序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇行政法學論文范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

在德國行政法學中，行政主體是指在行政法上享有權利，承擔義務，具有一定職權并可設置機關以便行使，藉此實現行政任務的組織體。[2]理解這一概念應注意以下幾點問題。

（一）行政主體是具有權利能力（Rechtsfaehigkeit）與法律人格（Rechtspereson）的組織體。法律規(guī)范對社會秩序的調整，是通過設定權利義務來實現的，但法律設定權利義務的前提是確定權利義務的歸屬者和承擔者（Traeger），而這就需要在法律上明確權利能力的概念。所謂權利能力，又稱權利義務能力，與法律人格的概念大致相當[3]，是指能夠成為法律規(guī)范的調整對象從而作為權利、義務主體的資格或地位。權利能力的概念就是要明確具備何種條件才能成為權利的執(zhí)掌者。從法理學的角度來看，享有權利能力的主體主要有以下幾類。1、自然人。在近現代社會受天賦人權等啟蒙思想的影響，但凡生理上的人（Mensch）均具有了法律上的人格（完全的權利能力），然而在前近代社會，并非所有的生理上的人都具有完全的權利能力，存在很多不具有權利能力（如奴隸）與僅具有部分權利能力的人（如婦女）。2、法人。具有權利能力者并不僅限于生物上的人，尚包括具有完全權利能力的組織體，即法人（juristischePerson）。一般所謂法人，簡單地說就是具有人格的組織。它的特征有二，其一是團體性，它是人或財產的集合體而非一個個人，故與自然人不同；其二為人格性，即能夠以自己的名義享有權利，承擔義務，從而與一般的組織不同。根據法人人格（權利能力）來自于私法抑公法，法人分為公法人與私法人。所謂公法人，在德國是指根據公法創(chuàng)設的具有完全權利能力的組織體。公法人的概念與私法人概念的區(qū)別不僅體現在其設定依據之不同，更重要的區(qū)別在于私法人主要著眼于從財產的角度加以限定，即要有自己的獨立財產，并以其承擔財產上的責任。而公法人固然有此方面的意蘊，但其在公法上的功能則不限于此，即公法人意味著該組織是統(tǒng)治權的主體，能夠以自己的名義承擔公權利與公義務。[4]在德國，公法人包括國家（聯(lián)邦與州）、地方自治組織及其他具有法人地位的公法團體、公法財團與公共營造物等。3、具有部分權利能力的組織。在德國私法上，雖有部分學者如Henckel等主張用部分權利能力的理論來代替德國民法典中的“無權利能力社團”，承認非法人團體具有一定的權利能力，但尚未成為通說，也未被司法實務所接受。[5]但在行政法學上，則普遍承認存在部分權利能力的行政組織。同是作為從權利能力角度對公法領域中部分組織的概括，行政主體與公法人二者的內涵與與外延大體相當，但有如下幾點重要差異：1、公法人具有完全的權利能力，而行政主體則并不要求其具有完全的權利能力，具有部分權利能力的公法組織亦可為行政主體。2、行政主體著眼的是統(tǒng)治權作用形式中的行政權，所以作為公法人的國家只有強調其具有行政權或當其行使行政權時，才可稱為行政主體，否則只能稱為公法人。另外，后文尚要提及3、私人（自然人與法人）在某些特殊情況下也有可能成為行政主體，即所謂被授權人。

前述所謂權利能力，嚴格說來，僅指外部權利能力，而不包括內部權利能力。外部權利能力的特征在于可以作為權利義務的最終歸屬主體（執(zhí)掌者），從而被視作法律上的人格，所謂內部權利能力，是指能夠成為內部法律規(guī)范的調整對象，承擔內部權利義務的資格，從而只為權利義務的中間歸屬主體，其所享有的權利義務的最終職掌者為具有外部權利能力的主體。傳統(tǒng)的法理學，著眼于不同人格者間的法律關系，而對具有人格的組織體內部構造重視不足，在私法上，對法人的內部關系委由當事人自治，法律并不直接加以規(guī)范，在公法上，囿于傳統(tǒng)的法規(guī)概念，公法人的內部領域沒有存在法的余地（詳見本文第三部分的相關討論），故并無承認內部法與內部權利能力的必要。但隨著社會經濟的發(fā)展，私法上組織不斷擴大，內部構造日益復雜，對社會、市民的影響力日漸增強，國家法需要加強對其控制，其一個重要的途徑就是通過強行法直接為其設定、權利義務，這就使得如公司的機關等傳統(tǒng)上認為不具有人格與權利能力的組織體接受了法律的調整，在組織體內部享有一定的權利義務，成為權利義務的（中間）歸屬主體。在公法領域，國家內部存在法的觀點亦已被廣泛接受，國家內部的機關、單位、職位，具有在一定范圍內代表國家進行事務管理的能力（權限），法律所賦予的權限只有在特定的情況下才可以發(fā)生轉移。這就使得傳統(tǒng)法理學將權利能力的概念僅限于法律人格之間的法律主體關系，在理論上出現了漏洞。于是學者將權利能力區(qū)分為內、外部權利能力。[6]擁有外部權利能力的，原則上具有法律上的人格，擁有內部權利能力者不具有法律上的人格，僅限于在法人內部以自己的名義享有權利義務，而對外只能作為法律人格者的機關，以法人的名義進行活動，產生的法律效果最終歸屬于其所屬的法人格，因而其僅為中間歸屬主體。傳統(tǒng)的法律人格、權利能力、權利主體性（Rechtstraegerschaft）概念與外部權利能力保持一致，而與權利能力相應的概念為法律主體性（Rechssubjektivitaet）。所謂法律主體性，亦可稱為歸屬主體性（Zuordnungssubjektivitaet），是指至少能夠作為一項法規(guī)的歸屬主體的資格。一項或多數的法規(guī)，對一主體賦予一項權利或義務時，即存在法律主體性。這一歸屬，也并不需要是法律技術上終局的歸屬，為他人的利益對一定的權利義務享有過渡性質的歸屬，亦屬之。[7]在行政法學中，與權利能力、法律主體相對應的概念是為公行政主體（SubjekteoeffentlicherVerwaltung）[8]，公行政主體的范圍較行政主體的范圍為寬，不僅包括具有法律上人格的行政主體（參見本文第二部分），還包括不具有法律人格與外部權利能力的行政機關甚至機關成員等。[9][10]

（二）行政主體為統(tǒng)治權主體。行政法學中的行政主體概念所要探討者為行政的本源，即“行政所由出的主體”.行政作為統(tǒng)治權的一種作用形態(tài)，作為統(tǒng)治權的功能之一，其源自統(tǒng)治權的執(zhí)掌者國家，因此國家當然是最主要的一種行政主體。但國家從提高效率、加強民主等方面考慮，亦常常將其部分統(tǒng)治權授予其他組織，如地方自治團體，職業(yè)團體等，從而亦使其取得行政主體資格，能夠較為獨立的進行公權力活動。這就造成了行政主體的外延呈現出多樣化。為理解行政主體作為統(tǒng)治權主體的意義，有必要對德國公法學中幾個與此密切相關的重要理論問題，作一介紹。

1國家法人說。從法學史來看，作為財產權主體的國家具有法律人格的觀點歷史久遠。在羅馬法時代，雖然沒有法人的概念，但國庫是被法律承認具有人格的少數組織之一。但當時由于公法的不發(fā)達，羅馬的法學家對作為統(tǒng)治權主體的國家的法律性質并未進行探討。德國18、19世紀時所流行的國庫學說，則極具特色的將國家在私法的人格與公法上的人格二元化。從公法上來說，當時，德國處于警察國家（Politzeistaat，absoluterStaat）時期，代表皇室行使統(tǒng)治權的行政（政府）被認為是所有公共事務的絕對主宰者而不受任何法律規(guī)范的約束，公法并不被認為是具有拘束力的法律。國家在公法上以統(tǒng)治權主體的身份為一法人。這個法人在國際法上，可作為締結條約的主體；而在國內則行使統(tǒng)治權，不受國家法律的支配，也不接受法院審判，因在理論上法院本身即屬于國家法人的一部分，不能審判自身。

另一方面，在工業(yè)革命與重商主義盛行的大背景下，政府希望通過促進工商業(yè)的發(fā)展來增加稅收，提高國庫收入，從而也重視對人民私權的保障。同時，由于工商業(yè)的展開，國家與人民財務上的糾紛確時常發(fā)生。因而國庫理論在國家公法上的人格外又承認其在私法上的法人格。這是指國家充當財產上主體時的一種身份，即國家是一個可以擁有財產并從事經濟活動的私法人。國家作為一個財產集合體，其財產儲于國庫之內，由國家設立公務員對之進行管理。國庫是一個權利義務主體，私人在與國家發(fā)生財產上的爭執(zhí)可以向國庫請求并向普通法院提訟，在涉訟時國庫具有當事人資格。因此葉律尼克形容國庫為不穿制服而以平民身份出現的國家。

國庫理論使得國家和人民在財產上的爭訟能夠有公正的法律（私法的絕對性）及公正的仲裁者來解決。君主和臣民即使在政治上有不平等的尊卑地位，但在發(fā)生財產上爭議時這種不平等性即不復存在。然而國庫理論將國家區(qū)分成一個公法的國家法人及私法的國庫法人，在理論上存在困境，法國著名法學家米旭就反對這種將國家人格二元化的觀念。米旭說，“國家的公共權力和私法上的法人共同組成為單一的法律主體。如果我們任意把它們分割開來，那么不論把國家瓜分成兩個人格，還是（總要得到同樣的結論）把人格觀念只限定在這些表現的一個功能上，即限定在私法的觀念上，都將陷入無法使人接受的結論。例如，在那時我們必定要說，國家按公共權利來說，對于國家按私人所作的行為是不能負責的，反過來說也一樣……。無疑地，在國家中區(qū)別出它人格的兩個方面，在某些方面上是可以有些用處的……但如果我們不堅持國家的一切行為必須是一個同一人格的行為，而這個人格卻有不同的機關和不同的表達方式，那就永遠得不到一種圓滿的法律理論了?！眹鴰炖碚撨€使得國家法人逸出了國家法律的約束之外。在德國進入自由法治國家（liberalerRechtsstaat）后，這種將國家人格兩元化的觀點已被。國家只是一個法人，即承擔所有法律上的權利義務的國家法人，并無區(qū)分公法與私法權利義務而另設法人的必要。[14]而且國家即使作為統(tǒng)治權主體也應服從國家法律（公法）的拘束。實際上將國家作為一法人，與自由法治國保障公民權利的理念并不矛盾，只要將公法真正作為具有拘束力的法，毋寧說是提供了一個堅實的基礎。國家是一個法人，故應服從法的支配，而不能任意而為，國家為有獨立主體資格的法人，而非國王或其他統(tǒng)治者的財產，故公民可以以其為相對人提出權利主張，要求其提供權利保護。[15][16]

2、國家說。18、19世紀的德國資本主義的發(fā)展并非一個自生自發(fā)的過程，而是受到英法等國工業(yè)發(fā)展刺激的結果。作為后發(fā)外生型的資本主義國家，為與英法等老牌資本主義國家抗衡，德國需要強有力的政府的推進。于是在君主說與當時流行于法美等國的人民說外，國家說在德國應運而生。[17]國家說認為，國家的統(tǒng)治權[18]既非屬于君主，亦非屬于國民，而是歸屬于國家，但要把歸屬于國家，須認為國家為法律上的權利主體，而賦予其人格性，所以主張國家說的大多主張國家有機體說或國家法人說。[19]德國的國家學說是在對法國學說的批判的基礎上產生的。法國的人民理論認為，的原始執(zhí)掌者為民族，即國民全體。民族是一個獨立的人格，具有人格的一切屬性、自覺意識和意志。當民族委任特定的機關作為其代表來負責發(fā)揮和表達其意志時，國家才能出現，故民族先于國家而存在，無論國家是否產生或有未消亡，民族均擁有。德國學者則認為，法國的理論承認國家中存在著民族與代表的雙重人格，這是不能接受的。國家人格只有一個，民族是國家人格的要素之一，而統(tǒng)治者（君主或民選官員）亦非民族的代表而是國家的機關，就其作為機關來說，并無人格?！跋笳軐W家所說的那樣，德國的學說肯定了國家，并使國家在不可分割的統(tǒng)一體中成為公共權力、的執(zhí)掌者。國家雖是單一而不可分割的，同時卻是由組成其人格的三種要素構成，這三種要素是領土、民族和政府。但它盡管具有這種復雜的構成，仍是單一而不可分割的；它是一種權利的主體，而它的權利便是公共的權力，即統(tǒng)治權。”[20]國家法人區(qū)別與其他法人的一個重要特點在于其享有統(tǒng)治權，國家對其他人格者可以下達命令讓其服從，在其不予服從時，可以反乎其意思運用強制力量使其服從。凡是法律上的人格者，無論自然人還是法人，在法律上必然只有唯一的意思，統(tǒng)一人格，而有兩個意思，與人格的性質相矛盾。統(tǒng)治權正是國家意思之力的體現，因此統(tǒng)治權也統(tǒng)一不可分。但統(tǒng)治權的不可分，并不意味著統(tǒng)治權的作用（或稱功能Function），也不可分。近代各國，一般將國家統(tǒng)治權立法、行政、司法三權，并分由不同的國家機關執(zhí)掌，是為權力分立制度，國家的立法、行政與司法機關所擁有的并非作為統(tǒng)治權的權力（Gewalt），而為權限（Zustaedigkeit），即在一定范圍內代表國家行使其統(tǒng)治權的限度，其只是（統(tǒng)治權）的作用，而非本身，故權限的分配與的分割不同。由于各國一般通過各種制度將國家的各個機關聯(lián)成一體，因此這并不影響國家的統(tǒng)一。[21]

（三）行政主體概念的重心在于行政權。行政主體概念外延與公法人的概念大體一致，而之所以要在傳統(tǒng)的公法人概念之外創(chuàng)造行政主體的概念，一個重要的原因即在于行政主體能夠凸現行政法是規(guī)制行政權的法，行政法學是研究對行政權進行規(guī)制的方式的學科。行政權雖僅為行政主體統(tǒng)治權的一種作用形式，但在行政法學中研究行政主體，并不是要研究其統(tǒng)治權的各種形態(tài)，而僅研究其行政權的作用。從而，行政主體只是行政法學對行政組織研究的起點，而行政組織發(fā)研究的重點則在于對行政機關的研究。

但這里還應指出，國家的活動并不僅限于權力活動，國家為完成行政任務常常進行許多不帶有權力色彩的行政活動，在現代社會由于服務行政（Leistungsverwaltung）[22]的發(fā)展，國家在社會經濟中的作用日益顯著，這類非權力行為形式更呈多樣化。在德國這種非權力行政，亦稱為私經濟行政，或國庫行政（FiskalischeVerwaltung），一般可分為行政輔助行為（privatrechtlichehifsgeschaeftederVerwaltung），行政營利行為（erwerbswirtschaflicheBetaetigungderVerwaltung）和行政私法（Verwaltungsprivatrecht）三種類型。1行政輔助行為，指行政機關以私法方式獲得日常行政活動所需要的物質或人力。這種行政活動的特點在于，其并非直接達到行政目的，而是以間接的方式輔助行政目的的達成。行政活動需要各種各樣的物質條件，包括辦公、用品、汽車、房地產等，這些均可以通過與私人簽定私法契約的方式得到。私法契約雖不適用公務員的錄用，但適用于聘用人員從事協(xié)助以及日常性事務，或與學術、技術有關的事務。2行政營利行為。指國家以私法的方式參與社會經濟活動，其主要目的在于增加國庫收入，有時也兼具有執(zhí)行國家任務的作用。國家從事此種行為的形態(tài)有兩種，其一是國家或其他行政主體以內部機關或單位直接從事營利活動，另一是國家依特別法或公司法的規(guī)定，投資設立具有法人地位的企業(yè)或公司從事營利行為。國家的經濟活動與私人經營者一樣具有盈利的目的，必須遵守經濟活動的一般規(guī)則，其依據也是私法。3行政私法，指行政主體以私法方式直接達到行政任務。這種行政方式適用的領域受有很大的限制，在需要以強制手段為后盾的行政領域，如秩序行政與租稅行政，國家的高權不能放棄，行政私法的形式不具有正當性。行政私法只能適用于不干涉人民權利的服務行政領域，故亦有學者稱之為“私法形式的服務行政”。但服務行政在原則上也應由公法來規(guī)制，只有在公法出現缺位時，國家才具有對運用私法方式抑公法方式的選擇權。[24]國家及其他行政主體從事國庫行政，是作為私法（私權利）主體活動，除采取私法組織形式外，并不影響其行政主體的身份，因行政主體是從組織法與抽象法律資格的角度而言的，而國庫行政著眼的是作用法與具體法律關系。但行政主體從事國庫行為是否及如何受憲法基本權利的拘束，則是一個重要的理論問題。[25]

二

德國的行政主體包括以下幾種類型：

（一）國家。德國學者所理解的國家，其法律上的涵義是由領土、民族和政府等要素構成的統(tǒng)一法律人格。國家的權力固然來自于人民，但除此之外，其存在及權限不能從其他組織推導出來，因而被稱為原始行政主體（originaererVerweltungstraeger）。[26]德國是聯(lián)邦制國家，由16個聯(lián)邦州組成。州不是省份，而是本身就具有國家權力的政治組織體，具有國家的性質。組成聯(lián)邦的各州在屬于整個國家即聯(lián)邦的同時，還擁有自己的和管轄權與自己的憲法。國家包括聯(lián)邦與州，國家行政因而可分為聯(lián)邦行政與州行政。作為組織體的國家，為執(zhí)行行政任務，必須設置行政機關作為其手足，其典型形式為科層制（官僚制）的行政組織體系。此體系強調“行政一體性”（DieEinheitVerwaltung），即國家行政整個成為一體，由最高行政首長指揮、監(jiān)督，并以此總體向選民與議會負責。行政一體性有以下兩種意蘊：其一為在一個行政轄區(qū)內，盡可能將所有行政集中于一個機關或由統(tǒng)一的首長所指揮的機關群，另一則指國家所有行政機關的對外決定應保持一致性。[27]（二）公法人[28].國家執(zhí)行行政任務可以通過所屬行政機關，也可以通過或多或少獨立的行政單位（Verwaltungseinheit）。如果某一行政單位在組織上和法律上是獨立的，它就具有了法人和行政主體的特征，可以作出應自行負責的行政行為。但他們仍受國家的約束：其存在與職權由國家賦予，因而相對于原始的行政主體－國家，被稱為衍生行政主體（derivativerVerwaltungstraeger）。[29]這種具有公法人性格的行政單位，可以區(qū)分為公法社團、公共營造物與公法財團。[30]其所具有的共同的特性是：1具有完全的權利能力和法人地位，在其任務范圍內為權利義務的歸屬主體，具有為自負其責地執(zhí)行任務所必需的獨立性，并可以以自己的名義提訟和應訴。2其設立必須有法律依據，為國家通過高權行為的創(chuàng)造。不存在根據事務自然性質和私人自由意思成立的公法人，至少從形式上看是如此。3屬行政組織的一種，具有固定的任務，執(zhí)掌，管轄權與權限。公法人執(zhí)行行政任務，受法律保留原則的拘束。公法人所用人員必須有一定比例的公務員，而不得全為普通雇員。4國家監(jiān)督。公法人雖然具有一定程度的獨立性，但作為衍生行政主體，其行為須遵守國家法律并接受國家的監(jiān)督。這種監(jiān)督原則上僅限于合法性監(jiān)督，但在例外情形，亦及于合目的性（相當于我國行政法學中的合理性）監(jiān)督。5公法人作出行政決定時必須適用行政程序法，其針對個案對外所作的公權力處置或其他措施，構成行政處理，相關人民可對之尋求行政救濟。[31]下面對德國公法人的各種類型作一介紹。[32]

1）公法社團（KoerperschaftoeffentlichenRechts）。

社團一詞源自拉丁文，意指社團自治。公法社團是指由國家高權設立，以社員為基礎組成的公法組織，通常在國家的監(jiān)督之下以高權的方式履行行政任務。公法社團與其他公法人相比具有如下特征：1社員團體。一如其名，公法社團是由社員所組成的公法組織，而且社員必須參與社團事務的決定，公法社團作為社員或其選出的代表組成內部的組織體，在內部構造上有民主的要求。2自治行政。自治行政在法律上的意思是指，在國家之下的行政主體以自己的名義，獨立的不受指示的履行概括的、或法律規(guī)定的行政任務。在自治行政之下，公法社團得以高權方式執(zhí)行行政任務。對其任務的執(zhí)行，可以制定自治規(guī)章，此即所謂的自治權。因此，所謂的自治權首先是指是指在自治行政內訂定具有法律拘束力的自治規(guī)章而言，此與私法自治強調個人法律上的自由意志不同。[33]

公法社團可分為如下幾類：1地域團體（Gebietskoerpershaften）。以在該地區(qū)居住的居民為其成員，地方自治組織如鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣為其適例，其中最典型的有為鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的依據在于自治行政原則，根據該原則，公民有權自主管理地方事務。自治行政有利于激發(fā)公民對公共福祉的責任心和參與感，也便于充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的地方知識和專業(yè)知識。鄉(xiāng)鎮(zhèn)除執(zhí)行自治事務外，也執(zhí)行國家的委辦事務，此時其身份為國家的行政機關，而非獨立的行政主體。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，法律強調居民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務的參與，除通過選舉（鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表會）代表外，也擁有直接參與的權利，如公民集會，公民請愿，參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表會的聽證，抗議明顯透支的預算計劃等。國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的活動可通過多種方法如查詢（Information），糾正（Beastandung），代履行（Ersatzvornahme），認可保留（Genehmigungsvorbehalt），報備保留（Anzeigenvorbehait）等進行監(jiān)督。2身份團體（Personalkoerpershaften）。指由具有某種特定職業(yè)、身份，或有共同理念或利害關系的人，依據法律規(guī)定組成的公法社團，以同業(yè)公會最為常見。各同業(yè)公會一般依行政區(qū)域往上逐級形成，德國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模較小，人口一般不滿一萬，從而最基層的同業(yè)公會以縣為單位。區(qū)域同業(yè)公會與邦同業(yè)公會則以縣同業(yè)公會。成員的加入通常具有強制性，身份團體且有強制收費的權力，以此確保公法團體有穩(wěn)定的成員與財政收入，俾使其獲得長期穩(wěn)定的發(fā)展。根據邦法，公會大多可設置公會懲戒法庭對會員設施懲戒罰，常見的懲戒包括告戒、罰款、取消會員代表資格、暫停被選舉權等，各種懲戒中最嚴重的是剝奪會員執(zhí)業(yè)資格，并且在會員名錄上將其除名。3聯(lián)合團體（Verbandskoerpershaften）指以公法人為成員組成的公法團體，如聯(lián)邦律師總會、聯(lián)合商業(yè)總會是由各地區(qū)社團組成的團體。其實質為前兩種公法社團的一種特殊形態(tài)。4其他團體。德國的疾病保險基金是由投保的勞工與雇主共同組成的組織及機關，其任務為執(zhí)行疾病、意外事故與養(yǎng)老保險事宜，是具自治性質的公法社團法人。另外德國的大學，依照大學基準法第58條第1項的規(guī)定，其為公法社團同時為國家的設施機構。一般認為大學在學術、研究與教學的領域內具有公法社團的性質，擁有行政自治權，教授、學術研究人員與學生為大學這一社團的成員。

2）公共營造物（或稱公共機構，oeffentlich-rechtlicheAnstalt）[34].公共營造物是行政法上特有的組織形態(tài)。由于營造物的范圍太廣，很難找到一個適當的定義。當前德國對營造物的定義一般仍沿襲梅耶的界定，即營造物主體為持續(xù)履行特定的公共目的，所成立的一個結合人與物的組織體，其為具有法律上的主體性和權利能力的非社團組織。營造物的產生于19世紀自由法治國時期，當時所成立的營造物如監(jiān)獄、學校等，其利用關多半是帶有強制性的高權色彩。設立公共營照物的目的，主要是為避免法律保留原則的拘束，使得行政機關能夠在高度自由下完成行政任務。這些營造物可以制定內規(guī)來規(guī)范使用者，對使用者并且還擁有一定的懲戒權，司法機關對其內部爭訟沒有管轄權，故而傳統(tǒng)上將其納入特別權力關系的范疇。隨著國家任務的不斷擴充，國家承擔了大量的服務行政任務，有些任務具有特殊性與技術性，為執(zhí)行的方便，便成立公共營造物，來執(zhí)行這些任務，其中最明顯的是在國營企業(yè)的范圍內，如郵政、銀行、鐵路、公路、水電事業(yè)、專賣等?？梢姽矤I造物的大量出現是行政分權的產物，國家將其任務分散到其他獨立的行政主體。但其與自治原則無關，因其雖有使用人與工作人員而無成員。

公共營造物有如下特點1、公共營造物是非社團的組織體。營造物與公共社團的區(qū)別在于，營造物與使用存在者利用關系，使用者參與營造物任務執(zhí)行的權利，僅為其組織目的下的客體而已，反之，公法社團則是一種成員關系，其是眾多成員組成的組織體，組織的形成與運作，成員均具有實際的參與權。2、營造物是服務性的機構，從而不能取代正式作成決策并發(fā)號施令的科層制行政機關，其與作為其母體的行政機關間存在既獨立又分工、既合作又對抗的關系。3、公共營造物的主要目的在于提供特殊的服務，從而才須強調其為人與物的結合，其所提供的服務包羅甚廣，涉及科研、科技協(xié)助、教育、民生服務、經濟等，其并包括軍隊、看守所、感化院、監(jiān)獄等機構?？梢姞I造物的本質其實就在于為特定目的而存在的行政機構。4、公共營造物強調的是其與使用者間的關系。公共營造物與其使用者的關系不僅可為公法關系，亦可為私法關系。公共營造物的公共性是從組織上而言的，作為公法機構，其內部結構及其與設置主體間的關系應依公法判斷，但從行為法上，雖其任務的執(zhí)行大多采用公法的手段，但亦常常運用私法方式提供服務，此時應遵循私法的規(guī)則。在公法關系中，傳統(tǒng)上將其納入特別權力關系的范疇，

3）公法財團（StiftungendesoeffentlichenRechts）。是指國家或其他公法社團，為履行公共目的，依公法捐助財產而成立的組織體。公法財團的特征在于具有應為特定目的或受益人而使用的財產。其設立的最初目的主要限于貧困救濟，但如今范圍則已大為擴張，包括平準性基金、文化資產照顧基金、宗教文物照顧基金、殘疾嬰兒照顧基金、社會照顧基金等。但在德國目前公法財團已比以往要減少很多，一些以前的公法財團，如今卻被納入公共營造物的范疇，如學校和醫(yī)院。[35]公法財團與公法社團的區(qū)別在于其為財產的結合體，并無社員的存在，財團設立者并非財團的成員而立于財團之外，捐助者除非通過任命董事對財團運作加以實際的影響，在法律上沒有權力用指令的形式拘束其運作。公法財團與公法營造物的區(qū)別在于公法財團與設立者的依存關系不如營造物來得強。財團是依財團處理（屬行政處理的一種）而設立，設立時即確定了其持續(xù)存在的目的，其捐助目的一經確定不得加以變更。而營造物組織體則除目的受營造物主體確定外，在人事安排上也受極大的影響。另外，營造物執(zhí)行的任務，通常是屬法律賦予營造物主體的任務，而公法財團所要達到的目的，通常不屬財團設立者的任務范圍。

公法財團應受到的規(guī)范包括以下諸方面：基金財產必須加以特別管理，不得有所損耗，并須妥善經營以便不斷獲取孳息；基金財產的經營不得違反捐助者的捐助目的或財團的設立目的，在發(fā)生疑問時以財團的章程為準；公法財團機關的行政行為必須遵循聯(lián)邦行政程序法，人事管理須合于相關人事法規(guī)，邦的會計、審計法規(guī)亦有適用。

（三）具有部分權利能力的行政單位。在民法（私法）上對組織的權利能力一般僅依有無權利能力為標準劃分為（具有權利能力的）法人與非法人社團，并不考慮權利能力是否完全。但在公法上則有所不同，對具有權利能力的公法組織還要判斷其權利能力是否完全，具有完全權利能力的方為公法人，僅具部分權利能力的的則僅可能為行政主體而非公法人。所謂部分權利能力（Teilrechtsfaehigkeit）是相對于完全權利能力（Vollrechtsfaehigkeit）而言的。部分權利能力是指某一組織只在特定范圍內或者只就特定的法律規(guī)范享有權利能力。享有部分權利能力的組織只能在法律專門為其設定的部分權利范圍之內活動，因此它不是一個完全權利能力的法人，而只是具有部分權利能力的主體。完全權利能力可以認為是一般權利能力，在這種情況下只需要查明相關法律規(guī)范的適用范圍，而部分權利能力只是一種特定權利能力，在此情況下必須首先是查明相關的權利義務是否存在。部分權利能力的行政單位根據公法設立，沒有公法人資格，經授權執(zhí)行特定行政任務并在此范圍內具有自己的權利義務。其組織形式可能是公法團體，公共營造物，也可能采取其他組織形式。例如前述聯(lián)邦郵政、聯(lián)邦鐵路以及公立大學的系或院等。其在權利能力所及的范圍內為行政主體。具有完全權利能力的行政主體（公法人）可以對抗所有人，包括設置其的國家、地方自治團體或其他公法人，作為訴訟及賠償的主體。如作為公法人的公立學校，可以對國家或教育部提訟。而僅具部分權利能力的行政主體，如德國聯(lián)邦鐵路、聯(lián)邦郵政，在所轄任務范圍內，得為權利義務主體并對抗第三人，但卻不可對抗設立它的公法人或主管機關。

（四）被授權人（beliehene）。[36]是指以自己的名義行使國家以法律，或經由法律授權以行政處理或公法契約的形式所授與（Beleihung）的公權力（高權）之私人（自然人或法人）。在組織上其為私法主體，但在功能上是行政主體?，F代國家功能日益復雜，由于科層制行政機關人手或設備不足國家常須將一定的行政任務交由私人行使。通過公權力授予，國家（或其他行政主體）可以利用私人特別是私企業(yè)的專業(yè)知識、創(chuàng)造性、技術和實施等，從而減輕自己的負擔。[37]這種類型的行政主體有如下特征：1須由公法人對私人為之。公權力授予是公法人將其擁有的公權力及行政事務托付給私人行使。此與權限委任與權限委托等行政主體內部的權限移轉不同，也與國家將其事務交由自治團體的委辦有異。2被授予公權力，在授權范圍內可以以高權方式執(zhí)行行政任務。公權力授予的目的在于與被授權人建立公法上的法律關系，并使其如同行政機關對外行使公權力執(zhí)行行政任務。此高權，既包括官方高權（威權），有包括單純高權。[38]但基于法治國家的“制度法律保留”，國家不得將其全部權限皆授予私人，而僅可授予其中的一部分。[39]被授權人的這一特征使其與“基于私法契約而獨立從事公務只私人”區(qū)別開來。后者是指國家通過與私人簽定私法契約（通常是承攬契約）的方式，將一定的行政任務委由私人辦理，如私營建筑公司接受國家委托修筑高速公路，起特色在于該行政任務不具有高權色彩。3被授權人必須以自己名義獨立完成行政任務。此與行政輔助人（行政助手，Verwaltungshelfer）不同。行政輔助人意指私人作為行政機關行使公權力時的幫手，其并非如被授權人以自己的名義獨立行使公權力，而是直接受行政機關的指揮命令從事活動，猶如行政機關的“延長之手”（VerlaengerterArm），如在發(fā)生交通事故時交通警察請求在場司機協(xié)助其維持交通秩序，對于行政輔助人行為的法律效果，直接歸屬于國家。[40]4授權人須有法律依據。公權力授與雖可減輕國家行政機關的負擔，但基于以下理由，仍須有法律的依據。①私人并無行政機關所具的民主正當性，從而公權力原則上只能由代表行政主體的行政機關行使，除非在特別情況下由代表民意的國會以法律的方式“同意”此委托。②公權力授予涉及行政機關權限的變更，機關權限既由法律規(guī)定，其變更自然亦應有法律規(guī)定。③行政機關若以作成行政處理的方式授權私人行使公權力，則無異于加以私人以負擔，依據法律保留原則，理應由法律規(guī)定，即使是以締結公法契約的方式授予，因此授予行為尚涉及第三人的權益，因此同樣應有法律規(guī)范作為基礎。[41]

通過授權，在授權行政主體（主行政主體）和被授權人之間產生公法上的委任和信托關系，被授權人除有行使公權力的權利外，同時亦有行使的義務，未經授權主體同意，不得擅自停止執(zhí)行，其執(zhí)行并應盡到善意的忠誠義務。被授權人因執(zhí)行行政任務而發(fā)生的費用，由授權行政主體承擔，因此其對授權主體享有提供費用和返還墊款請求權。被授權人有接受授權人（法律）監(jiān)督的義務。撤消之訴和其他行政法院的救濟形式應直接以被授權人為被告。[42]

（五）關于“私法組織的行政主體”。行政主體可以采取私法方式執(zhí)行行政任務，即構成國庫行政。此時國家既可以由自己的機關運用私法方式活動，也可以成立私法人，如股份公司等，由其執(zhí)行行政任務，此即所謂的公企業(yè)（oeffentlicheUnternehmung）。這種企業(yè)的設立目的在于管理的靈活，但實際上其受到行政主體的很大控制，后者通常擁有其全部或部分的股權，從而影響此一私法人的運作。關于私法組織可否作為行政主體，在德國學者中間較有爭議。Battis堅持認為，應將行政主體的概念限定于具有公法權利能力，即可行使公權力的行政個體。權威學者毛勒認為，這實際上是一個對行政主體概念如何界定的問題。如果行政主體的概念限于依公法設立的組織和主體（高權主體，Hoheitstraeger），則公企業(yè)當然不可以成為行政主體（除非其得到國家的授權，作為被授權人，以高權方式執(zhí)行行政任務）；但如果將行政主體的概念擴展到一切具有行政職能、完成行政任務的組織，則私法組織的公企業(yè)亦可以稱之為行政主體。毛勒似較傾向于后者，但毛勒亦指出，由于公法行政主體具有特殊規(guī)則，在任何情況下都應當對而這進行明確區(qū)分，私法形式的行政主體只能作為特殊情況對待。[43]

（六）關于作為行政主體的人民。行政主體概念是君主立憲時代的產物，當時流行的學說為國家理論，無論在國法學領域，還是在行政法領域，將國家作為統(tǒng)治權的主體并無理論上的困難，但威碼憲法和聯(lián)邦德國基本法都明確規(guī)定了人民的原則（基本法第20條第2款規(guī)定，“全部國家權力來自人民。人民通過選舉和投票表決并通過特定的立法、行政和司法機關行使這種權力”）。行政法學中的行政主體概念面臨著挑戰(zhàn)。對此，毛勒的解釋是國家法上的行政主體性與行政法學中的行政主體性應有有所不同。但其亦指出，行政法上的行政主體與憲法學上的行政主體性并非毫不相關，而是有著密切的聯(lián)系。各種主行政主體（聯(lián)邦，州，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等）的基石是民主，其他公法團體也具有內部的民主結構，而且，間接國家行政的民主合法性還通過國家的監(jiān)督與約束得以補足。[44]

三

行政主體概念貫穿于整個德國行政法制度中，在包括行政組織法、行政行為法和行政救濟法在內的諸多領域均發(fā)揮重要的作用。

（一）行政主體概念與內外部行政法的劃分。在德國，內部行政法與外部行政法是行政法的一個基本分類，其劃分的主要依據及在于法律的調整對象是行政主體之間或行政主體與私人之間的關系，還是調整行政主體內部的行政機關之間、行政機關與公務員之間或公務員之間的關系。在19世紀時，由于嚴格的法律概念，代表性的觀點認為行政主體的內部規(guī)則不是法律，國家和其他行政主體的內部領地不受法律的拘束。在拉班德，法（實質意義上的法律，materiellesGestez）的功能就在于劃定各個法主體間意思領域（Willenssphaeren）及權利義務的界限。國家作為法人，其人格如同自然人，自然人有密閉性，國家亦然。因此只有國家本身之外才有法可言，國家本身的內部生活（Innenleben）是與法無關的。在國家行政領域，調整具有行政權的國家（VerwaltenderStaat）的意思領域與任何其他法所承認的意思領域關系的，也即調整行政與其他意思主體（含國家與個人）關系的規(guī)范，為法規(guī)（Rechtsvorschriften），具有法的性質。行政機關的組織規(guī)定，如果調整的是行政機關內部則屬單純的行政規(guī)則，但若及于行政機關之外部者即為法規(guī)。[45]在葉律尼克，“法不是為了它本身而存在，乃是為一切的人而存在，包括個人與國家。法的目的乃在于劃定社會的界限及劃定一個人自由活動的界限，如果一個規(guī)定的內容具有此種目的，即可被稱為法規(guī)（Rechtssatz），這種法律也就是實質意義上的法律；反之，如果法律不具有此種目的，則不是實質意義的法律?！眹胰缤匀蝗艘粯邮欠ㄖ黧w，國家是一個不可分的、統(tǒng)一的集合體，因此國家與其機關應是同一體，國家沒有機關即無人格，亦即成為“法律上的烏有”（juristischesNichts），同樣機關本身亦無法律上的人格。只有當國家賦予私人以權利或者當它通過為自己設定對私人的義務來劃定自身的自由活動范圍時，國家才進入法律領域。如此，在國家內部（包括國家與機關間、機關與機關間）無主觀的法（DassubjecktiveRecht）即權利存在。但葉律尼克認為，有關機關權限之規(guī)定屬客觀法（DasobjectiveRecht），因為這種規(guī)定是將國家的權力分配于各機關，且國家藉機關權限的規(guī)定使其活動設有限制，也即是說，這種規(guī)定是在劃定國家權能（Machtbefugnisse）的界限，并調整法主體間的關系。[46]在今日德國，拉班德與葉律尼克等的傳統(tǒng)公法理論將法與法規(guī)、實質意義的法律等同，認為在國家（行政主體）內部原則上沒有的存在的觀點雖然已不再為通說，國家內部亦存在法律關系已被廣泛接受，但其將國家的行為作內部與外部的劃分對行政法學仍有著很大的影響。德國行政法學一般將行政法分為內部行政法與外部行政法并適用不同的規(guī)則，并且將外部行政法作為行政法學研究的重點所在，一些概念雖在邏輯上應延伸至內部行政法領域，但學者在解釋和運用時卻往往僅將其限定于外部行政法領域，如法律淵源（Rechtsquellen）、法律主體（Rechtspersonen）與權利能力等。

（二）行政主體概念與行政組織法。

1行政主體概念與行政組織法中的其他概念一起構成了邏輯嚴密的概念體系。在實際的行政管理過程當中，行政措施由機關擔當人（機關構成員，Organwalter），即具體執(zhí)行行政機關權限的公務員或政府雇員采取，機關擔當人所作法律行為的法律效果歸屬于其所屬行政主體。但對外表示該行政行為者既非機關擔當人，亦非行政主體，而是行政官署（Verwaltungsbehoerde），作為依法設立并就一定行政事務有決定權并表示所屬行政主體意思于外部的組織，行政官署對外行文以自己的名義，而不是其所屬的行政主體的名義，也非以行政主體的名義。這樣，行政主體，行政機關，行政官署，機關擔當人就構成了邏輯嚴密的管理體系。其間的關系可作如下概括：行政主體是行政權的最終歸屬者，是具（外部）權利能力的行政組織體，享有法律上的獨立人格。行政機關是無（外部）權利能力的行政組織體，其中行政官署亦不具有權利能力，但擁有決定并表示行政主體意思于外部的權限。機關擔當人作為自然人雖具有獨立的權利能力與法律人格，但在從事行政行為時則僅為國家的工具，而不具有法律人格。[47]

2行政主體概念與與管轄權的分類。管轄權是指行政主體或行政機關掌理特定行政事務的權利與義務。管轄權的最基本的分類即為團體管轄權與官署管轄權。團體管轄權用來確定不同行政主體間管轄事務的范圍與界限，機關管轄權則確定統(tǒng)一行政主體內部不同行政官署間管轄事務的范圍與界限。行政主體的團體管轄權是官署管轄權的前提和基礎，行政機關一般只能在其所屬行政主體管轄權范圍內進行活動，因而受到行政團體管轄權的限制和制約。[48]由于行政主體管轄權在很大程度上是憲法學的問題，如基本法第83條及以下各條規(guī)定的聯(lián)邦和州之間的關系，而且有權將行政主體的意思表示于外部的是行政官署，而非行政主體自己，因此行政法學關心更多的是官署管轄權問題。

3、行政主體概念與行政機關管轄權的變更。有關行政機關管轄權的規(guī)定，具有法律上的拘束力，行政機關既不可侵犯其他機關的管轄權，也不得放棄本身的管轄權，是為管轄規(guī)定的絕對性（AusschlieβichkeitZustaendigkeitsordung.但法律亦允許在某些法定條件下變更管轄權。在德國的行政組織法中，根據管轄權的變更是發(fā)生于一行政主體內部抑不同行政主體之間，而區(qū)分權限的授予（Delegation）與委任行政（Auftragsverwaltung）、機關借用（Organleihe），并確立不同的規(guī)則。[49]權限授予是同一行政主體內部，由一行政機關將其部分權限移轉于另一相隸屬或不相隸屬的行政機關，并由后者以自己的名義行使該權限。機關借用與委任行政則發(fā)生于不同的行政主體間，包括國家與地方自治團體（機關借用與委辦），以及國家與私人間（公權力授予）。其中機關借用是一行政主體將其機關供其他機關行使，主要即為自治團體的機關作為下級國家機關活動，其行為效果直接歸屬于國家而非自治團體。所謂委辦，是指自治團體在其固有自治事務以外，受國家的委托以自己的名義執(zhí)行國家行政任務，其行為效果歸于自治團體自身。公權力授予，是指國家將其公權力托付給私人，使其作為獨立的行主體執(zhí)行行政任務，公權力受托人的行為的效果原則上歸屬于自身，但在賠償責任上，則由國家承擔，從而使受害人可以向更有資力者請求賠償，較有利于對公民權利的保障和救濟。

4、行政主體概念與與組織權主體的確定。所謂組織權，是指設立、變更或撤銷行政主體、行政機關或其他行政組織的權限。行政組織的設立、變更或撤銷是否必須根據法律或法律授權制定的法規(guī)命令，還是可以由有行政機關的內部規(guī)則規(guī)定，即所謂組織權主體的問題。這在德國是一個聚訟紛紜的問題。19世紀時組織權被認為屬于行政權，在威碼憲法時代，組織權仍然被認為是行政之家。在當今德國，組織權主體的確定隨組織權之內容（設立、設置或配置）與對象（行政主體、行政機關或其內部組織）的不同而有變化。對于行政主體的設立（包括對私人授予公權力），即在國家內部創(chuàng)設具有公法法律人格的行政組織，因事關國家的重要決定，已對憲法的決定產生影響，必須由法律規(guī)定或有法律的授權。由于在設立行政機關時，要一并確定其管轄權，而管轄權規(guī)則必須有法律的基礎，行政機關的設立在原則上亦必須受法律的調整，但在具體制度上，聯(lián)邦與各州的規(guī)定并不完全一致。根據基本法第87條的規(guī)定，立法機關有權決定是否設立公法團體公共設施或者行政機關，但應當由多數通過并且經參議院批準。聯(lián)邦基本法第86條規(guī)定除非法律另有規(guī)定，聯(lián)邦政府有權設立行政機關。由此規(guī)定，可以看出，在德國的聯(lián)邦層次上，關于行政主體的組織權適用法律保留，必須由立法機關決定，而對于行政機關，則僅有法律優(yōu)位原則的適用，聯(lián)邦政府在通常情況下有權設立行政機關。各州憲法的規(guī)定也并不一致，但總的趨勢是由立法機關決定州行政機關的設立并確定其管轄權。[50]

（三）行政主體概念與行政行為的類型化。德國行政法學區(qū)分內部行政法與外部行政法，此對行政行為發(fā)亦有重要影響。行政行為類型化，根據其屬于內部行政領域還是外部行政領域設定了不同的規(guī)則，對于行政機關的具體行為，區(qū)分行政處理與內部勤務指示，在抽象行為則區(qū)分法規(guī)命令與行政規(guī)則。所謂行政處理，根據德國聯(lián)邦行政程序法的規(guī)定，是指行政機關在公法領域，為規(guī)制個別事件，以直接對外發(fā)生法律效果為目的，所作的各種處置、決定或其他公法措施。行政處理的一個重要特征在于其直接對外發(fā)生法律效果，亦即其為不同法律人格者間的公權力措施。從而作為法律人格者的行政主體針對其他行政主體或私人，以其為一法律人格者的地位，就其權利義務所作的規(guī)制，如上級政府針對地方自治團體所作的監(jiān)督措施，構成行政處理，而作為法律人格者的行政主體內部，其各個行政機關間所作的公權力措施因欠缺對外效果，而不能構成行政處理。如地方自治團體執(zhí)行前述國家委辦事項時，因其作為國家的機關行動，是上級政府的延伸，而非作為獨立的地方自治團體的機關，上級政府就委辦事項所作的指示，則不構成行政處理，而僅為內部勤務指示。法規(guī)命令與行政規(guī)則間的區(qū)別亦與此相似。法規(guī)命令與行政處理因涉及不同法律人格間的關系，受到法律的調整密度較高，學者亦較為重視，其中行政處理更是學者投諸力量最多的一種行政行為形式，從奧托。梅耶至今對其概念的探究，規(guī)則的探討已達相當完善的程度[51]，而行政規(guī)則與內部勤務指示則要遜色的多。

四行政主體概念與行政救濟。

行政救濟法與行政行為法有著極為密切的聯(lián)系，行政行為的不同類型直接影響到其救濟途徑的差異。能夠被提起行政爭訟的行為一般僅限于外部行政行為，如法規(guī)命令與行政處理，而對行政規(guī)則與內部勤務指示在原則上不能夠作為行政爭訟的客體。

一行政主體的行政行為在影響其他行政主體或私人的權益時，相對人一般均可以提起行政訴訟，但行政機關就行政主體內部事項所作的行為，相對人原則上不能通過行政訴訟的方式請求司法救濟，只能通過行政主體內部的行政機關系統(tǒng)加以解決，此即禁止自己訴訟的原則[52].然而，在同一行政主體的內部領域，各個行政機關之間的爭議當涉及到權限問題時，并不排除內部訴訟的可能。具體的說，同屬行政科層制等級體系的行政機關沒有屬于自己的管轄權與單獨的組織權利，對于所謂的管轄權爭議應當通過上級行政機關、乃至最高行政機關解決。但當機關之間存在法定的權力制衡關系時，一機關所享有的法定權限如果遭到其他機關的非法干預，則究其實為法律托付于行政機關的公共利益受到侵害，此時機關可以如同自己的利益受到侵害提起憲法訴訟（憲法機關之間）或行政訴訟（行政機關之間）[53]，從而在此范圍內具有了權利主體和訴訟當事人資格。

人民對公職人員行使公權力的行為不服提起行政訴訟，擔當被告者除在國家行政組織是行政機關（官署）外，其他皆為公職人員所屬行政主體。對于因公職人員不法行使公權力而給人民造成損害的賠償責任，原則上也由其所屬的行政主體承擔[54]，即在德國所謂國家賠償責任實際上是行政主體賠償賠償責任的方便說法?？梢娦姓黧w概念可以起到使公權力責任明確化的效果。

四

從本文以上對德國行政主體概念的簡單介紹中，我們可以歸納出德國行政主體概念所具有的幾點特色。

1德國行政主體概念具有堅實的理論底蘊與社會基礎。行政主體與德國的公法理論如國家學說，學說，法規(guī)概念等均有著密切的聯(lián)系，而這些公法理論實際上是在德國客觀經濟社會背景下產生并發(fā)展起來的。行政主體概念可以說是行政法學理論與這些政治法律學說及社會基礎相聯(lián)系的一個紐帶。從而我們只有將德國行政主體概念置于更加廣闊的背景中，才能對其有較為透徹的理解。

2德國行政主體概念強調國家統(tǒng)一與權力分散原則的統(tǒng)一。一方面，通過行政主體概念，將國家之外的眾多公法組織體，甚至在特定情況下的私人，都納入到對同一個行政主體概念中，并在此基礎上對其進行類型化的分析，從而有助于貫徹權力分散原則，即將特定的的、相對獨立的行政公務從國家一般行政職能中分離出來，交由其他的法律人格者如公法社團、公法財團與公共營造物等行使。另一方面，行政主體概念的界定，是從統(tǒng)治權的角度出發(fā)，以國家作為（原始）行政主體，具有原始的統(tǒng)治權。行政機關僅為國家法人的機關，不具有法律上的人格，各個機關之間應保持協(xié)調一致，共同實現國家任務。其它行政主體雖具有一定的獨立性，但在與國家關系上僅為衍生行政主體，須受國家法律的約束并接受國家的法律監(jiān)督，在某些情形下尚須接受合目的性監(jiān)督，這樣的概念構架保障了國家及其統(tǒng)治權的統(tǒng)一。德國行政主體概念的這一功能實際上是德國客觀社會、政治發(fā)展的結果。

3、行政主體概念以權利能力與法律人格的概念為核心。在早期對組織體權利能力的理解僅限于外部權利能力和完全權利能力，隨著社會經濟的發(fā)展和研究的深化，學者認識到尚存在著內部權利能力與部分權利能力的組織（特別是在公法組織），而且最初權利能力僅用于對行政實體法的分析，對行政程序法中的權利能力問題認識不足，隨著行政程序法的發(fā)展，這一點也逐步受到質疑，程序權利能力（程序參與能力）的概念也被提出。權利能力概念研究的深化對行政主體概念的界定也發(fā)生了重要影響，行政主體不再與（行政法上）的權利能力的概念完全等同，而是僅限于外部的、實體的權利能力，但具有部分權利能力的公法組織則被包括進來。在法理學上與發(fā)展后的權利能力概念相對應，在權利主體外另創(chuàng)造出法律主體的概念，在行政法學上則是提出了公行政主體的概念。通過公行政主體概念的建構，明確了行政機關等不具有法律人格但卻具體參加法律關系得組織體得地位，在一定程度上克服了行政主體概念的局限性

4、行政主體概念與整個法律體系進行公私法的劃分相協(xié)調。公私法的劃分是行政主體概念確立的一個重要基礎。與政治國家與市民社會的分離相適應，公私法的劃分在近現代大陸法系法學中有著重要的地位。公法的理念在于控制（公）權力，而私法的精神在于保障私人權利。行政主體究其實質為統(tǒng)治權的主體，其權利能力均來自于公法，其外延與公法人雖有差別但并非根本性的。行政主體的概念相對于私法主體、私人而存在。二者在主體資格、行為規(guī)則、責任承擔、受法律拘束程度等方面都具有顯著的區(qū)別。當然，行政主體與私人也并非可截然兩分，行政主體可能立于私法（私權利）主體從事私經濟活動（在此情況下仍須討論其受公法控制的問題，尤其在行政私法的場合）。私人在特殊情況下也可能因授權而獲得公權力，從而取得行政主體資格。

5、行政主體概念貫穿于整個行政法學體系之中，具體指導著行政法諸多制度的建構，特別是使得行政組織法領域的諸多概念之間形成整體概念構架，對確立行政訴訟的主體資格以及承擔公權力違法責任主體也部份的發(fā)揮了明確化的功能。

作者：中國政法大學行政法學專業(yè)97級研究生。本文是作者參加的“行政主體研究”課題的部分研究成果，論文的寫作得到了張樹義教授、馬懷德教授和高家偉博士的悉心指導和熱情幫助，作者在此表示誠摯的感謝。

注釋

[1]我國行政法學中的行政主體概念，與大陸法系行政法學中的行政主體概念存在淵源關系，但在對其內涵與功能的理解上自始即保有自己的特色，近來有學者從與國外行政主體概念的界定出發(fā)，對通說提出挑戰(zhàn)（參見薛剛凌《我國行政主體理論的檢討-兼論全面研究行政組織發(fā)的必要性》載《政法論壇》1998年第6期），理論的論爭必將有助于研究的深入，但應注意的是，既以國外的行政法理論中的相關概念為參照，自應對其在該法律體系中的確切含義與地位有透徹的了解，如此方能真正發(fā)揮比較法的功用，此也即為本文的寫作旨趣所在。

[2]吳庚，《行政法的理論與實用》，第154頁。

[3]（外部）權利能力與法律人格并非完全等同，因法律人格是權利義務的主體，權利能力是指能夠作為權利義務主體資格的可能性。但學者在使用時一般并不加以嚴格的區(qū)分。參見星野音一著，王闖譯，《民法中的人-―以民法財產法為中心》，載《民商法論叢》，第8卷，法律出版社，1997年12月1版。

[4]在羅馬法中，已承認部分公法組織，如國家，自治市等具有法律人格（Personalita），但由于羅馬法是一個跛足的法律體系，其私法雖然極為發(fā)達，被馬克思稱為商品經濟社會最完善的法律體系，但在公法上則乏善可陳。其對這些公法組織，均是著眼于其在私法上的權利能力和責任能力，并未從公法，即統(tǒng)治權享有的角度加以規(guī)范和研究。參見彼德羅。彭梵得著，黃風譯，《羅馬法教科書》，第29頁，第50－54頁。

[5]參見王澤鑒《民法總則》，1992年版，第148-149頁。龍衛(wèi)球《民事主體論》（中國政法大學博士論文，打印稿），第104-105頁。

[6]HarmutMaurer（毛勒）著，高家偉譯，《德國一般行政法》AllgemeinesVerwaltungsrecht（中國政法大學教學參考資料），第219頁。

[7]參見陳敏《行政法總論》，第202頁。

[8]作為SubjekteoeffentlicherVerwaltung的中文譯名，公行政主體與行政主體（Verwaltungstraeger或RechtstraegeroeffentlicherVerwaltungs）的區(qū)別似在于一僅為公共行政的主體，另一則包括私行政主體，其實并非如此，因二詞所指均為公共行政的主體，兩詞在德文中的真正區(qū)別主要在于對應與于中文“主體”一詞的，在公行政主體為Subjekte，在行政主體為Traeger（可直譯為執(zhí)掌人）或Rechtstraeger（權利執(zhí)掌人，權利主體）。實際上可以說，對應于中文行政主體一詞的在德文有前述兩個詞，只是出于功能上的考量，而強作分別。

[9]參見陳敏，前揭書，第234頁。

[10]在行政法學上還有程序參與能力的概念，指個人或組織以自己的名義參加行政程序，享有程序權利，履行程序義務的資格與能力。一般而言，其涵蓋范圍較內部權利能力為寬。參見，蔡志方《行政法三十六講》，第84頁。

[11]參見黃異《行政法總論》，第17頁，第13頁。

[12]在德國法學界，公法（oeffentlichesRecht）這一用語通常僅在較狹窄的意義上使用，即指憲法和行政法，至于刑法、訴訟法等盡管在法律的分類上亦屬公法，但一般并不在常用的公法一詞的范圍之內。參見，翁岳生，《論行政處分的概念》，載于所著《行政法與現代法治國家》，1990年10月9版，第23頁。

[13]轉引自狄驥，前揭書，第445頁。

[14]國家法人說在理論上面臨的最大的難題在于，法人人格必須根據法律獲得，而若要以國家為法人，則必在國家之前就存在法律，然而脫離開國家又安能有法存在？對此主張國家法人說的學者的回答是，國家與法有互相不可分離的關系，并非先有國家然后才有法，而是國家一旦成立，法即同時存在。一種團體要成為國家，必須設置具有統(tǒng)轄國家最高統(tǒng)治權的中央機關，此統(tǒng)治權并非國家成立后方能具有，相反其正是國家成立的一構成要件。因此，國家本于其成立的事實，當然即可具有法律上的人格。參見，鐘賡言，前揭書，第20－21頁。而按照凱爾遜的觀點，所謂法人并非一個獨立的實體，而只不過是一定法律秩序的人格化，國家亦不過是國內法律秩序的人格化，所謂國家的權利義務不過是作為國家機關的個人，也即執(zhí)行法律秩序所確定的特定職能的人的權利義務，國家問題就是一個歸屬問題，國家是各種不同的人的活動按照法律秩序歸屬的一個共同點，從而國家亦當然為法人。凱爾遜認為這樣，即可解決因傳統(tǒng)理論將國家與法兩元化而造成的國家為何受法拘束的理論難題。參見凱爾遜著，沈宗靈譯，《法與國家的一般理論》，第203－205頁，第222頁。

[15]關于國庫理論，參見陳新民《行政法總論》，第10-12頁。狄驥，前揭書，第444-446頁。

[16]王和雄《論行政不作為的權利保護》，1994年5月第1版，第20-21頁。

[17]法國的人民（國民）說（以盧梭的社會契約論為典型）與美國的人民說名同而實異，其差異在對人民一詞的理解上可得體現。英語中的people是個復數名詞，它雖是個集合名詞，卻有復數詞的形式。而法語中的peuple（以及意大利語中的popolo，德語中的Volk）是單數名詞，含有單一整體的意思。法語中的人民是一個有機的整體，一個全體，它可以經由一個不可分割的普遍意志（公意）表現出來，從而個人極易被集體吞沒；而英語的人民只是由“每一個人”的單位構成的可分的眾人，個人始終是關注的焦點所在。對同一概念的不同理解實際上反映了大陸理性主義民主與英美經驗主義民主兩種民主模式。另外，二者在對民主問題的終點，即國家（政府）的理解上亦有不同，英美學者一般用政府，即使用到國家仍不忘其背后的具體的人（掌權者），而歐洲大陸人不關心政府，因為政府是變動不居的，令他們受過理性主義訓練的大腦感到不安，他們總是用國家，而且此國家是一個非人化的、與個人無關的法律形態(tài)。參見，（意）薩托利著，馮克利等譯：《民主新論》，東方出版社，1993年6月第1版，第25頁，第55-57頁。

[18]在德國，（國家的）統(tǒng)治權與的概念并不做嚴格的區(qū)分。葉律尼克認為，并不表示國家的統(tǒng)治權外的另一種權力，它只表示國家的統(tǒng)治權比之于其他團體統(tǒng)治權的特質，即在國內最高，對國外獨立。參見，薩孟武《政治學》，第54頁。統(tǒng)治權與的區(qū)別主要在于主體上，即作為主體的國家可將其權力的一部份交由其他主體行使，從而使其分享統(tǒng)治權，但它們并不具有。德國另有高權（hoheitliche）與公權力（oeffentlicheGewalt）的名詞，前者為學術用語，后者為立法用語，涵義基本相同。在十八、十九世紀時，高權的概念與統(tǒng)治權的概念是等同的，如拉班德認為國家的高權是指“國家對于人民個人之財產、自由、甚至于生命，毋庸獲得其同意，得以強制之力，命彼等作為、不作為之處分之權能”。但自1920年代后，高權概念漸已擴充，包括官方的高權行政（obrigkeitlicheHoheitsverwaltung）和單純高權行政（schlichteHolietsverwaltung），其中前者指以命令、強制的手段活動，為統(tǒng)治權的作用，后者則指國家雖基于公法的規(guī)定履行其義務，但并不立于支配地位而是立于與人民平等的地位，以類似私法的方式，如公法契約等完成行政任務。參見，羅明通《德國國家責任法上公權力概念之趨勢》，載（臺）《法學叢刊》總第109期，第58頁，第61頁。同作者《非權力行政之發(fā)展與公權力行為之判斷基準》，載《法學叢刊》總第111期，第90頁。翁岳生，前揭書，第19-20頁。

[19]參見薩孟武，《政治學》，第52-54頁。

[20]參見狄驥《憲法論》，第437頁。另外，大陸法系國家公法理論中的國家不同于與我們一般理解的國家，即（廣義的）政府，用政治術語來說，即國家機器。它是一種一定地域上的全體人民組成的服從同一個政府統(tǒng)治的共同體，具有獨立的法人格，政府僅為其一個要素，或稱為機關。如耶律尼克所說，“國家作為法律的組合團體來說，它是建立在一定領土上被授予發(fā)號施令的固有權力（統(tǒng)治權）的一種人民組合團體?！保ㄞD引自狄驥，前揭書，第439頁。）在對地方自治團體的理解上也應注意，其所指為一定地域上的人民所組成的共同體，至于具體的自治組織僅為其機關，從而依他們的觀念，我國的村民委員會并非地方自治團體，而僅為作為地方組織團體的村的機關，村為公法人，村民委員會是公法人的機關，自身并無法人資格。

[21]鐘賡言，《行政法總論》，第22－23頁。公法學者在討論的特征即與行政權等權力作用形態(tài)的描述，與私法學者對所有權的特征及其與權能的關系極為相似。私法學者認為，所有權是對所有物的全面支配的權利，其具有整體性，不得在內容上或時間上加以分割。占有、使用、收益等均為所有權存在與作用的具體形式，即其權能而非所有權的分割（參見，陳華彬《物權法原理》，國家行政學院出版社，1998年4月第1版，第187-189頁，第213頁）。這中相似性從發(fā)生學上可以找到緣由。狄驥指出，“在十七和十八世紀，被清楚的了解為發(fā)號施令的權利。國王就是的執(zhí)掌者。這是和所有權具備同一特質的一種權利。國王是作為他的財產權來執(zhí)掌的。是一種所有權。它是一種單一而不可分割的所有權，為了特殊的理由，它也有不可讓與性。它和一切的所有權一樣，是絕對的權利?！钡殷K，前揭書，第428頁。

[22]Leistungsverwaltung一詞日本行政法學界與臺灣學者一般譯為給付行政，因Leistung在私法與訴訟法中均有給付的涵義，但陳新民認為漢語中用給付易與行政機關具體的給付義務相混淆，故主張用Leistung的另一中文義項“服務”譯之，而且此亦與強調國家為保障與服務人民的組織的現念一致。參見陳新民，前揭書，第36頁。筆者贊同陳氏的觀點，這里補充的一個理由是，在我國行政法學界，給付一詞遠不如服務能夠傳達出德文原詞的義涵。

[23]參見毛勒，前揭書，第17-18頁。翁岳生，前揭書，22-23頁。陳新民，前揭書，第27-35頁。

[24]這種選擇自由，包括組織形式與服務或利用關系兩方面。公法的組織形式可以配合私法的給付或利用關系，但私法的組織形式只可配合私法的服務或利用關系。但在例外情況下，行政主體亦可能將公權力授予其所設置的私法組織。毛勒，前揭書第18頁。

[25]關于國家（行政主體）的國庫行為應受憲法基本權利的限制，在德國已無不同觀點，但于其限制的方式則是一聚訟紛紜的問題。主張“全面直接適用”者認為，國庫與國家同為一體，國家并不因為是否行使統(tǒng)治權而有所不同，基本權利對于國家行使統(tǒng)治權的行為有直接的拘束作用，對于國庫行為也應全面直接適用。此外，根據基本法第1條第3項的規(guī)定，基本權利應直接適用于“執(zhí)行權”（vollziehendeGewalt），這里的執(zhí)行權應包括國家私法形式的活動。主張“部分直接適用”者認為因根據國庫行為的類型而有不同而確定憲法基本權利的效力，對行政輔助行為與行政營利行為，并非所謂執(zhí)行權的行使，不受基本權利的直接約束，而如同一般私法主體僅受間接拘束（直接拘束與間接拘束在效果上的區(qū)別在于受害人有否通過憲法救濟途徑排除權利受侵害狀態(tài)）；而在行政私法，其形式雖是國家立于私法主體的地位進行國庫活動，但其目的為直接完成國家行政任務，其實質為行政，因此應受基本權利的約束，尤其是平等原則的約束。后者為德國通說。參見蘇永欽《憲法權利的民法效力》，載《當代公法理論》，第181-183頁。廖義男《國家賠償法》，第37-38頁。陳敏，前揭書，第582頁。

[26]毛勒，前揭書，第216頁。

[27]參見翁岳生，前揭書，第311頁。

[28]國家是最大的一個公法人（社團法人），但此處所討論的公法人不包括國家。

[29]毛勒，前揭書，第216頁。

[30]公法社團、公法財團和公共營造物既可為具有完全權利能力的公法人，也可能為僅具部分權利能力的行政主體或不具權利能力的行政主體的內部機構。此處所指僅為其中具有完全權利能力者。

[31]參見翁岳生，前揭書，第275頁。

[32]資料來源，參見蔡震榮，《公法人概念的探討》，載于《當代公法理論》，第254－267頁。翁岳生編行政法，272-281頁。陳敏，前揭書，第806－824頁。毛勒前揭書，第238-253頁。

[33]公法社團與德國的自治行政的聯(lián)系可追溯自19世紀初，即普魯士1808年制定的市政法規(guī)奠定了現代自治行政的基礎。作為國家與社會對立下的產物，自治行政被視為國家與社會間的聯(lián)結要素。因而當時學者在區(qū)分國家行政與自由行政的前提下將自治行政納入自由行政中。在19世紀中葉隨著德國資本主義的發(fā)展，城市人口急劇增加，行政事務因而增多，增多的行政事務大多由自治行政體來執(zhí)行。當時的自治行政有兩方面的特點，其一是在政治層面上，執(zhí)行自治行政事務的的并非是經過特殊訓練的公務員而是將其作為榮譽職的國民，其二是在法律層面上，即這種行政組織是具有權利能力的社團結構的聯(lián)合體。自治行政首先產生在區(qū)域性的公法社團，隨著任務不斷擴充而及于社會保險領域，而后更擴及于職業(yè)性的公法社團，即所謂身份團體。在自治行政所及范圍不斷擴大的新情況下，為避免過度分權導致國家分裂的危險，自治行政最后被納入國家行政的范疇，稱之為國家間接行政，從而使其受到法律保留原則的約束并接受國家的監(jiān)督。參見蔡震榮前揭文。

[34]公共營造物是日本學者對德文oeffentlichAnstalt的譯名，民國時期的我國行政法學界和目前我國臺灣地區(qū)的學者采之。由于該中文譯名易讓人與物理上的（建筑物）概念相混淆，不能反映其為人與物的結合體的特征，有見物不見人之弊，因此陳新民主張將其譯為公共機構，參見陳新民，前揭書，第108頁。陳氏的譯名與王名揚先生對法國行政法中I‘etablissementpublic（公共機構，公務法人）概念的翻譯相同，不知是否受其啟發(fā)。參見，王名揚，《法國行政法》，，中國政法大學出版社，1989年第1版，第120頁。而黃錦堂雖亦采納傳統(tǒng)譯法，但同時又提出一新的譯名，即特定目的的行政機構。參見翁岳生編，前揭書，第272頁。

[35]參見毛勒，前揭書，第253頁。

[36]Beliehener一詞臺灣學者多譯為公權力受托人，但該詞詞根beleihung義為授權，且譯為公權力受托人易與大陸行政法學中的行政委托相混淆。臺灣學者李建良譯為經授權行使國家高權之私人，較為貼切，但又過于煩瑣。且其刻意區(qū)分高權與公權力，理由并不充足。參見李建良《因執(zhí)行違規(guī)車輛拖掉及保管所生損害之國家賠償責任-兼論委托私人行使公權力之態(tài)樣與國家賠償責任》，載（臺）《中興法學》，總第38期。

[37]參見毛勒前揭書，第254頁。

[38]關于官方高權與單純高權，參見本文注10.

[39]參見陳敏前揭書，第810頁。

[40]參見李建良前引文，第101-102頁。

[41]參見許宗力《行政機關若干基本問題之研究》，載于翁岳生主編《行政程序法研究》，第248-249頁。

[42]參見陳敏，前揭書，第814-815頁。

[43]參見毛勒前揭書第218頁。

[44]同上注。

[45]德國學者Ossenbuehl認為，拉班德在論及法時，認為國家具有密閉性，其內部范圍不屬于法，可他又將行政與統(tǒng)一的國家分離，認為劃分行政機關與其他機關意思領域的規(guī)范是法，這犯了結構性的錯誤。參見，薩孟武，前揭書，第243頁。

[46]參見朱武獻《公法專題研究》（一），第243-245頁。（美）博登海默著，鄧正來等譯《法理學-法哲學及其方法》，華夏出版社，1987年2月第1版，349-350頁。

[47]參見許宗力前揭文，第239頁。董保城，《行政法講義》，第201-204頁。行政官署一詞因被認為具有封建官僚色彩，而被目前臺灣行政法學界的許多學者所拋棄，他們轉用行政機關譯Verwaltungsbehoerde，而用機關譯德語中的Verwaltungsorgan，大陸學者亦是如此。但在德語中，Organ（機關），Verwaltungsorgan（行政機關），Verwaltungsbehoerde（行政官署）構成了位階分明的概念體系，此種譯法顯然將該體系的完整有所損害，在德語文獻中對Verwaltungsorgan與Verwaltungsbehoerde進行比較時，更是造成翻譯上的困難。在理解德國行政法中的行政官署時應注意的一個問題是，其所指一般為機關首長，而并非如我們理解的組織意義上的概念。如在德國，不是聯(lián)邦的部而是部長為官署。參見平特納著，朱林譯，《德國普通行政法》，第21-22頁。日本行政法學中的行政（官）廳的概念與行政官署的所指相同。參見，（日）室井力主編，吳微譯，《日本現代行政法》，中國政法大學出版社，1995年1月第1版，第277頁。

[48]毛勒前揭書，第223頁。

[49]陳敏，前揭書，第766-769頁。

[50]毛勒，前揭書226-227頁。陳敏，前揭書，第772頁。

[51]林明鏗《論形式化之行政行為與未形式化之行政行為》，載《當代公法理論》，第342頁。

[52]參見平特納前揭書，第27頁。

[53]陳敏，前揭書，第237頁。毛勒，前揭書，第220頁。

[54]唯一的例外是被授權人違法行使所授予的公權力造成損害時，并非由其自身承擔，而是由授予其公權力的行政主體承擔，這種制度安排主要是考慮到正式行政主體的財力一般較私人為充足，由其承擔賠償責任，可以更有力的保證人民的權益。參見，毛勒，前揭書，第254頁。陳敏，前揭書，817頁。

本文參考書目：

1（法）狄驥著，錢克新譯《憲法論》，商務印書館，1959年2月第1版。

2（奧）凱爾遜著，沈宗靈譯《法與國家的一般理論》，中國大百科全書出版社，1996年1月第1版。

3（臺）薩孟武《政治學》三民書局，1986年增訂再版。

4（德）毛勒著，高家偉譯《德國一般行政法》（中國政法大學教學參考資料，打印稿）。

5（德）平特納著，朱林譯《德國普通行政法》，中國政法大學出版社，1999年1月第1版。

6鐘賡言《行政法總論》（朝陽大學法律講義），北平（今北京），1925年。

7（臺）陳敏《行政法總論》，1998年第1版。

8（臺）吳庚《行政法之理論與實用》，1996年增訂3版。

9（臺）蔡志方《行政法三十六講》，1997年增訂再版。

10（臺）陳新民《行政法學總論》，1997年修訂6版。

11（臺）翁岳生編《行政法》，1998年第1版。

篇（2）

實證行政法學包括理論實證主義和經驗實證主義兩個維度的知識，前者旨在分析法律術語、探究法律命題在邏輯上的相互關系，后者關注的是各種現實因素是如何決定或影響行政法規(guī)則的形式和運作的。研究關于行政法“是什么”的問題，主要描述真實世界中的行政法是怎樣存在的，解釋存在原因，預測立法安排能不能實現既定目標，分析其實施后果是怎樣的這類問題，著重于“是不是”、“怎么樣”、“能不能”和“為什么”的研究。要求研究者在行政法的現象世界確立一種關于人類行為的實證理論，并以此為指導，在邏輯和事實上為行政法現象提供因果分析。理論實證最基本的研究規(guī)則是要求理論假設在邏輯上滿足一致性標準，避免雙重行為動機假設導致行政法分析基礎的不一致性。經驗實證是指對理論實證過程中提出的假設條件、理論假說的結論及其預測的檢驗。經驗實證所利用的統(tǒng)計資料應具有充分廣泛性和代表性，同時避免主觀因素對數據和選擇數據的影響。由于實證研究的客觀性，一切實證命題和學說原則上都具有可驗證性，從廣泛的意義上看，它有三個爭議性的標準：一、孔德傳統(tǒng)實證主義的“經驗上的可檢驗性”標準；二、石里克為代表的維也納學派（邏輯實證主義）的“邏輯上具有可檢驗性”標準-命題在邏輯上具有證明的可能性即可，而不必在經驗上具有證明的可能性，不是可證實性，而是原則上可檢驗性；三、是波普爾的“可證偽性”標準。第一、二個標準都隱含著歸納邏輯，波普爾認為，歸納法只能告訴人們過去，不能告訴人們未來。一切知識命題，只有在邏輯上能被證偽它才是科學的，否則就是非科學的。波斯納說：“我們不應當忘記物理學的一個重要分支，天文物理學，就大部分不是一種實驗科學；不要忘記還有其他非實驗性的自然科學，包括地質學和古生物學；不要忘記科學中最重要的理論，明顯的有生物學和地質學中的進化律，作為一個實踐問題就不能被證偽；不要忘記實驗也非?？赡艹鲥e，因為一個被排除的變量也許就是這個實驗試圖測定的真正的原因，而實驗發(fā)現為原因的變量也許只是與真正原因相關聯(lián)的事物。”因此人們對實證行政法學的命題和學說可做出真?zhèn)闻袛?，凡有爭議的地方，均可進一步澄清，最終在事實和邏輯分析上，可望達到一致。例如對“政府規(guī)模越大、經濟增長越快”這一實證命題，原則上是可以通過調查分析和邏輯分析確定真?zhèn)巍?/p>

規(guī)范行政法學研究任務是如何在一些基本價值共識前提下，發(fā)展出表述和實現行政法價值觀的命題和學說。規(guī)范行政法學旨在說明行政法“應當是什么”問題，它涉入兩個領域研究：一是純粹的價值判斷領域，探討行政法應當做什么，不應當做什么之類問題；二是具體制度選擇領域，或者稱“行政法制度學”。這種研究涉及制度運行中人類行為動機、信息和激勵等機制設計中復雜的問題。涉入行政法“應當是什么”或“如何改進”等規(guī)范問題的討論時，分歧就會出現。因為對不同立法規(guī)則的選擇及其實施的福利后果的影響，通常會對一些人有利，而對另一些人有害。對問題的討論，必然涉及“價值判斷”和“基本價值判斷”之類的概念。規(guī)范行政法學只能深究到基本價值判斷為止。在研究規(guī)則上面臨的基本約束是它能否從一個或幾個簡單的基本價值判斷出發(fā)，依據不同的事實假定，建立起一系列表述和實現行政法價值觀的，在概念上得到明確界定，在邏輯上具有內在等級序列的命題和學說。規(guī)范行政法學的目的就在于發(fā)現一個由規(guī)范或規(guī)則組成的等級系列，這一系列的最高點是一個或幾個價值原則，其較低水平的規(guī)范或規(guī)則可以用較高水平的來加以解釋或“證明”。但最好的制度安排是以制度可執(zhí)行性為前提的，因此研究者有義務對自身提出的立法建議做有說服力的實證研究。

針對價值判斷具有多樣性和主觀性的特點，價值命題無法證實或證偽，在維也納學派里提出了一種激進的看法認為：“一種價值或規(guī)范的客觀有效性不可能（甚至按照價值者的意見）用經驗方法加以證實或從經驗的命題中推論出來；因此，它甚至不可能有意義地加以斷定”。因此也就不存在真?zhèn)闻袛鄻藴?。基本價值判斷上的分歧具有濃厚的倫理解釋色彩，是不能通過事實和邏輯上的討論強制達到一致的。人們可以提出多個規(guī)范命題并且自圓其說，但永遠不能因此自視為真理的代言人，并將自己的價值判斷強加在別人的身上，因為這種做法實際上是將規(guī)范命題混同為實證命題。但這不否認人們在非基本價值判斷上的分歧可以通過事實和邏輯上的討論最終達到一致的看法。由于知識和信息的不對稱性、不能完備性，往往會發(fā)生這樣的情形：兩個在相同的基本價值判斷的基礎上進行推理的人，最終卻產生了分歧。這種分歧主要源于對事實的主觀判斷的不同。

對實證行政法學和規(guī)范行政法學的區(qū)別，是建立當代行政法學術規(guī)范的關鍵。將規(guī)范命題誤當作實證命題來評判，學術研究就會缺乏寬容，并可能濫用語言；相反，將實證命題誤當作規(guī)范命題來看待，學術研究就喪失了嚴謹性。這兩種現象頻繁地出現于近年關于行政法理論基礎的學術爭鳴中。

篇（3）

一行政法學基礎理論問題的提出在1978年以前，我國的行政法學研究尚處于“史前階段”，行政法的研究幾乎為空白。1978年決定實行改革開放以來，行政法研究卻成了法學領域最具有活力的，這得益于政府職能的轉換，我國經濟體制的轉變和法律實踐。1983年，也就是我國行政法的創(chuàng)建階段，<<北京政法學院學報>>刊發(fā)了應松年教授、朱維究教授撰寫的<<行政法理論基礎的探討>>一文，此后學界對此問題的研究幾乎再也沒有中斷過，倍受學者的關注。武漢大學周佑勇教授甚至認為，行政法基礎理論的研究標志著我國行政法學已經沖破傳統(tǒng)的規(guī)范分析，走向理性思維的發(fā)展階段。⑴

對行政法學的基礎理論的研究，已經形成了比較豐富的有代表性的觀點，主要有管理論、控權論、平衡論、服務論、公共利益本位論、控權論、公共權力論、新控權論、控權加平衡論、控權加服務論、行政職責本位論⑵等等。這些研究，對于深化對行政法的認識具有非常重要的意義，在這些觀點當中，承載了我國行政法學者對行政法價值的考量與本質的理性探究。在行政法教材中，對這一問題的闡述也多放在“行政法的概念”一節(jié)，目的顯然，為了彰顯“什么是行政法”這一問題的本質所在，也就是，行政法何以為行政法？

行政法學基礎理論問題的探討，在一定程度上等價了“行政法理”的的命題，凡是一種基礎理論，它對于學科的影響是全方位性的，這區(qū)別了我國早期行政法對行政法規(guī)范的分析。正是因為行政法基礎理論的問題的重大性，使這一問題在行政學界有不少的爭議。盡管理論成果眾多，但是并沒有形成一種主流的觀點，也或者說沒有形成流派。一元價值論強調對一個問題的正確回答只有一個，而一元價值論受到后結構主義和后現代主義追問，我們對于行政法學的研究，在很大程度上是借鑒了國外行政法研究的成果，而西方后現代主義對整個社會的影響卻又是全方位性的。后結構主義和后現代所關心的是多元價值，這些多元的價值本質上必須是異質的。⑶我們如果要形成真正的系統(tǒng)的行政法學體系，就必須對基礎理論承載的方法論功能進行反思。

筆者認為，要對行政法的基礎理論探討，必須首先認識這一問題的內涵是什么，只有了解了問題的實質，我們才能在這一問題進行更深入的探討。

二行政法基礎理論問題的內涵誠如以上所述，行政法基礎理論對于行政法學科的影響應該是全方位的，這種全方位的影響在一定程度上就是“行政法理”。筆者認為，行政法基礎理論至少應該回答了以下問題：

1行政法的概念，也就是什么是行政法行政法的概念是行政法學遭遇的第一個問題，如果第一個問題不能展開，或者表述含糊的話，就很難想象對行政法學研究的角度。對這一問題的回答，也表述了行政法學的價值，對實際的影響是：我們需要一門什么樣的行政法學？或者說，我們所期望的行政法應該是怎樣的？正因為對行政法學這個本質的問題很難全面或進行本質的闡述，有的學者刻意回避了行政法概念本質的表述，從行政法的表現形式入手進行。⑷

2行政法學基礎理論決定了行政法學研究的領域以行政法母國法國為例，最初采納的是公共權力說，但是隨著行政的發(fā)展，一些行政行為很難依據這個標準納入法律視野，以布朗戈案件為轉折，狄驥建立了的公務說，隨著行政職能的擴展，傳統(tǒng)的公共權力和公務說已經不能說明整個行政活動，于是出現了公共利益、新公共權力等多元標準說。對我們來說，這一問題的回答也直接關系到整個行政法學學科體系的建構，一個學科體系應該包括哪些內容？每部分的內容應該涵蓋哪些法律？例如，依據什么原理把行政訴訟法納入行政法學體系？⑸行政程序法應該納入哪一部分進行研究？如果缺乏行政法學基礎理論的指導，行政法學只能是一些雜亂材料的堆積，行政法學研究者也只能是眾多法律現象的“倉庫管理員”。同時，行政法學體系應該是一個開放的體系，它能兼容將來行政行為更多的不確定性發(fā)展，將一些新的行政行為及時納入行政法律的視野，而不必忙于修正得以建構行政法學體系的基礎理論。

3行政法學基礎理論應該成為行政法原則的理論支撐當今行政法學界和務實界對行政法的基本原則已經達成了很大的共識，即行政法的原則為行政合法性原則和行政合理性原則，然而這兩個原則卻是建立在對國外行政法比較研究的基礎之上，缺乏“本土化”的理論支持，以合法性原則為例，對這一原則的理論支持僅是憲法上的“法治原則”，“合法性原則淵源于法治原則并以后者為基礎，但法治原則屬于憲法原則，合法性原則屬于行政法原則”⑹。以憲法原則推演出行政法原則并沒有錯，但是我國是一個缺乏法治傳統(tǒng)的國家，不像西方國家一樣有著“契約論”和“自然法”的等理論的支撐，坦白說，我們根本沒有自己獨立的體系化的理念，在某種意義上，“”一詞被賦予了工具性價值，單以憲法第五條來作為行政合法性原則的理論支持未免顯的有點勢單力薄。

4行政法學基礎理論應當符合行政理念的發(fā)展趨勢在大陸法系國家，公法私法是傳統(tǒng)上對立的兩極，但隨行政職能的擴張演變，筆者認為“公法私法化”已經初露倪端，仍以法國為例，在80年代以前，行政機關在行政合同方面享有較對方合同當事人有無可比擬的優(yōu)越權，包括對行政合同履行的指揮權、單方面變更合同權、合同解除權、對方違反合同的制裁權⑺，行政機關享有超出一般民事權利的權力，表現了強行政權力色彩，而在近二十年法國行政法的發(fā)展中，行政合同與往昔相比已經變的“面目全非”，“現在行政合同完全適用合同法（法國行政合同方面有公共工程特許合同，占用公產合同和公共采購合同——筆者注），行政機關與對方當事人地位平等，不再享有特權，行政機關違約必須承擔責任，過去實行過錯責任，現在國家更多承擔無過錯責任”；在近20多年的法國行政法發(fā)展中，公共服務部門也在努力提高自己的競爭力，不要求政府撥款，做到自治自足，而且公眾與國家獨立存在⑻。還例如，傳統(tǒng)行政法學認為行政強制的單方性、高權性、命令性、支配性，這種傳統(tǒng)的觀念源自于大陸法系國家行政行為權力性和不可處分性，而有學者出于對公共利益的全面考慮，對參與型和互動型的行政理念的關注，對這種傳統(tǒng)的觀念進行了置疑，認為行政強并非絕對沒有和解的必要性及可行性⑼。而有觀點認為，市民社會與國家的分離和互動發(fā)展，奠定了法治運行的基礎，中國要真正走上法治，就必須重構國家與市民社會的關系，確立多元權利基礎、公權力權威和良法之治，并實現依法治國與市民社會理性規(guī)則秩序的回應契合⑽。有學者更指出，透過市民社會的建構逐漸確立國家與市民社會的二元結構，并在此基礎上形成良性互動關系，才能避免歷史上反復出現的兩極擺動，推進中國的政治體制和經濟體制的改革⑾。

三行政法學基礎理論中的范疇對行政法基礎理論研究的范疇，筆者認為主要包括1現代行政理念與行政職能行政理念與行政職能的轉換是行政法學領域的一個老問題，現代的行政已經從管理的行政向服務的行政轉變，從命令的行政向合作的行政轉變，從強權行政向弱權行政甚至非權力行政轉變，我們需要思考的是，是什么內在的動力推動著行政理念與行政職能的轉換？有無規(guī)律可循？

2個人與群體在西方思想史上，我們不難發(fā)現“個人”與“群體”是許多思想家進行敘事的角度。，如共和主義阿倫特關于“公共領域”和“私人領域”的對立，個人自由主義的旗手哈耶克關于“個人主義”與社會的對立⑿。公民個人權利與行政權力、公民個人利益與公共利益入題都應從這個角度入手。

3公共利益與公民個人利益?zhèn)鹘y(tǒng)的行政法觀念認為公共利益與公民個人利益的沖突是現代社會最常見的現象之一⒀，公共利益與個人利益的關系因對憲法關于為公共利益而對征用的補償的修改再次成為學界關注的問題，什么是公共利益？公共利益界定的標準是什么？這個詞匯給人一種“只可意會不可言傳”的神秘，而法律要求的不能是很含糊的表述，任何很含糊的表述都會成為權利或權力濫用的借口。用法律給“公共利益”進行規(guī)范的表述已經顯示它的必要性⒁。而且我們也需要全面對傳統(tǒng)行政法觀念中的公共利益于個人利益的關系進行分析，究竟是否公共利益與公民個人利益之間存在著不可消弭的張力？18世紀法國唯物主義者愛爾維修認為道德就在于“最大多數人的利益”，他說：“道德主義者不斷地譴責人性中的惡，但這只能表明他們在這個問題上是多么無知。人并不惡，他們只是由其利益所驅動。道德主義的譴責自然不可能改變人性中的這種動力。需要譴責的不是人性中的惡，而是立法者的無知，因為他們總是把個人利益放在與共同利益對立的位置上?！雹?/p>

在處理公共利益與個人利益問題上，應該沖破傳統(tǒng)上公共利益與個人利益對抗的這種慣性思維。我們認為行政機關是公共利益的代言人，當某項為公共利益進行的行政任務因個人利益的阻礙而難以完成時，行政機關可以采用其他路徑完成，如果采用的路徑可以完成這項任務但成本過高或者除非公民個人對公共利益做出“特別犧牲”才能完成任務的話，也應該重新考量公共利益本身，公共利益是一些公共的資源，如果量化平均分配的話，公眾中每個人分的的份額是否非常可觀？也或者公共的利益是一種遠期的利益，大部分公民個人對應該分配的這份利益不是非常急需或者近期的意義不是非常重大，這種因為公共利益做出“特別犧牲”的個人卻因此遭受了重大的損失的話，那么這種“特別犧牲”應該就是非正義的。同時，公共利益也不是一元化價值的載體，是多元價值的聚合體，如果為了某一兩種價值的實現而犧牲了其他的價值，那么這種“公共利益”也是非正義的。

4公民個人權利與行政權力公民個人權力應該是行政權力行使的界限，對這一點，國內和國外的行政法學都給于了應有的尊重，也是當代行政法學的軸心所在。筆者以前比較贊成以行政權為核心建構行政法學體系，但是應該注重“效率”與“公平”，功利主義代表邊沁把功利原理稱“最大多數人的最大幸?；蜃畲蟾吩怼?，這也應該是當代行政理念之一，同時要注意被羅爾斯所批判的功利主義對“效率”和“公平”的埋沒：只癡迷于社會的整體利益而漠視弱勢者的自由權遭受的惡待⒃。相對于強大的行政權力，公民個人權利當屬弱者。特別是我國在經濟蓬勃發(fā)展，人民的物質利益快速增長的時期，我們應當特別尊重非物質方面的權益。筆者認為，應該擴大行政訴訟法的受案范圍，把被行政權力侵犯的其他非人身和財產的權利納入救濟范圍。

5與行政法行政法素有活憲法、小憲法、動態(tài)憲法之稱，行政法是憲法最重要的實施法，觀念、制度、價值以及制度的設置對行政的發(fā)展的作用自然也應該納入行政法學的視野，也是行政法學基礎理論同樣不可回避的問題。

6本土法律資源與國外法律資源不可否認，對國外行政法的比較研究對我國行政法學的發(fā)展起了非常重要的作用，但是我們也不能忽視當前我國建設的實際，要根據我國的歷史傳統(tǒng)、行政法的發(fā)展現狀、以及我過當前的建設實際相結合，唯有此，才能更好地利用對國外行政法比較研究的成果，也才能更好地為我過當前的法治建設把脈，找到一條適合我國國情的行政法與行政法學的發(fā)展路線。

參考目錄：

篇（4）

大凡現代國家，其經濟財政大多已實現了“在數目字上管理”，只是在深度或者水平上有所差距而已。而所謂“在數目字上管理”，最直觀和簡便易行的，就是收入和支出均以紙幣為衡量標準。例如我國國家收入，勞役和實物收入貫穿了中國古代歷史。而收入的貨幣化，是在是現代國家的一個基本特征。就我國現在來說，無論是稅、費、還是其它收入，也均已以貨幣為基本形態(tài)。

國家收入作為經濟學和經濟法學共同研究的一個課題，牽扯極多，以本文篇幅不易作出全面探討，只能在國家收入的一個方面，即行政收費方面，以法學視角做一點法理上的初步探討。

一．收費的基礎知識：簡單的歸納和提出

我國學者一般認為在我國現行法律中，行政收費是經濟法部門下的財稅法的研究對象。但是由于經濟法在很大程度上仍然屬于政府規(guī)治經濟的法，這決定了，行政收費在實踐操作方面也必然的要受到行政法基本原則的規(guī)制。因此在這種意義上，行政收費在最基本的屬性上應當的屬于政府的具體行政行為。

由于行政收費本身既是行政行為，又是經濟行為，人們往往站在不同角度上對行政收費的概念進行認識，因此形成的觀點也有相當的差異。根據筆者手頭的資料，對行政收費主要有以下幾種定義：

1．收費是指政府（或者行政主體）以滿足社會需要為目的，憑借行政權力，通過向公共商品或者勞務的特定使用者或者享受者按照特定特定標準收取相應費用的行為，又稱政府收費或者行政收費。

2．收費是國家或者政府規(guī)制的，存在市場因素的產業(yè)或者行業(yè)、公共部門（包括有關國有企事業(yè)單位）、民間團體和私人企業(yè)所提供的有償服務的價格。

3．收費是公共部門在提供自己所生產的產品或服務時，為了達到商品或者勞務的效率使用，有選擇地向受益人收取的與成本相對應的費用。

以上觀點在立論角度及收費的有償性問題上都有所分歧。但是只有第一種觀點相對比較符合法學視野內的行政收費的定義，但是又不夠規(guī)范?？偲饋碚f，我們認為可以認為：行政收費，是國家行政機關、法律法規(guī)授權的事業(yè)單位等組織，依據相關法律、法規(guī)、規(guī)章和政策收費的項目，按照價格主管部門批準并公布的收費標準，向負有繳納義務的行政相對人收取一定數額的貨幣的具體行政行為。

這一定義包括以下的含義：

首先，行政收費的主體應當是國家機關行政機關和被授權組織。其他任何組織和個人不能進行行政收費。征收主體的廣泛性是收費與收稅區(qū)別的一個重要方面：收稅的主體限定在海關、財稅部門；而幾乎所有的行政機關都有收費的職能。同時也是行政征收與行政征用相區(qū)別的顯著特征：行政征用的決定通常由人民政府和法定的指揮機構，而不是任意行政部門的名義作出。行政收費的主體應當具備收費權、能以自己名義實施、能夠承擔法律效果三個條件。

其次，行政收費必須是在法律規(guī)定的范圍內依法進行。根據我國現行的收費管理體制，這里的依法進行包括三層含義：第一，收費應當有“相關的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策依據”；第二，取得價格主管部門審批收費標準的文件；第三，具體收費點辦理收費許可證。行政收費必須嚴格遵守這些規(guī)定。

再次，行政收費行為的客體是行政法上的收繳權利義務關系。權利義務雙方根據法定項目、審定標準、鑒定和申報相結合，最終確認數額之后，雙方具體權利義務才能產生。具體內容包括：（1）收費主體有權取得并保有相對人一定具體數額貨幣，相對人有義務給付貨幣的義務；（2）繳費行為完成后給付義務免除，收費主體有按照財務規(guī)定出具單據的義務。

最后，該行為的標的是行政相對人的一定數額的金錢。實物不能成為行政收費的標的。收稅則是以貨幣為主，有時也可能征收不動產實物；而行政征用則是以不可替代的不動產以及特殊動產為標的，少數等特定情況下才能征用可替代物的不動產，但決不會是貨幣。行政收費的完成，使行政相對人負有的履行義務歸于消滅。

行政收費在操作層面上首先是一種具體行政行為。它的法律特征是：行政收費是一種單方具體行政行為；行政收費的實質在于取得行政相對人一定數量的金錢；行政收費的實施必須以行政相對人負有行政法上的繳納義務為前提。

對行政收費進行分類，既是學術上的慣例又是實踐的需要，科學的分類有助于正確的認識客體，同時在實踐中也便于操作。一般來說，對行政收費的分類有以下幾種：

1．三分法。把收費分為行政性收費、事業(yè)性收費和經營性收費。

2．五分法。分為特定對象服務費、用來彌補經費的管理費、公益服務收費、中介服務收費、籌集建設資金收費。

3．兩分法。把收費分成規(guī)費和使用費。規(guī)費包括手續(xù)費、工本費和司法規(guī)費；使用費依托于公共設施收取。

4．九分法。分為：①證照類收費②審批類收費（包括注冊費、登記費、手續(xù)費、審驗費、審查費、簽證費等）③資源類收費（包括無線電頻率占用費、水資源費、礦山資源費、土地資源費、土地有償使用費、耕地閑置費和特許權等無形資產使用費）④補償和治理類收費（包括排污費、占道費、挖掘費、人防異地建設費、耕地開墾費、土地復墾費、水土流失防治費、公路路產補償費、綠化費、社會撫養(yǎng)費等）⑤鑒定類收費（包括檢驗費、檢測費、鑒定費、檢定費、認證費、檢疫費等）⑥管理費⑦公辦學歷教育收費（學雜費，住宿費）⑧考試費⑨培訓費

5．其他分類方法。按照收費是否構成獨立的行政行為分為獨立收費和附帶收費；依據行政收費是否納入財政預算分為歸入財政預算的收費和費歸入財政預算的收費；根據費用負擔有無轉嫁分為直接收費和間接收費；按受益與收費時間排列分為事前收費與事后收費；按有無涉外因素分為國內收費與涉外收費。

上述分類方法多數是從行政收費內容的用途等客觀實在角度進行的，一定程度上反映了收費理論研究的滯后。我們認為，兩分法較好的把握了收費的本質，而獨立收費與附帶收費在法律實務中具有一定意義。

二．效力和程序：對行政法學理論的檢驗

對于行政行為的效力，學者一般公認行政行為具有先定力、公定力、確定力、執(zhí)行力、拘束力和存續(xù)力。對于行政收費行為而言，上述各種效力同樣存在。茲分述如下：

首先，行政收費行為具有先定力。先定力指行政意志對行政相對人意志的支配力。是行政行為形成過程中的意志力和主導性規(guī)則，具有程序意義和結果意義。行政收費行為的先定力表現在：1、行政收費程序的啟動，有賴于行政機關依職權進行行為的意志或者相對人申請的意志。2、行政收費程序發(fā)動后，雙方意志不一致時，先定力偏向于行政機關的意志；意志一致時，行政機關意志吸收相對人意志。3、行政收費的行為無論是雙方意志的融合或者行政機關單方意志，在最終結果上都推定為行政機關意志。4、除了相對人有欺詐或者惡意串通行為，對其責任不能豁免外，先定力阻卻了行政收費相對人的瑕疵意志的違法性，由此造成的行政責任由行政機關承擔。

其次，行政收費行為效力具有公定力。即收費行為一旦作出，即使具有某種瑕疵，未經法定機關按照法定程序認定及宣告，都將被推定為合法行為。行政行為的公定力是一種要求社會其他任何人表示尊重的法律效力。1、它推導出一事不再理：收費行為完成后，其它行政主體不得重復收費，不得隨意。2、其它行政主體應當充分尊重具體收費機關的合法收費行為。3、行政繳費義務完成，可以作為民事法律行為之組成部分。4、在履行交費義務作為其它行政行為前提時，或者相對人在受到違法指控時，可以受到行政收費行為的支持。5。公定力要求對不法行政收費行為的救濟遵循特殊原則，并只能依靠公力救濟。

再次，行政收費行為效力具有確定力。確定力是指行政行為相對穩(wěn)定地不受任意改變。1、行政收費具有形式確定力：在復議或者訴訟期限屆滿后不能再要求改變。2、合法行政收費具有實質確定力：行政主體自作出收費決定并送達給相對人后就不得任意改變。3、必須改變時，應當具有正當理由：法律上明確規(guī)定的情形出現。4、無效收費行為不具有實質確定力，但是基于公共利益可以轉化，盡管行為無效制度再我國還沒有建立起來。5、可撤銷行政收費行為具有選擇性：撤銷，或者采取補救措施。

第四，行政收費行為效力具有執(zhí)行力。行政收費的執(zhí)行力建立再收費行為的可執(zhí)行性基礎之上，即具有可執(zhí)行的內容和標的。1、行政收費的義務人可以主動自愿的履行義務，具有自行履行力；在進入強制執(zhí)行程序后，仍可以在監(jiān)督之下自行履行。2、執(zhí)行力可以違背義務人意愿強制履行，以保證權利主體視線權利，具有強制實現力。3、復議或者訴訟期間是否停止執(zhí)行，由救濟機關決定，執(zhí)行力可能暫時中止。

第五，行政收費行為效力具有拘束力。行政行為的拘束力與法律的拘束力和法律行為的拘束力并無不同。主要體現在收費主體和相對人在權利義務上均受該行政收費內容的拘束，履行完畢后獲得財產的有權保有，失去財產的，義務完成。收費法律關系歸于消滅。

最后，行政收費行為效力具有存續(xù)力。除了先定力以及存續(xù)力自身之外，各種效力都具有存續(xù)力，即各種效力在時間上具有持續(xù)性。1、行政收費各效力自收費決定到達之時生效。

2、行政收費是否具有追溯力，應當看法律的具體規(guī)定：以不能追繳未常態(tài)，法定的追繳為例外。3、在時效告知錯誤、附款規(guī)定、或者不可抗力情況下，可以延遲執(zhí)行。4、行政收費可以中止。

行政收費的本質是公法上的財產轉移權利義務關系，因此收費應當按照一定程序進行。但是我國沒有類似于稅收征管法的法典，因此收費程序混亂，散見于單性法律法規(guī)中。

有些收費非常簡單，例如高速公路收費，收費標準簡單，標的數量很容易確定，因此在表明收費身份，說明收費依據，作出收費決定，給付受領開單，收費即告完成。但是有些比較復雜的收費，應當使用普通程序，以排污費征收為例：1、進行污物排放種類、數量的核定，排污者主動申報排放污染物的種類、數量，并提供有關資料，或者進行監(jiān)測，確定排放種類、數量后書面通知排污者費；2、應當根據排污費征收標準和排污者排放的污染物種類、數量，確定排污者應當繳納的排污費數額，予以公告；并由負責污染物排放核定工作的環(huán)境保護行政主管部門向排污者送達排污費繳納通知單4、排污者應當自接到排污費繳納通知單之日起7日內，到指定的商業(yè)銀行繳納排污費；5、商業(yè)銀行應當按照規(guī)定的比例將收到的排污費分別解繳中央國庫和地方國庫。

對于逃避行政收費的，還可以強制征收，采取進行繳費擔保、收費保全、催繳和強制執(zhí)行。

三．亂收費（違法行政）及其救濟：法律實務中的實證

2004年9月10日，原告（本文作者）因故需要到本地工商行政管理局查詢企業(yè)登記事項，因此向被告提出申請；經被告單位一副局長簽字批準，該局工作人員為原告出具了加蓋“工商行政管理局檔案查詢章”的文書，并要求原告交納“咨詢費”一百五十元，且收費后沒有開具行政性事業(yè)收費單據，而代之以“工商事務咨詢服務中心”（以下簡稱“中心”）開具的“服務業(yè)娛樂業(yè)文化體育業(yè)通用發(fā)票”。原告因此到人民法院請求判令：確認被告的行為違法；返還非法收取的“咨詢費”一百五十元；本案訴訟費用由被告承擔。被告則辨稱“中心”是全民所有制企業(yè)，其收費行為與行政機關無關。在本案中，原告能不能得到救濟，要回答三個問題：認定被告與“中心”在主體上的同一性；認定行政主體的行為是違法行政并確定違法形態(tài)；選擇對原告最有利的救濟。

一）行政主體理論必須重構

在第一個問題上，“中心”代被告履行了部分行政職權，持有并使用被告公章出具證明，進行具體行政行為，事實上已經形成了委托關系。《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見》（以下簡稱《意見》）第二十一條規(guī)定：“行政機關在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章的情況下，授權其內設機構、派出機構或者其它組織行使行政職權的，應當視為委托。當事人不服提出訴訟的，應當以該行政機關為被告。”被告對此沒有提出對其有利的解釋和反駁意見。

事實上，最高法院的上述規(guī)定同《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定的一樣，排除了受委托組織——“中心”的被告資格。原因何在？考察我國行政法學理論關于行政主體的概念，就會發(fā)現，學者對于行政主體概念基本一致，即行政主體是“享有國家行政權，能以自己的名義行使行政權，并能獨立承擔因此而產生的法律責任的組織?！币簿褪钦f，并不包括具體行使行政權的行政公務人員和受委托組織。我們認為，在行政法學和行政法體系內徹底的解決行政主體資格問題，重構我國行政主體的理論，把受委托組織乃至行政公務人員納入行政主體的范圍，使它們有資格成為被告。強調“名義”并沒有想象中的重大意義。

在實際現狀中，出現了兩種與“名義”有關的情形。一種是，行政機關在行使行政職權時以自己的名義，而在亂收費的時候，很樂意接受“委托”，主動的去使用他人“名義”，形成“政府部門利益化”格局；受委托人在行使行政職權的時候，以委托者（行政機關）的名義，而在亂收費的時候卻以自己的名義，出現了“自費行政單位”的叫法。

有趣的是，《中華人民共和國國家賠償法》有意無意地似乎跳出了這一怪圈。其第三條、第四條、第七條，把形成賠償權利和義務的條件限定為“在行使行政職權時”、“在行使授予的行政權力時”或者“在行使受委托的行政權力時”的侵權；這意味著，裁判中確定侵權情形不必過多考慮“名義”的行為，違法行政只要實質上行使的是行政職權，侵權和行使職權具有同時性，相對人就可以取得救濟。當然，救濟歸責時候還是對具體責任人加以了考慮。

（二）亂收費是

回答第二個問題需要對違法行政基本形態(tài)進行學理上的深入探討。我國行政法學界對于違法行政基本形態(tài)已經有了相當的研究。雖然在很多問題上有較大爭議，但是依據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條的規(guī)定，行政違法的基本形態(tài)大致可以分為：

1．事實根據不合法。表現形式包括沒有事實根據；主要事實不真實；主要事實不完整或不連貫；主要事實沒有必要的證據支持；主要證據不真實，主要證據不充分；證據與事實之間缺乏關聯(lián)性；獲取證據的手段和方式不合法等八種情形。

2．適用法律錯誤。表現形式包括在不同法律及其條款之間張冠李戴；在應適用的多個不同法律及其條款時丟三落四；在適用法律及其條款時畫蛇添足；適用了未生效或者失效的法律及其條款。

3．程序違法。表現形式包括步驟違法；方式違法；順序違法；期限違法。這里有個問題：回避制度是程序法的嚴格要求，但是歸入上述任何一類似乎都不妥。在德國法中，“違反回避義務而實施的行為”歸入無權限的行政行為，而在英國是屬于“違反自然公正原則”而不是程序上的越權。我們認為，在程序違法應當增加一類，即回避違法。

4．超越職權。表現形式包括擅自行使其它國家機關（權力機關、司法機關）的法定權力；擅自行使其它行政主體的法定職權（包括橫向越權——下級擅自行使上級法定職權和上級機關違法行使了下級機關的職權、事務越權、地域越權）。

5．內容違法。指行政機關為相對人設定、變更、消滅權利義務時違反了法律法規(guī)的規(guī)定或者與法律法規(guī)相抵觸。其表現形式包括：設定、變更、消滅權利義務時沒有法律依據；設定、變更、消滅權利義務時超過法律規(guī)定的范圍和程度；設定、變更、消滅權利義務的內容與法律相抵觸（法律上不可能）。

6．。一般被看作濫用自由裁量權，有的認為也包括羈束裁量權的濫用，并在此基礎上展開論述。我們認為，這種觀點仍然是狹隘的。因為職權包含了職責和權力。自由裁量權和羈束裁量權都是裁量性行政權力的濫用，而沒有看到行政職權還有不屬于裁量性的法定職責，對法定職責的非法處置同樣屬于；行政職權也不限于行政權力，還及于行政權威。舉例來說，某交通管理部門在辦理駕駛證的時候附隨要求駕駛員在該部門訂閱某雜志，事實上將民事行為作為發(fā)證的行政行為的前置條件，非法增加相對人的義務。

7．行政失職。指行政主體違反法定的作為義務，或者作出不作為的決定。表現形式包括：拒絕履行法定職責；拖延履行法定指職責；不予答復；過失未履行；不正確履行；不適當履行；不完全履行；延遲履行。

8．顯失公正。顯失公正究竟是行政行為合法性審查的對象還是合理性審查的對象，具有爭議?！缎姓V訟法》既然規(guī)定人民法院有權變更顯失公正的具體行政行為，根據“法律禁止反言”的法律原則，我們只能認為其屬于違法行審查。我們認為，顯失公平是一種結果狀態(tài)；如果要變更，仍需要在違法行為表現形態(tài)中尋找依據，而最接近的當數“（裁量權）”。

在前述案件中，行政違法究竟屬于何種形態(tài)？我們認為，應當屬于。原因是：

首先，接受查詢申請，履行查詢義務、出具查詢證明這一行政職責是被告的法定職權?！吨腥A人民共和國企業(yè)法人登記管理條例》第四條規(guī)定：“企業(yè)法人登記主管機關是國家工商行政管理局和地方各級工商行政管理局”；《公司登記管理條例》第四條規(guī)定“工商行政管理機關是公司登記機關”?！缎姓S可法》第十二條規(guī)定“法人或者其它組織的設立等需要確定主體資格的事項”屬于行政許可。因此，工商行政管理局應當依法履行《行政許可法》第四十條規(guī)定的義務，即“行政機關作出的準予行政許可決定，應當予以公開，公眾有權查閱。”

其次，被告的上述職權本應該在合理范圍內親自履行，如無法律法規(guī)明文規(guī)定不得委托，這是“職權法定原則”的要求。而被告將此職權非法委托給下屬的第三產業(yè)經濟實體，屬于對國家機關的職能轉移、分解，因而是非法的，故屬于。如前所述，這種非法轉移被視為委托。如果被告雖然非法委托職權給他人，此職權沒有行政相對人，不與行政相對人發(fā)生利害關系，則其他人對此委托不能單獨提訟，這是行政訴訟中“原告恒定原則”，人民法院也不受理“對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為”。

再次，“中心”為牟取利益，利用接受非法委托得來的行政權力，進行搭車收費，同樣是。無論是有依據的委托，還是無依據的委托，委托人本身就不具有的權力，受委托人當然不能取得。在本案中，被告本身即無權收費，不得使收費成為履行職責的前提條件。而受委托人事實上享有了行政職權，并不當使用這種職權，借此職權為行政相對人增加法定以外的義務，侵犯了行政相對人的財產權。在這一過程中，收費的授意如果出自被告，過錯即屬于被告，如果不是出于被告授意，則受委托人有著獨立的過錯。依法理，二者應當具有不同的法律效果，但是均屬于。超級秘書網

最后，宏觀上看，認定“亂收費”屬于，有利于依法行政。當前，“政府辦中介”成了民憤極大的一種怪現象。這種狀況，實際上是有些政府部門無視“職權法定”，故意曲解“中介”的功能，將行政職權的不正當行使；實際上造成了行政機關買賣權力，割斷了行政機關與相對人的正當直接聯(lián)系，同時侵犯了國家機關的行政職權完整性和行政相對人的合法利益。將這種現象規(guī)定為“”，有利于從整體上解決理論和實踐中的問題。

（三）救濟的方式不僅是賠償

篇（5）

學界認為，協(xié)同創(chuàng)新原本屬于企業(yè)管理的范疇，是企業(yè)提升投資回報率、增強和諧的組織文化和市場競爭力的重要手段，在本質上應是一種管理關系［1］。學者熊勵、孫友霞等人對協(xié)同創(chuàng)新的研究表明，協(xié)同創(chuàng)新正日益成為企業(yè)生存與發(fā)展的不竭源泉和動力，是企業(yè)進行技術開發(fā)和提升市場競爭力的主要路徑。不管是內部協(xié)同創(chuàng)新，還是外部協(xié)同創(chuàng)新，都需要企業(yè)這一產業(yè)組織進行組織、指揮、領導、協(xié)調、控制等，這完全是企業(yè)管理的重要職能。因此，協(xié)同創(chuàng)新是一種管理創(chuàng)新［2］。從協(xié)同學理論和國內外協(xié)同創(chuàng)新實踐來看，所謂協(xié)同創(chuàng)新，就是多個獨立的、沒有直接隸屬關系的組織形成的目標趨同、知識互補、運作配合、收益共享的創(chuàng)新模式，本質上是一種管理創(chuàng)新［3］。而管理創(chuàng)新原是指企業(yè)或相關組織把新的管理要素（如新的管理方法、新的管理手段、新的管理模式等）或要素組合引入原有的管理系統(tǒng)以更有效地實現組織目標的活動。管理創(chuàng)新可有很多分類，包括管理思想、管理理論、管理知識、管理方法、管理工具等的創(chuàng)新，其具體內容可概括為三個方面：（1）管理思想理論上的創(chuàng)新；（2）管理制度上的創(chuàng)新；（3）管理具體技術上的創(chuàng)新。三者位階從高到低，相互聯(lián)系、相互作用［4］。從高校教育教學管理和科研管理的角度看，教育管理是管理者通過組織協(xié)調教育隊伍，充分發(fā)揮教育人力、物力、財力等資源信息的作用，利用校內外各種教育條件，高效率的實現教育管理目標的活動過程；教學管理是為了實現教學目標，按照教學規(guī)律和特點，對教學過程的全面管理；科研管理是遵循科研規(guī)律的一種動態(tài)的全過程管理。長期以來，無論是教育、教學管理還是科研管理，無論是政府的宏觀管理、高校自身的中觀管理還是教師的自我微觀教學科研管理，都存在著理念落后、方式單一、條塊分割、資源分散的弊端，缺乏共享、參與、協(xié)作的精神，不單是政府主導的教育思想和制度滯后，而且學校和教師也沒有充分發(fā)掘利用自身的資源和潛力，閉門辦學、閉門授課、閉門研究的做法成為一種難以跨越的藩籬。盡管我國擁有數量龐大的高等學校、科研院所和行業(yè)企業(yè)科研機構、科研隊伍和科研資源，但卻自成體系，分散重復，效率不高。高等教育是科技第一生產力和人才第一資源的重要結合點，高等學校擔負著不斷為現代化建設提供人才保證和智力支撐的重任，但其人才培養(yǎng)、科學研究與經濟社會發(fā)展相脫節(jié)等突出問題一直沒有得到根本解決［5］。這就要求高校面對國家的創(chuàng)新戰(zhàn)略，必須以更加開放的姿態(tài)，創(chuàng)新管理思想，更新管理理念，創(chuàng)建協(xié)同創(chuàng)新平臺，提高管理水平，與科研院所、行業(yè)企業(yè)、政府部門等展開深度融合。筆者認為，協(xié)同創(chuàng)新、管理創(chuàng)新不僅僅是高校自身的單方面行為，必須在政府主導下各方參與主體目標一致、相互配合、和合共同，必須在宏觀、中觀、微觀即政府、高校、教師三個維度全方位展開才能臻于實現。

（二）從政府的宏觀管理到高校的中觀管理再到教師的微觀管理

從宏觀角度而言，政府應當做好整體部署、政策引導和法規(guī)制度設計，統(tǒng)籌規(guī)劃，主動干預，整合有利于協(xié)同創(chuàng)新的各種資源，引導高校、科研院所和有關的政府機關、企業(yè)事業(yè)單位，凝聚共識，通力合作，使協(xié)同創(chuàng)新既有制度支撐，又有強有力的管理者、監(jiān)督者和協(xié)調者，通過高效的管理確保協(xié)同創(chuàng)新有可持續(xù)性的發(fā)展。教育部、財政部《關于實施“高等學校創(chuàng)新能力提升計劃”的意見》（即“2011計劃”）指出，要堅持政府主導與市場機制相結合，突破制約高等學校創(chuàng)新能力提升的內部機制障礙，打破高等學校與其他創(chuàng)新主體間的體制壁壘，把人才作為協(xié)同創(chuàng)新的核心要素，通過系統(tǒng)改革，充分釋放人才、資本、信息、技術等方面的活力，營造有利于協(xié)同創(chuàng)新的環(huán)境氛圍［6］。政府在做好協(xié)同創(chuàng)新頂層設計的時候，應當從體制機制改革入手，建立健全人事制度、財政扶持制度，鼓勵、引導高校積極參與協(xié)同創(chuàng)新?！氨仨氂蛇^去單純政府行為轉變?yōu)檎袨?、學校、教師個人行為三者結合，必須鼓勵三者的協(xié)同創(chuàng)新。否則，教師教育改革將處于‘一頭熱兩頭冷’、甚至互相扯皮的不和諧狀態(tài)，從而直接影響改革效果”［7］。教育主管部門和地方政府在協(xié)同創(chuàng)新問題上發(fā)揮著重要的管理、協(xié)調職能。從中觀角度而言，高校作為協(xié)同創(chuàng)新平臺構建的重要主體，在學科建設和人才培養(yǎng)方面具有獨特的優(yōu)勢，能為平臺的運行提供技術、人才、設備等資源的儲備，是平臺創(chuàng)新資源的主要來源之一［8］。在某種程度上說，高校的協(xié)同創(chuàng)新更為強調的是大學的主體作用，或者是基于大學的應有職能進行協(xié)同創(chuàng)新，并在協(xié)同創(chuàng)新中增強主體性，發(fā)揮指導、參與、控制等作用。高校要從學校內部體制機制的改革入手，克服協(xié)同創(chuàng)新的制度障礙，積極推動協(xié)同創(chuàng)新戰(zhàn)略。在構建科技創(chuàng)新平臺的基礎上，高校還應圍繞協(xié)同創(chuàng)新的目標，培養(yǎng)高素質的領軍人物和專門人才，聯(lián)合組建創(chuàng)新團隊，不斷提高協(xié)同創(chuàng)新的能力與水平。在教育教學管理和科研管理上，應更新管理思維，創(chuàng)新管理方法，改革考核評價內容，注重管理的動態(tài)性、過程性、開放性，探索科學基礎、實踐能力和人文素養(yǎng)融合發(fā)展的人才培養(yǎng)模式和科研發(fā)展路徑。從微觀角度而言，高校教師應當與時俱進，及時更新教育思想，學習新的教育理論，在課堂教學、科學研究等方面具體實踐，發(fā)揮自身的特長和優(yōu)勢，探索不同學科、不同課程協(xié)同創(chuàng)新的方式方法?！督逃筷P于全面提高高等教育質量的若干意見》（即“高教三十條”）指出，要創(chuàng)新教育教學方法，倡導啟發(fā)式、探究式、討論式、參與式教學。要促進科研與教學互動，及時把科研成果轉化為教學內容，指導學生進實驗室、進研究基地、進實踐教學基地，支持學生參與科研活動，早進課題、早進團隊。要改革考試方法，注重學習過程考查和學生能力評價［9］。教師的教學改革和課堂教學管理，要改變重理論輕實踐、重知識輕技能、重結果輕過程、重課內輕課外、重邏輯思維輕實際運用的舊思維和舊習慣，把參與性、過程性、動態(tài)性等元素貫穿到日常教學、科研工作過程中，以協(xié)同創(chuàng)新為思想導向，實現教育教學效果的最優(yōu)化。

二、協(xié)同創(chuàng)新、管理創(chuàng)新視域下的行政法學教學改革

近年來，筆者承擔了行政管理、公共事業(yè)管理等專業(yè)的行政法學教學工作，在國家教育改革、協(xié)同創(chuàng)新精神和政策的影響下，結合自身教學工作和科研工作的實際需要，不斷嘗試將新的理念、新的方法融入到教學工作中，以參與性、過程性、動態(tài)性等元素為導向，運用多種方法改進課堂教學，使原本抽象枯燥的行政法學授課取得了較好的教學效果。從協(xié)同創(chuàng)新、管理創(chuàng)新的角度看，需要對行政法學教學改革進行總結、提煉的地方，確有不少。

（一）宏觀視域下行政法學教學改革的協(xié)同創(chuàng)新

從宏觀角度看，任何一項好的教學改革，都離不開政府、教育主管部門和社會各界的大力支持，不能把教學工作當成教師、學校“閉門造車”式的內部行為，而應當把它作為一個綜合的、開放的系統(tǒng)。教學離不開各種社會條件的支撐，否則，教育事業(yè)將成為無源之水、無本之木。筆者在行政法學教學過程中，不斷通過各種關系建立與政府機關、司法機關的聯(lián)系，帶領學生觀摩案件審理、參與行政服務中心行政許可的工作流程，為傳統(tǒng)的課堂教學盡可能多打開一扇窗。但同時認為，如果建立與社會各界聯(lián)系的橋梁不是通過個人，而是通過政府的主導，通過明確的政策加以推進，將會大大減少實踐教學的溝通聯(lián)絡成本，進而提高教育教學的成效。在這里，宏觀上政府、教育主管部門和社會各界的主動介入、主動干預，率先實現對教育管理理念和方法的變革，創(chuàng)造協(xié)同創(chuàng)新的制度環(huán)境，顯得十分重要。

（二）中觀視域下行政法學教學改革的協(xié)同創(chuàng)新

高校作為協(xié)同創(chuàng)新的主體，一直將發(fā)揮直接的指導、參與、控制作用。為此，高校要推進協(xié)同創(chuàng)新，就需凝聚共識，緊密聯(lián)系實際，制定符合本校特點的協(xié)同創(chuàng)新戰(zhàn)略。在教學管理與科研管理上，應改革考核評價的內容與方法，注重動態(tài)性、過程性、開放性。如，學校教學督導工作不應僅重視課堂教學的評價與管理，還應當加強對課外實踐教學的督導，把現場教學、學生實踐情況等元素，納入到對教師的教學評價項目中，豐富評價內容，增加評價手段，改進評價方法，這樣才能跟上協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的時代節(jié)拍。

（三）微觀視域下行政法學教學改革的協(xié)同創(chuàng)新

近年來，筆者在教學改革過程中，不斷嘗試采用案例分析法、問題教學法、情景體驗法、課題研究法、模擬法庭教學法等方法，努力使教學過程體現師生之間的協(xié)同、學生相互之間的協(xié)同、校內校外的協(xié)同、教學與科研的協(xié)同，改變了原有的“填鴨式”“滿堂灌”和教師的“一言堂”現象，以及重理論輕實踐、重知識輕技能、重結果輕過程、重課內輕課外、重邏輯思維輕實際運用的舊習慣，課堂教學管理也不再是一種僵硬、靜止、封閉的管理，而是賦予了許多生動豐富的內容，體現了協(xié)同創(chuàng)新的精神，取得了積極的效果。具體而言：第一，師生之間的協(xié)同。師生之間教與學的過程，是個教學相長的過程。教學工作絕不是教師一個人的事情，而是師生們共同的事業(yè)、共同的任務，教師若要教好課，沒有學生的參與、支持，是不可能的事。明確了這一點，就要在思想上樹立和學生是一個“教學共同體”的意識，并把這個意識轉化為師生們上下協(xié)同、共同參與的自覺行動。要努力使學生成為課堂教學“系統(tǒng)”中能動的一員，而不是被動的“一大堆”。第二，學生相互之間的協(xié)同。學生們朝夕相處，共同在一個集體中求學，他們自身各有優(yōu)點，也各有不足。他們相互幫助，相互影響，有時比從老師那里能學到更多的東西。加上他們青春年少、風華正茂、思維敏捷，如果老師給他們正確的引導、布置合理的任務，使他們通力合作，往往能取得意想不到的成績。在教學過程中，筆者注意利用學生的這一特點，授課前給他們布置小論文、研究專題、社會調查等作業(yè)，并以3～5個人為一組，分工協(xié)作，讓他們分別承擔資料收集、內容撰寫、PPT課件制作、小組負責人公開演講的角色，然后根據每組不同的表現給他們打分。通過這種方式，鍛煉了學生們組織協(xié)調、文獻收集與整理、語言表達、多媒體課件制作等多種能力。第三，校內校外協(xié)同。法學是一門應用性極強的學科，行政法學也不例外。為增強學生對法學理論和現行法律法規(guī)的理解，提高學生的應用能力，就必須走出校門，深入社會生活，走向行政執(zhí)法的第一線，讓學生感同身受，積累豐富的感性認識。那種關起門來侃侃而談、閉門造車式的授課方式是有很大局限性的。近年來，筆者利用自己兼職律師的便利，帶領學生到現場觀摩法院行政審判廳處理宅基地糾紛、參與人民檢察院辦理公訴案件、帶領學生參加城管局“市民開放日”活動，還受邀為城管局舉行講座等。多種方式與平臺的采用，進一步提高了教學效果。第四，教學與科研的協(xié)同。教師在完成教學任務的同時還必須從事科學研究，教學與科研始終是高校教師專業(yè)發(fā)展歷程中的兩個核心工作。教師的專業(yè)發(fā)展歷程是自我專業(yè)發(fā)展意識、自我認識、職業(yè)認同、自我效能感、成就動機的變化發(fā)展過程，是專業(yè)自我、專業(yè)理想、職業(yè)體驗的結合體［10］。教學與科研作為大學的兩個基本功能是不可分割的整體：教學對科研具有促進作用，是科研的基礎和保障；科研對教學具有支撐作用，是教學擁有生機和活力的源泉。教師要堅持以教學為中心，通過科研帶動教學，不斷用科研的實踐和成果去充實、更新教學內容，從而提高教學質量。“堅持以教學為中心，教學與科研共同發(fā)展是提高教師個體創(chuàng)造效能和工作效率的有效途徑?！保?1］基于此認識，筆者在從事行政法學的教學工作中，堅持教學科研協(xié)同發(fā)展的指導思想，積極引導學生申報科研項目、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目，培養(yǎng)他們從事科學研究的習慣。本人也積極申報教研課題，發(fā)表教研論文，使教學與科研不斷相互促進、協(xié)同發(fā)展。當然，協(xié)同創(chuàng)新、管理創(chuàng)新不僅是師生之間、學生相互之間、校內校外之間、教學與科研之間的協(xié)同等四個方面所能完全概括的，實踐中需要反思、總結的還有很多。

篇（6）

當前國內法學教育以傳統(tǒng)教材授課為主，傳統(tǒng)的行政法教學一般依次介紹行政法的概念、原則、體系等基礎理論，然后結合一些具體法律介紹行政法學研究的幾個主要問題，如行政主體、行政行為、行政救濟等內容，在大多數的授課過程中往往采取“填鴨式”的教學手段，學生被動地接受知識，未能形成良好的法律思維、操作技巧，不能獨立思考，獨立解決問題，所接受的知識得不到有效應用，理論與實踐嚴重脫節(jié)。。因此，案例教學法在行政法教學中的應用是十分必要的，具體意義如下：

（一）可以加深學生對知識的理解

行政法涉及的內容十分廣泛，而且理論性和實踐性都很強，在以教師講授為主的課堂中，學生盡管能夠記住所學的理論知識，但這僅僅停留在書本上的理性思維的認識和收獲，是一種單一的，靜止的，孤立的抽象認識。而案例教學法通過視覺材料，經過分析，將法學原理與現實生活結合起來，并利用法學原理分析說明復雜的社會問題，對學生而言，收獲很大，對所學知識的掌握理解也會相對深刻。比如，在介紹行政法基本原則的時候，涉及到很多有關合法性原則和合理性原則的理論問題，比較枯燥，學生理解起來很抽象，如果運用案例教學法不僅可以激發(fā)學生的學習積極性，還可以加深學生對知識的理解。

（二）可以提高學生分析與解決實際問題的能力

由于案例教學法要求學生直接參與對案例的分析、討論和評價，這就為鍛煉、提高他們的語言表達能力、分析問題和解決問題的能力以及創(chuàng)造能力創(chuàng)造了條件。學生對案例進行探究、分析、討論、歸納的過程，既是學生運用原理、觀點去分析、解決問題的過程，也是學生能力的全面培養(yǎng)過程。在對案例的分析中，學生必須要開動腦筋，苦苦思考，這樣學生判斷、分析問題及解決問題的能力必然有所提高；學生在討論、歸納問題的過程中，培養(yǎng)了語言概括能力，邏輯思維能力等。而且案例教學法中案例所描述是的一個兩難的困境，沒有分析，只有事實。案例討論的結果沒有絕對的對與錯，沒有人告訴你答案，案例教學的目的就是讓學生

置身于決策者的角色中，根據材料所提供的情況，作出自己的決定，這樣有利于激發(fā)學生的創(chuàng)新思維和培養(yǎng)學生的創(chuàng)新能力。

（三）可以縮短理論與實際的距離

行政法是調整政府與公民關系的法，其內容十分廣泛，涉及到我們生活的方方面面，但同學們在學習過程中卻很難將行政法的理論與社會現象聯(lián)系起來。比如，行政處罰是一種很重要的行政行為，我們在生活中經常碰到，如交通違法被警察罰款，但問他們在現實生活中什么和行政法有關，同學們卻很迷茫。而通過案例教學就可解決這一問題。比如在學習行政法基本原則——法律保留原則這一理論時，同學們感到很抽象，認為跟實際生活沒什么關系，這時如若讓學生分析一個典型案例，通過對案例的分析來理解行政行為基本原則的要求，就會大大縮短理論與實際的距離。

（四）可以提高教學效果

案例教學中的案例既有實際情況的描述，又包含著問題。它采取以學生為主進行課堂討論的方式，讓學生弄清案例中出現的問題并運用所學的理論知識進行分析，學生能深刻理解課文知識。而且案例來源于活生生的現實，給學生造成身臨其境的感覺。內容生動有趣，沒有那么多抽象的、復雜的概念、理論。因此，學生參與的積極性比較高，容易產生學習興趣，能夠提高教學效果。

二、案例教學法在《行政法學》教學中的運用

案例教學在《行政法學》中的運用，以行政處罰為例，具體實施程序如下：

（一）精選典型案例

案例是案例教學的內容，也是案例教學的基礎，所以案例的選擇十分重要。案例的選擇應遵循以下具體原則：

（1）所選擇的案例應有針對性，緊緊圍繞教學目標，應和教學內容相吻合。

（2）所選擇的案例應具有真實性、典型性、新穎性和生動性。

（3）所選擇的案例的應具有綜合性，綜合性案例要涉及行政法的多個領域的內容。

（4）所選擇的案例的應具有理論性。案例教學選編的案例要將適宜的基本理論和方法融匯于具體實例之中，或者明確地指出案例剖析所運用的理論和方法及準則，以便于學生掌握并善于運用所學的理論知識，通過定性和定量的方法分析，對實務工作的各種復雜情況進行科學、系統(tǒng)的論證，從而有效演繹出復雜實務問題的處理程序與措施。

根據以上原則的要求，在行政處罰中運用案例教學法，我們就要在新近發(fā)生的行政處罰案件中挑選有影響的大家都感興趣同時又有爭議的典型案例。比如，就可將2014年5月北京市公安局對著名影星黃海波予以行政處罰的案例作為案例教學的內容。這一案件涉及到行政法多個領域的問題，如：行政處罰的實體與程序問題、行政法基本原則合法性、合理性、正當程序原則的問題，還有行政復議和行政訴訟的問題，這個案例兼具針對性、新穎性、真實性、生動性、典型性、綜合性及理論性的特點，應該是一個合適恰當的案例。

（二）教師介紹案例，提出思考題，推薦參考文獻，學生進行準備

案例教學法著眼于提高學生分析問題和解決問題的能力，有關的知識講解不再是教學的重心。但是為確保教學效果，案例分析前，教師首先要簡明扼要地講授與案例相關的理論知識。在講授理論知識的基礎上，對案例的種類、性質、內容和對分析評價的要求進行必要的簡明介紹，以有助于學生運用所學的理論知識正確分析和評價案例。學生根據老師提出的問題在課下進行準備。以黃某某案為例，老師首先要通過一定方式介紹案情，比如口頭介紹或將案例進行編寫打印交予學生，讓學生對案例有個詳細的的一系列行為是否合法、合理并分析原因以及黃某某可如何救濟自己的權利等問題，最后推薦一些與此案有關的法條與文獻讓學生去閱讀，如《治安處罰法》、《行政處罰法》、《立法法》、《行政復議法、》《行政訴訟法》、《人員收容教育辦法》等法條及書籍與文章。

（三）學生對案例進行分析，分組討論

要求學生從自身角度來剖析案例，闡述自己的看法，不要去猜測教師的思路、評價結論，或實際做法，不要照搬所謂權威性的分析評價結論，應要求學生通過分析和評價案例問題，掌握正確處理和解決復雜多變的實際問題的思路和方法。對于不同意見鼓勵相互辯論，形成熱烈的探討氣氛。教師在此過程中不進行任何干涉，讓學生成為案例討論的主角，只是適當維持秩序。

（四）課堂發(fā)言，全班交流

這是案例教學的重要環(huán)節(jié)，是在老師主持下案例的正式分析討論階段。教師一方面要啟發(fā)學生積極發(fā)言，另一方面要在案例討論中進行必要的引導，使案例討論緊緊圍繞問題展開，不要輕易參與討論。學生是這一過程的主角，一方面要主動積極發(fā)言，充分表達自己的觀點，發(fā)言要求盡量做到有理有據，言簡意賅；另一方面還應認真傾聽別人的分析與見解，結合自己的觀點，從中汲取并總結出更完善的解決問題的最佳途徑。

（五）撰寫案例分析報告

在課堂討論結束后，要求學生根據討論情況獨立撰寫一份案例分析報告，充分表達自己的意見，闡述自己的理由和根據。這是達到全體學生能力普遍提高的一個重要環(huán)節(jié)。

(六)教師歸納總結

這是案例教學的最后一個階段。在討論和分析報告完成后，教師應對案例進行總結。首先，應對學生的討論情況進行點評總結，肯定學生中一些好的分析意見及新穎獨到的見解，指出討論中的優(yōu)點和不足，其次，教師要對案例本身結合理論進行講解，提出自己的見解，得出經得起推敲的明確的結論，讓學生對案例及案例所涉及的相關法理有一個正確清晰的認識。最后,可以再留一些相關思考題,讓學生運用在本次案例教學中所學習到的知識和方法進行分析論證。

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通過運用案例教學法達到培養(yǎng)學生活學活用法律理論的教學目標，以法律實務案例，形象地說明法律的理論知識，分析研究案例加深學生對理論知識的理解和掌握，激發(fā)思維的積極性、主動性，以強烈的學習興趣掌握有關法律知識技能。案例教學法強調教師與學生的共同參與性，將學生納入到課堂活動中，容易形成良好的課堂互動，通過讓學生開展合作性學習，以交流、互動的方式進行探究式學習。案例教學法區(qū)別于一般法學教育的方法在于，該種教學方法以案例為主導和線索，通過對案例的解析，使學生掌握知識技能的方法。有點學者提出“：純粹的案例教學法在我國缺乏相應的背景條件”“，我國的法學教育自大學階段就開始設置，在法律功底全無、思想不成熟、社會經驗也基本為零的狀態(tài)下，采取單純的案例教學法，其效果不容樂觀，即使在課堂上生搬硬套地運用這種教學法，也會使學生一頭霧水，無從下手，最多聽個熱鬧，使案例教學法流于形式，到司法實踐的場合，仍然不知所措。”

而在我國傳統(tǒng)法律課堂教學中，教師在課堂講授中也經常飲用案例，一般常見的作法是教師先將法律理論或者規(guī)則制度講授完畢之后，通過典型案例的分析、研究，進一步加強學生對于案例的理解和運用，同時也起到“佐證”理論的意義。這種方法一般將其稱為“舉例教學法”或者“演示案例法”，仍然是一種以教師的教授為主導，學生聆聽的方式。案例運用的目的在于“解釋”理論，并不是以培養(yǎng)學生獨立分析和解決問題的能力。這與純粹的案例教學法在目的上大相徑庭。而案例的運用起到一種“佐料”或者“再現”的作用，姑且被視為是對課堂講授法的一種補充或者豐富手段。在分析了中外兩種以“案例”為線索的教學方法之后，揉合兩種方法關于案例的使用，改變講授法中教師對于課堂的駕馭方式，增加學生的課堂參與性、主動性因素，既要借鑒案例教學法中的優(yōu)點，也要摒棄其不足之處，純粹意義上的案例教學法往往課堂組織比較混亂，學生發(fā)表意見參差不齊，參與度不夠等問題。而我國教師的課堂駕馭能力一般較強，純粹意義的案例教學法在實踐中很難行得通，而且效果較差。那么“，本土化”的思路為這兩種教學方法的矛盾沖突解決提供了思路。

以警察院校為例，行政法課程大多作為通識性、基礎性課程設置，這與警察院校力求培養(yǎng)具備良好法律素養(yǎng)的合格警察的定位有關，往往也造成課程內容較多、課時較少的沖突，此時，行政法學課程中案例教學法的靈活、巧妙運用不可或缺。以警校的學校特色、學生職業(yè)特點，靈活運用案例教學法則能夠充分在有限的法律課程時間安排、有限的課程開設背景下達到以培養(yǎng)合格、具備良好法治觀念的人民警察的教學目的。

二、“本土化”的案例教學法在警察院校行政法教學中的實踐思路

由于行政法規(guī)范的社會行政管理事務繁多而且復雜，與其他部門法相比，學生對行政法課程的普遍認識是“晦澀難懂”“、抽象性強”“、體系龐雜”“、理解起來難度較大”。由于行政法的抽象性以及涵蓋性較大，往往形成學習興趣較低、課堂效果較差、知識運用能力較弱的特點。而在警察院校行政法的教學，一般將行政法作為通識課程進行講授，課時安排較少，教學任務較重。如果仍按照普通高校或者法學學科教育的方式進行教學，很容易造成重理論輕實踐，難以達到塑造學生依法行政的理念，脫離了教學培養(yǎng)目的。而運用案例教學法則能夠很好地取長補短，發(fā)揮課堂的真正效果。在警察行政法案例教學中，可以按照以下方式開展教學：在總體框架設計上，首先，引入典型的教學案例。關于典型案例的選取是關鍵，在案例的選取時需把握幾個方面，案例與本節(jié)課程內容的契合度是否聯(lián)系緊密，案例的正面意義與反面意義在哪里，案例的爭議點在哪里。有時一些案例的爭議點往往會涉及到比較前沿的法學問題，此時可以進一步吸引水平相對較高的學生進一步思考分析，對法律規(guī)范和制度進行比較分析，拓寬學生的視野與思路。

比如，在講授警察行政復議與訴訟的內容時，試舉例：“小偷溺水致死案”。②其次，案例學生分析討論。在這一環(huán)節(jié)，應充分讓學生參與分析討論，各抒己見，此時不應過早進行點評是否正確，盡量征詢、綜合幾種比較突出的觀點進行分類羅列。在分析討論環(huán)節(jié)，應能夠正確對學生的思路進行引導，避免學生思路跑遍和“鉆牛角尖”情形出現，努力將案例中的知識點與疑難點、關注點、與課程的契合點提煉出來。最后，典型案例與警察行政法理論進行結合評析。此時應注意將本節(jié)課程中警察行政法理論知識與案例的契合點聯(lián)系起來，教師本人總結或者讓學生自己總結皆可，在總結綜上可以看出，該種教學方法對教師的要求極端嚴格，案例恰當、正確的選擇，對教師自身實踐知識綜合分析能力的要求，較強的課堂駕馭能力，良好的教學經驗儲備基礎都是發(fā)揮該種教學方法功效的必備條件，缺乏其中任一條件，很難實現良好的教學效果和教學目標。

三、“本土化”的案例教學法在警察院校行政法教學中的實踐意義

由于警察行政法學自身學科的特殊性，是一門密切聯(lián)系警務實踐，以行政法學理論為基礎的課程。這就要求在課程的講授中注重職業(yè)特點的特殊性教育，由于警校學生在畢業(yè)之后很多都會走上人民警察的崗位，塑造較強的職業(yè)道德意識與遵紀守法意識的是警察院校培養(yǎng)的重點。而警察行政法這門的學習課程，即是在培養(yǎng)學生法律素養(yǎng)同時，培養(yǎng)學生職業(yè)道德素養(yǎng)的重要途徑。

（一）警察行政法案例教學有助于提升學生遵紀守法與為人民服務的理念我國《人民警察法》第二十條規(guī)定“：人民警察必須做到：1.秉公執(zhí)法，辦事公道；2.模范遵守社會公德；3.禮貌待人，文明執(zhí)勤；4.尊重人民群眾的風俗習慣?！比嗣窬觳粌H要成為遵紀守法的典范也應成為遵守社會公德的典范。在警察行政法案例教學中，應注意警察執(zhí)法規(guī)范案例與職業(yè)道德素養(yǎng)的結合。培養(yǎng)細心、細致以及真正為人民服務的理念。在講授“違法行為矯正”內容時“，成都小思怡餓死案”引起學生巨大的反映與討論，案情大概是一名李姓母親，一個人帶一個三歲小女孩“小思怡”，離婚后染上吸毒惡習，經常將女兒一個人鎖在家中自己去盜竊財物。一次被公安機關抓獲，民警按照法定程序經李女士送去強制戒毒。李女士一再懇求警察說自己女兒一個人被鎖在家中沒有照顧，肯定在被送去戒毒途中回家將孩子交于親屬照顧。后來，民警沒有同意，李女士一再懇求民警打電話給自己親屬幫忙去接孩子。后來民警電話沒打通就作罷。半月之后，民警發(fā)現“小思怡”已經死在家中，門后全是斑斑點點的抓痕。在講述完該案例之后，課堂之上出現了少有的寂靜，學生深深地被這個發(fā)生在現實生活中案例所震驚，哪怕當時民警的一個小小的舉動，到家中去看一看，或者堅持把那個電話打通，可愛的“小思怡”也不至于被餓死在家中。同時，結合吸毒人員進行強制戒毒的法律規(guī)定，與我國的收容教育制度，矯正制度展開。將人民警察依法行政的同時，加強思想道德教育，為人民服務的理念，將國家尊重和保障人權的理念灌輸到課堂之中，取得了良好的課堂效果。

（二）警察行政案例教學有助于增強學生的學習興趣興趣是最好的老師，與枯燥乏味的法律條文相比，案例因為其自身的活現性，更容易被學生所接受和熱愛。在講授警察行政法行政機關與行政處罰、行政訴訟、行政賠償的內容時，以“荒唐的處女案”展開，在該案例的講述中“處女”“、”一時引起學生哄笑，從常識都知道這是執(zhí)法犯法，一個女孩根本就不可能去，居然被公安機關弄假成真。在這起荒唐案例的背后，是守法意識的單薄，濫用公權力，侵害公民人身權益的表現。勢必為我國的法律規(guī)定所不容。同時，結合案例受害人精神受到巨大傷害的情況，結合我國《行政賠償法》中關于精神損害賠償的修改內容，對于行政賠償范圍給予必要解讀。在激發(fā)學生學習興趣的同時，提高了學生對于相關知識內容的把握與理解，從細微之處管窺我國法律制度的發(fā)展進步。

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2教學缺乏實踐環(huán)節(jié)

傳統(tǒng)的公共行政學教學，缺乏實踐的環(huán)節(jié)。所謂實踐出真知，教學正全面的詮釋著這句真理。醫(yī)科大學學習公共行政學的學生，畢業(yè)后的培養(yǎng)方向是趨向于衛(wèi)生行政部門或者醫(yī)院的行政科室的，而傳統(tǒng)的公共行政學的教學，是枯燥乏味的一味的講授，期末是以試卷的形式進行考核。這樣，無意中就進入了一個非良性的循環(huán)，既老師講授無激情，學生聽課無興趣。同時，傳統(tǒng)的公共行政學考核方式單一，只是用試卷說明學生一學期的學習成績。學生就只為了如何應付考試去學習，不能全面、立體的掌握公共行政學的相關知識。傳統(tǒng)的公共行政學教學內容單一，以書本講授為主，未結合專業(yè)方向設計。在傳統(tǒng)的公共行政學的教學過程中，教師的講授只是針對書本上的知識進行講授，并未將學生今后的就業(yè)趨勢緊密結合。

3完善具有醫(yī)科大學特色的公共行政學教學方法

改變傳統(tǒng)的公共行政學的教學方法，已經刻不容緩。建立有醫(yī)科大學特色的公共行政學教學方法，是有針對性的教學方法、是因材施教的教學方法、更是符合培養(yǎng)自治區(qū)衛(wèi)生事業(yè)管理人才的教學方法。

3．1要有以學生為主體的教學理念

以學生為主體，就是要改變教師滿堂講授的授課方法，將學生的參與度提到最高［3］。每個章節(jié)在開始之前，用適合本章的案例引入，在了解案例之前，將問題提出，讓學生帶著問題去了解案例，然后對案例進行分析。分析案例時，逐步提高學生分析問題的能力、解決問題的能力，以及語言表達的能力。由于是在章節(jié)開始之前所看的案例，學生在分析案例的時候還不能系統(tǒng)的運用本章所學的知識，但是，正是這樣帶著問題去進行學習，遇到重點和難點再與學生進行分析和討論，才能讓知識不斷內化，并提高了學生的整體能力。與此同時，在案例的選擇過程中，以醫(yī)療行政系統(tǒng)的案例為主，讓學生在早期就能站在衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的高度去思考問題，有利于培養(yǎng)具有先進的管理學理論和實踐方法、具有優(yōu)良的政治素質和創(chuàng)新精神、能夠基本掌握基礎醫(yī)學，并且能夠將所學的知識運用到實踐中去的在衛(wèi)生行政部門或醫(yī)院的行政科室的現代高級專門人才。

3．2要將現代化的實驗課帶到教學中來

目前，衛(wèi)生管理學院的實驗室，針對公共行政學這門課程，引入了電子政務實驗課。在實驗室，模擬了從中央到地方的各級政府的檔案管理、公文傳輸、國有資產管理、行政審批系統(tǒng)、框架、招標采購平臺、政府辦公系統(tǒng)，以及政府信息門戶等內容［4］。學生可以在實驗課上，通過模擬政府的以上辦公內容，更加直觀和全面的掌握所學的知識，用更立體的手段和方法提高學生的動手和思考的能力。但是，目前針對電子政務的實驗課課程安排還是不夠科學合理，課時數還較少，在今后的教學過程中，將不斷優(yōu)化實驗課的課程設計，并將實驗課的實驗設計的分數納入到考核范圍內。

3．3要把學生的課間實習規(guī)劃到教學計劃中來

衛(wèi)生管理學院的衛(wèi)生事業(yè)管理專業(yè)的學生，在大四上學期結課后，都會到實習單位進行實習。實習單位的范圍包括各盟市的衛(wèi)生行政部門、疾控、衛(wèi)生監(jiān)督部門，以及醫(yī)院的行政科室等。這時的實習，正是考察學生學習各門課程成績的最佳時期。通過實習，學生能夠用體驗式的學習方法將理論知識內化，在運用理論知識的同時，把理論知識和實踐相結合。但是，目前學生在實習過程中，一旦確定了實習單位就不能更換，這使得學生不能全面的了解衛(wèi)生系統(tǒng)內各個相關領域的具體運行狀態(tài)，那么學到的實踐知識限于學生所實習的單位。如果能夠將實習單位施行輪崗實習，既衛(wèi)生行政部門、疾控、衛(wèi)生監(jiān)督部門，以及醫(yī)院的行政科室等將實習生進行輪崗實習，每個單位或部門實習一段時間，那么，學生將會從更多的角度和方位成長。

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法社會學是對法的社會現象進行研究的一門學問，在社會學中運用的研究方法，在法社會學中的研究中同樣可以應用。在對法律在社會中所起到的作用以及法律在社會中所產生的后果進行研究的過程中，社會調查法是進行這種研究較為常用的方法，其中問卷調查法又在法律現象的社會的調查中具有非常重要的作用，是法社會學調查中最為常用的一種調查方法。以問卷調查運用為主的研究方法在法社會學研究中已是最主要的類型之一，在法社會學的調研中應用比較廣泛。美國社會學家艾爾？巴比稱“問卷是社會調查的支柱”，英國社會學家莫澤則說“十項社會調查中就有九項是采用問卷進行的”。

問卷調查法，是指調查者根據研究的問題和研究的方案，通過設計一套要求被調查者回答的問題表來收集資料的方法。作為具體方法的問卷調查法有著與之密切相連的方法論背景或基礎，是區(qū)別于其他某些方法的重要標志。問卷調查法的理論基礎是實證主義哲學指導下的方法論，在本質上是一種實證性的研究方法。實證主義方法論淵源于近代經驗主義哲學，并在實驗科學發(fā)展的條件下，由孔德首先提出來。他相信社會現象和自然現象一樣，有著客觀規(guī)律，這些規(guī)律應該通過觀察、實驗、比較以及其它與自然科學一樣的方法去發(fā)現。其基本的觀點是：一切關于事實的理論知識都以經驗的實證材料為根據，社會學的研究對象是純客觀的，社會現象也如同自然界一樣服從于基本規(guī)律，我們在因果規(guī)律的探究中，就能夠確定社會的秩序和運行。涂爾干實證主義社會學以客觀性和社會事實為研究對象，認為社會與自然在本質上是一致的，社會現象和自然現象一樣都是受客觀必然性支配，這就決定了其研究方法必然采用自然科學中研究自然現象的實證的方法，通過觀察、實驗、比較、檢驗等方法找到事物發(fā)展的規(guī)律及事物之間的聯(lián)系。解釋社會規(guī)律的具體方法就是在自然科學中已成功運用的觀察、實驗和比較的方法。正如涂爾干自己所說：實證社會學的“主要目的是將科學的理想方法擴大到人類行為的解釋上，說明因果關系的必然性，社會現象的可理解性，對于科學和實踐同樣是必要的”。實證性的研究方法可以概括為通過對研究對象大量的觀察、實驗和調查，獲取客觀材料，從個別到一般，歸納出事物的本質屬性和發(fā)展規(guī)律的一種研究方法。筆者從問卷調查法的一些重要特征探析其實證性的特質：

一、從事物的現象出發(fā)體現實證的邏輯前提

問卷調查法主要針對社會中出現的紛繁復雜的社會現象，從中進行抽樣調查，在進行抽樣調查的過程中，抽樣的標準以及抽樣的準確度都經過精密的計算。這種抽樣調查的結果具有代表性，能夠體現社會現實的一般狀況，體現了從個別到一般的發(fā)展規(guī)律。進行抽樣的問卷調查的設計主要針對現實社會中出現的各種表征，社會現實生活中所出現的各種現象。問卷調查法主要針對這種出現的社會現象進行分別的歸類統(tǒng)計分析，從而得出法社會學中所出現的各種法的表現形式，體現出法所產生的社會效果。

問卷調查法所針對的調查對象體現了實證主義的邏輯前提。實證主義強調知識必須建立在觀察和實驗的經驗事實上，通過經驗觀察的數據和實驗研究的手段來揭示一般結論，并且要求這種結論在同一條件下具有可證性。實證主義排斥傳統(tǒng)哲學形而上學的思維方式，反對傳統(tǒng)哲學包羅萬象的哲學體系和高度抽象思辨的哲學，主張哲學應當建立在來自觀察試驗的經驗事實和實證科學的基礎之上，把哲學的研究對象、方法和任務局限在與科學有關的范圍和領域。試圖用“經驗”、“感覺”、“要素”等取代傳統(tǒng)哲學中思維與存在、精神與物質的對立，以“中性”哲學自居。實證主義主張把知識局限在感覺經驗或現象的范圍之內，強調科學認識論的根本任務只是記錄感覺、描述現象及其相互關系。實證主義者認為，人們通過觀察和實驗，得到某個事物的色、香、味、聲、形，那么人們對于這個事物的色、香、味、聲、形的經驗知識是可靠的?！安既R克試圖像研究自然現象那樣研究法現象，試圖從法現象中發(fā)現一個貫穿始終的描述法的發(fā)生與運行的根本規(guī)則或法則。他認為真正科學的法學研究是：（1）只分析法現象而不探索法本質；（2）法學的觀念應是具體的，可與經驗相參照；（3）從經驗事實中不能推出價值判斷?！边@三條原則構成了布萊克實證主義方法論的核心，也是所有實證主義者所共同擁有的方法論信條。

問卷調查法研究事物的外在表象，并且對事物的外在表象進行統(tǒng)計、分類、分析，體現了實證主義研究事物的出發(fā)點，及從客觀的外在表象為起點，具備了其實證性的起點。

二、高標準化要求從形式上確認實證性

問卷調查法主要針對調查的對象，設計一整套的調查問題，從紛繁復雜的各種法社會現象中，根據在工具及程序上的高度標準化要求，將原本很復雜的社會問題，歸結為事物的現象或者表象的一些規(guī)范化的問題，形式上表現出了從事物的現象出發(fā)來研究事物的本質。問卷是進行變量測量和資料收集的工具，而統(tǒng)計分析則是處理這種雖來自于樣本卻要反映總體的，以問卷形式收集的大量資料的程序。問卷調查研究的規(guī)范操作程序，還使得其研究結果具有較高的可信度，可以迅速反映動態(tài)的社會信息，應用范圍十分廣泛。通過問卷來收集研究資料，所設計的問題與項目都是由研究者根據課題研究目的和課題需要，嚴格篩選和精心設計的簡明易答的問題或表格，因而它的標準化程度較高，較容易對事物的表象與體現進行定量評估。

問卷調查法在工具及程序上的高度標準化要求，符合了形式上的實證性。但是又常常使得原本很復雜的問題流于表面化，即形式的要求導致了內容的膚淺。形式化的表面的問題，很難對被調查者產生某種思想、行為的背景原因，獲得直接的、切實的感受。無論是紛繁復雜的人類的行為，還是各種形式的社會生活現象，研究者在設身處地的研究同一問題，與他們面對一疊問卷表或一堆統(tǒng)計數據時，獲得的感受是大不相同的。它只能獲得書面的社會信息，而不能了解到生動、具體的社會情況。因此也只是從形式上確認其實證性。

實證主義研究方法所采用的研究方式最為典型的是定量研究，通過定量研究將社會現象及其關系和變化趨勢用精確的統(tǒng)計語言描述出來，從而達到認識和預測社會世界的目的。定量研究在形式上確認高度標準化的要求，體現實證的準確性和嚴密性。在《社會學方法的準則》中，涂爾干指出，社會學既然是以社會事實為研究對象的，那么它就必須注意到社會事實同時具有的物質性和觀念性雙重特征。因此，社會學方法具有雙重性質：一方面，從社會事實的物質性特征出發(fā)，社會學是可以借鑒自然科學中某些普遍性方法的；另一方面，從社會事實的觀念性出發(fā)，自然科學方法又需要經過某種形式的改變，才能允許被應用到社會研究中去。從法社會現象的物質性特征出發(fā)，即以形式的方式來體現其準確性、確認實證性。諾內特對此評論道，“拒價值判斷于千里之外的實證主義立場的實質，意味著在法學研究中寧要無知也不要偏見；但實際上偏見（即利益、同情、感覺力、興趣等）具有促進思考的能量，在無視一切價值的場合知識不可能得到充分的發(fā)展”。問卷調查法也因此只是從形式上體現了實證性，而不能從本質上體現實證性。

三、邏輯演繹的特質體現實證性

問卷調查法的優(yōu)點是它既可以用來描述某一事物總體的概況、特征，以及進行事物總體各個方面之間的比較，也可以用來解釋不同變量之間的關系，體現其邏輯演繹的特質。作為一種實證的方法，問卷調查法有著于眾多自然科學方法相類似的邏輯程序。問卷調查法的邏輯演繹的這種實證性質，決定了它與隨機抽樣、與統(tǒng)計分析密不可分。或者說，問卷調查法實際上意味著抽樣、問卷與統(tǒng)計分析三者之間存在某種必然的、內在的聯(lián)系。抽樣解決的是調查對象的問題，問卷則是進行變量測量和資料收集的工具，而統(tǒng)計分析則是處理這種來自于樣本卻要反映總體的，以問卷形式收集的大量資料的必要方法。問卷調查法的抽樣、問卷與統(tǒng)計分析體現邏輯演繹的特質。

實證主義方法論最大的特點是，要求每一步演繹推斷必須有堅實的實踐基礎，即推理的結果也可以直接用實踐進行檢驗。法社會學不僅客觀地闡明法律現象“究竟是如何”，而且進一步關注于法社會現象的原因和規(guī)律。實證主義把自然科學的方法論作為自己的基本原則，認為科學的假說必須由經驗證據來檢驗，某一理論只有得到經驗證據的完備支持才是可靠的。實證主義方法論認為，雖然社會科學在方法、技術的運用上有其特點，但它在理論建構、證據搜集與分析、理論檢驗等方面所運用的方法與自然科學方法無本質區(qū)別。實證主義者堅持認為社會研究的邏輯方法是假設演繹法，科學假說的陳述必須由經驗實施來檢驗，理論僅當它得到經驗證據的完備支持時才是可接受的。獲取經驗證據需要采用實驗、系統(tǒng)觀察、調查、訪問、文獻考察等方法，其中問卷調查法是其中最為重要的方法。實證主義者把自然科學方法論作為自己的基本原則，把自然科學當做科學的范例，在他們看來，社會學是也符合科學的邏輯的，當然法社會學的問卷調查研究方法也同樣體現這種邏輯演繹的特質。問卷調查法中以抽樣和問卷為前提，統(tǒng)計分析則是其邏輯演繹的具體表現。

四、問卷的準確性較低，其實證性降低

篇（10）

公共行政學的發(fā)展歷史只有一百多年，它的科學性很難在短時間內人們得出科學的結論。公共行政學，屬于社會科學，社會科學的非常復雜。其次，由于人們自己認識自己，其主觀性也很難克服，在自己研究自己的同時，本身在心里就某個實驗有了一定的預期，使社會實驗有了人們的思想活動而變得異常復雜。因此，當今公共行政學正處在幼年時期，他們的某些結論或許都是正確的，但這種正確性是相對的，是有一定客觀條件限制的。

公共行政學如何走向科學性？筆者提出了自己的思考。物質決定意識，科學原理必須來源于物質世界，必須對物質世界有真實的觀察、切實的反映。科學的理論必須接受實踐的反復檢驗。研究科學問題，必須首先對客觀因素進行分析，其次對意識領域的結構進行剖析，找出意識領域與物質領域連接的橋梁和方式。因此研究公共行政學，必須對里面最主要的客觀因素進行分解和確定，找出各因素之間的聯(lián)系，再延伸到思想領域。公共行政學，屬于社會科學。社會科學中最重要的客觀因子就是單個的人。必須對人是什么、人為什么存在、人存在有什么意義進行研究，然而這些都是哲學的終極命題，至今沒有統(tǒng)一的答案。這個基礎沒有統(tǒng)一，社會科學中答案的不唯一性也就司空見慣。然而，我們可以通過曲線研究法，避開這個最直接最基礎的命題，通過向內研究。社會科學歸根結底是研究人與人之間關系，人與人之間關系的總和構成社會，人與人之間的關系歸根結底是利益關系。沿著這三個已經統(tǒng)一的、公認的三個“公理”，可以試著構建公共行政學大廈的框架。公共行政學似乎只有首先研究，人與人的關系結構（第一物質層次），人與人之間的行為互動（物質與意識的重疊區(qū)域，連接真理和現實的橋梁），人的思想意識（意識領域）、人與人的互動效果（對三者關系的總評價，是一種價值判斷）。下面，我們來分述一下這四個研究結構演變。

人與人的關系結構是研究公共行政的邏輯起點。何謂公共，它是與私人領域相對的，至少涉及到兩個人以上，進而延伸到人與人之間的關系。從中國歷史的脈絡中，我們大概抽出人與人關系的演變路徑，這種人與人之間的關系結構大致折射出某種社會形態(tài)。可見人與人之間的關系結構，是政治領域，特別是公共行政領域一個特別重要的變量，研究它對于簡化公共行政現象，構建公共行政互動模型具有重要意義。原始社會時期，社會中存在奴隸主和奴隸兩大階級，奴隸直接為其私有財產，毫無獨立人格可言，身體、生命都不是自己所掌握的，睡覺都要鎖鏈鎖著，防止其逃跑，體現出完全的依附和絕對服從的關系結構；到了封建社會早期，實行勞役地租，在一星期中的幾天，其自身歸封建主所有，其終身不得遷移，雖然獲得了一定的自由，但還是有很強的依附烙印，社會中存在著大量的奴婢，在封建社會中期，實行實物地租，人與人之間的依附關系進一步松動，以對于人身的控制，逐漸變?yōu)殚g接的以對財產的剝削；在封建社會末期，張居正實行一條鞭法，賦稅征銀，直到雍正廢除人頭稅，封建政府放棄了對其人身的控制，人與人之間的關系逐漸由束縛變得流動、由等級森嚴變得相對平等；進入資本主義社會，勞動者已經完全獲得在法律上的人身獨立，自由、平等、生命安全是不可侵犯的天賦人權，勞動者完全可以支配自己的身體和意志達成商業(yè)契約式的關系，然而建立在生產資料資本私有制的社會基礎上，其勞動者自身必須屈服于資本，事實上的自由并沒有真正達到。

在短期人與人之間的關系結構，從根本上制約人與人之間的互動行為。反不是由一個人所能完全控制的行為都可以是公共行為，它涉及到兩個以上的人與人之間的關系。如果人與人之間的關系式完全擁有與被擁有的關系，那么一個人完全可以隨意殺死另一人（夏主把人當座椅）;如果人與人之間是依附與被依附的關系，那么君臣父子夫妻都有嚴格的等級，而且關系穩(wěn)固且世襲，連婚姻都不能自主，是依附的產物；如果是自由的交換式關系，會受某種物質或精神匱乏做自己不愿意做的事；如果是平等協(xié)作團結的關系，每個人可以自由選擇與他人應該又怎樣互動的關系；如果是友愛奉獻的關系結構，人與人之間不不有搭便車、犯罪等行徑，取而代之的是相親相愛的互動。公共行為長期重復著某種固定模式，不僅會形成行為慣性，而且會形成思維慣性。例如，古代君要臣死、父要子死，不得不死，不僅被當事人雙方看做是正常的，而且在整個社會也是支持的；如果放在現在，就是犯法，喪失人性；再論婚姻觀念，古代都是“父母之命，媒約之言”連面都沒有見，就結婚，都沒有自由選擇過，何談幸福，但仍然是允許的。

作者：章曉爽單位：中南大學公共管理學院