序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過(guò)程，我們?yōu)槟扑]十篇行政訴訟法的概念范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來(lái)更深刻的閱讀感受。

篇（1）

一、引言

行政訴訟是針對(duì)行政行為引發(fā)的糾紛而向人民法院提訟，行政訴訟的依據(jù)是行政實(shí)體法規(guī)范和行政程序法規(guī)范的存在，而行政訴訟的順利進(jìn)行則需要行政訴訟法規(guī)范的合理制定。行政訴訟法是規(guī)定訴訟程序規(guī)則的法，行政訴訟法是為實(shí)現(xiàn)行政實(shí)體法規(guī)范和行政程序法規(guī)范的正確實(shí)施而制定并起作用的。以上兩者是不同的兩個(gè)概念，雖然行政訴訟法是為了行政訴訟規(guī)范有序地進(jìn)行，也不能否認(rèn)二者的目的不同，更不能將二者混為一談。

二、概念比較

行政訴訟是人民法院審查裁判行政主體在行政管理過(guò)程中與行政相對(duì)人產(chǎn)生的行政糾紛的活動(dòng)。而行政訴訟法是規(guī)范行政訴訟活動(dòng)過(guò)程中的行為的律則。簡(jiǎn)潔一些，行政訴訟就是解決行政爭(zhēng)議的活動(dòng)，行政訴訟法則是規(guī)范行政訴訟活動(dòng)的律則。雖然，規(guī)范行政訴訟活動(dòng)是行政訴訟法存在的價(jià)值之一，保障行政訴訟活動(dòng)的規(guī)范化進(jìn)行是其主要的功能。而且行政訴訟的常態(tài)化，訴訟活動(dòng)的順利進(jìn)行都有賴于行政訴訟法的實(shí)施，但二者的目的不完全相等，也是兩個(gè)不同的概念，任何時(shí)候都不能將二者混為一談。

三、研究行政訴訟的目的與行政訴訟法的立法目的區(qū)別的價(jià)值

行政訴訟的目的堆行政訴訟活動(dòng)的進(jìn)行具有指示性作用，行政訴訟法第一條規(guī)定的行政訴訟的立法目的，不少學(xué)者直接將之與行政訴訟目的等同。細(xì)讀條文表述，我們能發(fā)現(xiàn)，該規(guī)定確定的目的有三層，保護(hù)公民權(quán)益、提高人民法院的審判效率、規(guī)范行政行為。司法實(shí)踐中究竟應(yīng)該那個(gè)目的優(yōu)先，不同的法官有不同的理解，不同的理解將直接導(dǎo)致同一類案件在不同的法院遭遇不同的對(duì)待，或者不同的判決結(jié)果。在特定的社會(huì)歷史時(shí)期，行政訴訟的目的直接決定了行政訴訟受案范圍的內(nèi)容，法官判案的結(jié)果。訴訟法與訴訟活動(dòng)本身不是同一概念，行政訴訟也如此，對(duì)行政訴訟的目的和立法目的的準(zhǔn)確把握才能更好地解讀每條法律規(guī)則設(shè)置的初衷。因此，我們需要厘清二者之間的區(qū)別，這樣可能較為深刻、準(zhǔn)確地解讀每條法律規(guī)則。對(duì)人民法院來(lái)講，準(zhǔn)確解讀立法目的，有利于人民法院能在受理案件時(shí)正確地判斷是否受理糾紛，而不是單純地依照法律條文的字面表述機(jī)械地判斷案件是否屬于審查裁判的范圍，將本應(yīng)受理審查的糾紛拒之司法解決渠道之外，在審理案件過(guò)程時(shí)，對(duì)受案范圍的深刻解讀，能使人民法院更準(zhǔn)確地判斷案件性質(zhì)，提高審判質(zhì)量和效率;對(duì)行政主體來(lái)講，有利于行政機(jī)關(guān)工作人員在法律規(guī)定的范圍內(nèi)合法的行使行政職權(quán);對(duì)行政相對(duì)人來(lái)講，能使行政相對(duì)人在行政訴訟活動(dòng)過(guò)程中能更好運(yùn)用法律維護(hù)自身的合法權(quán)益。

篇（2）

一、引言

第三人制度是訴訟法當(dāng)事人理論中極為重要的一部分，不僅自身理論十分復(fù)雜，其所涉及的相關(guān)理論點(diǎn)也相當(dāng)眾多，加之具有重大的實(shí)踐意義，因此一直為訴訟法學(xué)關(guān)注之重點(diǎn)。我國(guó)民事訴訟法學(xué)界至今仍對(duì)現(xiàn)行民事訴訟法律所規(guī)定的第三人制度頗有爭(zhēng)議[1]，而行政訴訟法關(guān)于第三人的界定由于學(xué)術(shù)界長(zhǎng)期陷入理論誤區(qū)而發(fā)展遲緩，不僅難與國(guó)外先進(jìn)理論相比，即使與我國(guó)民事訴訟法在第三人問(wèn)題上所達(dá)到的研究水平相比也有相當(dāng)?shù)牟罹?，具體表現(xiàn)在：第一，理論研究的薄弱，民事訴訟法學(xué)建立了一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)而精致的第三人理論體系，并且已經(jīng)可以在這個(gè)體系內(nèi)部自行發(fā)展和完善，而行政訴訟法在第三人理論上的貢獻(xiàn)則可以說(shuō)是乏善可陳，甚至連一個(gè)成型的理論體系也沒(méi)有，更談不上行政訴訟法學(xué)與民事訴訟法學(xué)之間的對(duì)話和交流；第二，理論界對(duì)行政訴訟第三人制度研究一直沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的突破，對(duì)于第三人制度進(jìn)行檢討和反思的論著鳳毛麟角，落后的第三人理論長(zhǎng)期占據(jù)統(tǒng)治地位；第三，從行政訴訟法及其相關(guān)司法解釋對(duì)行政訴訟第三人制度之規(guī)定相當(dāng)粗疏，并且缺少可操作性，司法實(shí)務(wù)界往往感覺(jué)現(xiàn)行法律規(guī)定難以應(yīng)對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的司法實(shí)踐。[2]最近，馬懷德教授主持起草了《行政訴訟法修改建議稿》，為我國(guó)行政訴訟制度發(fā)展開(kāi)拓了許多新的視野，在行政訴訟第三人制度上也頗有創(chuàng)新，但筆者認(rèn)為其規(guī)定仍不完備，總體框架沒(méi)有能夠突破舊有理論，其中提出的兩種方案尚值得商榷。本文力圖在梳理分析傳統(tǒng)理論的基礎(chǔ)上，對(duì)行政訴訟第三人的概念進(jìn)行重新界定，并結(jié)合《行政訴訟法修改建議稿》相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步提出完善我國(guó)行政訴訟第三人制度的修改建議。筆者期待本文能為重新構(gòu)架我國(guó)行政訴訟第三人制度起到拋磚引玉的作用。

二、是否以“具體行政行為”為連接點(diǎn)？

對(duì)于行政訴訟第三人概念的連接點(diǎn)，大陸法系國(guó)家訴訟法理論通說(shuō)為“裁判結(jié)果”，[3]但我國(guó)行政訴訟法學(xué)對(duì)此卻獨(dú)辟蹊徑，將其界定為“具體行政行為”，因此有必要首先對(duì)行政訴訟第三人的連接點(diǎn)進(jìn)行分析。

我國(guó)行政訴訟法學(xué)將行政訴訟第三人界定為“與具體行政行為有利害關(guān)系”有立法上的依據(jù)，即《行政訴訟法》第二十七條之規(guī)定：“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟”，因此有人認(rèn)為我國(guó)采取這種觀點(diǎn)乃是受到現(xiàn)行立法的影響[4].事實(shí)上在《行政訴訟法》制定前后，各種學(xué)術(shù)著作對(duì)此多有論述，現(xiàn)行立法之所以如此規(guī)定是先受學(xué)術(shù)理論之影響，后才以立法方式將其固定下來(lái)。當(dāng)時(shí)學(xué)術(shù)界也注重借鑒了民事訴訟法的相關(guān)理論，因此在界定訴訟第三人時(shí)遵循了這樣一個(gè)邏輯：訴訟第三人是與“訴訟標(biāo)的”有利害關(guān)系的訴訟主體，而行政訴訟中訴訟標(biāo)的即是“具體行政行為”，因此行政訴訟中的第三人就是與“具體行政行為”有利害關(guān)系的公民、法人和其他社會(huì)團(tuán)體。在論述行政訴訟第三人問(wèn)題時(shí)，當(dāng)時(shí)的學(xué)界并沒(méi)有忽視“裁判結(jié)果”這個(gè)連接點(diǎn)，但是很遺憾的是學(xué)術(shù)界錯(cuò)誤地將與“裁判結(jié)果”有利害關(guān)系和與“具體行政行為”有利害關(guān)系劃上了等號(hào)，認(rèn)為與“具體行政行為”有利害關(guān)系就必然與“案件審理結(jié)果”有利害關(guān)系，因此推論二者是一致的，這種觀點(diǎn)可以從當(dāng)時(shí)很多權(quán)威的學(xué)術(shù)著作中反映出來(lái)。[5]后來(lái)也有學(xué)者對(duì)這種判斷進(jìn)行了糾正，姜明安教授即認(rèn)為與訴訟結(jié)果有利害關(guān)系并不一定與具體行政行為有利害關(guān)系，但他同時(shí)認(rèn)為僅與訴訟結(jié)果有利害關(guān)系尚不足以具有訴訟第三人的資格。[6]遺憾的是論者沒(méi)有對(duì)此論點(diǎn)進(jìn)行論證，但可以從當(dāng)時(shí)盛行的相關(guān)理論中推測(cè)姜教授的理由應(yīng)為：與訴訟結(jié)果有利害關(guān)系的情況中包含著“有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)”第三人之情形，而學(xué)術(shù)界初不承認(rèn)行政訴訟中存在“有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)”第三人，故而認(rèn)為與案件處理結(jié)果有利害關(guān)系尚不足以成為行政訴訟第三人。[7]另外姜教授還認(rèn)為訴訟第三人必須是行政程序的相對(duì)方，這或許也是其認(rèn)為與案件處理結(jié)果有利害關(guān)系不足以構(gòu)成訴訟第三人的另外一個(gè)理由。[8]但該理由在最高人民法院的《若干問(wèn)題的解釋》出臺(tái)以后已經(jīng)不能成立。

據(jù)此，對(duì)于認(rèn)為行政訴訟第三人應(yīng)以“具體行政行為”為連接點(diǎn)的論據(jù)可以歸納為以下三點(diǎn)：第一，第三人須與訴訟標(biāo)的有利害關(guān)系，行政訴訟標(biāo)的為“具體行政行為”，故應(yīng)以“具體行政行為”為連接點(diǎn)；第二，行政訴訟第三人也是以“案件處理結(jié)果”為連接點(diǎn)，但以“具體行政行為”為連接點(diǎn)效果相同，二者沒(méi)有區(qū)別；第三，認(rèn)為兩種連接點(diǎn)有區(qū)別，且從邏輯上是一種包含關(guān)系，但由于行政訴訟不存在有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)第三人，因此與“案件處理結(jié)果”有法律上之利害關(guān)系只是認(rèn)定第三人的必要非充分條件。

事實(shí)上，以“具體行政行為”作為判定行政訴訟第三人的連接點(diǎn)具有致命而且明顯的缺陷。在全面論證這個(gè)缺陷之前筆者僅以一個(gè)實(shí)例即可證明這個(gè)缺陷的存在：在人身傷害（尚未構(gòu)成犯罪）案件中，公安機(jī)關(guān)對(duì)違法者處以行政處罰，受害者對(duì)此不服提起訴訟，受害者當(dāng)然是與“具體行政行為”有法律上之利害關(guān)系者，然而在其提起訴訟的情況下與“具體行政行為”有利害關(guān)系的受害者卻不是第三人而是原告，真正的第三人卻成了行政相對(duì)方-即違法者。這樣明顯的缺陷一直未能被發(fā)現(xiàn)，其主要原因在于以下幾點(diǎn)：

第一，以“具體行政行為”為連接點(diǎn)混淆了行政程序法律關(guān)系和行政訴訟法律關(guān)系。盡管行政程序和行政訴訟聯(lián)系非常緊密，但二者畢竟是兩個(gè)從性質(zhì)上完全不同的法律關(guān)系。具體行政行為是行政程序法律關(guān)系的重要表現(xiàn)，而行政訴訟第三人則是行政訴訟法律關(guān)系中的一方，兩個(gè)概念分屬于不同的兩個(gè)法律關(guān)系，以“具體行政行為”作為行政訴訟第三人的連接點(diǎn)直接造成將行政程序中的當(dāng)事人等同于行政訴訟中的當(dāng)事人。實(shí)際上，與具體行政行為有利害關(guān)系的主體并非是“行政訴訟第三人”，而是“行政第三人”，[9]比如行政許可中的利害關(guān)系方、行政處罰中的受害方等等，但這些“行政第三人”在行政訴訟中并不一定是訴訟第三人，而有可能是原告，真正的第三人則有可能是行政程序中的行政相對(duì)方?；煜齼煞N截然不同的法律關(guān)系當(dāng)然會(huì)導(dǎo)致張冠李戴的情況；

第二，學(xué)術(shù)界長(zhǎng)期認(rèn)為“具體行政行為”是行政訴訟的標(biāo)的，但這種觀點(diǎn)缺少論證。訴訟標(biāo)的對(duì)于界定“訴訟第三人”是一個(gè)十分關(guān)鍵的概念，而行政訴訟也的確是審理“具體行政行為”的合法性，但并不能因此認(rèn)為具體行政行為就是行政訴訟的標(biāo)的。上文已經(jīng)談到，具體行政行為屬于行政程序法律關(guān)系，事實(shí)上，具體行政行為乃是行政程序的標(biāo)的，不是行政訴訟的標(biāo)的。所謂“訴訟標(biāo)的”，乃是法院在裁判中所要做出裁決的最小單位，[10]而行政訴訟中法院所要裁判的最小單位就是行政訴訟原告在訴訟中的主張。試舉一例可茲說(shuō)明：設(shè)某公安機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)方給予了一個(gè)行政處罰，相對(duì)方認(rèn)為程序違法且僅以該理由提起行政訴訟。在這個(gè)案件中行政處罰本身是行政程序的標(biāo)的，但不是行政訴訟的標(biāo)的，行政訴訟的標(biāo)的應(yīng)為原告提出的行政處罰程序違法的主張，這也剛好是法院所要作出裁決的最小單位。換言之，法院并不需要對(duì)整個(gè)行政處罰進(jìn)行認(rèn)定，或者說(shuō)在審判中無(wú)須對(duì)行政處罰這個(gè)具體行政行為所涉及的全部法律問(wèn)題作出裁決，而只需對(duì)行政處罰中的程序問(wèn)題是否合法作出裁決就可以了，因此行政處罰本身并非是行政訴訟的標(biāo)的，原告提出的行政處罰程序違法的訴訟主張才是訴訟標(biāo)的。如果我們正確認(rèn)定了行政訴訟的標(biāo)的，那么將“具體行行政行為”認(rèn)定為行政訴訟的標(biāo)的，進(jìn)而推論行政訴訟第三人以“具體行政行為”為連接點(diǎn)的觀點(diǎn)也就失去了邏輯基礎(chǔ)。

第三，認(rèn)為與“案件處理結(jié)果”有利害關(guān)系和與“具體行政行為”有利害關(guān)系本質(zhì)上沒(méi)有區(qū)別的說(shuō)法顯然不能成立。以上文注釋5種的兩種觀點(diǎn)為例，該論者認(rèn)為與“具體行政行為”有利害關(guān)系必然就與“案件處理結(jié)果”有利害關(guān)系，因此兩者沒(méi)有區(qū)別，從邏輯上講，這種判斷的邏輯結(jié)構(gòu)為：p－>q=>p=q，這種推論在既邏輯上不能成立同時(shí)又與事實(shí)不符，因?yàn)榕c“案件處理結(jié)果”有利害關(guān)系的外延要比與“具體行政行為”有利害關(guān)系的外延廣，而與“案件處理結(jié)果”有利害關(guān)系不一定與“具體行政行為”有利害關(guān)系。關(guān)于此姜明安教授已經(jīng)作出了修正。當(dāng)然，這種命題的錯(cuò)誤之處還在于混淆了行政程序法律關(guān)系和行政訴訟法律關(guān)系。

第四，認(rèn)為“案件處理結(jié)果”有利害關(guān)系不能成為行政訴訟第三人構(gòu)成要件，因?yàn)樾姓V訟中不存在有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人。這種觀點(diǎn)同樣值得商榷。要對(duì)這個(gè)問(wèn)題加以說(shuō)明，必須首先回答行政訴訟中是否存在“有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人”。筆者認(rèn)為行政訴訟中同樣存在“有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)第三人”，再舉一例以茲說(shuō)明：某行政機(jī)關(guān)采取招投標(biāo)的方式進(jìn)行政府采購(gòu)，投標(biāo)者有甲、乙、丙三家企業(yè)，后甲中標(biāo)并與行政機(jī)關(guān)簽訂合同，結(jié)果行政機(jī)關(guān)未能及時(shí)履行付款義務(wù)，甲企業(yè)提起行政訴訟，請(qǐng)求法院判定行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)，同時(shí)乙、丙兩企業(yè)以招投標(biāo)程序違法為由參加訴訟成為訴訟第三人。在這個(gè)案件當(dāng)中很難講乙、丙兩企業(yè)是輔助哪一方參加訴訟，實(shí)際上他們的訴訟主張完全獨(dú)立于原被告雙方。有的學(xué)者認(rèn)為“有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人”必然以本訴原告和被告為被告，而行政訴訟中被告恒定為行政機(jī)關(guān)，原告不可能成為被告。其實(shí)這種說(shuō)法機(jī)械地抄襲了民事訴訟法的第三人理論，沒(méi)有注意到行政訴訟與民事訴訟在訴訟構(gòu)造上的差別。更何況民事訴訟法學(xué)中對(duì)于第三人參訴時(shí)的訴訟構(gòu)造也有很多種學(xué)說(shuō)，也并不全都認(rèn)為獨(dú)立參訴第三人與本訴原被告的關(guān)系就是簡(jiǎn)單的原被告關(guān)系。行政訴訟中的獨(dú)立參訴第三人也不一定非要同時(shí)以原被告為被告，只要他的訴訟主張獨(dú)立于本訴當(dāng)事人即可。[11]

綜上所述，“具體行政行為”不能成為判定行政訴訟第三人的連接點(diǎn)。對(duì)于通說(shuō)以“裁判結(jié)果”為連接點(diǎn)則可以避免將行政程序法律關(guān)系和行政訴訟法律關(guān)系混淆不清的弊端，同時(shí)也符合訴訟法的一般理論。但是需要進(jìn)一步說(shuō)明的是，為什么行政訴訟中不以訴訟標(biāo)的為連接點(diǎn)。上文已經(jīng)談到行政訴訟的訴訟標(biāo)的是原告的訴訟主張，我們厘清了這個(gè)問(wèn)題，但我們卻并不以訴訟標(biāo)的作為第三人的連接點(diǎn)。這不是說(shuō)“訴訟標(biāo)的”這個(gè)概念不重要，而是因?yàn)榕c訴訟標(biāo)的有法律上之利益的第三人是獨(dú)立參訴的第三人，行政訴訟中還有輔助參加第三人和行政機(jī)關(guān)參訴的情況，用“訴訟標(biāo)的”尚不能統(tǒng)攝這些第三人類型，因此采用一個(gè)外延更廣的概念來(lái)界定第三人-即與“裁判結(jié)果”利害關(guān)系。

三、厘清共同訴訟人與訴訟第三人

（一）被混淆的共同訴訟參加與訴訟第三人

在民事訴訟理論中，共同訴訟參加人與訴訟第三人是嚴(yán)格區(qū)分的兩個(gè)概念。所謂共同訴訟是指訴訟中一方或者雙方當(dāng)事人人數(shù)為兩個(gè)以上的訴訟類型，其中人數(shù)眾多的一方即為共同訴訟人。訴訟開(kāi)始時(shí)并未參加訴訟，而在訴訟過(guò)程中加入到訴訟之中的就是共同訴訟參加人。[12]共同訴訟參加人與訴訟第三人的區(qū)別在于，共同訴訟參加人必然與訴訟當(dāng)事人一方存在共同的訴訟請(qǐng)求，而訴訟第三人或者由獨(dú)立于本訴當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求，或者僅為輔助一方當(dāng)事人參加訴訟，自身并沒(méi)有與一方當(dāng)事人相同的訴訟請(qǐng)求。盡管在民事訴訟中也會(huì)出現(xiàn)對(duì)究竟是共同訴訟參加人還是訴訟第三人不好認(rèn)定的情況，但二者從概念上仍是涇渭分明。我國(guó)行政訴訟法上則沒(méi)有界定的如此清楚，我國(guó)最高人民法院的《若干問(wèn)題的解釋》第二十三條和第二十四條對(duì)于兩種特殊“第三人”的情形作出了規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)追加被告而原告不同意追加的，人民法院應(yīng)當(dāng)通知其以第三人的身份參加訴訟”：“行政機(jī)關(guān)的同一具體行政行為涉及兩個(gè)以上利害關(guān)系人，其中一部分利害關(guān)系人對(duì)具體行政行為不服提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)通知沒(méi)有起訴的其他利害關(guān)系人作為第三人參加訴訟”。按照一般訴訟法學(xué)原理，上述兩種情況應(yīng)分別屬于共同被告和共同原告，但我國(guó)行政訴訟卻將其規(guī)定為第三人。

這種做法首先不符合一般訴訟法的原理，剛才講到共同訴訟參加人與訴訟第三人是兩個(gè)范疇完全不同的的概念，不可以混用。我國(guó)民事訴訟法對(duì)此即有清晰界定，凡應(yīng)當(dāng)作為共同訴訟人參加訴訟而未參加的，一律列為共同訴訟人，對(duì)于應(yīng)當(dāng)追加的共同原告，已明確放棄實(shí)體權(quán)利的，可不予追加。[13]因此對(duì)于共同訴訟人，無(wú)論是否放棄權(quán)利或者被對(duì)方當(dāng)事人主張承擔(dān)責(zé)任都不存在被列為第三人的情況。共同訴訟人與訴訟第三人對(duì)訴訟標(biāo)的的請(qǐng)求權(quán)以及與本訴當(dāng)事人之間的法律關(guān)系迥異，在訴訟中所處的法律地位以及所享有的訴訟權(quán)利和訴訟義務(wù)也截然不同。[14]根據(jù)民事訴訟法學(xué)的原理，當(dāng)事人要作為共同訴訟人參加訴訟，其特點(diǎn)在于： “其一，所有當(dāng)事人之間具有共同的事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題；其二，在訴訟中要求賠償?shù)臋?quán)利屬于同一種或同一類法律關(guān)系?！盵15]共同訴訟人享有并承擔(dān)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利和訴訟義務(wù)，判決對(duì)其具有法律上的拘束力。而訴訟第三人分為有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)第三人和無(wú)獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)第三人，前者的訴訟請(qǐng)求與訴訟地位獨(dú)立于本訴當(dāng)事人，而后者則僅是輔助一方當(dāng)事人參訴，本身既沒(méi)有獨(dú)立的請(qǐng)求權(quán)，從訴訟地位上講也不是當(dāng)事人。共同訴訟人與訴訟第三人各自有獨(dú)立的理論體系和分類標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)務(wù)中二者的訴訟權(quán)利和訴訟義務(wù)也截然不同，因此共同訴訟人與訴訟第三人是不可能互相轉(zhuǎn)換的。我國(guó)行政訴訟法卻將本應(yīng)為共同訴訟被告和共同訴訟原告的訴訟參加人列為了訴訟第三人，這種規(guī)定的理論依據(jù)何在？共同訴訟人是如何轉(zhuǎn)化為訴訟第三人的，現(xiàn)行行政訴訟法學(xué)理論和實(shí)務(wù)都沒(méi)有給與充分的論證。

其次，這種做法實(shí)際上會(huì)損害被列為第三人的訴訟參加人的訴訟權(quán)利。因?yàn)槲覈?guó)一方面否認(rèn)行政訴訟中存在有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)第三人，從而所有行政訴訟第三人都只有輔助一方當(dāng)事人參訴的權(quán)利，但同時(shí)我國(guó)訴訟法理論又承認(rèn)無(wú)獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)第三人也可能被判決承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任，[16]其結(jié)果造成訴訟第三人享有的訴訟權(quán)利和可能承擔(dān)的責(zé)任完全不成比例。對(duì)于最高人民法院在《若干問(wèn)題的解釋》里規(guī)定的兩種第三人，實(shí)際都應(yīng)當(dāng)享有完全當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，將其規(guī)定為訴訟第三人，實(shí)則是剝奪了他應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利。即使我國(guó)行政訴訟法承認(rèn)了行政訴訟中的獨(dú)立第三人，本應(yīng)為共同訴訟人的當(dāng)事人也會(huì)因既不屬于獨(dú)立第三人又不屬于輔助第三人而處于一種尷尬的境地。

（二）裁判須“合一確定”中的共同訴訟參加與訴訟第三人

關(guān)于共同訴訟人與訴訟參加人還有一個(gè)十分重要的問(wèn)題需要加以探討，即所謂裁判須“合一確定”時(shí)的訴訟參加。對(duì)于此種情況的訴訟參加，德國(guó)《行政法院法》與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“行政訴訟法”均加以了規(guī)定。需要注意的是，盡管我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的規(guī)定移植于德國(guó)，但二者性質(zhì)上截然不同。德國(guó)《行政法院法》第65條第二款規(guī)定：“第三人對(duì)爭(zhēng)議的法律關(guān)系介入如此之深，以致判決必須考慮到他的利益一起作出時(shí)，必須傳喚其參加訴訟。”同時(shí)該法第64條規(guī)定：“（共同訴訟）準(zhǔn)用民事訴訟法第59條至第63條有關(guān)共同訴訟的規(guī)定。”[17]而德國(guó)《民事訴訟法》第62條則規(guī)定：“如果訴訟當(dāng)事人之間存在某種法律關(guān)系或其他原因使得法院之裁判必須對(duì)其合一確定時(shí)，未參加訴訟的當(dāng)事人可由已參加的訴訟當(dāng)事人代表之；該未參加的當(dāng)事人可在以后的訴訟程序中追加之。”顯然德國(guó)《民事訴訟法》第62條與《行政法院法》第65條第二款是兩個(gè)完全不同性質(zhì)的規(guī)定，前者規(guī)定未參加訴訟之當(dāng)事人可由以參加訴訟之當(dāng)事人代表之，這就強(qiáng)調(diào)了兩者在訴訟請(qǐng)求上的共同性，從而規(guī)定的是必要共同訴訟人（Notwendige Streitgenossenschaft），而后者明確規(guī)定的是第三人與本訴系爭(zhēng)法律關(guān)系存在緊密法律聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)的是訴訟請(qǐng)求上較之本訴當(dāng)事人有獨(dú)立性，從而規(guī)定的是獨(dú)立參訴的第三人（Dritten）。前者的情況比如：

-共同專利權(quán)人中部分提起行政訴訟，其他人被列為共同訴訟人；

-公司數(shù)個(gè)發(fā)起人中的一部分不服工商管理機(jī)關(guān)不予公司登記提起行政訴訟，其他發(fā)起人被追加為共同訴訟人；

-招投標(biāo)中聯(lián)合投標(biāo)人中的部分對(duì)招投標(biāo)程序不服提起行政訴訟，其它聯(lián)合投標(biāo)人被追加為共同訴訟人；

… …

后者的情況比如：

-行政處罰中受害人或行政相對(duì)方不服行政行為提起行政訴訟，相對(duì)方或受害人被列為第三人；

-建筑許可中有利害關(guān)系的第三人提起行政訴訟，相對(duì)方被列為第三人；

-行政許可中競(jìng)爭(zhēng)者或相對(duì)方作為第三人；

… …[18]

對(duì)于我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)規(guī)定則值得商榷。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”中的“合一確定”是在前一種意義上使用的（即共同訴訟參加人），該法第四十一條規(guī)定：“（必要共同訴訟之獨(dú)立參加）訴訟標(biāo)的對(duì)于第三人及當(dāng)事人一造必須合一確定者，行政法院應(yīng)以裁定命該第三人參加訴訟。”此規(guī)定將訴訟標(biāo)的限定于只能與其中一造當(dāng)事人合一確定，而德國(guó)并無(wú)此限制?？此萍?xì)微的差別，實(shí)則是本質(zhì)的不同。由于限制了當(dāng)事人只能是其中一造，也就表明該參加人與其中一造當(dāng)事人存在某種法律關(guān)系使得二者對(duì)訴訟標(biāo)的有共同的訴訟請(qǐng)求（如果是不同的訴訟請(qǐng)求，那么訴訟標(biāo)的在該參加人與另一造當(dāng)事人之間也必須合一確定），因此這種情況下就不再是訴訟第三人，而是必要的共同訴訟參加人了。[19]而該法卻又將該條規(guī)定于“訴訟參加”一節(jié)，體現(xiàn)出該法對(duì)“合一確定”中的訴訟參加人的性質(zhì)模糊不清，從而導(dǎo)致訴訟參加人的訴訟地位和訴訟權(quán)利義務(wù)也模棱兩可。從該條的名稱-“必要共同訴訟之獨(dú)立參加”-也可看出這種張冠李戴似的混淆。

四、行政機(jī)關(guān)如何參訴

我國(guó)傳統(tǒng)行政訴訟法學(xué)理論認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不能成為訴訟第三人，其理由在于：第一，《行政訴訟法》中所指的“與具體行政行為”有利害關(guān)系不包括行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系而僅指第三人與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系；第二，第三人與被告之間必須存在行政法律關(guān)系，而行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)不可能存在這種關(guān)系；第三，行政訴訟法中明確將“行政機(jī)關(guān)”與“其他組織”兩個(gè)概念區(qū)分開(kāi)來(lái)，顯然表明作為第三人的主體之中并不包含行政機(jī)關(guān)；第四，如果將其他行政機(jī)關(guān)納入訴訟，必將造成法院同時(shí)審查兩個(gè)具體行政行為，違反行政訴訟中法院只審查被訴具體行政行為的原則；第五，當(dāng)?shù)谌司唧w行政行為已超過(guò)訴訟時(shí)效或要求復(fù)議前置而尚未復(fù)議時(shí)，從訴訟程序上難以協(xié)調(diào)；第六，我國(guó)行政審批程序復(fù)雜，涉及行政機(jī)關(guān)眾多，若允許行政機(jī)關(guān)作為第三人參訴必將造成當(dāng)事人太多而無(wú)法訴訟的情況。[20]

上述理由大多難以成立，比如第二條關(guān)于第三人與被告必須存在“行政法律關(guān)系”，這一條無(wú)論從理論上還是立法上都缺少依據(jù)，就是我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》也只是規(guī)定第三人與被訴具體行政行為有“法律上的利害關(guān)系”，并沒(méi)有規(guī)定第三人與被告之間必須存在“行政法律關(guān)系”，理論上也沒(méi)有認(rèn)為第三人與被告之間的法律關(guān)系必須是“行政法律關(guān)系”；第四條理由關(guān)于法院將審查個(gè)具體行政行為違反了行政訴訟的基本原理，民事訴訟中的第三人制度也存在將本訴之外的訴納入本訴一并審理的情況，而這恰恰才是第三人制度的本質(zhì)所在-兩個(gè)或兩個(gè)以上訴的合并，認(rèn)為法院只能審查本訴原告的訴訟請(qǐng)求只會(huì)推導(dǎo)出行政訴訟根本不應(yīng)該有第三人制度存在，這顯然不能成立；第五條理由認(rèn)為程序上難以協(xié)調(diào)，這是不能成立的，如果訴不具備適法性就不能作為第三人參訴，不存在程序上協(xié)調(diào)的問(wèn)題；第六條擔(dān)心當(dāng)事人太多則顯然是杞人憂天，在代表人訴訟、集團(tuán)訴訟之下當(dāng)事人多達(dá)幾百上千人，訴訟一樣順利進(jìn)行，多幾個(gè)訴訟第三人完全不影響行政訴訟的發(fā)展。能夠成為理由的只有第一和第二條。即行政訴訟中所涉及的法律關(guān)系不包括行政機(jī)關(guān)之間的法律關(guān)系，現(xiàn)行《行政訴訟法》并未提供將行政機(jī)關(guān)納入第三人范疇的解釋空間。這兩條理由都是成立的。行政機(jī)關(guān)之間的法律關(guān)系或者屬于內(nèi)部行政法律關(guān)系或者屬于憲法關(guān)系，都不屬于行政訴訟審查的范圍。我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》也的確將“行政機(jī)關(guān)”和“其他組織”界分為兩個(gè)法律概念，難以通過(guò)法律解釋予以修正。

現(xiàn)在論述行政機(jī)關(guān)可以作為第三人的論著則大多從以下幾個(gè)角度論證：第一，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)賦予行政機(jī)關(guān)作為第三人參訴的權(quán)利，因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件之下，行政機(jī)關(guān)也存在自己的利益，將行政機(jī)關(guān)排除在第三人范圍之外不利于保障行政機(jī)關(guān)的權(quán)益；第二，允許行政機(jī)關(guān)作為第三人參加訴訟可以貫徹既判力效力擴(kuò)張，避免多個(gè)相互關(guān)聯(lián)的訴訟其結(jié)果發(fā)生矛盾，也可避免不必要的訟累；第三，賦予行政機(jī)關(guān)第三人資格有利于司法公正和效率；等等。[21]

筆者認(rèn)為這些理由都是具有說(shuō)服力的，但是并沒(méi)有解決反對(duì)者關(guān)于行政訴訟不能審查行政機(jī)關(guān)之間權(quán)限糾紛的質(zhì)疑。這個(gè)質(zhì)疑不解決而僅從現(xiàn)實(shí)需要來(lái)談尚缺少理論上的足夠支撐。

筆者認(rèn)為這個(gè)難題可以通過(guò)變通的方式來(lái)解決。即規(guī)定行政機(jī)關(guān)只能作為輔助參加人參訴，而不能作為獨(dú)立參加人參訴。因?yàn)檩o助參加人本身沒(méi)有自己獨(dú)立的訴的請(qǐng)求，其參與訴訟或者是為了輔助一方當(dāng)事人，或者是因?yàn)榕c案件訴訟結(jié)果有利害關(guān)系，本訴判決有可能會(huì)對(duì)其產(chǎn)生既判力（而非拘束力），故為自己利益參加訴訟。由于作為第三人的行政機(jī)關(guān)不具有當(dāng)事人資格，其與本訴被告的糾紛也就不屬于法院審查的對(duì)象，而僅具有證據(jù)的效力。對(duì)于本訴判決，對(duì)于行政機(jī)關(guān)沒(méi)有法律上的拘束力，但有既判力，從而在現(xiàn)實(shí)需要和法律之間取得了平衡。需要特別說(shuō)明的是我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”也有類似規(guī)定，但有所不同的是臺(tái)灣地區(qū)有學(xué)者認(rèn)為該規(guī)定僅允許行政機(jī)關(guān)輔助被告一方參訴，而不能輔助原告一方。其理由在于“若其他行政機(jī)關(guān)所輔助之一造為原告，則形成其他行政機(jī)關(guān)（參加人）與行政機(jī)關(guān)（或受托行使公權(quán)力之團(tuán)體或個(gè)人）間，行政意思之分裂… …故性質(zhì)上其他機(jī)關(guān)之參加訴訟，應(yīng)限于參加被告機(jī)關(guān)之一方”[22]筆者認(rèn)為這個(gè)理由難以成立，行政機(jī)關(guān)之間固應(yīng)有自己之主張，行政機(jī)關(guān)之間也無(wú)義務(wù)在所有問(wèn)題上都須持一致之觀點(diǎn)，故行政機(jī)關(guān)輔助原告參加訴訟亦無(wú)不可，不會(huì)影響行政運(yùn)作。

五、對(duì)《行政訴訟法修改建議稿》關(guān)于訴訟第三人之評(píng)析與建議

根據(jù)以上分析，反觀《行政訴訟法修改建議稿》，至少有以下幾個(gè)方面仍舊存在不足：

篇（3）

一、權(quán)力與權(quán)利概述

權(quán)利是法律上的概念，權(quán)力是政治上的概念。權(quán)力與權(quán)利看似是法律與政治上的兩種不同的概念，但由于它們的組成都有“權(quán)”字，把兩者聯(lián)系起來(lái)，使其在某些方面又密不可分。在行政訴訟中，行政權(quán)力的性質(zhì)表明《行政訴訟法》上的權(quán)力與權(quán)利是一種十分特別的關(guān)系，它們不僅不是平等的關(guān)系，而且是相互排斥、相互博弈的關(guān)系。

二、通過(guò)權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系解析新《行政訴訟法》

隨著文藝復(fù)興與資產(chǎn)階級(jí)革命的發(fā)展，近現(xiàn)代公民的權(quán)利意識(shí)逐漸蘇醒并蓬勃發(fā)展，權(quán)利與權(quán)力之間的天平得到一定平衡。

（一）通過(guò)權(quán)力與權(quán)利的區(qū)別解析新《行政訴訟法》

1.權(quán)力與權(quán)利的主體范圍權(quán)利的主體范圍是不特定且廣泛的。就公民權(quán)利而言，權(quán)利的主體是自然人、法人及其他組織，是某種利益的實(shí)質(zhì)主體，任何公民都有權(quán)享有。而權(quán)力的主體范圍是特定的，是由法律所明文規(guī)定的。就行政權(quán)力來(lái)說(shuō)，其主體限于國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員或者國(guó)家機(jī)關(guān)授權(quán)的組織，他們是某種利益的形式主體，不是任何人都可以享有權(quán)力的。正因此，權(quán)力主體在利益驅(qū)使下很容易濫用權(quán)力，，所以新《行政訴訟法》在平衡公民權(quán)利與行政權(quán)力的同時(shí)，對(duì)于行政權(quán)力主體作了相關(guān)的限制，如行政主體不得干擾、妨礙法院受理行政案件，被訴行政主體應(yīng)當(dāng)派員出庭應(yīng)訴等規(guī)定，從法律的角度抑制行政權(quán)力的惡意膨脹，達(dá)到公民權(quán)利與行政權(quán)力的有效共鳴，使行政訴訟中雙方當(dāng)事人的訴權(quán)都能得到相對(duì)公平公正的行使。2.權(quán)力與權(quán)利的內(nèi)容權(quán)利的內(nèi)容廣泛，涉及社會(huì)生活的方方面面，如政治、經(jīng)濟(jì)、文化等，并不僅僅局限于法律規(guī)定，相比較舊法而言，首先，新《行政訴訟法》的某些法條也反映了公民權(quán)利內(nèi)容的變動(dòng)，這意味著《行政訴訟法》不僅限于保護(hù)公民的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)，如果公民的知情、監(jiān)督、受教育等正當(dāng)權(quán)利受到侵害時(shí)，行政當(dāng)事人可以請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)予以保護(hù)。其次，新《行政訴訟法》進(jìn)一步擴(kuò)大可列舉的具體行政行為的范圍，使得法院的受案范圍和公民在訴訟中的維權(quán)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，從而擴(kuò)大了公民在新《行政訴訟法》中訴訟權(quán)利的內(nèi)容，為公民行使訴訟權(quán)利提供了更為有利的保障。權(quán)力的內(nèi)容是有限的，嚴(yán)格以法之明文規(guī)定為限，對(duì)權(quán)力進(jìn)行的擴(kuò)大解釋以及類推解釋都是不被認(rèn)可的，只可依據(jù)法律行使權(quán)力，不可逾越法定范圍，否則即構(gòu)成侵權(quán)。因此，對(duì)于行政權(quán)力，新《行政訴訟法》也作了相關(guān)的限制，盡可能地做到公平公正地解決案件，讓權(quán)力的運(yùn)行更加公開(kāi)透明。3.權(quán)力與權(quán)利體現(xiàn)的關(guān)系權(quán)利是一種平等關(guān)系中的自由和利益?！缎姓V訟法》在修改時(shí)也體現(xiàn)了這一點(diǎn)，受案范圍的擴(kuò)大以及期限的延長(zhǎng)等規(guī)定無(wú)不在表達(dá)新《行政訴訟法》支持公民自由地行使訴權(quán)，規(guī)定行政機(jī)關(guān)不得干預(yù)、阻礙法院立案也反映出一種平等關(guān)系中的自由與利益，有利于公民訴權(quán)健康、平等地行使。權(quán)力是縱向服從關(guān)系中的一種影響力和支配力，它表現(xiàn)出行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間服從與管理的關(guān)系，為了制約這種影響力與支配力，《行政訴訟法》在修改時(shí)提出了可跨區(qū)域管轄，有力地克服行政訴訟中地方化的傾向，緊接著還提出了對(duì)具體行政行為的正當(dāng)性進(jìn)行審查，有利于完善行政訴訟的審理機(jī)制，適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，充分滿足當(dāng)事人的要求。

（二）通過(guò)權(quán)利與權(quán)力的聯(lián)系解析新《行政訴訟法》

關(guān)于權(quán)力與權(quán)利誰(shuí)來(lái)源于誰(shuí)的問(wèn)題上，在學(xué)術(shù)界一直存在爭(zhēng)議。但通說(shuō)認(rèn)為其實(shí)在權(quán)力誕生之前，權(quán)利就已初具雛形。正如卓澤淵教授在《法治國(guó)家論》中談到：“任何國(guó)家權(quán)力無(wú)不是以民眾權(quán)力（權(quán)利）讓渡和公眾認(rèn)可為前提的”。由此可見(jiàn)，權(quán)力來(lái)源于權(quán)利，無(wú)權(quán)利就無(wú)權(quán)力。權(quán)利的來(lái)源可以追溯到氏族部落之前，彼時(shí)，權(quán)利就已經(jīng)誕生，主要遍布于人們內(nèi)部生產(chǎn)生活的各個(gè)環(huán)節(jié)中。只是當(dāng)時(shí)權(quán)利和義務(wù)是渾然一體的，沒(méi)有進(jìn)行分離，也無(wú)法分離，且主要以義務(wù)為主導(dǎo)。而權(quán)力則與之相反，在氏族部落時(shí)代之前，權(quán)力是不復(fù)存在的。在此狀況下，為防止社會(huì)秩序進(jìn)一步紊亂和出于保護(hù)弱勢(shì)群體的目的，就必須產(chǎn)生一種公共權(quán)力來(lái)維護(hù)當(dāng)時(shí)的社會(huì)秩序，保護(hù)弱勢(shì)群體，使權(quán)利得到保障，這就是最初的行政法典與行政訴訟法典誕生的原因。

三、新《行政訴訟法》對(duì)權(quán)力與權(quán)利均衡的意義

正如孟德斯鳩所說(shuō)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，而人類文明的進(jìn)步需要公權(quán)力來(lái)維護(hù)公民的公共利益?！睂?duì)此，只能通過(guò)制約行政權(quán)力來(lái)達(dá)到所謂的均衡。下面通過(guò)對(duì)新《行政訴訟法》的分析探討來(lái)揭示新《行政訴訟法》的意義所在。

（一）完善程序

2015年以前，合肥各級(jí)法院受理的行政案件呈逐年上升趨勢(shì)，但是立案率卻呈現(xiàn)逐年遞減的趨勢(shì)，譽(yù)訛因此，《行政訴訟法》在修改時(shí)提出了立案登記制。首先，不管行政案件最終是否通過(guò)審查得以立案成功，法院的工作人員都必須對(duì)當(dāng)事人的案件進(jìn)行登記，能當(dāng)場(chǎng)決定立案的，當(dāng)場(chǎng)給出通知，不能當(dāng)場(chǎng)審查完畢的，要出具書面憑證，于一定期限內(nèi)給予答復(fù)，切實(shí)做到有案必立，極大地方便了群眾訴訟，提高了訴訟效率。其次，立案登記制十分高效便捷，據(jù)統(tǒng)計(jì)，新《行政訴訟法》開(kāi)始實(shí)行的3個(gè)月內(nèi)，安徽省各法院共登記立案128281件，與往年相比增長(zhǎng)19.7%，當(dāng)場(chǎng)的立案率高達(dá)96.9%，顯著高于全國(guó)法院的當(dāng)場(chǎng)平均登記立案率，并且立案登記制的實(shí)行減少了對(duì)原告的阻礙，有利于保障當(dāng)事人平等地行使訴權(quán)。

（二）保障審理公正

與民事訴訟、刑事訴訟相比較，行政訴訟受地方因素影響最大。在行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)為了自身利益，批紅頭文件、打招呼等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。這次《行政訴訟法》修定時(shí)提出可跨區(qū)域管轄的制度從某種程度上可以解決法院的“地方化”問(wèn)題對(duì)行政案件審判造成的干擾與妨礙，給行政案件得以公正公平審判注入了新的活力。除此之外，從總體上看,2010年-2014年，全國(guó)各級(jí)法院共判決行政機(jī)關(guān)敗訴案件5.9萬(wàn)件，敗訴率僅9.1%，這說(shuō)明行政機(jī)關(guān)的敗訴率在下降，執(zhí)法的水平在不斷上升，出錯(cuò)率在不斷降低，但與之相反的是“告官不見(jiàn)官”的情況仍層出不窮。對(duì)此，《行政訴訟法》提出行政首長(zhǎng)出庭制，把行政主體派員出庭應(yīng)訴上升到法律的層面，給予其高度重視，這不僅貫徹了《行政法》的基本原則中的當(dāng)事人訴訟地位平等原則，還有利于緩解“民”與“官”之間的矛盾，讓雙方當(dāng)事人能更為冷靜合理地解決案件，更是有效地控制了行政權(quán)力的肆意膨脹。

（三）注重《行政訴訟法》的解紛功能

行政訴訟有三大功能，即監(jiān)督行政主體合法合理行政、保護(hù)行政當(dāng)事人合法權(quán)益和解決行政爭(zhēng)議，簡(jiǎn)言之，就是監(jiān)督功能、救濟(jì)功能、解紛功能。譾訛相比較監(jiān)督與救濟(jì)的功能而言，解紛功能的運(yùn)用顯得較弱。對(duì)此，修改后的《行政訴訟法》在立法目的中增加了“解決行政爭(zhēng)議”的規(guī)定，著重強(qiáng)調(diào)《行政訴訟法》的解紛功能，從司法審判與監(jiān)督的廣度和深度出發(fā)，完善行政爭(zhēng)議的處理程序，對(duì)于行政爭(zhēng)議的解決不再僅僅關(guān)注案件了結(jié)即可，而是擴(kuò)大至使整個(gè)案件有個(gè)圓滿的結(jié)局，這樣有利于現(xiàn)代司法審查理念在行政法官心中萌芽和生長(zhǎng)，促進(jìn)行政審判制度回歸良性發(fā)展的道路上。

篇（4）

盡管在法學(xué)界和實(shí)務(wù)界都存在不同的觀點(diǎn)，但對(duì)第三人的概念比較通行的看法是，所謂行政訴訟第三人是指與被提起行政訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系，通過(guò)申請(qǐng)或法院通知的形式，參加到訴訟中來(lái)的公民、法人或其他組織。

基于上述第三人的概念，行政訴訟第三人具有以下特征：第一，第三人與被訴具體行政行為有利害關(guān)系；第二，第三人是在他人訴訟已經(jīng)開(kāi)始且尚來(lái)結(jié)束前參加訴訟；第三，第三人有獨(dú)立的訴訟地位；第四，第三人參加訴訟的方式是由自己申請(qǐng)或人民法院通知而參加。

二、如何確定行政訴訟中第三人資格

1、《行政訴訟法》第27條所稱的“利害關(guān)系”是僅限于直接利害關(guān)系，還是包括間接利害關(guān)系。所謂利害關(guān)系是指具有法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。所謂直接關(guān)系就是指該具體行政行為直接調(diào)整或涉及第三人的權(quán)利義務(wù)，而不是通過(guò)其他法律關(guān)系作為中介予以調(diào)整。如果將“利害關(guān)系”僅限定為具有直接的利害關(guān)系，毫無(wú)疑問(wèn)將縮小第三人的范圍，這樣的話，對(duì)于非直接受到被訴具體行政行為不利影響的個(gè)人、組織來(lái)說(shuō)將是不利的，不符合《行政訴訟法》最大限度保護(hù)個(gè)人、組織合法權(quán)益的價(jià)值。且《行政訴訟法》第27條及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第13條第（2）項(xiàng)并沒(méi)有將“利害關(guān)系”局限在“直接”利害關(guān)系的范圍內(nèi)，因此，“利害關(guān)系”也應(yīng)包括間接利害關(guān)系。那么，如何界定間接利害關(guān)系呢﹖一般來(lái)說(shuō)，應(yīng)包括與被訴具體行政行為所認(rèn)定的事實(shí)有利害關(guān)系，與判決結(jié)果有利害關(guān)系。在這里，與被訴的行政主體的相對(duì)方有民事法律關(guān)系的個(gè)人或組織也應(yīng)包括在內(nèi)。下面試舉兩個(gè)案例加以說(shuō)明。

案例一：原告林某和鐘某共同實(shí)施了毆打他人的行為，公安機(jī)關(guān)認(rèn)定原告林某和鐘某毆打他人，構(gòu)成違反治安管理處罰條例行為，分別對(duì)兩人給予行政拘留15天和5天的處罰。原告林某對(duì)處罰不服，經(jīng)申請(qǐng)復(fù)議后提起行政訴訟。鐘某未提起復(fù)議和訴訟。法院認(rèn)為，鐘某與被告公安機(jī)關(guān)對(duì)原告所作處罰裁決有利害關(guān)系，通知其作為第三人參加訴訟。有人認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)分別對(duì)林某，鐘某作出處罰，是兩項(xiàng)互相獨(dú)立的具體行政行為，因而，鐘某與被訴的具體行政行為沒(méi)有關(guān)系，至少?zèng)]有直接的利害關(guān)系，將其列為第三人是不合適的。但是，法院認(rèn)為，鐘某雖然與被告處罰原告的具體行政行為沒(méi)有權(quán)利義務(wù)的利害關(guān)系，但是存在事實(shí)認(rèn)定上的利害關(guān)系，即法院審查被告對(duì)原告處罰所認(rèn)定的事實(shí)的同時(shí)，實(shí)際在很大程度還要審查被告對(duì)鐘某處罰所認(rèn)定的事實(shí)。如果法院否定被告對(duì)原告所認(rèn)定的事實(shí)，將可能對(duì)鐘某帶來(lái)同樣的結(jié)果。這種認(rèn)定事實(shí)上的利害關(guān)系，應(yīng)該說(shuō)亦屬于法律上的利害關(guān)系。很明顯，在這里，它不是所謂的“直接利害關(guān)系”。

案例二：吳某將登記在其名下的二層樓作為抵押，向信用社貸款人民幣20萬(wàn)元，用于生意周轉(zhuǎn)。后因生意虧本到期無(wú)法還貸。信用社遂向法院提起民事訴訟。人民法院根據(jù)信用社的申請(qǐng)，保全查封該二層樓。這時(shí)，吳某的父親才知道吳某背著他到房管局將房屋產(chǎn)權(quán)登記在吳某名下。吳某的父親遂以房管局辦證程序違法為由向法院提起行政訴訟。這時(shí)，信用杜要求作為第三人參加到該行政訴訟中來(lái)，理由是，該行政訴訟案的判決結(jié)果與信用社有利害關(guān)系。法院認(rèn)為，該行政訴訟案的判決結(jié)果將直接影響信用社民事權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，準(zhǔn)許其作為第三人參加訴訟。本行政訴訟案中，第三人與被訴具體行政行為（即被告房管局的辦證行為）并不是直接的利害關(guān)系，而是間接利害關(guān)系（與判決結(jié)果有利害關(guān)系），并且這種關(guān)系是以民事法律關(guān)系為中介。

因此，理解《行政訴訟法》關(guān)于第三人與被訴具體行政行為的“法律上的利害關(guān)系”的規(guī)定，應(yīng)以被訴具體行政行為對(duì)個(gè)人、組織的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)或?qū)?huì)產(chǎn)生實(shí)際影響為標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)需區(qū)分利害關(guān)系是直接還是間接，更不應(yīng)將其限制為“以行政法律關(guān)系為中介”。

本文所舉的兩個(gè)案例，并不是說(shuō)第三人僅限此兩類情況，而是為了說(shuō)明問(wèn)題的需要。實(shí)踐中，可能還有很多的新情況出現(xiàn)。因此，對(duì)于行政訴訟中出現(xiàn)的第三人問(wèn)題，應(yīng)具體情況具體分析。

三、準(zhǔn)許第三人參加到已經(jīng)開(kāi)始的訴訟中來(lái)的時(shí)間

在民事訴訟中，如果有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人或需要承擔(dān)實(shí)體義務(wù)的無(wú)獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人，未在一審中參加訴訟的，根據(jù)最高人民法院的司法解釋，他仍然可以參加二審訴訟。但二審法院只能通過(guò)調(diào)解結(jié)案或是裁定撤銷原判發(fā)回重審。

在行政訴訟中，只要一審判決宣判前，第三人隨時(shí)可申請(qǐng)參加訴訟，當(dāng)然，要經(jīng)法院準(zhǔn)許。在二審程序中，第三人能否申請(qǐng)參加訴訟，答案是否定的，因?yàn)槌姓r償案件外，行政訴訟不能進(jìn)行調(diào)解，所以也不能以調(diào)解結(jié)案。當(dāng)然，如果二審法院認(rèn)為一審法院遺漏了必須參加訴訟的第三人的，可以撤銷原判，發(fā)回重審。

篇（5）

    1、駁回起訴的概念

    行政訴訟法規(guī)定,人民法院在審理行政案件時(shí),可以根據(jù)案件的不同情況,對(duì)原告作出駁回起訴的裁定。可見(jiàn),駁回起訴作為行政裁定的一種形式,無(wú)論從行政訴訟立法的目的,還是從行政訴訟原告所享有的訴權(quán)來(lái)看,在行政訴訟的裁定方式中都占有十分重要的位置。

    值得注意的是,由我國(guó)法制建設(shè)的國(guó)情所決定,我國(guó)行政訴訟法從民事訴訟法體系中獨(dú)立不久,尚未形成健全體系,因而與民事訴訟法存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系,甚至有些訴訟制度、方式的適用兩者仍是相通的,對(duì)此,最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》(試行)(以下簡(jiǎn)稱《關(guān)于行政訴訟法若干意見(jiàn)》)第114條作了說(shuō)明:“人民法院審理行政案件,除依照行政訴訟法的規(guī)定外,對(duì)本規(guī)定沒(méi)有規(guī)定的,可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定?！瘪g回起訴就屬此例。因此無(wú)論從立法上和理論上論及行政訴訟中的駁回起訴,都不可避免地要參照民事訴訟法及民事訴訟法學(xué)的一系列規(guī)定和觀點(diǎn),盡管兩訴訟法性質(zhì)不同,但對(duì)駁回起訴的適用是一致的。

    目前,我國(guó)學(xué)者對(duì)駁回起訴的概念可以說(shuō)沒(méi)作定義性表述,只是由各自所持的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)不同,在涉及駁回起訴問(wèn)題時(shí)作出不同的解釋性表述,但細(xì)加分析和歸納這些表述,仍可發(fā)現(xiàn)不少欠缺。筆者認(rèn)為,這些表述可歸為三類:第一類,傾向于列舉式的表述,這類表述很容易犯列舉不全的毛病。如“駁回起訴:經(jīng)人民法院裁定不予受理案件的原告仍堅(jiān)持起訴的,人民法院予以立案受理。立案后經(jīng)審查,起訴確實(shí)不符合法定條件的,應(yīng)以裁定駁回起訴;訴訟過(guò)程中,因發(fā)生新的法律事實(shí),喪失了原告起訴的根據(jù),但原告仍未撤訴的,法院應(yīng)以裁定駁回起訴?！?注:于紹元主編:《民事訴訟法學(xué)新論》,杭州大學(xué)出版社,1991年版,第243頁(yè)。)在此表述中,列舉了適用駁回起訴的二種情況:“一審法院立案后經(jīng)審查”作出裁定為第一種情況:“訴訟過(guò)程中因發(fā)生新的法律事實(shí)”為第二種情況。但事實(shí)上并不能排除適用駁回起訴的其他情況的存在。例:參照最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《關(guān)于民事訴訟法若干意見(jiàn)》)第186條規(guī)定:“人民法院依照第二審程序?qū)徖淼陌讣?認(rèn)為依法不應(yīng)由人民法院受理的,可以由第二審人民法院直接裁定撤銷原判,駁回起訴?！彼砻髟诘诙彸绦?qū)徖碇蟹ㄔ阂部芍苯硬枚g回起訴。第二類,傾向于抽象式的表述,這類表述有利于克服列舉式容易列舉疏漏的缺點(diǎn),但由于沒(méi)有正確把握駁回起訴的本質(zhì)屬性,往往模糊了駁回起訴的適用目的。如“駁回起訴:當(dāng)事人起訴和人民法院受理后,經(jīng)審理,確認(rèn)當(dāng)事人無(wú)權(quán)起訴的,即裁定駁回起訴。所謂當(dāng)事人無(wú)權(quán)起訴,是指當(dāng)事人無(wú)程序上的訴權(quán),或者無(wú)實(shí)體上的請(qǐng)求權(quán),本不應(yīng)起訴而提起了訴訟,經(jīng)法院查明后,以裁定予以駁回?！?注:柴發(fā)邦主編:《中國(guó)民事訴訟法學(xué)》,中國(guó)人民公安大學(xué)出版社,1992年版,第400頁(yè)。)在該表述中,把駁回起訴理解為適用于當(dāng)事人無(wú)實(shí)體上的請(qǐng)求權(quán),從而混淆了訴訟中判決駁回與裁定駁回的根本區(qū)別。不難看到,原告無(wú)實(shí)體上的請(qǐng)求權(quán)只能適用判決駁回訴訟請(qǐng)求,而并非裁定駁回起訴。第三類,傾向于階段性的表述,它既有利于克服列舉式的不全,又有利于彌補(bǔ)抽象式的籠統(tǒng)模糊,但此類表述往往把駁回起訴的適用階段理解過(guò)于狹窄。如“駁回起訴裁定,是指人民法院立案受理行政案件后、開(kāi)庭審理前,經(jīng)過(guò)審查,發(fā)現(xiàn)原告沒(méi)有程序上的訴權(quán),而將其起訴駁回的裁定。這時(shí),人民法院還沒(méi)有對(duì)案件進(jìn)行審理,并未對(duì)原告有無(wú)實(shí)體權(quán)利表態(tài),而是解決原告有無(wú)程序意義上的訴權(quán)。所以,只能用裁定,不能用判決?！?注:皮純協(xié)主編:《行政訴訟法教程》,中國(guó)人民大學(xué)出版社,1993年版,第247頁(yè)。)在此表述中,它把駁回起訴僅僅局限于“立案受理后至開(kāi)庭審理前”,顯然是理解過(guò)窄了。一則法律依據(jù)不足,并無(wú)法條表明只能在這一訴訟階段作出駁回起訴;二則結(jié)合審判實(shí)踐,很難排除在開(kāi)庭審理后依法適用駁回起訴的問(wèn)題,更何況第二審程序還存在不需要開(kāi)庭審理的例外情況,“在行政訴訟中第二審人民法院審理上訴案件,有開(kāi)庭審理和書面審理兩種方式。”(注:皮純協(xié)主編:《行政法與行政訴訟法教程》,中央廣播電視大學(xué)出版社,1996年版,第412頁(yè)。)書面審理是指法院只對(duì)書面材料和證據(jù)進(jìn)行審查,不需開(kāi)庭而作出裁判的審判方式,那么用“開(kāi)庭審理前”這一階段來(lái)衡量書面審理所作出的駁回起訴是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

    綜上,筆者嘗試著對(duì)行政訴訟中駁回起訴的概念作如下表述:駁回起訴是指人民法院在行政訴訟中,經(jīng)審查認(rèn)為原告依法沒(méi)有程序意義上的訴權(quán),書面裁定駁回原告起訴的司法行為。這一定義力圖克服一些理論表述的不足,較完整地界定了駁回起訴的概念,闡明了駁回起訴是人民法院以裁定方式作出的一種司法行為,從而明確了駁回起訴的內(nèi)涵,為行政訴訟中駁回起訴的實(shí)際運(yùn)用提供了理論依據(jù)。

    2、駁回起訴的適用條件

    在把握駁回起訴概念的基礎(chǔ)上,有必要進(jìn)一步探討駁回起訴的適用條件,筆者認(rèn)為這可以從駁回起訴適用的目的、適用的主體、適用的對(duì)象、適用的階段、適用的范圍、適用的形式等方面考察。

    (1)從適用的目的看,由裁定的性質(zhì)決定,駁回起訴并非解決原告有關(guān)具體行政行為指向的權(quán)利義務(wù)問(wèn)題,可見(jiàn),駁回起訴以解決原告有無(wú)程序意義上的訴權(quán)為具體目的,以達(dá)到有利于維護(hù)訴訟主體訴權(quán)的合法行使、防止濫用訴權(quán)、保障訴訟程序順利進(jìn)行的根本目的。

    (2)從適用的主體看,駁回起訴適用的主體必須是行使行使審判權(quán)的人民法院?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》)第3條規(guī)定:“人民法院依法對(duì)行政案件獨(dú)立行使審判權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。人民法院設(shè)行政審判庭,審理行政案件?！北砻髁伺袥Q、裁定權(quán)是人民法院行使行政審判權(quán)的重要標(biāo)志,也是人民法院審判職能的集中表現(xiàn),這種裁決權(quán)是人民法院特有的。

    (3)從適用的對(duì)象看,《行政訴訟法》第24條第1款規(guī)定:“依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告?！笨梢?jiàn),只有公民、法人或者其他組織可以作為原告提起訴訟,享有起訴權(quán),從而法律保證公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到侵害時(shí)能充分得到司法救濟(jì)。因此,駁回起訴的適用對(duì)象只能是原告,而不是在行政訴訟中的被告-行政機(jī)關(guān)。

    (4)從適用的階段看,駁回起訴適用于“行政訴訟中”,即人民法院在立案受理行政案件后,至終結(jié)訴訟(結(jié)案)前,依法隨時(shí)可以作出駁回起訴的裁定。處于動(dòng)態(tài)中的案件,立案受理后,因情勢(shì)變更,會(huì)產(chǎn)生新的法律事實(shí),會(huì)發(fā)生各種變遷,這就需要法院在審理中及時(shí)運(yùn)用裁定駁回的方式保障各方訴訟權(quán)利的合法行使。例如,最高人民法院《關(guān)于行政訴訟法若干意見(jiàn)》第17條規(guī)定:“人民法院在第一審程序中,征得原告的同意后,可以依職權(quán)追加或者變更被告。應(yīng)當(dāng)變更被告,而原告不同意變更的,裁定駁回起訴?！北砻髁艘粚彿ㄔ哼m用駁回起訴的階段存在于“一審訴訟中”即法院立案受理后至一審終結(jié)前。

    (5)從適用的范圍看,所謂適用范圍,是解決什么樣的起訴、哪些起訴才能適用駁回起訴的問(wèn)題。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定,在行政訴訟中不符合起訴條件的案件應(yīng)予裁定駁回。可見(jiàn),起訴條件是把握駁回起訴范圍的標(biāo)準(zhǔn)?！缎姓V訟法》第41條規(guī)定:“提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件:(一)原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織;(二)有明確的被告;(三)有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù);(四)屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄?！敝该髁似鹪V的四項(xiàng)具體條件,為駁回起訴適用范圍的劃分提供了法律依據(jù)。

    (6)從適用的形式看,駁回起訴必須用書面形式-行政裁定書,在裁定書上必須由負(fù)責(zé)審查該案的審判員、書記員署名才有效。另外,“依法論理是司法文書區(qū)別于其他文書的顯著文體特點(diǎn)之一,依法論理要求司法文書的在認(rèn)定案件事實(shí),論述裁判理由時(shí)必須具體、精確地適用法律規(guī)定?！?注:嚴(yán)惠仁:《行政判決、裁定應(yīng)引用相關(guān)行政法條款》,《行政法學(xué)研究》,1995年,第2期,第51頁(yè)。)駁回起訴裁定書作為司法文書,必須符合這一要求,即引用法律要注意精確性和順序,應(yīng)精確地指出法律依據(jù)的名稱,按條、款、項(xiàng)、目順序載明。而不能含糊其辭地表現(xiàn)為“根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定”、“與法相?！钡鹊葧鴮懛绞健?/p>

    行政訴訟最主要的目的之一是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益不受行政機(jī)關(guān)的侵犯。行政訴訟法正是根據(jù)這一目的,賦予公民、法人和其他組織在認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)及其工作人員的具體行政行為侵犯時(shí)以起訴權(quán),賦予人民法院對(duì)被告的具體行政行為以司法審查權(quán)。而駁回起訴正是這種起訴權(quán)和司法審查權(quán)共同行使的產(chǎn)物。它不是對(duì)行政訴訟的否定,而恰恰是行政訴訟合法性原則的體現(xiàn),是人民法院行使行政審判權(quán)的重要特征。

    3、駁回起訴與其他相關(guān)概念的區(qū)別。

    對(duì)駁回起訴的認(rèn)識(shí),在理論上還需進(jìn)一步橫向分析它與其他相關(guān)概念的區(qū)別。

    (1)駁回起訴與不予受理的區(qū)別

篇（6）

文章編號(hào) 1008-5807（2011）03-067-01

一、行政公益訴訟的概念

界定行政公益訴訟關(guān)鍵要解決好兩個(gè)問(wèn)題：第一，行政公益訴訟的原告包括哪些對(duì)象；第二，行政公益訴訟的范圍包括哪些。而在這兩個(gè)問(wèn)題上有一個(gè)共同之處就是，要特別注意區(qū)分行政公益訴訟和行政公訴。

筆者認(rèn)為，行政公益訴訟的原告就是公民、法人或其他組織，其所訴的對(duì)象就是侵犯公共利益的行政行為。而行政公訴的原告就是特定的國(guó)家機(jī)關(guān)(在我國(guó)可以將該項(xiàng)職權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān))，其所訴的對(duì)象主要是侵犯公共利益的行政行為，也可以是一定條件下侵犯私人利益的行政行為。

二、現(xiàn)行行政訴訟制度中公益訴訟的缺失

有學(xué)者認(rèn)為，只要我們調(diào)整行政訴訟實(shí)踐的思路，充分挖掘現(xiàn)有法律條文的內(nèi)涵，再輔之以相應(yīng)的司法解釋，我國(guó)行政訴訟的受案范圍是可以擴(kuò)充到受理行政公益訴訟案件的。

筆者卻不這樣認(rèn)為，新司法解釋的所有規(guī)定都不能超越《行政訴訟法》的立法宗旨?，F(xiàn)在我們也不能不承認(rèn)我們的《行政訴訟法》在許多方面的規(guī)定是有欠缺的，不適應(yīng)行政訴訟實(shí)踐的發(fā)展。但這些問(wèn)題的解決絕對(duì)不能通過(guò)司法解釋的方法來(lái)解決。它需要一個(gè)完整的體系，需要從最初的受案范圍到最后的裁判方式是相互聯(lián)系且完整的，它必須由行政訟法的完善來(lái)解決。

三、關(guān)于我國(guó)建立行政公益訴訟的可行性

在我國(guó)開(kāi)放行政公益訴訟在理論上并無(wú)多大障礙。其理由如下：

第一，從根本上講，公益訴訟不過(guò)是傳統(tǒng)私益訴訟對(duì)公益保護(hù)的深化，兩者在本質(zhì)上具有一致性。實(shí)質(zhì)上一切訴訟也都維護(hù)著社會(huì)的公共利益，所以在公共利益受到侵害時(shí)，賦予個(gè)人與社會(huì)組織提起公益訴訟當(dāng)不違背訴訟法的價(jià)值理念。

第二，依法行政的利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于濫訴的不益。開(kāi)放行政公益訴訟肯定會(huì)增加行政訴訟案件的數(shù)量，但不計(jì)成本而去濫訴的可能性是極小的。

第三，我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》上規(guī)定的抗訴制度，從一個(gè)側(cè)面印證了行政公益訴訟與我國(guó)行政訴訟理論和制度的兼容性。行政抗訴制度存在的基礎(chǔ)是公共利益，基于公益需要提起行政訴訟并不違背我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法的基本精神。

四、制定并完善我國(guó)行政公益訴訟框架的幾點(diǎn)建議

（一）防止因行政公益訴訟制度而產(chǎn)生濫訴

借鑒行政訴訟制度發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)，防止濫訴情形發(fā)生的措施就是設(shè)置一定的前置程序，其主要包括兩個(gè)方面。

第一，在受案范圍上，限定在法律特別規(guī)定的范圍內(nèi)。如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》第9條規(guī)定:“人民為維護(hù)公益，就無(wú)關(guān)自己權(quán)利及法律上利益之事項(xiàng)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)之違法行政，得提起行政訴訟。但以法律有特別規(guī)定為限。”至于我國(guó)將在哪些方面由法律規(guī)定行政公益訴訟事項(xiàng)，則可根據(jù)該事項(xiàng)對(duì)公共利益造成損害的可能性和危害性、人民法院的審判能力、行政機(jī)關(guān)的法治水平等具體情況，逐步規(guī)定和完善。

第二，在提起行政公益訴訟前，必須先向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出相應(yīng)請(qǐng)求。即只有當(dāng)有關(guān)行政機(jī)關(guān)在公民、法人或者其他組織提出有關(guān)請(qǐng)求后，該作為的仍然不作為，不該作為的仍然不停止作為。此時(shí)，公民、法人或者其他組織就可以提起行政公益訴訟。

(二)準(zhǔn)確界定行政公益訴訟中的公益概念

關(guān)于公益，有學(xué)者認(rèn)為，就我國(guó)的情況來(lái)說(shuō)，可以分為國(guó)家公共利益、社會(huì)公共利益、公眾或者群體公共利益、公平競(jìng)爭(zhēng)的公共秩序等。 有學(xué)者認(rèn)為，可以采用四分法對(duì)利益進(jìn)行分類。

筆者認(rèn)為，行政公益訴訟中的公益，從范圍上來(lái)講包括國(guó)家利益和嚴(yán)格意義上的公共利益。從內(nèi)容上來(lái)講，則是指根據(jù)一般情況無(wú)法確認(rèn)具體受益人數(shù)量的利益，即利益對(duì)象的不確定性。如果根據(jù)一般情況能夠確定受益人的數(shù)量，則可以通過(guò)共同訴訟或者集團(tuán)訴訟的方式來(lái)啟動(dòng)一般行政訴訟。

(三)明確確定行政公益訴訟的原告與受案范圍

在行政訴訟中原告和受案范圍存在著十分密切的關(guān)系。關(guān)于行政公益訴訟中的原告，綜觀域外的理論與實(shí)踐，結(jié)合我國(guó)的具體情況，還是采用二元式的啟動(dòng)方式為好，即不僅賦予國(guó)家機(jī)關(guān)(在我國(guó)應(yīng)確定為檢察機(jī)關(guān))提起行政公益訴訟的權(quán)利，而且賦予公民、法人或者其他組織提起行政公益訴訟的權(quán)利。

關(guān)于行政公益訴訟的受案范圍，雖然從理論上來(lái)講應(yīng)當(dāng)將所有侵害公共利益的違法行政行為均納入其中，但是在實(shí)踐中必須留有余地。在以后確立我國(guó)行政公益訴訟制度時(shí)，關(guān)于受案范圍之條款，如上所說(shuō)，不妨借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》第9條之規(guī)定。即先是概括性規(guī)定行政公益訴訟，接著規(guī)定只限于法律規(guī)定的事項(xiàng)。

(四)合理分配行政公益訴訟中的舉證責(zé)任

行政訴訟的重要特征之一就是實(shí)行舉證責(zé)任的倒置，即被告舉證。在行政訴訟中原告只是根據(jù)有關(guān)司法解釋的規(guī)定，對(duì)一些程序性和輔的事項(xiàng)承擔(dān)證明責(zé)任。

注釋：

王太高.論行政公益訴訟.法學(xué)研究，2002年第5期.

于安.行政訴訟的公益訴訟和客觀訴訟問(wèn)題.法學(xué)，2001年第5期.

參考文獻(xiàn)：

[1] 黃學(xué)賢.行政公益訴訟：研究現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì).中國(guó)行政法之回顧與展望.

篇（7）

一、我國(guó)行政訴訟法檢察監(jiān)督的立法缺陷

我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》第10條、第64條分別規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位和抗訴權(quán)。僅籠統(tǒng)地規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，且僅規(guī)定了抗訴一種手段，對(duì)行政訴訟監(jiān)督的范圍、方式、手段等方面均無(wú)明確的立法規(guī)定。立法的局限性使行政檢察監(jiān)督工作因缺乏依據(jù)而無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有作用。

（一）行政檢察監(jiān)督與行政訴訟檢察監(jiān)督的概念區(qū)分

行政檢察監(jiān)督包括行政訴訟檢察監(jiān)督和行政執(zhí)法活動(dòng)的檢察監(jiān)督，指的是檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)行政訴訟活動(dòng)和特定的行政行為實(shí)施的法律監(jiān)督。

《行政訴訟法》總則第10條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督?！睂?duì)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該在行政訴訟哪些具體方面實(shí)施監(jiān)督，則存在分歧意見(jiàn)。在分則第64條“人民檢察院對(duì)人民法院發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴?！睂⑿姓V訟檢察監(jiān)督的對(duì)象限于已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，在監(jiān)督方式上僅限于抗訴一種手段，而忽視了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟全過(guò)程的監(jiān)督，與對(duì)整個(gè)行政訴訟制度的監(jiān)督原則相違背，影響了行政訴訟檢察監(jiān)督職能的發(fā)揮。

（二）監(jiān)督范圍狹窄

《行政訴訟法》第64條將行政訴訟檢察監(jiān)督的范圍局限于人民法院的生效判決、裁定，而對(duì)行政訴訟過(guò)程中的其他程序是否具有檢察監(jiān)督權(quán)沒(méi)有明確規(guī)定，未將整個(gè)訴訟過(guò)程、審判人員在審判程序中的違法行為等納入行政訴訟檢察監(jiān)督的范圍，影響了行政訴訟檢察監(jiān)督的全面性。

（三）監(jiān)督方式單一

檢察監(jiān)督方式是行使行政訴訟檢察監(jiān)督權(quán)的重要保障，《行政訴訟法》第64條對(duì)行政訴訟僅規(guī)定了抗訴一種檢察監(jiān)督方式，未涉及其他監(jiān)督方式，這種事后性的監(jiān)督方式使得檢察機(jī)關(guān)成為行政案件立案和審理活動(dòng)的局外人，由于檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有閱卷權(quán)和參與庭審的權(quán)利，對(duì)行政案件的了解只限于當(dāng)事人的事后舉報(bào)，不可能掌握案件的全部情況，無(wú)從監(jiān)督；同時(shí)，在事后進(jìn)行抗訴，由于各種證據(jù)材料都可能已經(jīng)發(fā)生變化，抗訴的難度大大增加，使抗訴權(quán)“名存實(shí)亡”。影響了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟活動(dòng)監(jiān)督的效果。檢察機(jī)關(guān)雖然以檢察建議、再審檢察建議、糾正違法等方式進(jìn)行監(jiān)督，但是因缺乏法律依據(jù)，難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)效能。

（四）行政公訴制度的缺失

行政機(jī)關(guān)從事行政管理的過(guò)程，是將國(guó)家法律、法規(guī)付諸事實(shí)的過(guò)程，其在行政管理過(guò)程中，侵害公共利益，就構(gòu)成了對(duì)法律、法規(guī)的破壞。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，代表國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)自身行為維護(hù)國(guó)家利益和公共利益是其基本職責(zé)，因此，在國(guó)家利益、社會(huì)公共利益受到損害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提訟符合法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位。但在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)作為原告提起行政公益訴訟缺少法律的有力支撐。

二、在行政訴訟法修改中完善檢察監(jiān)督的探討

完善我國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟實(shí)施法律監(jiān)督的路徑和方法，不僅要考慮我國(guó)憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)的定位，借鑒國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)，更要從我國(guó)行政訴訟的實(shí)際出發(fā)，探索適合我國(guó)國(guó)情的行政訴訟檢察監(jiān)督路徑和方法。

（一）擴(kuò)大監(jiān)督范圍

現(xiàn)行《行政訴訟法》將檢察院在行政訴訟中的活動(dòng)限制在監(jiān)督審判活動(dòng)上，意味著檢察機(jī)關(guān)只對(duì)人民法院的審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)現(xiàn)行行政訴訟法第64條也將檢察院的審判監(jiān)督活動(dòng)局限于事后監(jiān)督，即只有人民法院作出生效的判決或裁定后，人民檢察院發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。而對(duì)于訴訟活動(dòng)中出現(xiàn)的違法活動(dòng)卻只能望而興嘆。因此，行政訴訟法修改應(yīng)將人民檢察院的法律監(jiān)督對(duì)象主體范圍擴(kuò)大到所有參與訴訟活動(dòng)的人，并對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)施同步監(jiān)督，實(shí)施監(jiān)督的判斷標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)然應(yīng)該是訴訟活動(dòng)是否合法、適當(dāng)。基于此，原則上對(duì)于所有訴訟參與人的所有訴訟活動(dòng)，如果存在違法情形，人民檢察院皆可以實(shí)施法律監(jiān)督。

（二）完善監(jiān)督方式

篇（8）

關(guān)于行政訴訟基本原則的含義，學(xué)界主要有以下幾種觀點(diǎn)：（1）行政訴訟基本原則，是指反映行政訴訟基本特點(diǎn)和一般規(guī)律，貫穿于行政訴訟活動(dòng)整個(gè)過(guò)程或主要過(guò)程，指導(dǎo)行政訴訟法律關(guān)系主體訴訟行為的重要準(zhǔn)則。（2）是指由憲法和法律規(guī)定的，反映行政訴訟的基本特點(diǎn)，對(duì)行政訴訟具有普遍指導(dǎo)意義，體現(xiàn)并反映行政訴訟的客觀規(guī)律和法律的精神實(shí)質(zhì)的基本準(zhǔn)則。（3）是指反映行政訴訟法本質(zhì)要求，表現(xiàn)行政訴訟法各種制度和具體規(guī)則間的內(nèi)在關(guān)系，指導(dǎo)行政訴訟活動(dòng)基本方向和基本過(guò)程，調(diào)節(jié)基本行政訴訟關(guān)系的概括性法律規(guī)則。（4）是指行政訴訟法規(guī)定的，貫穿于行政訴訟的主要過(guò)程或主要階段，對(duì)行政訴訟活動(dòng)起支配作用的基本行為準(zhǔn)則。（5）是指行政訴訟法總則規(guī)定的，貫穿于行政訴訟活動(dòng)整個(gè)過(guò)程或主要過(guò)程，調(diào)整行政訴訟關(guān)系，指導(dǎo)和規(guī)范行政訴訟法律關(guān)系主體訴訟行為的重要規(guī)則。（6）是指反映著行政訴訟的特點(diǎn)，對(duì)行政訴訟活動(dòng)具有普遍指導(dǎo)意義，在審理和解決行政案件過(guò)程中必須遵循的基本準(zhǔn)則。（7）是在行政訴訟的整個(gè)過(guò)程中起主導(dǎo)、支配作用的規(guī)則，它反映著行政訴訟法的基本精神，是行政訴訟法的精神實(shí)質(zhì)和價(jià)值取向。

分析學(xué)界的幾種比較有代表性的觀點(diǎn)，從中可以發(fā)現(xiàn)一些共同之處：行政訴訟基本原則是基本行為準(zhǔn)則；貫穿于行政訴訟整個(gè)過(guò)程或主要階段；對(duì)行政訴訟活動(dòng)具有普遍指導(dǎo)意義；反映行政訴訟基本特點(diǎn)或一般規(guī)律或精神實(shí)質(zhì)。存在分歧或不一致之處包括：有的認(rèn)為行政訴訟基本原則是由憲法和法律規(guī)定的，有的認(rèn)為是由行政訴訟法總則規(guī)定的，有的沒(méi)有指明是由什么法規(guī)定的；有的強(qiáng)調(diào)行政訴訟基本原則調(diào)整行政訴訟關(guān)系、指導(dǎo)和規(guī)范行政訴訟法律關(guān)系主體訴訟行為，有的強(qiáng)調(diào)在審理和解決行政案件過(guò)程中必須遵循。

二、行政訴訟基本原則的特征

根據(jù)以上分析，本文認(rèn)為行政訴訟基本原則是指反映行政訴訟基本特點(diǎn)、一般規(guī)律與精神實(shí)質(zhì)，貫穿于行政訴訟整個(gè)過(guò)程或主要階段，對(duì)行政訴訟活動(dòng)具有普遍指導(dǎo)意義的基本行為準(zhǔn)則?；诖撕x，行政訴訟基本原則具有以下特征：

（1）行政訴訟法的基本原則具有明確的法律性。基本原則以憲法和法律為依據(jù)，并由行政訴訟法加以明確規(guī)定?；驹瓌t是反映行政訴訟立法精神的活動(dòng)準(zhǔn)則。它與行政訴訟具體制度一樣具有法律效力。行政訴訟的各個(gè)訴訟階段都必須遵循這些原則規(guī)定,違反行政訴訟基本原則同樣是違法和無(wú)效的。

（2）行政訴訟法的基本原則具有客觀性?；驹瓌t必須能夠真實(shí)反映行政訴訟的客觀規(guī)律和精神實(shí)質(zhì)，概括行政訴訟的基本行為規(guī)范和行政訴訟自身的特點(diǎn)，體現(xiàn)國(guó)家行政管理和社會(huì)主義民主與法制對(duì)行政訴訟的客觀要求。

（3）行政訴訟的基本原則具有普遍指導(dǎo)性。它貫穿于行政訴訟整個(gè)過(guò)程之中,不僅是行政訴訟主體進(jìn)行訴訟活動(dòng)的基本準(zhǔn)則,而且也是司法機(jī)關(guān)處理和解決行政案件的基本依據(jù),特別是法律、法規(guī)沒(méi)有明文規(guī)定的重大疑難問(wèn)題,可以根據(jù)行政訴訟的精神處理和解決?；驹瓌t能夠有助于我們理解行政訴訟法律制度的精神實(shí)質(zhì)，把行政訴訟法的規(guī)定準(zhǔn)確應(yīng)用于每一個(gè)具體的訴訟活動(dòng)中去，保證法律的貫徹實(shí)施。

三、行政訴訟基本原則的具體種類

篇（9）

作者簡(jiǎn)介：湛中樂(lè)(1964―)，男，湖南汨羅人，北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，教育部人文社科重點(diǎn)研究基地――北京大學(xué)憲法與行政法研究中心研究員，主要從事行政法學(xué)、行政訴訟法學(xué)研究。

中圖分類號(hào)：D925.3　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1001-4403(2012)01-0072-06　收稿日期：2011-11-10

一、行政訴訟法修改的原則與方向

《行政訴訟法》自1989年頒布和1990年實(shí)施以來(lái)，在推進(jìn)“民告官”法律化、確立“依法行政”觀念、完善行政法律體系、保障行政相對(duì)人合法權(quán)益方面取得了一定成就。隨著我國(guó)法制建設(shè)進(jìn)程加快，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和各項(xiàng)改革的深入，現(xiàn)行的行政訴訟制度在實(shí)踐中也暴露出不少的問(wèn)題。如何修改《行政訴訟法》，使新的《行政訴訟法》能夠真正起到有效保障公民權(quán)利的作用一直成為學(xué)者關(guān)注的主題。

行政訴訟法典的修訂是一個(gè)重大的現(xiàn)實(shí)課題和系統(tǒng)工程，要完成這個(gè)系統(tǒng)工程，首先就必須堅(jiān)持公民合法權(quán)益保護(hù)優(yōu)先的原則。現(xiàn)行《行政訴訟法》第1條開(kāi)宗明義，宣示了《行政訴訟法》的三個(gè)目的，即保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件；保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。在該規(guī)定下，行政機(jī)關(guān)往往以“維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”為由對(duì)行政審判機(jī)關(guān)施加影響，從而弱化了《行政訴訟法》保障公民、法人、其他組織合法權(quán)益的目的。筆者認(rèn)為，在我國(guó)，行政訴訟的根本目的在于“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”，而“保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件”、“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”在目的中居于次要地位，是“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”這一根本目的實(shí)現(xiàn)的手段和途徑。本次《行政訴訟法》修改，應(yīng)特別注重貫徹“公民合法權(quán)益保護(hù)”優(yōu)先的原則，應(yīng)當(dāng)旗幟鮮明地將“保障公民權(quán)益”作為我國(guó)行政訴訟制度的根本目的。

其次，我們也要注重對(duì)國(guó)外先進(jìn)制度的借鑒和移植。借鑒和移植國(guó)外的先進(jìn)制度不僅是全球化和對(duì)外開(kāi)放的要求，也是我們整個(gè)法治狀況不斷進(jìn)步的助動(dòng)力。每個(gè)國(guó)家依照各自的傳統(tǒng)制定自己制度與規(guī)范是適當(dāng)?shù)?。但是傳統(tǒng)并非老一套的同義語(yǔ)，很多改進(jìn)可以在別人已有的經(jīng)驗(yàn)中汲取源泉。二戰(zhàn)結(jié)束之后，各國(guó)行政訴訟制度發(fā)展的趨勢(shì)體現(xiàn)為“權(quán)利保護(hù)功能之強(qiáng)化、訴訟種類之增加、行政裁判權(quán)之?dāng)U大、行政裁判之司法化”等四個(gè)方面，。前三個(gè)方向至今仍可以作為我國(guó)《行政訴訟法》修改的努力方向；而且新近世界各國(guó)在這些方向上又取得了令人矚目的進(jìn)展，我們更應(yīng)該檢視這些進(jìn)展在本土社會(huì)中的適用性，因事制宜地選擇合適的資源，推進(jìn)我們自身的法制改革。

由此，現(xiàn)行《行政訴訟法》需要進(jìn)一步的修改和完善，例如要大幅擴(kuò)大受案范圍、進(jìn)一步放寬原告資格、適度增加訴訟種類、采取更為靈活的判決方式、適當(dāng)提高訴訟管轄的級(jí)別、簡(jiǎn)化訴訟程序、采取更為嚴(yán)厲的裁判執(zhí)行措施等，進(jìn)一步與世界潮流良好對(duì)接而又不失自身的合宜性，并且致力于促進(jìn)相對(duì)人權(quán)益保護(hù)之目的。

二、《行政訴訟法》修改的幾大主要內(nèi)容

(一)大幅度擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍

第一，現(xiàn)行《行政訴訟法》以列舉的方式規(guī)定行政訴訟受案范圍不利于最大限度地保護(hù)相對(duì)人權(quán)益，因?yàn)閷?duì)“具體行政行為”的列舉不可能窮盡，難免出現(xiàn)“掛一漏萬(wàn)”的問(wèn)題。第二，現(xiàn)行的受案范圍導(dǎo)致了權(quán)利保護(hù)的真空，在其他的法律、法規(guī)沒(méi)有規(guī)定可以提訟的情況下，憲法所保護(hù)的民主政治權(quán)利、受教育權(quán)等就難以通過(guò)行政訴訟得到有效的保護(hù)。第三，根據(jù)現(xiàn)在的受案標(biāo)準(zhǔn)，只有部分具體行政行為才能被納入受案范圍，而大量的抽象行政行為則不屬于行政訴訟的受案范圍，不利于保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。

1989年《行政訴訟法》之所以采取列舉式的規(guī)定，乃是因?yàn)樾姓▽?shí)踐在當(dāng)時(shí)剛剛開(kāi)展，對(duì)于行政訴訟的受案范圍極難統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，深恐實(shí)踐者以不屬于受案范圍而加以推脫，因此重點(diǎn)列舉了數(shù)種亟待受保護(hù)的合法權(quán)益。時(shí)至今日，行政法的實(shí)踐已經(jīng)日益展開(kāi)，對(duì)于行政訴訟法的受案范圍，學(xué)界乃至實(shí)務(wù)界都在逐漸形成較為寬廣的認(rèn)知，此即進(jìn)一步擴(kuò)展受案范圍之契機(jī)。德國(guó)《行政法院法》中規(guī)定的“公法爭(zhēng)議”(offentlich-rechtlichen Streitigkeiten)就能為我國(guó)行政訴訟范圍的抽象化提供很好的借鑒，其采取“概括界定＋特別排除”的方式，使得一切只要不被明確排除的公法爭(zhēng)議都可以進(jìn)入到行政訴訟程序中來(lái)，大大保障了當(dāng)事人獲得救濟(jì)的機(jī)會(huì)。

因此，筆者認(rèn)為，在規(guī)定的方式上，首先，以概括式的規(guī)定說(shuō)明行政訴訟的受案范圍，然后再以列舉的方式說(shuō)明哪些不屬于行政訴訟的受案范圍。凡是屬于概括規(guī)定的范圍又不屬于明確列舉排除的范圍的，都屬于行政訴訟的受案范圍。這種方式可以有效避免列舉難以窮盡并且標(biāo)準(zhǔn)不易統(tǒng)一的缺陷，也使得受案范圍更加明確。其次，對(duì)于將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍內(nèi)，可以采取逐步推進(jìn)的方式，對(duì)于大量規(guī)范性文件層次的抽象行政行為，因其制定過(guò)程中一般缺乏外部參與，對(duì)行政相對(duì)人又產(chǎn)生重大影響，且待發(fā)展至具體行政行為的一步時(shí)相對(duì)人權(quán)益可能已遭受重大損失，應(yīng)當(dāng)先考慮將它們納入行政訴訟受案范圍中，再逐步推進(jìn)到地方政府規(guī)章和部門規(guī)章等，以更及時(shí)地保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。

(二)進(jìn)一步放寬行政訴訟原告資格

《行政訴訟法》有關(guān)原告資格共有三個(gè)方面的立法規(guī)定：一是《行政訴訟法》第2條關(guān)于行政訴權(quán)的規(guī)定；二是《行政訴訟法》第24條關(guān)于原告范圍的規(guī)定；三是《行政訴訟法》第37―41條關(guān)于、受理?xiàng)l件的規(guī)定。從多年來(lái)的行政訴訟制度實(shí)踐看，《行政訴訟法》關(guān)于原告資格的規(guī)定，存在一些突出的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：行政訴訟原告的范圍狹窄，不利于保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)益；未規(guī)定行政公益訴訟，不能有效地維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。因此，《行政訴訟法》的修改應(yīng)進(jìn)一步放寬原告資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并增設(shè)公益訴訟。

1.原告資格進(jìn)一步放寬

行政訴訟的原告資格范圍應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大，這不僅是大勢(shì)所趨，也是經(jīng)由長(zhǎng)期司法實(shí)踐后上升到立法層面的必然要求。綜合分析各國(guó)對(duì)原告資格標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定和發(fā)展趨勢(shì)，筆者認(rèn)為將我國(guó)原告資格條件限定為須與被訴行政行為有法律上的利益是比較恰當(dāng)?shù)?。根?jù)這一界定，行政訴訟的原告首先應(yīng)當(dāng)包括行政行為的相對(duì)人，提起行政訴訟的

事由既包括行政行為對(duì)相對(duì)人的權(quán)益直接造成侵害，也包括非直接造成侵害(即行政行為對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益帶來(lái)了不利影響)，同時(shí)應(yīng)包括《若干問(wèn)題的解釋》第12條規(guī)定的情形：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟?！蓖瑫r(shí)，考慮到我們需要增設(shè)公益訴訟的情況，筆者建議在《行政訴訟法》中明確規(guī)定：“認(rèn)為行政行為侵害其權(quán)益或?qū)ζ湓斐刹焕绊懙墓?、法人或其他組織有權(quán)提起行政訴訟。但是，公益行政訴訟的原告資格不受上述規(guī)定的限制?！?/p>

2.增設(shè)公益訴訟制度

過(guò)去實(shí)踐中常常發(fā)生這樣的情形：行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)可能對(duì)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益造成損害，但并無(wú)直接、具體的相對(duì)人因?yàn)槭艿絺Χ崞鹦姓V訟。那么針對(duì)此種情形，為了更好地保障國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，就極有必要規(guī)定公益行政訴訟。由于檢察機(jī)關(guān)是憲法法律規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)有特定的監(jiān)督職責(zé)，所以我們認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是提起公益行政訴訟的主要主體，公民、法人或其他組織應(yīng)是輔助主體，公民、法人或其他組織認(rèn)為行政行為侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)以申請(qǐng)人民檢察院提起公益行政訴訟為先行程序。只有人民檢察院在規(guī)定時(shí)間內(nèi)或由于某些主客觀原因不提訟的，相關(guān)主體才可以以自己的名義提起公益行政訴訟?？紤]到公益訴訟涉及的問(wèn)題比較復(fù)雜，在國(guó)外，它們也不是任何主體都能隨意提起的，例如在德國(guó)，原告權(quán)利受違法行政行為的侵害存在的唯一例外是協(xié)會(huì)之訴(Verbandsklage)，如果行政行為違法，并且某個(gè)獲得認(rèn)可的協(xié)會(huì)之利益受到了侵害，協(xié)會(huì)可以作為主體。然而這種訴訟卻不是由其行政程序法或行政法院法所規(guī)定的，而是司法判例的產(chǎn)物，而且其保護(hù)的利益亦有限，例如在環(huán)境訴訟中，對(duì)于高速公路的建設(shè)，只能保護(hù)因隔離噪音而增加的支出，不能保護(hù)自然景觀。并且由于德國(guó)憲法第十九條清楚地界定了訴訟的主觀權(quán)利前提，對(duì)公益訴訟的發(fā)揮產(chǎn)生了很大的限制，純粹的客觀訴訟道路并不通暢。美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》等法律也沒(méi)有規(guī)定公益訴訟，而是由Abram Chayes等學(xué)者推動(dòng)、由法院判例促生，至今仍未完全成熟的一種有爭(zhēng)議的訴訟類型。因此，我們?cè)谝?guī)定公益訴訟時(shí)需要慎重，也可以考慮由協(xié)會(huì)訴訟著手，由經(jīng)過(guò)認(rèn)可的團(tuán)體或組織提起公益訴訟。同時(shí)，還有學(xué)者認(rèn)為：“為了規(guī)范法人或者其他組織提起公益行政訴訟的行為，限定法人或者其他組織提起公益行政訴訟，應(yīng)當(dāng)與其團(tuán)體章程或業(yè)務(wù)相關(guān)，并以行政行為涉及團(tuán)體利益為前提，也是必要的?！边@也是一種可取的建議。

(三)取消行政終局裁決

我國(guó)在世貿(mào)組織(WTO)加入議定書中承諾了“如初始上訴權(quán)需向行政機(jī)關(guān)提出，則在所有情況下應(yīng)有選擇向司法機(jī)關(guān)對(duì)決定提出上訴的機(jī)會(huì)”。也就是說(shuō)我國(guó)向WTO其他成員承諾了司法機(jī)關(guān)(人民法院)是司法審查的主體，并實(shí)行司法最終審查原則。我國(guó)在專利和商標(biāo)等領(lǐng)域也曾有行政終局裁決的規(guī)定，但隨著“人世”前后我國(guó)《專利法》、《商標(biāo)法》的多次修改，這種行政終局裁決的規(guī)定已相繼取消。隨著我國(guó)法治進(jìn)程加快，一般的行政管理行為發(fā)生行政爭(zhēng)議由司法權(quán)進(jìn)行最終裁決已是大勢(shì)所趨。目前我國(guó)《行政復(fù)議法》第三十條等部分規(guī)定中，行政機(jī)關(guān)仍有終局裁決權(quán)，這不符合我國(guó)對(duì)世界貿(mào)易組織所做的承諾，也不是保障公民合法權(quán)益的一種理性選擇。司法最終審查原則要求“在所有情況下”，都可以對(duì)行政行為向法院提訟，這要求對(duì)我國(guó)《行政訴訟法》的有關(guān)條款進(jìn)行修改。建議在《行政訴訟法》原第3條中增加一款，即“行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間的行政爭(zhēng)議，由人民法院行使最終裁判權(quán)”。這一規(guī)定能夠保證除法律明確規(guī)定的受案范圍一般例外情形，行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間的行政爭(zhēng)議均應(yīng)有機(jī)會(huì)受到司法審查，從而確保司法裁決的權(quán)威受到行政機(jī)關(guān)的尊重，更好地維護(hù)公民的合法權(quán)益。

(四)行政訴訟的類型化

我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟的類型極為單調(diào)，行政訴訟的功能也因之無(wú)法得到全面發(fā)揮。基于此，必須對(duì)我國(guó)的行政訴訟實(shí)行類型化的處理。從大的分類講，可以將行政訴訟分為個(gè)人救濟(jì)訴訟和公法秩序訴訟兩類。筆者認(rèn)為，個(gè)人救濟(jì)訴訟可以包括如下幾類：(1)撤銷訴訟，即行政相對(duì)人對(duì)違法損害其利益的具體行政行為，請(qǐng)求人民法院予以撤銷的行政訴訟。(2)課予義務(wù)訴訟，又稱為“應(yīng)為行政處分訴訟”，是行政相對(duì)人請(qǐng)求人民法院命令行政主體作出具體行政行為，或應(yīng)作出含有特定內(nèi)容的具體行政行為的訴訟。(3)給付訴訟，又稱為“一般給付訴訟”，是請(qǐng)求法院命令行政主體作出具體行政行為以外的給付行為(通常為財(cái)產(chǎn)的給付或非公權(quán)力行為的非財(cái)產(chǎn)性給付行為)，而根據(jù)給付訴訟標(biāo)的的不同則可以將其分為財(cái)產(chǎn)給付之訴和非財(cái)產(chǎn)給付之訴。(4)確認(rèn)訴訟，即行政相對(duì)人請(qǐng)求人民法院確認(rèn)處于爭(zhēng)議狀態(tài)的具體行政行為是否無(wú)效、違法以及行政法律關(guān)系是否存在的一種訴訟形式。(5)當(dāng)事人訴訟，即有關(guān)確認(rèn)或形成當(dāng)事人之間法律關(guān)系的處分或裁決的訴訟，它是依法律的規(guī)定以該法律關(guān)系的一方當(dāng)事人作為被告的訴訟以及有關(guān)公法上法律關(guān)系的訴訟。公法秩序訴訟則包括公益訴訟和機(jī)關(guān)訴訟兩類：公益訴訟是指為維護(hù)公益，應(yīng)允許與自己權(quán)利無(wú)直接法律利害關(guān)系的公民就行政主體的違法行為提起行政訴訟；機(jī)關(guān)訴訟是指行政主體之間因權(quán)限的存在或者行使而發(fā)生紛爭(zhēng)，由法院通過(guò)訴訟程序解決爭(zhēng)議的訴訟類型。在修改《行政訴訟法》時(shí)，立法者可以考慮確立幾類行政訴訟的專門判決方式，分別歸納與其類型相適應(yīng)的判決結(jié)果和理由種類，更為清晰地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

(五)完善行政訴訟判決類型

我國(guó)現(xiàn)有的行政訴訟判決種類有維持、履行、變更、撤銷(包括撤銷后責(zé)令重作)、確認(rèn)、賠償判決和駁回訴訟請(qǐng)求判決等?，F(xiàn)行的行政判決種類與訴訟請(qǐng)求在一定程度上出現(xiàn)脫節(jié)，無(wú)法為當(dāng)事人提供多元的救濟(jì)。因此，必須完善行政訴訟的判決類型。

第一，取消維持判決?，F(xiàn)行的維持判決設(shè)計(jì)，削弱了行政訴訟在維護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益方面的目的。因?yàn)樾姓V訟本來(lái)是給公民、法人或其他組織提供的一個(gè)救濟(jì)渠道，公民、法人或其他組織對(duì)某個(gè)行政行為不服，提起行政訴訟的目的是要不服的行政行為。那么法院作為居中裁判者，在認(rèn)為公民、法人或其他組織要求行政行為的理由不充分時(shí)，予以駁回就足夠了。維持判決不僅與“不告不理”的中立原則柑障，而且造成了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的僭越。

第二，拓寬變更判決的適用范圍。依據(jù)《行政訴訟法》第54條第1款第4項(xiàng)，變更判決的適用必須具備兩個(gè)前提：一是具體行政行為必須是行政處罰行為；第二是該行政處罰顯失公正，因明顯的不合理而違法。《行政訴訟法司法解釋》第55條規(guī)定：“人民法院審理行政案件不得加重對(duì)原告的處罰，但利害關(guān)系人同為原告的除外。人民法院審理行政案件不得對(duì)行政機(jī)關(guān)未予處罰的人

直接給予行政處罰?！敝荚趯?duì)法院變更處罰權(quán)加以限制。這主要是考慮到司法權(quán)與行政權(quán)的分，防止權(quán)力僭越。但是，隨著民主法治的發(fā)展，為進(jìn)一步保障公民的合法權(quán)益，控制行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)，應(yīng)適當(dāng)逐步擴(kuò)大變更判決的適用范圍?！氨桓鎸?duì)平等主體之間民事?tīng)?zhēng)議所作的裁決違法，民事?tīng)?zhēng)議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的，人民法院可以一并審理。”在事實(shí)十分清楚，主要涉及法律適用時(shí)，由法院直接作出變更判決，可以減少當(dāng)事人之間的訴累，提高訴訟效益。

第三，增設(shè)禁止令判決、中間判決及部分判決。(1)禁止令判決適用于禁止行政機(jī)關(guān)實(shí)施一定的行為，能夠?qū)φ谶M(jìn)行的違法行為起到阻止作用，彌補(bǔ)違法行為完成后適用撤銷判決等判決救濟(jì)的滯后。(2)中間判決是對(duì)訴訟程序進(jìn)行中產(chǎn)生的獨(dú)立的爭(zhēng)點(diǎn)進(jìn)行判決，并不是對(duì)訴訟標(biāo)的本身下判斷，法院的終局判決受到中間判決約束。(3)部分判決是法院對(duì)訴訟標(biāo)的的數(shù)項(xiàng)(其中一項(xiàng)或幾項(xiàng)已經(jīng)達(dá)到可以裁判的程度)作出判決。中間判決及部分判決的增設(shè)是出于訴訟效率及便利的考慮，對(duì)先決問(wèn)題或部分訴訟標(biāo)的先行作出裁判。

(六)明確審查標(biāo)準(zhǔn)

鑒于現(xiàn)行《行政訴訟法》未對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)做出明確規(guī)定，導(dǎo)致法官的審查存在過(guò)大的自由裁量權(quán)。為了確保行政審判權(quán)的正確行使，正確處理行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系，需要通過(guò)立法明確審查標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，影響法院對(duì)行政案件的審查標(biāo)準(zhǔn)有三個(gè)因子：(1)訴訟請(qǐng)求的性質(zhì)，即要區(qū)分法律問(wèn)題和事實(shí)問(wèn)題，對(duì)不同部分的訴訟請(qǐng)求采取不同程度的審查標(biāo)準(zhǔn)；(2)行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的大小，即根據(jù)行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)從低度一中度一高度的變化，法院對(duì)其審查也應(yīng)相應(yīng)地適用嚴(yán)格、合理、尊重或明顯違法的不同標(biāo)準(zhǔn)；(3)訴訟類型，即在不同的訴訟類型中，法官享有不同的審判權(quán)，適用不同的審查標(biāo)準(zhǔn)。其結(jié)果是對(duì)事實(shí)結(jié)論分別采取合理性標(biāo)準(zhǔn)、明顯違法標(biāo)準(zhǔn)及完全審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)法律適用原則上采取完全審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)處理結(jié)果適用與事實(shí)結(jié)論同樣的標(biāo)準(zhǔn)。

但是，對(duì)于審查標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題而言，考慮我國(guó)是以制定法為中心的國(guó)家，很難像美國(guó)那樣從司法判例中明確抽取出從嚴(yán)檢視原則(hard-lookdoctrine)到各種“尊重”(deterrence)的一系列審查標(biāo)準(zhǔn)，如欲仿照大陸法系國(guó)家不從立法上建立任何標(biāo)準(zhǔn)(從立法技術(shù)上看，立法實(shí)際上很難直接作出規(guī)定)，對(duì)于我國(guó)的具體情形而言，卻又可能失之寬泛。對(duì)此，我們應(yīng)當(dāng)在立法上作一個(gè)簡(jiǎn)單的規(guī)定，至少給司法解釋留出一個(gè)設(shè)置和調(diào)整具體標(biāo)準(zhǔn)的空間。

(七)改革審級(jí)制度

《行政訴訟法》規(guī)定的管轄制度存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)為：(1)對(duì)于級(jí)別管轄而言，基層人民法院行使行政案件的初審管轄權(quán)，使得行政案件的初審管轄權(quán)級(jí)別過(guò)低，影響了行政審判權(quán)的公正行使，不利于行政訴訟立法目的的實(shí)現(xiàn)。(2)對(duì)于地域管轄而言，存在的主要問(wèn)題就是原告就被告的規(guī)則增加了原告的訴訟成本，不方便原告進(jìn)行訴訟；另一方面，受訴法院與被訴行政機(jī)關(guān)同處一地，行政審判不可避免地受到地方政府、人大、黨委的非法干預(yù)，使得法院受理和公正裁判行政案件面臨著較大的困難。

鑒于當(dāng)前的行政訴訟管轄制度存在的問(wèn)題，本文提出以下完善建議：(1)提高部分行政案件一審法院的級(jí)別，改為主要由中級(jí)人民法院審理以縣級(jí)以上人民政府為被告的第一審行政案件，僅保留基層人民法院對(duì)簡(jiǎn)易行政案件的管轄權(quán)。同時(shí)，建議以國(guó)務(wù)院各部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府為被告的行政案件由高級(jí)人民法院管轄。(2)擴(kuò)大地域管轄中原告的選擇范圍，規(guī)定除不動(dòng)產(chǎn)案件以外，被告或者原告所在地人民法院都有管轄權(quán)，賦予原告對(duì)管轄法院的選擇權(quán)。

(八)改革審理程序

行政案件不分復(fù)雜程度一律適用普通程序的做法，往往導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)，無(wú)法給予當(dāng)事人及時(shí)的救濟(jì)。為了給予行政相對(duì)人及時(shí)的救濟(jì)，節(jié)約司法成本，應(yīng)當(dāng)增設(shè)簡(jiǎn)易程序，并建立調(diào)解和和解制度。

1.增設(shè)簡(jiǎn)易程序

對(duì)于原被告之間的權(quán)利義務(wù)較明確、爭(zhēng)議較小的行政案件，采用獨(dú)任審判的簡(jiǎn)易程序也可以滿足當(dāng)事人追求公正的基本要求，同時(shí)可以降低司法成本、提高訴訟效率。因此，增設(shè)行政訴訟簡(jiǎn)易程序極為必要。建議在《行政訴訟法》中明確規(guī)定：“基層人民法院審理下列一審行政案件，可以適用簡(jiǎn)易程序：(1)訴訟標(biāo)的額在1000元以下的行政案件；(2)用簡(jiǎn)易程序作出的行政處罰、行政許可案件；(3)初步審查有可能在程序上駁回的案件；(4)事實(shí)認(rèn)定無(wú)異議，僅對(duì)法律適用或程序有異議的案件；(5)不服行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)的案件；(6)雙方當(dāng)事人合意選擇并申請(qǐng)適用簡(jiǎn)易程序的案件?！?/p>

2.建立行政訴訟和解、調(diào)解制度

行政訴訟源于行政爭(zhēng)議，行政訴訟的基本功能之一也是解決行政爭(zhēng)議。和解或調(diào)解是解決爭(zhēng)議的方式之一，且是基于當(dāng)事人的同意與合意，符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則。現(xiàn)行《行政訴訟法》強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)不得隨意放棄、變更公權(quán)力，排除了調(diào)解的結(jié)果出現(xiàn)。但在實(shí)踐中，不僅訴訟中雙方當(dāng)事人經(jīng)由和解而撤訴的情形大量存在，法院從中協(xié)調(diào)而實(shí)際上相當(dāng)于調(diào)解的行為也占據(jù)很大一部分。如果硬性規(guī)定行政訴訟不得調(diào)解和和解，部分能夠通過(guò)調(diào)解化解的矛盾就無(wú)法解決，而且若失去調(diào)解、和解在化解糾紛時(shí)所特有的靈活性，那么很多本可良好解決的糾紛也難以得到妥善的處理結(jié)果。因此，未來(lái)我們?cè)谛抻啞缎姓V訟法》時(shí)可以明確規(guī)定：“人民法院審理行政案件，在雙方自愿、被告行政機(jī)關(guān)對(duì)訴訟標(biāo)的享有自由裁量權(quán)、不損害國(guó)家、社會(huì)公共利益及第三人利益的情形下，可以適用調(diào)解?！倍P(guān)于和解制度的部分，2008年最高人民法院在《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問(wèn)題的規(guī)定》作了非常有益的探索，可以完整地吸納到行政訴訟法的法律明文規(guī)定之中；尤其在明確規(guī)定行政訴訟適用調(diào)解可能存在外部壓力或現(xiàn)實(shí)不便的障礙下，和解制度就是一條在實(shí)踐中被證明、理論上也可行的通道。

(九)完善執(zhí)行制度

行政訴訟中的執(zhí)行分為三類：(1)訴訟期間對(duì)具體行政行為的執(zhí)行；(2)對(duì)行政訴訟判決、裁定的執(zhí)行；(3)非訴執(zhí)行。對(duì)于第三類執(zhí)行，由于《行政強(qiáng)制法》的出臺(tái)，法律已經(jīng)在一定程度上作出了較為完整的規(guī)定；但對(duì)于前兩類措施，我們還需要進(jìn)一步強(qiáng)化執(zhí)行的保障。

第一，建議訴訟期間原則上停止所爭(zhēng)議行政行為的執(zhí)行。根據(jù)《行政訴訟法》第44條，訴訟期間，以不停止具體行政行為的執(zhí)行為原則，停止執(zhí)行為例外。這是由現(xiàn)代國(guó)家行政管理的連續(xù)性和效率性所要求的。但是行政訴訟原告、被告之間的實(shí)際地位懸殊，不停止執(zhí)行可能給原告帶來(lái)利益損害，給其造成難以彌補(bǔ)的損害。德國(guó)《行政程序法》就規(guī)定了停止執(zhí)行為原則，不停止為例外。因此，建議在《行政訴訟法》中明確規(guī)定：“訴訟期間，停止所爭(zhēng)議行政行為的執(zhí)行。但是法律、行政法規(guī)明確規(guī)定不停止執(zhí)行的除外?！?/p>

第二，長(zhǎng)期以來(lái)，行政判決、裁定的執(zhí)行難

是一個(gè)非常棘手的問(wèn)題。目前法律規(guī)定“罰款”和“向行政機(jī)關(guān)提出司法建議”等執(zhí)行方式遠(yuǎn)不能解決所有執(zhí)行難問(wèn)題。究其原因主要還是法院缺乏其應(yīng)有的獨(dú)立性和權(quán)威性，被告敢于抗拒法院的裁判。為此，筆者建議從以下兩方面修改《行政訴訟法》，保障行政判決的執(zhí)行效果：第一，提高執(zhí)行法院的審級(jí)，所有行政案件的執(zhí)行均交由高于被執(zhí)行行政機(jī)關(guān)級(jí)別的法院執(zhí)行。第二，拒不執(zhí)行法院判決裁定構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)追究行政首長(zhǎng)的法律責(zé)任。這是因?yàn)?，我?guó)行政機(jī)關(guān)實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，他應(yīng)該對(duì)行政機(jī)關(guān)的全部行為負(fù)責(zé)任。這樣，將對(duì)事的監(jiān)督和對(duì)人的監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，確保行政判決、裁定的順利執(zhí)行。

三、《行政訴訟法》修改與司法解釋更新的配合問(wèn)題

法律規(guī)定與司法解釋的配合，剛性基本框架和具體靈活調(diào)整的協(xié)力，一直是中國(guó)現(xiàn)代法制的重要特色?？v觀《行政訴訟法》出臺(tái)后20多年間的各個(gè)相關(guān)司法解釋，一般而言，都取得了較好的實(shí)踐效果。《行政訴訟法》的修訂，肯定要吸收司法解釋中的部分規(guī)定，既包括必然的改革方向，如受案范圍概括化、判決結(jié)果豐富化；也包括已經(jīng)取得成功突破的實(shí)踐，如行政訴訟和解制度等。這樣一來(lái)，相關(guān)的司法解釋必然要作出調(diào)整。在《行政訴訟法》面臨修訂之時(shí)，立法與司法解釋的配合問(wèn)題應(yīng)當(dāng)如何把握呢?

從大的原則上看，我們可以容易想到，立法往往規(guī)定原則性、綱領(lǐng)性的問(wèn)題，而司法解釋則負(fù)責(zé)將相關(guān)概念和制度具體化。但實(shí)際上，就《行政訴訟法》而言，司法解釋已經(jīng)創(chuàng)造了多項(xiàng)關(guān)鍵制度，甚至因時(shí)而動(dòng)，合理變動(dòng)了原先法律確定的框架(和解制度的確立就是最典型的一例)。實(shí)際上，這可以認(rèn)為我國(guó)司法解釋并不是采取純?nèi)坏摹拔谋局髁x”(textualism)的立場(chǎng)，而已經(jīng)走向了某種語(yǔ)境主義(contextualism)的路徑。

因此，在立法時(shí)，我們可以有意識(shí)地為司法解釋留下一些可以突破的余地，例如對(duì)于一時(shí)未能盡然具體化的規(guī)定，可以部分地采取兜底性的條款和較為抽象、靈活的標(biāo)準(zhǔn)，待日后由司法解釋加以充實(shí)；而對(duì)于必須剛性規(guī)定的內(nèi)容，則在法律中予以進(jìn)一步明確，例如擴(kuò)展審查范圍、適度提高審級(jí)等，如果立法者認(rèn)為這些制度十分關(guān)鍵，則不應(yīng)再留下解釋變通的余地。立法規(guī)定與司法解釋的距離與配合可能性，始終是我們需要密切注意的修訂技術(shù)問(wèn)題。

總之，《行政訴訟法》的修訂、行政訴訟制度的整體革新，是一項(xiàng)浩大而繁重的工程。現(xiàn)行行政訴訟制度很多內(nèi)容需要改革，我們也需要有與時(shí)俱進(jìn)、不斷革新行政訴訟法制的理想和信念，堅(jiān)持加強(qiáng)公民合法權(quán)益保障的根本方向，同時(shí)也要注意到逐漸突破現(xiàn)實(shí)制約的合理進(jìn)路，盡可能使行政訴訟制度的變革落到實(shí)處，收到最好的法治效果。

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摘要： 本文針對(duì)我國(guó)的立法現(xiàn)狀，提出了檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告的若干建議。 關(guān)鍵詞： 環(huán)境公益訴訟 原告資格 公訴權(quán) 一、環(huán)境公益訴訟的概念和特征 （一）環(huán)境公益訴訟的概念 我國(guó)環(huán)境法學(xué)界對(duì)環(huán)境公益訴訟尚未作出明確的定義，學(xué)者間也未形成統(tǒng)一的看法。本文認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟是指任何公民、社會(huì)組織和國(guó)家機(jī)關(guān)，依照法律規(guī)定的程序，對(duì)違反法律規(guī)定，侵犯環(huán)境公共利益的行為，向人民法院起訴，由人民法院追究違法者的法律責(zé)任的活動(dòng)。 （二）環(huán)境公益訴訟的特征 與傳統(tǒng)的侵權(quán)救濟(jì)途徑相比較，環(huán)境公益訴訟具有如下特征: 1、環(huán)境公益訴訟目的具有公益性 環(huán)境公益作為社會(huì)這一系統(tǒng)所具有的獨(dú)立的利益，區(qū)別于社會(huì)成員的個(gè)體利益。 2、環(huán)境公益訴訟行為具有預(yù)防性 環(huán)境侵權(quán)具有公害性和不可恢復(fù)性，一旦發(fā)生就難以恢復(fù)原狀，所以發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的預(yù)防保護(hù)功能就顯得尤為重要，這也是我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中“預(yù)防為主，防治結(jié)合”原則在訴訟法中的具體體現(xiàn)。 3、環(huán)境公益訴訟原告具有廣泛性 在環(huán)境公益訴訟中，原告起訴的目的在于保護(hù)因私人或政府機(jī)關(guān)的違法行為而受損的公共利益。 二、環(huán)境公益訴訟公訴權(quán)的立法不足 （一）環(huán)境基本法的立法不足 我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定，“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”，其中的“一切單位”從字義上理解應(yīng)當(dāng)包括檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境行政機(jī)關(guān)，以及其他企事業(yè)單位；“控告”一詞，應(yīng)當(dāng)包括向人民法院提起訴訟。但由于我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定的模糊，并非所有的類似的訴訟都會(huì)得到法院的支持。根據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定和環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)及早對(duì)民事訴訟法和行政訴訟法進(jìn)行修改，賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益案件的起訴權(quán)，建立檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度，彌補(bǔ)民事訴訟法和行政訴訟法上的這個(gè)缺憾。 （二）《刑事訴訟法》的立法不足 我國(guó)《刑事訴訟法》第77條規(guī)定：“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質(zhì)損失的，在刑事訴訟過(guò)程中，有權(quán)提起附帶民事訴訟。如果是國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第85條規(guī)定：“如果是國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失，受損失的單位未提起附帶民事訴訟，人民檢察院在提起公訴時(shí)提起附帶民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理?！币陨蠗l款的內(nèi)容是，在刑事訴訟中賦予檢察機(jī)關(guān)以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護(hù)公共利益的起訴資格。這是我國(guó)現(xiàn)行的三大訴訟法中，唯一的關(guān)于公益訴訟原告資格的規(guī)定，而且還對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的條件限定為，僅在受損失的單位未提起附帶民事訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)才能提起附帶民事訴訟。 （三）《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的立法不足 我國(guó)《民事訴訟法》第14條:“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督?！薄睹袷略V訟法》第15條:“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴。”《行政訴訟法》第10條規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”。以上是民事訴訟法和行政訴訟法中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的相關(guān)規(guī)定，這些規(guī)定僅賦予了檢察機(jī)關(guān)的審判監(jiān)督權(quán)和支持起訴權(quán)，并未賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事案件和行政案件的起訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)也就更無(wú)權(quán)代表公共利益提起民事訴訟和行政訴訟，這不能適應(yīng)實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的需要。 三、環(huán)境公益訴訟公訴權(quán)的立法建議 （一）環(huán)境基本法的立法建議 基于檢察機(jī)關(guān)所具備的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能特點(diǎn)，及公益訴訟國(guó)家干預(yù)原則的體現(xiàn)。賦予檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中提起訴訟的權(quán)利，特別是當(dāng)環(huán)境行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有義務(wù)對(duì)此進(jìn)行監(jiān)督，并可以采取包括環(huán)境公益訴訟在內(nèi)的措施對(duì)環(huán)境資源破壞進(jìn)行補(bǔ)救。這種環(huán)境公益訴訟既可以是針對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟，也可以是針對(duì)破壞環(huán)境資源的單位和個(gè)人提起的環(huán)境公益民事訴訟，廣義上還包括環(huán)境刑事訴訟，檢察機(jī)關(guān)對(duì)破壞環(huán)境資源行為提起的刑事附帶民事訴訟，嚴(yán)格地講相當(dāng)于刑事訴訟中的環(huán)境民事公益訴訟。因此，本文建議，應(yīng)在我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中，明確賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟的原告資格，即檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟的公訴權(quán)。 （二）《刑事訴訟法》的立法建議 根

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據(jù)我國(guó)《刑事訴訟法》第條和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第條的規(guī)定，雖在刑事訴訟中賦予檢察機(jī)關(guān)以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護(hù)公共利益的起訴資格，但這僅是在刑事訴訟中賦予檢察機(jī)關(guān)以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護(hù)公共利益的起訴資格，且在具體操作中規(guī)定了若干限制條件。因此，本文建議，在通過(guò)修改《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，放寬檢察機(jī)關(guān)作為原告行使環(huán)境公益訴訟公訴權(quán)的條件，從而充分維護(hù)被害人的環(huán)境合法權(quán)益。 （三）《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的立法建議 根據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》第和條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以支持受損害的單位或個(gè)人向人民法院起訴。在環(huán)境訴訟中，糾紛雙方當(dāng)事人的力量對(duì)比不平等，污染環(huán)境、破壞資源者一般是企業(yè)、公司等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性單位，他們是地方財(cái)政、稅收的主要來(lái)源，和政府機(jī)關(guān)等部門關(guān)系密切，經(jīng)常受到地方政府的保護(hù)；作為受害方的公眾，為不特定的多數(shù)人，非常分散，難以形成共同的力量，在訴訟中處于弱勢(shì)地位，同時(shí)由于環(huán)境污染損害的機(jī)理復(fù)雜、潛伏期長(zhǎng)，侵權(quán)致害具有公害性、累積性、間接性，受害者缺乏相應(yīng)的科技知識(shí)和監(jiān)測(cè)手段以及有關(guān)信息資料，而舉證困難，因而經(jīng)常存在不敢、不愿或無(wú)力起訴的環(huán)境侵權(quán)案件。因此，本文建議，檢察機(jī)關(guān)可以利用自身現(xiàn)有的取證、偵查方面的資源優(yōu)勢(shì)，以支持起訴的身份幫助環(huán)境訴訟的原告提供證據(jù)，支持原告提起環(huán)境公益訴訟。 根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第條的規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。這種法律監(jiān)督僅限于事后監(jiān)督，而不包括訴前、訴中的監(jiān)督。人民檢察院在訴前對(duì)具有損害公共環(huán)境利益的行政行為行使監(jiān)督權(quán)是我國(guó)《行政訴訟法》第條的應(yīng)有之義。因此，本文建議，對(duì)侵犯環(huán)境公益無(wú)人、無(wú)力起訴，或公民不敢、不愿起訴的，檢察機(jī)關(guān)以環(huán)境公益訴訟原告的身份參與到訴訟中來(lái)，可以更好地維護(hù)環(huán)境公益。 文章屋在線：wzk.co