟材料后，均應(yīng)出具注明收到日期的書面憑證。對(duì)于可以當(dāng)場(chǎng)判定符合條件的當(dāng)場(chǎng)送達(dá)立案通知書。二是對(duì)于當(dāng)場(chǎng)不能判定是否符合立案條件的，先登記后審查。不能當(dāng)場(chǎng)判定是否符合條件的，先接受狀，出具注明收到日期的書面憑證后，登記在冊(cè)，并于7日內(nèi)決定是否立案。對(duì)于不符合條件的，作出不予立案的裁定；準(zhǔn)予立案的，立即送達(dá)立案通知書。三是對(duì)于狀有欠缺或錯(cuò)誤的，及時(shí)指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人進(jìn)行補(bǔ)正。當(dāng)事人能夠立即補(bǔ)正的，當(dāng)場(chǎng)立案，不能立即補(bǔ)正的，詳細(xì)告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的所有內(nèi)容，避免變相拒絕立案情形的發(fā)生。
（三）提高法官執(zhí)業(yè)水平：確保行政案件公平公正審理
行政法官職業(yè)的水平需要在大量行政案件的審判與研討中逐步歷練，審判水平提升的過程也是在實(shí)踐審判中不斷積累與篩選經(jīng)驗(yàn)的過程。而行政法官得以大量實(shí)踐的前提是有案可審。量變是質(zhì)變的先決條件，也可以說擴(kuò)大行政案件受案范圍的本身就是行政法官職業(yè)水平提高的契機(jī)或動(dòng)力來(lái)源，其能否抓住機(jī)遇，破繭成蝶，實(shí)現(xiàn)行政案件公平公正審理的目標(biāo)，還需要從以幾下方面著力：一是從形式和實(shí)質(zhì)上把握新行政訴訟法的外延和內(nèi)涵。把握“形式”即熟稔法條的本身，要清楚該法的整體框架，明確每個(gè)法條的概念特征，理順條文之間的邏輯關(guān)系。把握“實(shí)質(zhì)”，即抓住法律的內(nèi)在精神，新行政訴訟法的內(nèi)在精神就是“保障私權(quán)、監(jiān)督公權(quán)”。只有把握住以上兩點(diǎn)，才能保證審判實(shí)踐上不偏離正軌。二是用行政法律思維辦理行政案件。推崇行政法治思維辦理行政案件并不是絕對(duì)地排斥民事審判中良好經(jīng)驗(yàn)的引入，而是為了防止行政案件循入民事領(lǐng)域而喪失了行政審判本身的特征。“公法權(quán)利涉及公益、秩序、公平正義等基本價(jià)值，是否放棄權(quán)利不完全是權(quán)利人個(gè)人之事，這也正是我國(guó)行政訴訟采用‘二元目的說’、撤訴受限、一般不適用調(diào)解等制度設(shè)計(jì)的緣由所在?！盵7]當(dāng)然，調(diào)解在行政案件中的運(yùn)用，如果抱著“善”的目的去解決行政爭(zhēng)議中的實(shí)質(zhì)糾紛固然可行，但如果以犧牲行政相對(duì)人的合法權(quán)益或損害國(guó)家的利益為前提而獲取暫時(shí)的穩(wěn)定則惡莫大焉。行政案件的審理要防止只講權(quán)力不講責(zé)任和只講權(quán)利不講義務(wù)的兩種極端，以此避免行政機(jī)關(guān)權(quán)力絕對(duì)化和行政相對(duì)人權(quán)利絕對(duì)化的不良傾向。三是及時(shí)總結(jié)新型行政案件的審判經(jīng)驗(yàn)。固化原有類型行政案件的審理模式，探索并總結(jié)新型案件的審理方式，尤其是在新型案件的審理程序、訊問內(nèi)容、文書說理及條文適用上下功夫，規(guī)范行政法官的自由裁量權(quán)，最大程度地避免同案不同判“翻燒餅式”的判決結(jié)果出現(xiàn)。
（四）推動(dòng)行政審判體制改革：以建立行政法院為目標(biāo)
行政案件具有立案難、審理難及執(zhí)行難等三大弊病，其癥結(jié)在于司法地方化。如果僅僅靠個(gè)體法院采用內(nèi)部肌理調(diào)節(jié)的方式只能緩解病情而無(wú)法治愈，因此必須通過外部下藥的方式才能達(dá)到藥到病除之效，而這劑藥就是在依法治國(guó)的大環(huán)境下積極推動(dòng)跨區(qū)行政法院的建立。這也是應(yīng)對(duì)行政案件受理范圍擴(kuò)大所采取的一項(xiàng)最有力的措施。當(dāng)前對(duì)于改革行政審判體制的主張主要集中在三點(diǎn)：“一是認(rèn)為將各地試行的行政案件‘異地管轄、提級(jí)管轄和集中管轄’（4）的經(jīng)驗(yàn)推廣全國(guó)；二是依靠司法體制整體改革的大環(huán)境來(lái)治愈行政訴訟的“三難”問題，無(wú)需建立專門行政法院；三是建立專門的跨區(qū)行政法院?！盵1]2前兩種觀點(diǎn)均無(wú)法擺脫司法地方化的困擾，依然是在司法地方化前提下的自我修復(fù)，其效果無(wú)法達(dá)到預(yù)設(shè)目的，因此最佳的方案應(yīng)該是建立專門的行政法院。建立專門的行政法院依然采取四級(jí)兩審的設(shè)置模式：一是把各縣區(qū)的行政庭設(shè)置為一審法院的派出法庭專門審理簡(jiǎn)易程序案件；二是跨縣區(qū)設(shè)立一審行政法院，履行現(xiàn)有基層人民法院行政庭職能；三是跨市州設(shè)立二審行政法院，履行現(xiàn)有中級(jí)人民法院行政庭職能；四是跨省直轄市設(shè)立巡回法庭，代表最高人民法院行使審判權(quán)，履行現(xiàn)有高級(jí)人民法院行政庭職能。具體設(shè)置模式比照原有鐵路法院的設(shè)置模式，最大限度地?cái)[脫司法地方化的困擾，讓司法事權(quán)回歸中央。
行政案件受案范圍擴(kuò)大對(duì)于法院而言，既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，各級(jí)法院在保證行政硬件投入的同時(shí)，更要提高法官的職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)水平，讓行政法官審理各類行政案件時(shí)既保證公平公正又不失專業(yè)水準(zhǔn)。面對(duì)行政案件受案范圍的擴(kuò)大，行政法官要遵循“主動(dòng)接納、理性審判、總結(jié)固化、創(chuàng)新突破”的正確路徑?！爸鲃?dòng)接納”是態(tài)度問題，即從消極保守的傳統(tǒng)受案心理向能動(dòng)開放的現(xiàn)代姿態(tài)轉(zhuǎn)變；“理性審判”是專業(yè)問題，即從民行不分的混合思維向?qū)I(yè)性的行政思維轉(zhuǎn)變；“總結(jié)固化”是經(jīng)驗(yàn)問題，即從簡(jiǎn)單重復(fù)性的審判實(shí)踐向規(guī)范化的制度創(chuàng)設(shè)轉(zhuǎn)變；“創(chuàng)新突破”是能力問題，即從被動(dòng)的遵守規(guī)則向主動(dòng)的創(chuàng)設(shè)規(guī)則轉(zhuǎn)變，其中創(chuàng)設(shè)規(guī)則就是用審判經(jīng)驗(yàn)彌補(bǔ)法律空白或?qū)蟮姆l予以合理擴(kuò)大解釋的能力。行政法官只有一步一個(gè)腳印地走完上述路徑，才能理性從容地應(yīng)對(duì)行政案件受案范圍擴(kuò)大所帶來(lái)的影響，真正擔(dān)當(dāng)起“保障私權(quán)、監(jiān)督公權(quán)”的應(yīng)有職能，讓人民群眾在每一件行政案件的判決中感受到公平正義。
注釋：
（1）文中涉及到宣城市法院涉訴行政案件的數(shù)據(jù)均來(lái)源于該市法院行政案件的年度統(tǒng)計(jì)表。
（2）河南省洛陽(yáng)中院法官李慧娟在判決中作出由該省人大通過的《河南省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》因與上位法《種子法》相抵觸的條款自然無(wú)效的認(rèn)定。該表述遭到了該省人大的反擊，最終李慧娟被免除法官職務(wù)。
（3）線性結(jié)構(gòu)是指法院采用一邊倒的方式與行政機(jī)關(guān)同時(shí)對(duì)抗行政相對(duì)人；倒三角的結(jié)構(gòu)是指行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)平等對(duì)抗，法官居中裁判。
（4）異地管轄是把本地的一審案件移送到外地基層法院審理；提級(jí)管轄是把基層法院管轄的案件移送到中級(jí)法院審理；集中管轄是將多個(gè)地方的一審案件集中到上述地方之外的某一基層法院審理。
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