序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過(guò)程，我們?yōu)槟扑]十篇行政處罰論文范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來(lái)更深刻的閱讀感受。

篇（1）

2依法保障行政相對(duì)人聽(tīng)證的權(quán)利

聽(tīng)證是指在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)事人要求，在行政機(jī)關(guān)或者授權(quán)組織指定的非本案調(diào)查人員主持下，由當(dāng)事人、調(diào)查取證人員及其他利害關(guān)系人員參加，就被指控的事實(shí)和適用的法律等有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行陳述、質(zhì)問(wèn)、辯證和反駁，從而查明案件事實(shí)的工作程序，聽(tīng)證是行政相對(duì)人的一項(xiàng)權(quán)利。要依法保障違法行為人聽(tīng)證的權(quán)利，行政相對(duì)人的行政聽(tīng)證權(quán)要得到真正的保障，除了在理念上要得到認(rèn)可，在具體制度上要得到落實(shí)，還需要法律責(zé)任對(duì)侵犯者進(jìn)行懲罰與威懾。行政機(jī)關(guān)侵害行政相對(duì)人行政聽(tīng)證權(quán)的方式主要有以下幾種:一是依照法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證而拒絕聽(tīng)證；二是行政機(jī)關(guān)在聽(tīng)證程序中違反法定聽(tīng)證程序，違反回避、告知聽(tīng)證時(shí)間或地點(diǎn)、秘密聽(tīng)證等法定程序；三是故意架空聽(tīng)證，使聽(tīng)證成為形式，這種情形表面上不是對(duì)聽(tīng)證權(quán)的直接侵犯，但其危害性比前兩者都大，它既能規(guī)避聽(tīng)證的法律義務(wù)，又能滿足其行政權(quán)肆意的目的。對(duì)于這三種直接或間接侵犯行政相對(duì)人行政聽(tīng)證權(quán)的情形，法律應(yīng)當(dāng)為行政機(jī)關(guān)設(shè)定其應(yīng)得的法律責(zé)任，相應(yīng)的救濟(jì)程序與措施也應(yīng)當(dāng)配套規(guī)定，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定相應(yīng)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院對(duì)直接侵犯行政相對(duì)人行政聽(tīng)證權(quán)的行為予以審查和救濟(jì)。對(duì)第一種行政機(jī)關(guān)拒絕聽(tīng)證的,其實(shí)質(zhì)是行政機(jī)關(guān)行政不作為，行政相對(duì)人可以以行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)為由提起復(fù)議申請(qǐng)或訴訟請(qǐng)求,要求行政機(jī)關(guān)依法舉行聽(tīng)證。復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院則可通過(guò)審查該具體行政行為是否必須經(jīng)過(guò)聽(tīng)證來(lái)作出決定或判決；對(duì)第二種行政機(jī)關(guān)違反法定程序進(jìn)行聽(tīng)證的，行政復(fù)議法第二十八條第一款第三項(xiàng)規(guī)定：具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷(xiāo)、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法；決定撤銷(xiāo)或者確認(rèn)該具體行政行為違法的，可以責(zé)令被申請(qǐng)人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為：（1）主要事實(shí)不清、證據(jù)不足的；（2）適用依據(jù)錯(cuò)誤的；（3）違反法定程序的；（4）超越或者的；（5）具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)?。該條第一款第三項(xiàng)第三目規(guī)定程序違法的法律責(zé)任（后果）?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條規(guī)定對(duì)具體行政行為違反法定程序的，可以判決撤銷(xiāo)或部分撤銷(xiāo),并可以判決被告重新作出具體行政行為。這些法律后果法律責(zé)任的設(shè)置對(duì)于保障行政相對(duì)人的聽(tīng)證權(quán)是異常重要的。

篇（2）

1“.警告”的處罰效果難以體現(xiàn)。主要包括兩種情形：一是部分法律法規(guī)對(duì)某種情形（如《商業(yè)銀行、信用社國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)管理辦法》第43條規(guī)定的情形）僅僅規(guī)定單獨(dú)處以警告時(shí)，執(zhí)法單位認(rèn)為無(wú)必要或效果不好，而干脆不予處罰。二是作出了處罰，但根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，只使用了罰款處罰，而漏用了警告處罰。從被處罰人角度看，警告處罰不痛不癢，對(duì)被處罰人觸動(dòng)不大，導(dǎo)致違規(guī)金融機(jī)構(gòu)對(duì)警告處罰往往是“虛心”接受后束之高閣，置之不理，其成效甚微。從處罰實(shí)施機(jī)關(guān)看，在法律僅規(guī)定單獨(dú)處以警告處罰的情況下，由于一般均同時(shí)規(guī)定要求被檢查單位限期整改，執(zhí)法部門(mén)往往認(rèn)為在被檢查單位限期整改措施已經(jīng)到位的情況下，再作出警告處罰沒(méi)有必要。對(duì)于法律規(guī)定警告并處罰款的情況，執(zhí)法部門(mén)常認(rèn)為在當(dāng)前的金融管理?xiàng)l件下，警告處罰作為一種聲譽(yù)罰，往往對(duì)行政相對(duì)人（尤其是相對(duì)人是機(jī)構(gòu)而非個(gè)人時(shí)）的權(quán)利義務(wù)無(wú)法產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。同時(shí)警告處罰不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，在沒(méi)有合適主體和合適方式對(duì)警告處罰決定對(duì)外宣示、披露和記載的情況下，警告處罰的實(shí)際效果根本無(wú)法體現(xiàn)，因此會(huì)產(chǎn)生將警告處罰免除，單獨(dú)處以罰款情況。2“.罰款”的處罰效果經(jīng)常被金融機(jī)構(gòu)通過(guò)各種方式予以對(duì)沖。罰款處罰主要起懲戒、震懾、教育作用。實(shí)踐中，被處罰金融機(jī)構(gòu)經(jīng)常使用很多手段對(duì)沖罰款處罰的功效。一是將對(duì)單位的罰款直接分?jǐn)偨o責(zé)任人，由“單位罰”變成“個(gè)人罰”。如：在繳納罰款前，要求責(zé)任部門(mén)或責(zé)任人將罰款自行交足，集中后的款項(xiàng)不經(jīng)本單位大帳，直接以現(xiàn)金形式繳入基層央行指定的罰沒(méi)賬戶；或者先將罰款由本單位大帳繳入基層央行指定的罰沒(méi)賬戶，然后將罰款以“內(nèi)部績(jī)效考核”的名義分解到相關(guān)部門(mén)和人員。二是盡量縮小被處罰信息的知悉面。如果是專項(xiàng)檢查，由于金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)配合檢查的是業(yè)務(wù)部門(mén)，文書(shū)簽收也由業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)，存在部門(mén)消化罰款，不向單位報(bào)告的可能；對(duì)綜合執(zhí)法檢查或其他大型檢查，則盡量不讓其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和上級(jí)單位知曉處罰情況。三是不將行政處罰文書(shū)進(jìn)行歸檔，試圖抹去被處罰的痕跡。3.部分違規(guī)問(wèn)題屢查屢犯，凸顯行政處罰實(shí)施效果不盡理想。實(shí)踐中，金融機(jī)構(gòu)被處罰主要是基本賬戶未經(jīng)核準(zhǔn)、一般賬戶不備案，虛報(bào)、瞞報(bào)、錯(cuò)報(bào)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，延遲繳納財(cái)政存款或資金，收繳假幣、殘損幣兌換違規(guī)，違規(guī)查詢信用報(bào)告、無(wú)效貸款卡發(fā)放貸款，存款準(zhǔn)備金不足，反洗錢(qián)違規(guī)等問(wèn)題。這些違規(guī)問(wèn)題在不同機(jī)構(gòu)、不同時(shí)段反復(fù)發(fā)生，甚至同一機(jī)構(gòu)屢查屢犯，說(shuō)明行政處罰的教育功能沒(méi)有很好地實(shí)現(xiàn)。

（二）造成的不利影響

1.行政處罰的實(shí)際效用沒(méi)有發(fā)揮到位。行政處罰的根本目的在于督促金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)。行政處罰的正常實(shí)施，一方面體現(xiàn)了基層央行對(duì)違規(guī)金融機(jī)構(gòu)的警示和教育，希望通過(guò)處罰措施對(duì)其產(chǎn)生觸動(dòng)作用；另一方面，則是希望能夠引起上級(jí)金融機(jī)構(gòu)的重視，進(jìn)而通過(guò)其內(nèi)部嚴(yán)格的考核機(jī)制，真正發(fā)揮出應(yīng)有的震懾和教育作用。但罰款處罰措施被行政相對(duì)人異化現(xiàn)象的存在，直接導(dǎo)致行政處罰由“有形罰”變成了“無(wú)形罰”，被處罰人通過(guò)罰款不入大賬、處罰文書(shū)不歸檔、處罰情況不報(bào)告上級(jí)、處罰信息不擴(kuò)散等手段，使基層央行罰款處罰的效果消弭于無(wú)形，無(wú)法實(shí)現(xiàn)行政處罰的目的。2.誘發(fā)金融機(jī)構(gòu)及其員工對(duì)金融監(jiān)管的抵觸情緒。一方面，金融機(jī)構(gòu)將罰款以“內(nèi)部績(jī)效考核”的名義分解到相關(guān)部門(mén)和人員的做法，會(huì)直接影響到個(gè)別員工的切身利益，極易誘發(fā)金融機(jī)構(gòu)員工對(duì)基層央行行政管理活動(dòng)的反感與抵觸情緒，將原本是金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理矛盾轉(zhuǎn)化為金融機(jī)構(gòu)員工與基層央行之間的外部矛盾。另一方面，如果不將處罰與教育相結(jié)合，只一味強(qiáng)調(diào)“罰款”，也容易引起金融機(jī)構(gòu)對(duì)立情緒，進(jìn)而帶來(lái)處罰決定作出后違規(guī)金融機(jī)構(gòu)不交罰款的僵局。3.干擾基層央行正常的金融監(jiān)督管理工作。違規(guī)金融機(jī)構(gòu)將罰款分解到相關(guān)部門(mén)和人員的做法，對(duì)一線的普通員工造成了一定的工作壓力。為了避免受到責(zé)罰，有的員工在執(zhí)法檢查過(guò)程中，會(huì)想盡辦法讓自己所負(fù)責(zé)領(lǐng)域內(nèi)存在的問(wèn)題不被檢查人員發(fā)現(xiàn)，不配合檢查活動(dòng)，弄虛作假隱瞞問(wèn)題，造成執(zhí)法活動(dòng)難以正常開(kāi)展；有的員工則在檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，以罰款會(huì)由自己承擔(dān)為由，對(duì)檢查人員開(kāi)展“情感攻勢(shì)”，或者通過(guò)各種關(guān)系和途徑向檢查組說(shuō)情，要求減少或不進(jìn)行處罰，這在一定程度上干擾了基層央行正常的金融監(jiān)督管理工作。

二、制約行政處罰效能的原因分析

（一）警告處罰措施存在天生不足警告雖是法定的行政處罰措施，但與不是法定處罰措施的約見(jiàn)談話、通報(bào)批評(píng)相比較，其在申誡效果上存在天然劣勢(shì)。從形式上看，警告處罰是書(shū)面的，而約見(jiàn)談話是面對(duì)面的；從送達(dá)路徑看，警告處罰一般是執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員送達(dá)，被處罰單位業(yè)務(wù)部門(mén)工作人員受領(lǐng)，很容易被截留，而約見(jiàn)談話是執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)被處罰單位負(fù)責(zé)人；從擴(kuò)散面看，警告出發(fā)點(diǎn)僅限于被處罰單位知曉，自己不說(shuō)誰(shuí)都不知道，而通報(bào)批評(píng)則可能全行業(yè)、全系統(tǒng)都知道，事關(guān)面子和榮譽(yù)問(wèn)題；從效果看，約見(jiàn)談話和通報(bào)批評(píng)所涉問(wèn)題一般更容易引起重視，布置和推進(jìn)相應(yīng)的整改措施更加快捷。實(shí)踐中，基層央行在金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)行考核制度下，違規(guī)機(jī)構(gòu)一旦受到監(jiān)管部門(mén)的行政處罰，無(wú)論是對(duì)被處罰的機(jī)構(gòu)還是對(duì)該機(jī)構(gòu)的高管人員而言，在其內(nèi)部考核中都將受到較大影響。具體而言，對(duì)直接責(zé)任人員意味著追責(zé)和承擔(dān)罰款，對(duì)該機(jī)構(gòu)的普通員工將意味著收入減少，而對(duì)高管人員來(lái)說(shuō)甚至可能影響其職位和升遷。在這樣的內(nèi)部考核壓力下，金融機(jī)構(gòu)在受到處罰之后必然產(chǎn)生消化行政處罰的沖動(dòng)，其內(nèi)部決策層會(huì)想盡辦法隱瞞和掩飾，因此出現(xiàn)罰款由個(gè)人分?jǐn)偛蝗氪髱?，處罰文書(shū)不入檔案，不讓上級(jí)單位知曉等現(xiàn)象。

（二）市場(chǎng)規(guī)則促使金融機(jī)構(gòu)化解處罰效果金融機(jī)構(gòu)若因違規(guī)受到監(jiān)管部門(mén)的行政處罰，其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)將受到諸多影響：一是可能無(wú)法享受某些優(yōu)惠政策，喪失一些特殊業(yè)務(wù)資格。比如對(duì)村鎮(zhèn)銀行和農(nóng)村信用社而言，一旦因?yàn)榍防U準(zhǔn)備金被實(shí)施行政處罰，將直接喪失獲得支農(nóng)再貸款的資質(zhì)。二是可能影響其后續(xù)發(fā)展。比如對(duì)部分農(nóng)村信用社而言，如果受到監(jiān)管部門(mén)的行政處罰，意味著內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)控制度不健全，對(duì)于其向農(nóng)村商業(yè)銀行轉(zhuǎn)變的改革進(jìn)程將直接產(chǎn)生影響。三是可能影響其經(jīng)營(yíng)形象。對(duì)于已經(jīng)上市的金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，因受到證券法等法律法規(guī)的約束，按規(guī)定應(yīng)當(dāng)將受處罰的信息對(duì)外披露，這無(wú)疑對(duì)金融機(jī)構(gòu)會(huì)造成較大影響。

（三）行政處罰法律制度還不完善一方面，從目前行政處罰罰款繳納制度看，金融機(jī)構(gòu)接受罰款處罰后，只要罰款進(jìn)了專門(mén)的罰沒(méi)賬戶，整個(gè)處罰程序就算完成。因此處罰實(shí)施機(jī)關(guān)不會(huì)也無(wú)權(quán)深入掌握違規(guī)機(jī)構(gòu)所繳罰款的來(lái)源以及是否計(jì)入大帳等背景情況。另一方面，從行政處罰信息披露法律制度看，目前各監(jiān)管部門(mén)之間的監(jiān)管信息披露和共享方面基本處于空白狀況，實(shí)踐中監(jiān)管部門(mén)一般也不會(huì)主動(dòng)將相關(guān)行政處罰信息向金融機(jī)構(gòu)的上級(jí)單位反饋或向社會(huì)公開(kāi)披露，這就為金融機(jī)構(gòu)隱瞞和掩飾相關(guān)情況提供了可能和便利。

三、進(jìn)一步提高行政處罰效能的政策建議

（一）豐富警告作為申誡罰類(lèi)行政處罰措施的內(nèi)涵

除書(shū)面警告外，明確增加口頭警告的形式，在相應(yīng)金融規(guī)章中增加“約見(jiàn)談話”制度規(guī)定，以“約見(jiàn)”作為口頭警告的途徑，以“談話”作為口頭警告的形式和載體。明確增加通報(bào)批評(píng)作為行政處罰措施，提升申誡罰的實(shí)際運(yùn)用效果。

（二）在行政處罰法等相關(guān)法律制度中完善罰款繳納程序等規(guī)定

明確對(duì)單位的罰款應(yīng)當(dāng)由被處罰單位繳納，必須入被處罰單位大賬，嚴(yán)禁以現(xiàn)金形式或通過(guò)其他賬戶轉(zhuǎn)入，嚴(yán)禁被處罰單位將罰款直接分?jǐn)偟絾挝粏T工個(gè)人。

（三）增設(shè)對(duì)行政處罰文書(shū)管理和信息披露的制度規(guī)定

被處罰單位應(yīng)當(dāng)將行政處罰文書(shū)納入檔案管理，向上級(jí)報(bào)告，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)行政處罰情形的，被處罰單位還應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)公開(kāi)行政處罰相關(guān)信息。必要時(shí)，實(shí)施行政處罰的行政機(jī)關(guān)應(yīng)向被處罰單位上級(jí)或其他監(jiān)管部門(mén)抄送處罰情況或者依法向社會(huì)公開(kāi)披露相關(guān)信息。

篇（3）

行政處罰機(jī)關(guān)的告知義務(wù)有兩層含義：一、告知的內(nèi)容是作出行政處罰決定的事實(shí)、理由和依據(jù)；二、告知的時(shí)間必須是在作出行政處罰決定之前。

篇（4）

二、案例評(píng)析

此案是一起供水單位供應(yīng)的生活飲用水不符合國(guó)家規(guī)定的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)案。本案的調(diào)查要點(diǎn)：一是確定不合格飲用水檢測(cè)結(jié)果判定的依據(jù)，即使用法律法規(guī)是否正確，二是從立案到送達(dá)處罰決定的時(shí)效性。

（一）違法事實(shí)清楚，但適用法律值得商榷

本案取證的違法事實(shí)是該校自建設(shè)施供水系統(tǒng)提供的生活飲用水，未經(jīng)消毒就向?qū)W生宿舍、教學(xué)樓及辦公樓供給。執(zhí)法人員通過(guò)詢問(wèn)筆錄、拍攝照片將上述情形進(jìn)行了固定，連同現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄、非產(chǎn)品樣品采樣記錄、檢驗(yàn)報(bào)告書(shū)、詢問(wèn)筆錄等形成了完整的證據(jù)鏈。本案執(zhí)法人員進(jìn)行處罰適用的法律依據(jù)，筆者有不同看法。對(duì)于生活飲用水不符合國(guó)家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的情況，《傳染病防治法》和《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》都規(guī)定了約束性要求和相應(yīng)的罰則?！秱魅静》乐畏ā返诙艞l規(guī)定，飲用水供水單位供應(yīng)的飲用水和涉及飲用水衛(wèi)生安全的產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生規(guī)范。第七十三條第（一）項(xiàng)規(guī)定了相應(yīng)的罰則，即飲用水供水單位供應(yīng)的飲用水不符合國(guó)家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生規(guī)范，導(dǎo)致或者可能導(dǎo)致傳染病傳播、流行的，由縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)責(zé)令限期改正，沒(méi)收違法所得，可以并處5萬(wàn)元以下的罰款；已取得許可證的，原發(fā)證部門(mén)可以依法暫扣或者吊銷(xiāo)許可證；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。另外，《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》第六條規(guī)定，供水單位供應(yīng)的飲用水必須符合國(guó)家生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。第二十六條第（四）項(xiàng)規(guī)定，供水單位供應(yīng)的飲用水不符合國(guó)家規(guī)定的生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期改進(jìn)，并處以20元以上5000元以下的罰款。本案中當(dāng)事人的違法行為同時(shí)違反了《傳染病防治法》和《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，是法條競(jìng)合。法條競(jìng)合時(shí)適用法律的原則是：特別法優(yōu)于普通法?！渡铒嬘盟l(wèi)生監(jiān)督管理辦法》相對(duì)于《傳染病防治法》而言是特別法，所以從這個(gè)角度看執(zhí)法人員依據(jù)《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》做出的處罰決定是正確的。但是《衛(wèi)生部關(guān)于飲用水及供水單位法律適用的批復(fù)》（衛(wèi)政法發(fā)［2006］255號(hào)）明確規(guī)定，對(duì)于飲用水供水單位供應(yīng)的飲用水不符合國(guó)家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生規(guī)范的，應(yīng)依據(jù)《傳染病防治法》第七十三條的規(guī)定進(jìn)行處罰。因此，本案的處罰依據(jù)應(yīng)當(dāng)是《傳染病防治法》第七十三條，而不是《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》第二十六條第（四）項(xiàng)。所以筆者認(rèn)為本案雖然當(dāng)事人自覺(jué)繳納了罰款，但適用法律依據(jù)錯(cuò)誤。適用法律錯(cuò)誤依據(jù)《行政訴訟法》第五十四條第二款的規(guī)定，可撤銷(xiāo)或部分撤銷(xiāo)，并可以重新做出具體行政行為。

（二）本案屬于延期送達(dá)行政處罰決定書(shū)，履行了請(qǐng)示程序

由于當(dāng)事人是學(xué)校，暑期放假兩個(gè)月影響了案件的進(jìn)程，所以無(wú)法在立案3個(gè)月內(nèi)作出處罰決定。依據(jù)《衛(wèi)生行政處罰程序》第二十九條的規(guī)定，衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自立案之日起3個(gè)月內(nèi)作出行政處罰決定。因特殊原因需要延長(zhǎng)前款規(guī)定的時(shí)間的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)上級(jí)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。我局在規(guī)定時(shí)限內(nèi)向市衛(wèi)生局作出書(shū)面請(qǐng)示，申請(qǐng)延期60天作出行政處罰決定，并得到了批復(fù)，案件程序因此得以合法。

（三）本案也存在一些問(wèn)題應(yīng)引起足夠重視

1．本案的行政處罰決定書(shū)采取了留置送達(dá)方式。依照《民事訴訟法》第八十六條的規(guī)定，受送達(dá)人或者他的同住成年家屬拒絕接收訴訟文書(shū)的，送達(dá)人可以邀請(qǐng)有關(guān)基層組織或者所在單位的代表到場(chǎng)，說(shuō)明情況，在送達(dá)回證上記明拒收事由和日期，由送達(dá)人、見(jiàn)證人簽名或者蓋章，把訴訟文書(shū)留在受送達(dá)人的住所；也可以把訴訟文書(shū)留在受送達(dá)人的住所，并采用拍照、錄像等方式記錄送達(dá)過(guò)程，即視為送達(dá)。本案送達(dá)行政處罰決定書(shū)時(shí)當(dāng)事人拒絕簽收，行政執(zhí)法人員將此情形進(jìn)行了拍照，符合留置送達(dá)要求。但是，執(zhí)法人員沒(méi)有在送達(dá)回執(zhí)上注明留置送達(dá)的原因并拍照為證，可視為存在瑕疵。2．本案中水樣采集是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，區(qū)疾病預(yù)防控制中心出具的檢驗(yàn)報(bào)告是關(guān)鍵證據(jù)。水樣的采集、運(yùn)輸和保存，應(yīng)嚴(yán)格按照《生活飲用水標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)方法水樣的采集和保存》（GB／T5750．2－2006）的要求進(jìn)行。只有采樣過(guò)程規(guī)范、符合標(biāo)準(zhǔn)程序并經(jīng)當(dāng)事人確認(rèn)，做出的檢測(cè)結(jié)果才能作為執(zhí)法的依據(jù)，非產(chǎn)品樣品的采樣尤為重要。我局執(zhí)法人員在水樣采集及填寫(xiě)非產(chǎn)品樣品采樣記錄時(shí)，做到最大限度地防止水樣采集、運(yùn)輸和保存過(guò)程中受到污染，確保了檢測(cè)結(jié)果的客觀真實(shí)性。

篇（5）

根據(jù)《行政處罰法》第八條規(guī)定行政處罰有七種：(一)警告、（二）罰款、（三）沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物、（四）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、（五）暫扣或者吊銷(xiāo)許可證、暫扣或者吊銷(xiāo)執(zhí)照、（六）行政拘留和（七）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)必須嚴(yán)格按照《行政處罰法》規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)嵤┮?guī)定的處罰種類(lèi)。考慮到其他法律法規(guī)具體調(diào)整的需要，因此《行政處罰法》在規(guī)范行政機(jī)關(guān)行政處罰的種類(lèi)時(shí)在第八條特別作了一條附加規(guī)定，即“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”。這實(shí)際上是在行政處罰的種類(lèi)上開(kāi)了一個(gè)口子，按此規(guī)定在《行政處罰法》頒布前其他生效的法律、法規(guī)規(guī)定的行政處罰種類(lèi)還可以繼續(xù)適用，而且以后出臺(tái)的法律、法規(guī)還可以補(bǔ)充行政處罰的種類(lèi)。

根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》第七條第六款的規(guī)定，稅務(wù)行政處罰包括：罰款、沒(méi)收非法所得、停止出口退稅權(quán)。其中停止出口退稅權(quán)的處罰設(shè)定在法律上有明確規(guī)定的是在二00一年四月二十八日修訂后的《稅收征收管理法》第六十六條才予以明確為一種行政處罰，這才符合《行政處罰法》規(guī)定行政處罰種類(lèi)設(shè)定權(quán)限的規(guī)定。

正確劃分稅務(wù)行政處罰的種類(lèi)有利于規(guī)范稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為，因?yàn)槎悇?wù)行政處罰是對(duì)管理相對(duì)人違反了稅收管理秩序后，稅務(wù)機(jī)關(guān)給相對(duì)人一定制裁措施的具體行政行為，是一種可訴訟行為，稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)必須按照法定程序和權(quán)限作出，否則稅務(wù)機(jī)關(guān)的行為是違法行為，因此應(yīng)當(dāng)正確界定稅務(wù)行政處罰行為和“稅務(wù)機(jī)關(guān)不予依法辦理或答復(fù)的行為”（《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》第七條第七款規(guī)定）。

然而，在新修訂的《稅收征收管理法》出臺(tái)前，對(duì)稅務(wù)行政處罰的種類(lèi)規(guī)定還不規(guī)范和完善，根據(jù)《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》及稅收征管工作規(guī)程等規(guī)章規(guī)定，確定的稅務(wù)行政處罰種類(lèi)少，與基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的管理實(shí)際不相適應(yīng)，一些稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)稅收征管規(guī)程規(guī)定，在管理中已經(jīng)采取的有效管理措施在法律上沒(méi)有充足的依據(jù)，特別是涉及到損害到納稅人利益的措施，如果不在法律上予以明確，不利于日常稅收管理。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)稅收征管的發(fā)展情況，將原有規(guī)章、規(guī)程規(guī)定的有效管理措施上升為稅收法律法規(guī)的規(guī)定。

二、稅務(wù)行政處罰的種類(lèi)

根據(jù)修訂后的《稅收征收管理法》規(guī)定，稅務(wù)行政處罰的種類(lèi)應(yīng)當(dāng)有警告（責(zé)令限期改正）、罰款、停止出口退稅權(quán)、沒(méi)收違法所得、收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票、提請(qǐng)吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、通知出境管理機(jī)關(guān)阻止出境。

其中責(zé)令限期改正從實(shí)質(zhì)來(lái)看，它基本近似于《行政處罰法》規(guī)定的警告，無(wú)論是就其作用還是性質(zhì)而言，幾乎與警告相同，只是名稱不同而已。罰款、沒(méi)收非法所得和停止出口退稅權(quán)是《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》中已明確的稅務(wù)行政處罰種類(lèi)。

通知出境管理機(jī)關(guān)阻止出境是在原《稅收征收管理法》中已明確規(guī)定的處罰措施，《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》將其作為單獨(dú)的復(fù)議情形，未作為稅務(wù)行政處罰。而全國(guó)稅務(wù)人員執(zhí)法資格統(tǒng)一考試用書(shū)《稅收?qǐng)?zhí)法基礎(chǔ)知識(shí)》第57頁(yè)認(rèn)為“其他法律法規(guī)還規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)可以依法對(duì)外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人可以采取驅(qū)逐出境、限制進(jìn)境或出境、限期出境的行政處罰”?！抖愂照魇展芾矸ā返谒氖臈l規(guī)定“欠繳稅款的納稅人或者其它的法定代表人需要出境的，應(yīng)當(dāng)在出境前向稅務(wù)機(jī)關(guān)結(jié)清應(yīng)納稅款、滯納金或者提供擔(dān)保。未結(jié)清稅款、滯納金，又不提供擔(dān)保的，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以通知出境管理機(jī)關(guān)阻其出境?！睆脑摲N措施的性質(zhì)和手段看，應(yīng)該屬于稅務(wù)機(jī)關(guān)依法提請(qǐng)，而由有權(quán)機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行的一種稅務(wù)行政處罰，根據(jù)《行政處罰法》第九條規(guī)定法律可以設(shè)定各種行政處罰，因此應(yīng)當(dāng)將阻止處境作為一種稅務(wù)行政處罰。

新《稅收征收管理法》修訂后在第六十條第二款規(guī)定了“經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)提請(qǐng)，由工商行政管理機(jī)關(guān)吊銷(xiāo)其營(yíng)業(yè)執(zhí)照”的處罰措施，這與阻止出境措施的執(zhí)行主體相似，都是由稅務(wù)機(jī)關(guān)依法提請(qǐng)，由有權(quán)機(jī)關(guān)依法執(zhí)行的一種處罰措施。吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照是《行政處罰法》明確規(guī)定的一種處罰措施，阻止出境按照其性質(zhì)也屬于其他法律規(guī)定的一種行政處罰措施，只是執(zhí)行機(jī)關(guān)的特殊性。根據(jù)稅收法律規(guī)定，執(zhí)行該兩項(xiàng)法律規(guī)定的處罰措施的原因是相對(duì)人違反稅收征管秩序，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照法定的程序處理后，才能提請(qǐng)相關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行，在提請(qǐng)之前稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照《行政處罰法》規(guī)定的程序調(diào)查取證、審理告知無(wú)效后，再由稅務(wù)機(jī)關(guān)提請(qǐng)相關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行，只是最終執(zhí)行的結(jié)果由相關(guān)部門(mén)執(zhí)行。這與申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行稅務(wù)罰款的措施相似。因此該兩項(xiàng)措施應(yīng)當(dāng)是稅務(wù)機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，屬于一種特殊的執(zhí)行主體的稅務(wù)行政處罰。這與我國(guó)現(xiàn)行的執(zhí)法體制有關(guān)，是由于我國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法范圍和權(quán)限的有限性決定的。管理相對(duì)人對(duì)該處罰措施可以依法申請(qǐng)上一級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)復(fù)議，也可以提請(qǐng)行政訴訟。在行政訴訟過(guò)程中稅務(wù)機(jī)關(guān)為被告或與具體執(zhí)行機(jī)關(guān)為共同被告，而訴訟中的舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)全部由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。因此對(duì)這兩項(xiàng)稅務(wù)行政處罰措施的程序、法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)范和明確。

收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票是稅務(wù)機(jī)關(guān)早已使用的一種管理措施，基層主管稅務(wù)機(jī)關(guān)針對(duì)納稅人違章情況采取了停票或繳銷(xiāo)發(fā)票等不同方式的管理制度，特別是增值稅專用發(fā)票管理已形成了一套行之有效的管理體系，國(guó)家稅務(wù)總局也制定了許多具體的發(fā)票控管辦法。然而長(zhǎng)期以來(lái)從稅收立法到稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)際操作中沒(méi)有將停止供應(yīng)發(fā)票作為一種處罰措施，《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》只將這一措施作為一種稅務(wù)機(jī)關(guān)不作為的行政行為。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，財(cái)務(wù)管理不斷的規(guī)范和稅收征管措施的日益強(qiáng)化，發(fā)票作為經(jīng)濟(jì)往來(lái)的重要憑據(jù)，已成為經(jīng)濟(jì)交往中明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任的主要的原始憑證，納稅人交易活動(dòng)的重要憑證。對(duì)發(fā)票的控管成為稅務(wù)機(jī)關(guān)控稅管理的有效手段。作為發(fā)票管理的主管機(jī)關(guān)，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)納稅人停止或繳銷(xiāo)發(fā)票后，勢(shì)必影響到納稅人的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。納稅人正常取得和使用發(fā)票以保證其經(jīng)營(yíng)秩序的運(yùn)行無(wú)疑是納稅人的一種權(quán)益，在稅務(wù)征管活動(dòng)中稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分尊重納稅人的權(quán)益，然而在新修訂《稅收征收管理法》實(shí)施前，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)票的停售和繳銷(xiāo)隨意性較大，影響到納稅人的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，如果納稅人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的發(fā)票控管措施提出訴訟。稅務(wù)機(jī)關(guān)在訴訟中法律依據(jù)不足。

新《稅收征收管理法》修訂后在第七十二條規(guī)定“從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的納稅人、扣繳義務(wù)人有本法規(guī)定的稅收違法行為，拒不接受稅務(wù)機(jī)關(guān)處理的，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以收繳其發(fā)票或者停止向其發(fā)售發(fā)票”，從立法的角度給稅務(wù)機(jī)關(guān)的收繳發(fā)票予以認(rèn)可。稅務(wù)機(jī)關(guān)收繳和停止發(fā)售發(fā)票，是對(duì)納稅人使用發(fā)票權(quán)利的制裁，符合行政處罰的性質(zhì)和特點(diǎn)。因此稅務(wù)機(jī)關(guān)在采取收繳和停止發(fā)票處罰措施時(shí)應(yīng)當(dāng)按照稅務(wù)行政處罰法的規(guī)定進(jìn)行管理。

三、規(guī)范稅務(wù)行政處罰措施

篇（6）

孟德斯鳩曾言“行政貴乎神速”。行政效率是行政權(quán)的生命，沒(méi)有基本的行政效率，就不可能實(shí)現(xiàn)行政權(quán)維護(hù)的社會(huì)所需要的基本秩序的功能，在不損害行政相對(duì)人合法權(quán)益的前提下適當(dāng)提高行政效率是行政效率原則的體現(xiàn)。因而在審判實(shí)踐中，大多數(shù)法院對(duì)超過(guò)辦案期限的治安行政處罰決定判決予以維持，便是出于行政效率的考量。從另一方面講，如果法院因超過(guò)辦案期限，而判決撤銷(xiāo)程序合法且并未損害當(dāng)事人實(shí)體權(quán)益的治安處罰行為，其結(jié)果是行政機(jī)關(guān)為履行治安管理的職責(zé)以及出于對(duì)被害人利益的保護(hù)，還會(huì)抽出人力物力財(cái)力重新啟動(dòng)行政處罰程序，重新立案并在法定期限內(nèi)做出完全相同的行政處罰決定，其對(duì)行政相對(duì)人或者第三人的實(shí)體處理不會(huì)改變，原告并沒(méi)有因此而免于行政處罰，這在司法實(shí)踐中必然造成行政訴訟資源的浪費(fèi)。

2、確保違法行為依法受到追究

司法實(shí)踐中，部分法院認(rèn)為對(duì)于已經(jīng)發(fā)現(xiàn)或已經(jīng)立案調(diào)查的違法行為的追究不應(yīng)受追究期限的限制，否則，不利于對(duì)行政法律秩序的維護(hù)以及被害人合法權(quán)益的保護(hù)。毫無(wú)疑問(wèn)，行政處罰中的關(guān)鍵詞是“罰”或者“懲處”，行政處罰的首要目的是為達(dá)到對(duì)違法者予以懲戒，促使其以后不再犯，有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和秩序。而著眼于我國(guó)的《行政處罰法》，我國(guó)行政處罰制度的主要理論基礎(chǔ)和理念在立法目的的體現(xiàn)可從《行政處罰法》第一條的規(guī)定中得到佐證，盡管其中也涉及保護(hù)公民權(quán)利問(wèn)題，但公民權(quán)利是被框定在社會(huì)秩序之中的，行政處罰的主題在于“報(bào)應(yīng)”和“平衡”，即通過(guò)讓違法行為人承擔(dān)法律責(zé)任對(duì)其侵害社會(huì)的行為進(jìn)行報(bào)復(fù)，通過(guò)讓其承擔(dān)新的義務(wù)使之與被害者之間、與其他社會(huì)成員之間保持“平衡”。法院從訴訟效果的角度考慮，為達(dá)到對(duì)違法行為懲處的目的及對(duì)被害者的補(bǔ)償、平衡社會(huì)各方關(guān)系，對(duì)僅超過(guò)期限的治安行政處罰不予撤銷(xiāo)也在情理之中。

3、法定期限對(duì)行政主體不具備拘束效力

從具體的司法實(shí)踐中可以看出，部分法院認(rèn)為《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第九十九條的規(guī)定的實(shí)質(zhì)是為了通過(guò)設(shè)定辦案期限，提高公安機(jī)關(guān)的辦案效率，防止出現(xiàn)因工作懈怠、拖延造成案件的久拖不決，與行政行為的效力之間沒(méi)有必然的因果關(guān)系。這種認(rèn)識(shí)是將其視為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)范行政效率的規(guī)定，而對(duì)于行政外部相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系沒(méi)有做出調(diào)整，也不影響行政行為的效力，不構(gòu)成對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的限制。但作為治安行政處罰程序的時(shí)限規(guī)定，該法條不僅是對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范和約束，也是對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)，更是對(duì)行政法律秩序的維護(hù)，單純解讀為旨在提高行政效率的規(guī)范而對(duì)行政行為的效力不產(chǎn)生任何影響不免有些狹隘。

二、降格處理超期行政處罰行為存在的問(wèn)題

盡管法院在審判實(shí)踐當(dāng)中，對(duì)于超過(guò)辦案期限的治安行政處罰行為大部分未判決撤銷(xiāo)而予以維持行政處罰決定有出于各方面因素的考量以及解讀和適用法律的誤區(qū)，但此類(lèi)判決呈現(xiàn)出的如下問(wèn)題值得重視與探討：

1、虛置法律設(shè)定的行為期限

《治安處罰法》第九十九條對(duì)辦案期限予以規(guī)定，無(wú)論是從督促行政機(jī)關(guān)提高行政效率，以防無(wú)故拖延的角度出發(fā)，還是以保護(hù)行政相對(duì)人程序權(quán)利和實(shí)體利益為目的，都有其存在的意義與價(jià)值。公安機(jī)關(guān)辦理治安處罰案件超期被訴諸法院后被判決維持處罰決定，使得違反關(guān)于時(shí)限的法律規(guī)定沒(méi)有任何不利的法律后果，導(dǎo)致法條形同虛設(shè)，不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，達(dá)不到違反法定程序之行政行為匹配的法律效果，驅(qū)使行政機(jī)關(guān)遵守法定程序的保障性機(jī)制得不到建立。

2、創(chuàng)造“程序瑕疵”概念造成自相矛盾

在部分法院判決中為強(qiáng)調(diào)超過(guò)辦案期限違反程序的輕微程度，認(rèn)為超過(guò)辦案期限屬于“程序瑕疵”，而不屬于“程序違法”，并且通過(guò)司法批評(píng)和建議的方式做出類(lèi)似“補(bǔ)正”性質(zhì)的處理。而在學(xué)理上“，程序瑕疵”與“程序違法”其實(shí)是同一概念，并不存在程序上錯(cuò)誤的不同程度的區(qū)別。只是對(duì)于具體行政行為不符合應(yīng)具備的合法要件的，在我國(guó)行政法學(xué)上稱為行政“違法”，在日本等國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)稱為具體行政行為的“瑕疵”。如果說(shuō)將“程序瑕疵”從“程序違法”中切割出來(lái)，在不否認(rèn)其違反法律規(guī)定的同時(shí)又對(duì)具體行政行為的合法性予以確認(rèn)，造成邏輯上的自相矛盾。具體行政行為的合法性要件必然包括行政程序合法，既然程序有“瑕疵”，就表明程序違法。雖然具體行政行為的有效性值得討論，但必然不具有合法性。

3、行政機(jī)關(guān)單純的超期違法行為得不到追究

法院對(duì)違反法定程序的行政行為判決維持，這一結(jié)局對(duì)訴訟當(dāng)事人來(lái)說(shuō)其訴訟的目的不能被滿足，導(dǎo)致了行政訴訟引導(dǎo)行政相對(duì)人或者第三人通過(guò)訴訟維護(hù)自己權(quán)益的目的產(chǎn)生偏差，結(jié)果使當(dāng)事人喪失了的動(dòng)力。行政機(jī)關(guān)單純的超期違法行為得不到追究，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)輕視乃至忽視行政程序，最終將置程序低于實(shí)體的地位。并且，在目前程序法治意識(shí)尚未樹(shù)立、行政法治水平不高的背景下，這種判決結(jié)果使得行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員意識(shí)不到違反法定程序的代價(jià)，不僅不利于保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益，更不利于行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員樹(shù)立正當(dāng)程序理念。

篇（7）

近年來(lái)，隨著改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的迅速發(fā)展，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監(jiān)督管理職責(zé)，越來(lái)越多的行政機(jī)關(guān)開(kāi)始運(yùn)用行政處罰手段。據(jù)調(diào)查，1991年，僅北京市

行政機(jī)關(guān)實(shí)施的處罰行為就達(dá)800多萬(wàn)次，其中罰沒(méi)款物處罰700多萬(wàn)次，折合金額9000多萬(wàn)元，警告拘留違法人59.9萬(wàn)人次，吊銷(xiāo)許可證、責(zé)令停業(yè)756起，拆除違章建筑2000多起。行政機(jī)關(guān)廣泛行使處罰

權(quán)，對(duì)于制止和糾正違法行為，維護(hù)社會(huì)秩序起到十分重要的作用。但必須承認(rèn)，目前的行政處罰也存在一些問(wèn)題：一是現(xiàn)有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰現(xiàn)象日益嚴(yán)重，侵犯了公民法人合法權(quán)益，也損害了法律尊嚴(yán)，影響了政府和人民群眾的魚(yú)水關(guān)系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統(tǒng)一解決目前實(shí)踐中存在的各種問(wèn)題。具體而言，制定處罰法的作用表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）制定處罰法有利于監(jiān)督保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，有效完成行政管理任務(wù)。

由于缺少一部統(tǒng)一的行政處罰法，行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)遇到很多困難。（1）違法現(xiàn)象日益增多，行政機(jī)關(guān)現(xiàn)有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時(shí)達(dá)1.3萬(wàn)起，衛(wèi)生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對(duì)于酒后開(kāi)車(chē)、超載運(yùn)輸、道路遺撒等現(xiàn)象僅采用小額罰款已遠(yuǎn)達(dá)不到制裁效果。（2）執(zhí)行處罰缺乏有力手段，非法干預(yù)和妨礙執(zhí)法現(xiàn)象十分嚴(yán)重，據(jù)反映，北京市每年查處900萬(wàn)起違法案件，除現(xiàn)場(chǎng)處罰外，有近500萬(wàn)起處罰決定存在執(zhí)行問(wèn)題，完全推到法院是不可想象的。全國(guó)工商行政管理系統(tǒng)1990年發(fā)生妨礙公務(wù)案件1.7萬(wàn)起，造成13名執(zhí)法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發(fā)的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數(shù)都是對(duì)處罰不服引起的，但由于立法對(duì)行政處罰的依據(jù)、證據(jù)要求、程序、原則及幅度等內(nèi)容的規(guī)定不統(tǒng)一、不明確，給行政機(jī)關(guān)造成較大被動(dòng)，使法院也難以審查裁決。（4）由于財(cái)政體制和立法不配套，致使行政機(jī)關(guān)處理罰沒(méi)款項(xiàng)做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對(duì)人違法獲取財(cái)源大開(kāi)方便之門(mén)。為了解決上述問(wèn)題，制定一部行政處罰法已非常必要。

（二）制定處罰法有利于保護(hù)公民法人的合法權(quán)益。

由于缺少法律限制，行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權(quán)益的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在以下方面：（1）行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)，超出法定幅度規(guī)定人身罰、財(cái)產(chǎn)罰，致使設(shè)卡罰款泛濫成災(zāi)、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉(xiāng)、區(qū)自行設(shè)定各類(lèi)處罰，嚴(yán)重破壞法制統(tǒng)一和法律尊嚴(yán)，侵犯公民法人合法權(quán)益。（2）某些行政機(jī)關(guān)鉆法律空子，在法律缺乏對(duì)罰款幅度規(guī)定或規(guī)定的幅度過(guò)寬、罰款上繳程序不嚴(yán)的情況下，顯失公正處罰相對(duì)人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現(xiàn)了"以罰款養(yǎng)執(zhí)法"，以罰款解決獎(jiǎng)金、福利，亂開(kāi)財(cái)源的混亂現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府形象。（3）行政機(jī)關(guān)處罰管轄權(quán)不明確，出現(xiàn)多個(gè)機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪一項(xiàng)處罰權(quán)，"互相打架"。如海關(guān)與公安、工商對(duì)走私的處罰、食品衛(wèi)生與質(zhì)量監(jiān)督對(duì)食品的管理、藥品與工商對(duì)藥品的管理、土地和城建對(duì)非法建筑的管理等經(jīng)常發(fā)生的摩擦糾紛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已有16對(duì)機(jī)關(guān)在處罰管轄權(quán)方面出現(xiàn)爭(zhēng)執(zhí)和矛盾。由于多機(jī)關(guān)處罰和重復(fù)處罰，給公民法人帶來(lái)不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴(yán)格的程序限制和證據(jù)規(guī)則，出現(xiàn)大量罰款不開(kāi)收據(jù)、扣押財(cái)產(chǎn)不列清單、吊銷(xiāo)許可證不說(shuō)明理由、處罰不告知訴權(quán)等隨意處罰現(xiàn)象，侵犯權(quán)公民法人合法權(quán)益。因此，制定行政處罰法對(duì)于限制監(jiān)督行政權(quán)力，保護(hù)公民法人合法權(quán)益具有重要意義。

（三）制定處罰法對(duì)于健全法制，配合行政訴訟法實(shí)施具有重要意義。

行政訴訟法的頒布實(shí)施，在事后監(jiān)督行政行為方面發(fā)揮了重要作用。但并沒(méi)有完全解決行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)、不公正行使處罰權(quán)的問(wèn)題。實(shí)踐中迫切需要對(duì)處罰行為加以事前事中監(jiān)督，避免違法處罰實(shí)施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對(duì)行政機(jī)關(guān)享有什么處罰權(quán)、如何行使處罰權(quán)作出嚴(yán)格限制規(guī)定，有利于配合行政訴訟法實(shí)施，完善對(duì)行政行為的事先監(jiān)督機(jī)制，也有利于維護(hù)和加強(qiáng)法制統(tǒng)一。

（四）制定處罰法對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能、糾正"為罰而罰"的傳統(tǒng)觀念，加快改革開(kāi)放均有重要意義。

傳統(tǒng)上政府管理注重計(jì)劃與命令、強(qiáng)調(diào)制裁與禁止，助長(zhǎng)了行政處罰中"為罰而罰"的不良觀念，忽視了說(shuō)服與指導(dǎo)、服務(wù)與保障的作用。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，這種傳統(tǒng)的管理經(jīng)驗(yàn)與觀念已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)管理模式。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)要求政府多服務(wù)，少計(jì)劃，多指導(dǎo)，少命令，多監(jiān)督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機(jī)關(guān)職能交叉、爭(zhēng)搶處罰權(quán)，為了罰款而罰款，忽視指導(dǎo)與服務(wù)的現(xiàn)狀。而重新劃分處罰權(quán)，轉(zhuǎn)變單一處罰職能、增強(qiáng)服務(wù)與指導(dǎo)觀念必須通過(guò)統(tǒng)一的立法才能完成。

有同志認(rèn)為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門(mén)的法律法規(guī)，因而完全可以通過(guò)修改部門(mén)法的方式解決行政處罰種類(lèi)不齊、力度不夠、程序不全、執(zhí)行不力等問(wèn)題，不必另起爐灶制定一部統(tǒng)一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪處罰權(quán)、罰款流向不明等問(wèn)題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協(xié)調(diào)、行政組織權(quán)限不明、財(cái)政體制局限性、執(zhí)法人員素質(zhì)低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問(wèn)題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。

我們認(rèn)為；這些同志的看法雖有一定道理，但過(guò)于消極悲觀了。因?yàn)槿魏畏啥疾荒苁且徊堪_萬(wàn)象、醫(yī)治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因?yàn)樗饔糜邢薅耆釛壦?。行政處罰法至少可以從兩個(gè)方面解決現(xiàn)存的問(wèn)題。一是通過(guò)規(guī)定處罰設(shè)定權(quán)的歸屬來(lái)限制各級(jí)政府濫設(shè)處罰的權(quán)力，從而結(jié)束所有機(jī)關(guān)均可創(chuàng)設(shè)處罰的混亂現(xiàn)狀。二是通過(guò)規(guī)定處罰程序規(guī)則切實(shí)有效地保障受處罰人的合法權(quán)益，消除行政處罰的任意性和不公正現(xiàn)象，同時(shí)也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執(zhí)行。

二、行政處罰立法中的幾個(gè)問(wèn)題

（一）關(guān)于行政處罰的種類(lèi)問(wèn)題

行政機(jī)關(guān)普遍反映，現(xiàn)有處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對(duì)人。例如，市容管理部門(mén)僅憑罰款手段難以及時(shí)糾正建筑運(yùn)輸單位的道路遺撒問(wèn)題；漁政管理部門(mén)對(duì)外國(guó)船只進(jìn)入我國(guó)漁域捕魚(yú)行為也往往束手無(wú)策；交通管理部門(mén)對(duì)酒后駕車(chē)行為也缺乏有效處罰手段。為此，我們主張?jiān)谔幜P法中增加幾種新的處罰手段，同時(shí)對(duì)現(xiàn)有一些處罰手段加以修改和調(diào)整。例如，申誡類(lèi)處罰應(yīng)建立警告登記和累積轉(zhuǎn)罰制度，對(duì)多次受過(guò)申誡罰的違法人應(yīng)轉(zhuǎn)換適用更重一類(lèi)的處罰。規(guī)定申誡罰的必要公開(kāi)制度，使之發(fā)揮有效的威懾力。財(cái)產(chǎn)罰應(yīng)解決罰款幅度過(guò)大、隨意性強(qiáng)、流向不明的問(wèn)題。建議將罰款的決定機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)分離開(kāi)來(lái)，避免處罰者獲益不處罰者失職的現(xiàn)象。將沒(méi)收非法所得、扣押

、變賣(mài)、銷(xiāo)毀等措施納入處罰手段范圍。行為罰部分則需解決"責(zé)令賠償""責(zé)令履行某種義務(wù)"等決定的性質(zhì)問(wèn)題，特別要解決"責(zé)令性決定的"的執(zhí)行問(wèn)題。增加勞役罰內(nèi)容，通過(guò)恢復(fù)原狀等勞役措施教育違法人。除此而外，應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)適用人身罰具備的條件和范圍，規(guī)定除公安機(jī)關(guān)外，其他任何機(jī)關(guān)均不得適用人身罰手段。

至于如何在處罰法中規(guī)定處罰種類(lèi)，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用歸類(lèi)與列舉并用的方式。即規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以采用申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、人身罰的同時(shí)，還應(yīng)規(guī)定幾種主要處罰形式的適用方式，如警告登記累積制度，罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問(wèn)、取證制等。

（二）行政處罰種類(lèi)的設(shè)定問(wèn)題

行政處罰事關(guān)重大，只有特定層級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)才有權(quán)規(guī)定處罰種類(lèi)。對(duì)哪些機(jī)關(guān)有權(quán)設(shè)定哪類(lèi)處罰，理論和實(shí)踐界有較大爭(zhēng)議。一種意見(jiàn)認(rèn)為，只有法律、法規(guī)有權(quán)規(guī)定處罰，人身罰只能由法律規(guī)定，其他任何機(jī)關(guān)及組織都無(wú)權(quán)規(guī)定并適用處罰。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，根據(jù)目前我國(guó)立法現(xiàn)狀，取消規(guī)章的處罰設(shè)定權(quán)是不合適的，因?yàn)橐?guī)章是多數(shù)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，而且已經(jīng)規(guī)定了不同形式的處罰，因此，應(yīng)當(dāng)允許規(guī)章設(shè)定一些非人身罰。還有同志認(rèn)為，既然法津賦予地方政府諸多的管理職責(zé)，并允許市、縣、鄉(xiāng)制定在本地區(qū)內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件，那么就應(yīng)當(dāng)認(rèn)可地方政府設(shè)定部分處罰的權(quán)力，體現(xiàn)"權(quán)責(zé)一致"原則。

我們認(rèn)為，行政處罰涉及公民、法人基本人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益，必須由特定的立法機(jī)關(guān)規(guī)定，這是保障人權(quán)，維護(hù)法制統(tǒng)一的基本前提。行政機(jī)關(guān)規(guī)定處罰必須有法律授權(quán)，而且授權(quán)的范圍和規(guī)定處罰的行政規(guī)范必須受一定的限制。從我國(guó)目前處罰設(shè)定狀況看，由最高行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院依據(jù)法律授權(quán)設(shè)定部分處罰是必要的，但只能就非人身權(quán)方面設(shè)定處罰。其他行政規(guī)范可依授權(quán)規(guī)定一些實(shí)施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，而不能創(chuàng)設(shè)處罰權(quán)。

除對(duì)設(shè)定處罰的機(jī)關(guān)作一定限制，還應(yīng)該對(duì)設(shè)定處罰的文件加以限制，即任何機(jī)關(guān)都不得通過(guò)非正式的規(guī)范性文件，如政策、通知、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程設(shè)定行政處罰權(quán)。

（三）行政管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系

關(guān)于管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，理論和實(shí)務(wù)界有二種意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為，行政管理權(quán)與處罰權(quán)是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，行使兩類(lèi)權(quán)力的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分離。至于分離到什么程序，有兩種方案，一是相對(duì)分離，在同一個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)，行使管理權(quán)的機(jī)構(gòu)與行使監(jiān)督處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)分離開(kāi)，使監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)專司處罰及執(zhí)行，不進(jìn)行一般管理活動(dòng)。二是完全分離，行政管理機(jī)關(guān)與監(jiān)督處罰機(jī)關(guān)完全分開(kāi)。各機(jī)關(guān)原有的處罰權(quán)從管理部門(mén)分離出來(lái)，組成若干相對(duì)獨(dú)立的綜合監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)。如目前地方從城建、交通、衛(wèi)生、公安、稅務(wù)、工商部門(mén)分離出來(lái)的綜合執(zhí)法隊(duì)、市容監(jiān)察組織等就屬這一類(lèi)。

另一種意見(jiàn)認(rèn)為，管理權(quán)和處罰權(quán)是不可分離的兩項(xiàng)權(quán)力，處罰權(quán)是行政管理權(quán)的一部分。例如，許可證管理中，吊銷(xiāo)許可證是處罰的一種形式，但是，很難將吊銷(xiāo)權(quán)從許可證管理權(quán)中分離出來(lái)。

解決好管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，有利于減少行政處罰管轄沖突，也可以保證一事不再罰原則的貫徹實(shí)施。例如，由多機(jī)構(gòu)組成的統(tǒng)一市容管理組織負(fù)責(zé)維護(hù)市容的各項(xiàng)工作，不僅減少多機(jī)并爭(zhēng)奪管轄權(quán)的現(xiàn)象，而且能夠避免就某一違法行為進(jìn)行兩次以上的處罰。

（四）法規(guī)競(jìng)合與一事不再罰原則

一個(gè)行為違反兩個(gè)以上法律規(guī)范的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)如何處罰，這是一個(gè)法規(guī)競(jìng)合行為。例如，某人用毒藥制成的誘耳在漁塘捕魚(yú)的行為，可能違反治安管理處罰條例、漁業(yè)法、環(huán)境保護(hù)法等多個(gè)法津。在目前行政管理權(quán)交叉重疊、法規(guī)不斷增多的情況下，如果允許各個(gè)行政機(jī)關(guān)依據(jù)各自的法律對(duì)某一行為分別作多次處罰，顯然有失公允。對(duì)此，有人提出"一事不再罰原則"。即對(duì)某一違法事件不得給予兩次以上的處罰。但對(duì)"一事"的理解不盡相同。較窄的理解是一個(gè)行為違反一個(gè)法律規(guī)范為"一事"，較寬的理解是一個(gè)行為違反多個(gè)法律規(guī)范也算"一事"。由于每一行為，每一事都可以進(jìn)行不同層次的多次劃分，而且處罰機(jī)關(guān)也不止一個(gè)，所以，也有人提出"一事不再罰"原則難以成立。

我們認(rèn)為，一事不再罰原則是保障公民法人合法權(quán)益，防止行政機(jī)關(guān)專橫武斷的重要原則，應(yīng)當(dāng)在行政處罰法中占有一席之地。至于"一事"的范圍如何界定，必須考慮目前處罰機(jī)關(guān)職權(quán)交叉重疊的現(xiàn)狀。為避免行政執(zhí)法機(jī)關(guān)失職不處罰或越權(quán)濫處罰，應(yīng)當(dāng)將"一事"界定于"一個(gè)行為違反一個(gè)法律"的范圍之內(nèi)。例如，某司機(jī)出車(chē)時(shí)被交通警察以尾燈不

亮為由處罰一次，在他駕車(chē)回單位期間，交通部門(mén)不得以同樣理由再次處罰該司機(jī)。

那么如何解決因一個(gè)行為受多次處罰的問(wèn)題，目前有兩個(gè)方案：一是參照刑法中法規(guī)競(jìng)合理論采用"重罰吸收輕罰"方式處理，即一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范，由其中量罰最重的機(jī)關(guān)處罰。但這種方式

存在一個(gè)問(wèn)題，即會(huì)出現(xiàn)各機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪或推脫處罰權(quán)、互不通氣現(xiàn)象。第二個(gè)方案是重新整合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，改變傳統(tǒng)上"一個(gè)機(jī)關(guān)執(zhí)行一部法律"的習(xí)慣，將擁有相同或類(lèi)似職權(quán)的行政機(jī)關(guān)合并，由綜合性執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)同一違法行為進(jìn)行"重罰吸收輕罰"的選擇性處罰。我們認(rèn)為這種方案是合理且可行的。

（五）行政處罰權(quán)的委托問(wèn)題

行政處罰權(quán)涉及公民法人的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)由法律規(guī)定的有權(quán)行政機(jī)關(guān)行使。但是，由于個(gè)別部門(mén)執(zhí)法任務(wù)重、條件跟不上，遂將自己的處罰權(quán)委托給下級(jí)機(jī)關(guān)和所屬機(jī)構(gòu)同級(jí)其他機(jī)關(guān)，非行政機(jī)關(guān)、個(gè)人去行使。隨著委托處罰權(quán)現(xiàn)象日益增多，交通、市容、物價(jià)、城建、計(jì)劃生育、公安等部門(mén)執(zhí)法中也暴露出許多問(wèn)題。第一，誰(shuí)有權(quán)委托？并不是任何行政機(jī)關(guān)在任何情況下都可以將自己的處罰權(quán)委托出去。委托機(jī)關(guān)必須是依法享有處罰權(quán)的機(jī)關(guān)。本身沒(méi)有處罰權(quán)或其處罰權(quán)來(lái)自其他機(jī)關(guān)委托的組枳不得委托。例如，接受公安機(jī)關(guān)委托的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不得再將其處罰權(quán)委托他人行使。第二，委托必須符合什么條件？委托必須有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)。同時(shí)也必須符合其他定法條件。第三，委托應(yīng)履行哪些手續(xù)？有些行政機(jī)關(guān)向個(gè)人組織委托處罰權(quán)時(shí)不辦理任何手續(xù)，致使委托隨意性增加，委托后責(zé)任不明確。為此，應(yīng)通過(guò)立法明確委托處罰權(quán)的必經(jīng)程序，如簽定委托書(shū)、劃分雙方責(zé)任，約定委托權(quán)限、范圍及期限。第四，委托處罰的責(zé)任歸屬如何？目前委托處罰的責(zé)任并不明確，具體做法也不一樣。例如委托權(quán)限內(nèi)的處罰行為由誰(shuí)負(fù)責(zé)？委托權(quán)限以外責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)？有同志認(rèn)為，無(wú)論處罰是否超出委托權(quán)限，都應(yīng)由委托機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。第五，行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)是否無(wú)須委托行使行政機(jī)關(guān)的權(quán)力？有同志認(rèn)為，目前大城市的街道辦事處、派出所等擔(dān)負(fù)大量行政職責(zé)，相當(dāng)于一級(jí)行政機(jī)關(guān)，但又沒(méi)有明確的執(zhí)法主體地位，引訟被告資格的混亂。為此，應(yīng)當(dāng)明確其獨(dú)立執(zhí)法的地位，不必履行一般委托手續(xù)。

（六）行政處罰程序問(wèn)題

行政處罰程序不完備是比較嚴(yán)重的一個(gè)問(wèn)題。概括起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面：處罰程序種類(lèi)不全、沒(méi)有關(guān)于溯及力和時(shí)效的統(tǒng)一規(guī)定、證據(jù)規(guī)則不明確、缺乏有效的執(zhí)行措施和執(zhí)行保障、協(xié)助執(zhí)行不力等。

1.程序種類(lèi)不齊全。行政處罰是針對(duì)不同程序、情節(jié)、條件的違法行為實(shí)施的制裁，可以分為幾種類(lèi)型：普通處罰程序，即通過(guò)正常程序?qū)嵤┑奶幜P，原則上應(yīng)履行通知、訊問(wèn)、聽(tīng)證、制作處罰裁決等程序；特別處罰程序，對(duì)緊急情況下或是非清楚的現(xiàn)場(chǎng)違法行為實(shí)施的處罰，如強(qiáng)行制止、糾正、現(xiàn)場(chǎng)處罰等。特別程序可以省略某些手續(xù)，如通知、聽(tīng)證等，但有的事后應(yīng)補(bǔ)正。

2.時(shí)效規(guī)定少。對(duì)違法行為的處罰必須有時(shí)間限制，即超過(guò)追究時(shí)效，不應(yīng)再施處罰。治安處罰條例規(guī)定為6個(gè)月，是否該時(shí)效規(guī)定也適于其他種類(lèi)的處罰？我們認(rèn)為立法原則上可規(guī)定為6個(gè)月，其他法律法規(guī)另規(guī)定的除外。

3.處罰適用規(guī)范的溯及力不明確。行政機(jī)關(guān)適用的法律、法規(guī)前后規(guī)定不一致的，處罰應(yīng)本著"從舊兼從輕"原則。對(duì)于法律實(shí)施以前的違法行為，不適用新法律處罰。對(duì)過(guò)去開(kāi)始，持續(xù)到新法律實(shí)施后的違法行為，應(yīng)適用較輕的法律予以處罰。

4.證據(jù)規(guī)則不明確。行政處罰往往涉及轉(zhuǎn)瞬即逝的違法行為，難以收集到明白無(wú)誤、雙方當(dāng)事人共同認(rèn)可的證據(jù)。加上行政證據(jù)涉及專業(yè)技術(shù)問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)根據(jù)現(xiàn)有條件，也無(wú)法象刑事偵查一樣，收集到準(zhǔn)確完整的證據(jù)。為此，應(yīng)當(dāng)確立

篇（8）

二、作為定罪量刑要素的行政處罰的范圍分析

行政處罰作為定罪量刑的事實(shí)使用時(shí)，行政處罰所處理的行為應(yīng)當(dāng)與構(gòu)成犯罪的行為是同一性質(zhì)，并且在法定時(shí)效期內(nèi)。首先，構(gòu)成犯罪的行為應(yīng)當(dāng)與之前所受行政處罰的行為屬于同一性質(zhì)，只有同一性質(zhì)的行為才反映行為人的主觀惡性及行政處罰無(wú)效時(shí)動(dòng)用刑罰的必要性。當(dāng)然同一性質(zhì)的行為未必同一罪名，刑法中對(duì)于同一性質(zhì)的行為因?yàn)榉缸飳?duì)象的不同規(guī)定了若干罪名，這里不要求前后的行為罪名同一，只要行為屬于同性質(zhì)即可。這在相關(guān)司法解釋中可見(jiàn)一斑，如2014年9月10日起實(shí)施的最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理走私刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定“被給予二次行政處罰”的走私行為，包括走私普通貨物、物品以及其他貨物、物品;“又走私”行為僅指走私普通貨物、物品。其次，只有時(shí)效期內(nèi)的行政處罰才能作為刑法的評(píng)價(jià)事實(shí)。涉及到行政處罰的刑法規(guī)范及相關(guān)司法解釋中，有些明確規(guī)定了必須是一定期限內(nèi)的行政處罰才對(duì)定罪量刑造成影響，而有些則沒(méi)有予以規(guī)定。規(guī)定了只有一定期限內(nèi)的行政處罰才能作為定罪量刑的事實(shí)進(jìn)入刑事視野予以刑事評(píng)價(jià)的，一定的期限有的規(guī)定是一年有的規(guī)定是二年，超過(guò)此期間的不進(jìn)行刑事評(píng)價(jià)。如刑法規(guī)定的“一年內(nèi)曾因走私被給予二次行政處罰后又走私的”，根據(jù)相關(guān)司法解釋，“一年內(nèi)曾因走私被給予二次行政處罰后又走私”中的“一年內(nèi)”，以因走私第一次受到行政處罰的生效之日與“又走私”行為實(shí)施之日的時(shí)間間隔計(jì)算確定，即是指在這一年內(nèi)的行政處罰對(duì)于定罪量刑有影響，超過(guò)一年的不能成為刑法的評(píng)價(jià)事實(shí)。但也有些只規(guī)定了受過(guò)行政處罰而沒(méi)有規(guī)定所受行政處罰的時(shí)間界限的，如1999年10月9日《關(guān)于辦理組織和利用組織犯罪案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》指出:曾因活動(dòng)受過(guò)刑事或者行政處罰，又組織和利用組織蒙騙他人，致人死亡的，屬于情節(jié)特別嚴(yán)重。最高人民檢察院、公安部《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(一)》第57條規(guī)定了未取得醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格的人非法行醫(yī)應(yīng)予立案追訴的根據(jù)之一，就是非法行醫(yī)被衛(wèi)生行政部門(mén)行政處罰兩次以后，再次非法行醫(yī)的。這些規(guī)定里都沒(méi)有指出行政處罰對(duì)于刑事處罰的影響時(shí)間，是否意味著只要曾經(jīng)受過(guò)行政處罰，不論經(jīng)過(guò)多長(zhǎng)時(shí)間，均可以影響定罪量刑?申言之，行政處罰作為刑事處罰適用的前提事實(shí)，是否沒(méi)有追究時(shí)效的限制?從條文規(guī)定本身看應(yīng)當(dāng)理解為對(duì)行政處罰可以追溯的時(shí)間上沒(méi)有限制，但基于刑法規(guī)定了追訴期限，作為構(gòu)成犯罪的事實(shí)行為經(jīng)過(guò)一定期限不再追訴，那么同樣地作為犯罪事實(shí)的行政處罰應(yīng)當(dāng)也有追究期限的限制才符合同一性。刑法中除了明文規(guī)定以行政處罰作為定罪量刑因素外，還存在一些隱含性的以行政處罰作為定罪量刑的要素的規(guī)定。如刑法規(guī)定盜竊罪的行為之一是多次盜竊，根據(jù)司法解釋，二年內(nèi)盜竊三次以上的應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“多次盜竊”。那么構(gòu)成多次盜竊的行為是否包括受過(guò)行政處罰的行為?還是僅指沒(méi)受過(guò)行政處罰的行為?如某被告人在兩年期間共盜竊三次，數(shù)額分別為:第一次600元、第二次400元、第三次500元，三次行為中的前兩次行為都受到了行政處罰，在認(rèn)定“多次盜竊”的次數(shù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何處理?如果不將已經(jīng)受過(guò)的行政處罰的次數(shù)計(jì)算在內(nèi)，那么其第三次行為仍舊是行政不法行為，不構(gòu)成犯罪。如果多次盜竊包括已經(jīng)受到的行政處罰，那么其盜竊500元的行為即構(gòu)成犯罪。從立法目的看，應(yīng)當(dāng)將已經(jīng)受過(guò)的行政處罰計(jì)算在內(nèi)。如果將行政處罰排除在“多次盜竊”之外，對(duì)盜竊慣犯而言，接受行政處罰反而可能成為規(guī)避刑事責(zé)任的方法，這顯然不合常理，違背制裁的目的。這種處理不違反禁止重復(fù)評(píng)價(jià)原則，禁止重復(fù)評(píng)價(jià)原則是指對(duì)同一犯罪不得重復(fù)定罪并予以刑罰處罰，而行政處罰與刑事處罰是兩種不同性質(zhì)的處罰，已受的行政處罰次數(shù)在刑事評(píng)價(jià)時(shí)作為行為人的人身危險(xiǎn)性及社會(huì)危害性的評(píng)價(jià)依據(jù)而存在。在刑法規(guī)范中多處規(guī)定的實(shí)施某種行為未經(jīng)行政處理的，按照累計(jì)數(shù)額計(jì)算?！皵?shù)額累計(jì)計(jì)算”關(guān)系到罪與非罪，關(guān)系到刑罰的輕重。首先，累計(jì)的對(duì)象應(yīng)當(dāng)限于同一主體的同一性質(zhì)的行為所涉及的數(shù)額。如趙某先后為A、B兩公司的工作人員，兩公司都涉嫌單位走私，趙某是其中直接負(fù)責(zé)的人員，那么對(duì)其行為的追究只能是分別累計(jì)在A、B兩公司的未經(jīng)處罰的數(shù)額，而不能將兩個(gè)犯罪中的數(shù)額累計(jì)。①其次，累計(jì)的行為應(yīng)當(dāng)是每次行為都構(gòu)成犯罪或者是有基本行為已經(jīng)達(dá)到犯罪的程度，對(duì)于其之前或之后實(shí)施的未經(jīng)處罰的行為所涉及數(shù)額予以累計(jì)。從每次行為是否為犯罪行為的角度來(lái)看，多次實(shí)施某一行為存在以下三種形式的組合:第一，多次行為中每次行為均達(dá)到構(gòu)成犯罪所需的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，均為犯罪行為。第二，每次行為都未達(dá)到構(gòu)成犯罪所需的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，均為違法行為而非犯罪行為。第三，多次行為中部分達(dá)到構(gòu)成犯罪所需的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，為犯罪行為;部分未達(dá)到構(gòu)成犯罪所需的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，為違法行為。就第一種組合形式而言，因?yàn)槠渌婕暗氖峭N數(shù)罪和連續(xù)犯，數(shù)額累計(jì)計(jì)算沒(méi)有疑問(wèn)，也不屬于本文所討論的范圍，在此不贅述。第二、三種情形則涉及到如何對(duì)待違法行為的問(wèn)題，對(duì)這些違法行為是否均應(yīng)累計(jì)，如何累計(jì)。針對(duì)第二種組合方式，每次行為都未達(dá)到構(gòu)成犯罪所需的數(shù)額的，對(duì)這種違法行為如果沒(méi)有相關(guān)法律予以規(guī)定，而理解為未經(jīng)行政處罰的一并累計(jì)為犯罪，是一種將行政違法行為升格為犯罪行為，跨越了行政權(quán)與司法權(quán)的界限，與分權(quán)原則不符，是司法權(quán)對(duì)于行政權(quán)的越權(quán)行為。如果允許如此解釋，那么所有的未經(jīng)處罰的行為均可因?yàn)槲醇皶r(shí)受到行政處罰而構(gòu)成犯罪，這個(gè)結(jié)論是荒謬的。當(dāng)然，在此應(yīng)將多次違法行為與“一罪”的行為加以區(qū)別，有些行為每次單獨(dú)看都因?yàn)閿?shù)額不夠犯罪的界限而只成立違法行為，但這些行為有可能是刑法所指的“一罪”的行為表現(xiàn)，如“螞蟻搬家式”走私行為，利用郵寄方式逃稅，每次所寄的物品所偷逃的應(yīng)繳稅額達(dá)不到法律所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，但這種行為是一種營(yíng)業(yè)犯，即“通常以營(yíng)利為目的，意圖以反復(fù)實(shí)施一定的行為為業(yè)的犯罪”，②對(duì)營(yíng)業(yè)犯，應(yīng)當(dāng)累計(jì)計(jì)算數(shù)額。目前法律和司法解釋中的累計(jì)計(jì)算的類(lèi)型應(yīng)當(dāng)說(shuō)就是指的這種營(yíng)業(yè)犯。第三種組合方式，其中一次或者幾次行為構(gòu)成犯罪，其他行為達(dá)不到犯罪程度的，應(yīng)當(dāng)累計(jì)。第三種組合方式中具體又存在如下三種可能的情形:犯罪成立在先，行政違法在后;最后一次為犯罪行為，之前為行政違法;犯罪行為在中間，前后均存在行政違法行為。對(duì)此，最高人民法院于1997年的《關(guān)于審理盜竊案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》第5條第12項(xiàng)規(guī)定:“多次盜竊構(gòu)成犯罪，依法應(yīng)當(dāng)追訴的，或者最后一次盜竊構(gòu)成犯罪，前次盜竊行為在一年以內(nèi)的，應(yīng)當(dāng)累計(jì)其盜竊數(shù)額”。盡管這一司法解釋已經(jīng)廢止，新的司法解釋中沒(méi)有再對(duì)盜竊數(shù)額累計(jì)計(jì)算加以規(guī)定，但是關(guān)于盜竊數(shù)額如何累計(jì)的問(wèn)題仍舊存在。從一般法理層面分析，對(duì)于行為人基于同一或者概括的犯意，連續(xù)實(shí)施數(shù)個(gè)相同的危害行為，盡管刑法學(xué)上對(duì)其罪數(shù)形態(tài)存在連續(xù)犯、集合犯等不同歸類(lèi)上的爭(zhēng)議，但對(duì)于其法律后果是不存異議的，共同主張認(rèn)定為一個(gè)犯罪行為，僅作一罪處罰。③因此，對(duì)連續(xù)實(shí)施的行為，累計(jì)各次數(shù)額就成為“作一罪處罰”的必然選擇，而無(wú)論各次行為中構(gòu)成犯罪的行為居于違法行為前后。綜上，刑法中所指的累計(jì)計(jì)算應(yīng)當(dāng)是每次行為都構(gòu)成犯罪或者是有基本行為已經(jīng)達(dá)到犯罪的程度，對(duì)于其之前或之后實(shí)施的未經(jīng)處罰的行為所涉及數(shù)額予以累計(jì)。如果其多次實(shí)施的行為均未達(dá)到定罪的罪量標(biāo)準(zhǔn)的，不應(yīng)予以累計(jì)，以避免將本應(yīng)構(gòu)成行政違法的行為累計(jì)成為犯罪。再次，對(duì)于累計(jì)的時(shí)限，即應(yīng)當(dāng)累計(jì)計(jì)算多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的未經(jīng)處罰的數(shù)額，現(xiàn)行刑法沒(méi)有作出明確規(guī)定，司法解釋有的沒(méi)有規(guī)定累計(jì)的時(shí)限，有些則規(guī)定了累計(jì)的時(shí)限。如最高人民法院2002年7月16日《關(guān)于審理?yè)寠Z刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》第二條“搶奪公私財(cái)物，未經(jīng)行政處罰處理，依法應(yīng)當(dāng)追訴的，搶奪數(shù)額累計(jì)計(jì)算”，籠統(tǒng)規(guī)定了未經(jīng)行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)追訴的累計(jì)計(jì)算數(shù)額。這里應(yīng)當(dāng)追訴是指應(yīng)當(dāng)受刑事追訴還是指未承擔(dān)法律責(zé)任的一概追究，不得而知。對(duì)累計(jì)計(jì)算的時(shí)間跨度，有學(xué)者認(rèn)為，“多次行為中，對(duì)于構(gòu)成犯罪的單次行為，應(yīng)當(dāng)以刑法規(guī)定的追訴時(shí)效為準(zhǔn)，對(duì)于尚不構(gòu)成犯罪的單次違法行為，則應(yīng)當(dāng)以處罰的追訴時(shí)效為準(zhǔn)”筆者同意這種區(qū)分時(shí)效的觀點(diǎn)，按照此觀點(diǎn)，則根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，除法律另有規(guī)定的如逃稅的追究期限為五年、違反治安管理行為期限為六個(gè)月等以外，多數(shù)違法行為追究法律責(zé)任給予行政處罰的有效期限應(yīng)為兩年，超過(guò)兩年發(fā)現(xiàn)的，不得對(duì)違法行為進(jìn)行處罰。連續(xù)犯或者繼續(xù)犯的責(zé)任追究時(shí)效從行為終了之日起計(jì)算，也只應(yīng)當(dāng)累計(jì)可以追究法律責(zé)任的有效期限內(nèi)的數(shù)額，超出有效追究期限的不應(yīng)當(dāng)累計(jì)。

篇（9）

因?yàn)樾姓幜P本身所具有的強(qiáng)制力、直接影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)、對(duì)相對(duì)人的聲譽(yù)、財(cái)產(chǎn)、行為甚至人身自由產(chǎn)生不利后果的特點(diǎn)，使得行政處罰必須嚴(yán)格依法設(shè)定、執(zhí)行、監(jiān)督與救濟(jì)，并遵守法定的行政處罰原則與適用原則。筆者在本文中想予以討論的，就是行政處罰適用中的“一事不再罰”原則在理論與實(shí)踐中的幾個(gè)問(wèn)題。

“一事不再罰”是行政法學(xué)界對(duì)行政處罰適用原則之一的一個(gè)概括性表述，其具體內(nèi)涵、定義依我國(guó)《行政處罰法》第二十四條為“對(duì)違法當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上行政罰款的行政處罰”。這一原則的規(guī)定主要是為了防止處罰機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人同一違法行為以同一事實(shí)理由處以幾次行政處罰，以獲得不當(dāng)利益，同時(shí)也是為了保障處于被管理地位的相對(duì)人法定的合法權(quán)益不受違法的行政侵犯，使一定的違反行政管理法律法規(guī)的行為與一定的法律責(zé)任相互確定掛鉤，進(jìn)而體現(xiàn)法律制度與行政管理的可預(yù)見(jiàn)性與穩(wěn)定性價(jià)值。

在行政管理法律關(guān)系中，處于管理地位的行政主體擁有以國(guó)家名義出現(xiàn)的行政管理權(quán)，具先定力、執(zhí)行力與強(qiáng)制力。尤其是隨著現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家行政日益深入到國(guó)民生活的各個(gè)領(lǐng)域，對(duì)行政權(quán)這一管理優(yōu)益權(quán)規(guī)范的必要性日益為人們所認(rèn)識(shí)并逐漸突出。而在行政管理法律關(guān)系中的相對(duì)人一方，由于與行政主體的地位的不對(duì)等性，其合法權(quán)益在國(guó)家公權(quán)力的沖突中便顯得尤為渺小。行政相對(duì)人即使是違反了一定的行政管理法規(guī)，受到一定的行政處罰，其作為一般公民的另一身份屬性的合法權(quán)益的保障與事后救濟(jì)與保障是現(xiàn)代行政的價(jià)值理念之一?！耙皇虏辉倭P”原則的背后所體現(xiàn)的，就是這種法理價(jià)值理念的追求。將其通俗化來(lái)表述，便是犯錯(cuò)一次就只能、只需承擔(dān)一次行政處罰，且這種處罰必須是先有的、法定的。

“一事不再罰”原則在我國(guó)理論研究與立法實(shí)踐中尚有未得以充分明晰之處，導(dǎo)致了行政管理實(shí)踐中的一些混亂、相悖狀態(tài)。以下筆者試述之：

一、《行政處罰法》對(duì)“一事不再罰”處罰主體的表述欠缺唯一的確定性。對(duì)幾個(gè)機(jī)關(guān)都有管轄權(quán)的違反行政管理法律法規(guī)的行為該由哪個(gè)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處罰沒(méi)有明確的規(guī)定。例如有的規(guī)章法規(guī)規(guī)定對(duì)某一違法行為，可以由幾個(gè)機(jī)關(guān)去處理，與此同時(shí)，無(wú)論是出于現(xiàn)實(shí)還是法理都不允許相對(duì)人對(duì)處罰的主體進(jìn)行選擇。因此，由于部門(mén)利益、權(quán)責(zé)劃分不清，機(jī)關(guān)間協(xié)調(diào)不盡充分等原因，在實(shí)踐中產(chǎn)生了由不同行政機(jī)關(guān)分別進(jìn)行一次行政處罰而在事實(shí)上產(chǎn)生“一事多次罰”的形式上合乎法律原則但卻悖離原則的內(nèi)在價(jià)值要求的合法、矛盾現(xiàn)象。筆者暫稱為行政處罰主體的競(jìng)合。這無(wú)疑是不符合行政統(tǒng)一性、行政法治、行政管理價(jià)值的追求的。

二、《行政處罰法》的“一事不再罰”原則對(duì)適用法規(guī)時(shí)的沖突沒(méi)有提供合適的沖突適用規(guī)則。隨著行政法制的發(fā)展與法律法規(guī)的制定與對(duì)社會(huì)關(guān)系調(diào)整、保障的日益細(xì)化，一個(gè)違反行政管理法規(guī)的行為可能會(huì)導(dǎo)致侵犯了不同社會(huì)利益客體的后果，這時(shí)就可能會(huì)出現(xiàn)保護(hù)不同利益客體的特別法都對(duì)該行為競(jìng)相適用，而同時(shí)產(chǎn)生幾個(gè)不同的法律責(zé)任、法律后果的現(xiàn)象。筆者稱之為法律法規(guī)適用的競(jìng)合。而此時(shí)如果對(duì)相對(duì)人依據(jù)不同的法律法規(guī)做出幾個(gè)不同的處罰決定，就明顯違反“一個(gè)行為，不得兩次以上處罰（此處亦可表現(xiàn)為幾份處罰，但處罰之間肯定會(huì)出現(xiàn)時(shí)間上的先后、客觀上的表現(xiàn)也是次序不同）”的原則。而如果只做出一項(xiàng)處罰決定，往往會(huì)面臨一般法與一般法之間、特別法與特別法之間互無(wú)優(yōu)位難以決定選擇適用的難為局面。這種情況給行政主體的處罰管理提出了行政執(zhí)法實(shí)踐上的難題。

三、《行政處罰法》的“一事不再罰”原則對(duì)都有處罰權(quán)、相同行政職能的不同行政主體由誰(shuí)處罰、是否排斥相同的處罰無(wú)提供法定指引。筆者認(rèn)為這是行政處罰主體競(jìng)合的另一種特殊表現(xiàn)形式。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)，物流、人流、資金流與智力成果大流通在全國(guó)范圍內(nèi)甚至世界范圍內(nèi)的出現(xiàn)，一個(gè)違法行為在一地已被一個(gè)行政主體處罰后，是否還應(yīng)承擔(dān)另一地另一相同職能但主體資格不同的行政主體以相同理由、依據(jù)而做出的行政處罰決定呢？例如司機(jī)王某運(yùn)送西瓜由A省到C省，途中被A省道路行政管理部門(mén)認(rèn)定車(chē)輛超載并處以罰金。后途經(jīng)B省又被當(dāng)?shù)芈氛芾聿块T(mén)以超載為由處以罰金。最后進(jìn)入C省境內(nèi)再次受到C省路政管理部門(mén)的相同理由依據(jù)的第三次處罰。王某若以《行政處罰法》中的“一事不再罰”原則抗辯之，達(dá)到的答辯可能是“他主體的處罰并不代表本主體的處罰。本主體只要不對(duì)你進(jìn)行第二次處罰便不違犯該原則?！贝_實(shí)，我國(guó)《憲法》與《行政組織法》都授權(quán)有關(guān)行政部門(mén)與行政主體資格與相應(yīng)的處罰權(quán)限。他們均以行政主體身份進(jìn)行行政規(guī)制、行政管理。其主體資格是法定的。以“一主體沒(méi)有實(shí)施兩次處罰，他主體并不代表本主體”的理由進(jìn)行抗辯似乎有其邏輯、法理的合法性與合理性。這種現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)行政管理處罰中廣泛的存在?！耙皇虏辉倭P”原則對(duì)此似乎顯得無(wú)能為力。我們先且不論該抗辯理由是否成立，但單憑“一事不再罰”似乎無(wú)法判定其違法性與無(wú)效性。

出現(xiàn)這三種現(xiàn)象的原因是多方面的。有制度尚未充分完善、立法技術(shù)不夠成熟、行政理論研究還不夠細(xì)致等客觀因素，也有爭(zhēng)奪部門(mén)利益方面的主觀因素，筆者在此試結(jié)合法理學(xué)、憲法學(xué)與行政法學(xué)的一般理論、原則提出解決辦法。

一、對(duì)于前述第一項(xiàng)“一事不再罰”原則缺乏處罰主體法定唯一性的缺漏，首先應(yīng)該在立法上引起重視，進(jìn)而規(guī)范立法行為，減少不必要的“一權(quán)多授”、“多部門(mén)授權(quán)”，從而在立法設(shè)計(jì)上防止、杜絕此種不符合立法科學(xué)的缺陷。而在立法完全解決這個(gè)問(wèn)題之前，可以依照以下三個(gè)原則來(lái)解決。

1、專職部門(mén)優(yōu)于一般職能部門(mén)進(jìn)行管理、處罰的原則。這是考慮到現(xiàn)代行政的復(fù)雜性、專門(mén)性、技術(shù)性特點(diǎn)。由專門(mén)的職能部門(mén)管理、處罰更有利于行為性質(zhì)的認(rèn)定、違法行為后果的確認(rèn)與處罰幅度的統(tǒng)一性與科學(xué)性。

2、層級(jí)低的部門(mén)優(yōu)于層級(jí)高的部門(mén)進(jìn)行管理、處罰的原則。這是考慮到基層行政管理部門(mén)的分布面較廣，更有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處理違反行政法律法規(guī)的行為，也便利于當(dāng)事人依事后救濟(jì)程序提起行政復(fù)議、行政訴訟的管轄、處理與裁判。

3、通過(guò)行政程序法的規(guī)定，將法律法規(guī)中所有出現(xiàn)幾個(gè)行政處罰主體競(jìng)合的情形都整理規(guī)范歸結(jié)到由法律法規(guī)中規(guī)定的幾個(gè)機(jī)關(guān)組成的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)以共同名義做出處罰決定。此方法可以作為上述兩個(gè)原則的補(bǔ)充。適用解決幾個(gè)專門(mén)職能部門(mén)之間、幾個(gè)一般職能部門(mén)之間、幾個(gè)同級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的管理權(quán)確定的問(wèn)題。但這一方法存在的缺陷是現(xiàn)實(shí)中較難操作，要將法律法規(guī)中所有出現(xiàn)此種沖突的情形一一整理規(guī)范、再由法律規(guī)定授權(quán)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)處理，實(shí)踐中將會(huì)導(dǎo)致增加立法整理的工作負(fù)擔(dān)與行政人員編制膨脹等弊端，所以只僅僅應(yīng)局限作為上述1、2兩個(gè)原則的補(bǔ)充。

行政法學(xué)界有學(xué)者提出可以通過(guò)重新定義“一事不再罰”原則來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題，其提出的定義為：“不得以同一事實(shí)和理由對(duì)同一違法行為罰兩次或兩次以上”，但筆者認(rèn)為這種表述在處罰主體的唯一性確定上還存有欠缺。而容易被默認(rèn)理解為“同一行政主體不得以同一事實(shí)和理由對(duì)同一違法行為出罰兩次或兩次以上”，而“由不同行政主體‘依法’同時(shí)以同一事實(shí)和理由對(duì)同一違法行為的處罰”則是符合“一事不再罰”的形式合法、實(shí)質(zhì)不合法現(xiàn)象，這就成了規(guī)避這一原則的“合法”情形。因此筆者認(rèn)為此種表述也不是十分嚴(yán)密的。

二、對(duì)于前述第二項(xiàng)“一事不再罰”原則對(duì)適用法律法規(guī)過(guò)程中的法律法規(guī)適用競(jìng)合沖突未能提供合適的沖突規(guī)則的問(wèn)題。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，“之所以會(huì)有兩個(gè)以上法規(guī)、規(guī)章對(duì)同一行為從不同角度規(guī)定處罰，這是立法者從不同角度考慮問(wèn)題的結(jié)果。并不是這一行為變成兩個(gè)或兩個(gè)以上的行為。如果一個(gè)行為可按不同法規(guī)、規(guī)章規(guī)定處罰兩次以上，隨著我國(guó)法規(guī)、規(guī)章的日益增加、規(guī)定日益細(xì)密，這一行為被處罰的次數(shù)將不斷增加，其后果不堪設(shè)想(引用1)?！边@種幾個(gè)法律法規(guī)對(duì)同一違法行為進(jìn)行規(guī)制的情形似乎已超出“一事不再罰”的要求，但行政處罰所體現(xiàn)的是行政相對(duì)人在違反了行政管理法規(guī)后所應(yīng)依法承擔(dān)對(duì)己不利的法律責(zé)任，是一種對(duì)國(guó)家的責(zé)任、義務(wù)。這不同于有的刑事犯罪中還需負(fù)擔(dān)民事方面的賠償責(zé)任。既然只是一種責(zé)任形式，那就必須只能承擔(dān)一種責(zé)任后果。如果按照某些學(xué)者的意見(jiàn)認(rèn)為可以同時(shí)處以幾個(gè)不同的行政處罰，這無(wú)疑就給相對(duì)人設(shè)定了過(guò)重的不合理的法律責(zé)任負(fù)擔(dān)；與此同時(shí)，法律的行為規(guī)范指引性與責(zé)任后果的唯一確定性將被犧牲，穩(wěn)定性的存亡也會(huì)取決于執(zhí)法主體的意念之間。這就明顯是有悖于行政法治的行為規(guī)范、可預(yù)見(jiàn)性、穩(wěn)定性等基本價(jià)值要求的。所以這個(gè)法律法規(guī)適用競(jìng)合的問(wèn)題必須引起足夠的重視并加以解決。在此，筆者試給出幾個(gè)沖突規(guī)則：

1、特別法優(yōu)于普通法（一般法）的原則。這是法理學(xué)中的一項(xiàng)基本原則，采用這一原則的原因與意義筆者在此不加累述。

2、新法優(yōu)于舊法的原則。這是因?yàn)樾姓芾砻鎸?duì)的是日新月異的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，新法往往更能體現(xiàn)立法者對(duì)現(xiàn)實(shí)生活、社會(huì)現(xiàn)象的把握、定性、調(diào)整的立法意圖與對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整理念。從而實(shí)現(xiàn)行政管理與時(shí)俱進(jìn)的科學(xué)性與積極性，也有利于相對(duì)人對(duì)處罰理由、處罰依據(jù)、處罰方式與責(zé)任形式的接受與認(rèn)識(shí)，避免出現(xiàn)使用過(guò)時(shí)的法律法規(guī)進(jìn)行處罰而導(dǎo)致相對(duì)人的逆反心理，導(dǎo)致降低行政效率與增加行政成本負(fù)擔(dān)。

3、對(duì)相對(duì)人處罰程度較輕的形式優(yōu)于對(duì)相對(duì)人處罰程度較重的形式的原則。這是因?yàn)樾姓幜P只是實(shí)現(xiàn)一定行政管理目的的具有教育、懲戒兩重性的手段，處罰不是目的，令相對(duì)人承擔(dān)不利的法律后果也不是目的。站在受處罰的相對(duì)人的角度而言，受到行政處罰本身在精神上已是一種不利的后果，責(zé)任形式、法律后果的輕重、制裁幅度的大小往往會(huì)影響、關(guān)系到相對(duì)人的認(rèn)識(shí)程度、重視程度與接受程度。所以，刻意地加重行政相對(duì)人的行政處罰負(fù)擔(dān)并不見(jiàn)得是絕對(duì)必要的。而站在行政處罰主體的角度而言，對(duì)相對(duì)人有意識(shí)、有選擇地適用制裁后果較輕的行政處罰形式，將無(wú)疑更能體現(xiàn)行政執(zhí)法、行政法治中“寓情于治”的成熟管理技巧，將會(huì)更容易實(shí)現(xiàn)管理者與被管理者的管理--反饋與意見(jiàn)的傳達(dá)與接受，有利于相對(duì)人對(duì)行政處罰行為的接受與理解，從而有助行政管理的順暢運(yùn)行與整體行政效率的提高。

4、絕對(duì)禁止同時(shí)對(duì)一行為適用多法、多種處罰的原則。同時(shí)適用多法、給予多種行政處罰的不利后果、于法于理的不成立前面已有論述。必須在行政處罰制度中強(qiáng)調(diào)這一原則，以免因?yàn)樾姓黧w故意或過(guò)失導(dǎo)致此種情形的出現(xiàn)。

值得在此提出的是，在適用上述三項(xiàng)沖突規(guī)則對(duì)相對(duì)人進(jìn)行處罰后，行政主體應(yīng)有義務(wù)對(duì)相對(duì)人進(jìn)行告知教育，使相對(duì)人了解自己的行為對(duì)社會(huì)關(guān)系造成的多種危害與在法律上的多種不利后果。從而在今后的行為中能提起應(yīng)有的注意，不致再違反他法而再受他種處罰。

三、對(duì)于《行政處罰法》的“一事不再罰”的原則對(duì)相同職能的不同行政主體該由誰(shuí)來(lái)處罰，是否排斥相同處罰無(wú)提供法定指引該如何處理。

筆者認(rèn)為在此之前還有個(gè)法理問(wèn)題需要明晰。舉上述王某運(yùn)輸西瓜的案例。對(duì)其進(jìn)行處罰的A、B、C三省路政管理部門(mén)都是合法、有權(quán)的、互無(wú)隸屬關(guān)系的三個(gè)獨(dú)立行政主體。他們?nèi)叩奶幜P行為似乎不違反“一事不再罰”原則，因?yàn)樗麄兙宰约旱闹黧w名義做出了“合法”的“一次”處罰，雖然理由依據(jù)是一樣的。然而這樣真的不違反“一事不再罰”原則嗎？筆者認(rèn)為答案無(wú)疑是否定的。因?yàn)槿齻€(gè)互不隸屬的不同行政主體他們行政權(quán)均是來(lái)自于國(guó)家的授權(quán)，也就是說(shuō)他們的權(quán)力均源屬于一個(gè)根本的主體--國(guó)家，而他們都只是國(guó)家設(shè)立在不同地區(qū)進(jìn)行行政管理的代表機(jī)構(gòu)。因此，這三個(gè)形似獨(dú)立的主體其實(shí)質(zhì)是一體的。

從法制的角度來(lái)考察，他們適用的是相同的法律法規(guī)，而正是這套法律法規(guī)的原則要求他們“一事不再罰”。也就是說(shuō)，相對(duì)人如果因違法行為被適用這套法律法規(guī)承擔(dān)了行政處罰不利后果，他們從法制統(tǒng)一的要求出發(fā)均應(yīng)予以確認(rèn)與保護(hù)，而不能無(wú)視其他行政主體據(jù)此做出的處罰決定而冒違反“一事不再罰”之大不韙再次進(jìn)行處罰。這種行為本身就是違法與背離行政法制統(tǒng)一性要求的。

從相對(duì)人的角度來(lái)考察，行政機(jī)關(guān)依法適用法律法規(guī)對(duì)相對(duì)人的違法行為進(jìn)行處罰是有絕對(duì)義務(wù)接受的，因?yàn)檫@種處罰是一種國(guó)家行為，反映的是國(guó)家對(duì)公共秩序的一種要求與調(diào)整，是國(guó)家行政管理的需要與體現(xiàn)，是由處罰機(jī)關(guān)代表國(guó)家意志做出的規(guī)制性的國(guó)家行為。而如果允許相同職能的不同行政主體對(duì)同一行為進(jìn)行多次處罰，就會(huì)使相對(duì)人產(chǎn)生“究竟哪一個(gè)處罰機(jī)關(guān)才代表國(guó)家？是不是一個(gè)處罰機(jī)關(guān)代表一個(gè)‘國(guó)家’？各個(gè)處罰機(jī)關(guān)是否各自代表‘各自’的‘國(guó)家’？”的疑問(wèn)。從某種意義上講，這種疑問(wèn)是對(duì)國(guó)家（對(duì)外最高代表權(quán)、對(duì)內(nèi)最高統(tǒng)治權(quán)）、行政權(quán)統(tǒng)一的疑問(wèn)，其政治危害性是顯而易見(jiàn)的。會(huì)造成相對(duì)人對(duì)國(guó)家概念的理解、國(guó)家權(quán)力的行使、國(guó)家代表的唯一性等問(wèn)題的認(rèn)識(shí)混亂，甚至?xí)屜鄬?duì)人產(chǎn)生國(guó)家對(duì)內(nèi)表現(xiàn)形式之一的統(tǒng)一行政權(quán)被行政執(zhí)法機(jī)關(guān)故意割裂的認(rèn)識(shí)，這對(duì)國(guó)家的統(tǒng)一、行政法制的統(tǒng)一、行政法制建設(shè)的破壞性無(wú)疑是致命的。

行政實(shí)踐中出現(xiàn)這種現(xiàn)象大多是因?yàn)榈胤嚼嬷髁x、部門(mén)利益主義在作祟，行政管理不是一種獲利機(jī)制，我們更不能認(rèn)同“雁過(guò)拔毛”的合理性。行政管理是一個(gè)國(guó)家對(duì)公共秩序的要求、調(diào)整、規(guī)范，而不是某些人、某些機(jī)關(guān)牟利的機(jī)制。處理這個(gè)《行政處罰法》對(duì)相同職能的不同行政主體該由誰(shuí)來(lái)處罰，是否排斥相同處罰無(wú)提供法定指引的問(wèn)題，不是應(yīng)該設(shè)計(jì)出什么解決原則、方法機(jī)制的問(wèn)題，基于上述這個(gè)問(wèn)題的重大危害性，應(yīng)該在《行政處罰法》中予以明令禁止，只一律承認(rèn)肯定首次處罰的唯一合法性并賦予相對(duì)人對(duì)二次處罰的積極抗辯權(quán)，以維護(hù)法制的整體統(tǒng)一性，制止濫用權(quán)力、爭(zhēng)奪利益亂法的不正?，F(xiàn)象。

綜上所述，筆者認(rèn)為“一事不再罰”原則是必要與科學(xué)的，是反映自然公正、法治等價(jià)值理念追求的。但在理論與實(shí)踐中，我們還須進(jìn)一步深入細(xì)致研究，以期盡識(shí)其真義，從而使其真正完備起來(lái)，為行政執(zhí)法、行政處罰實(shí)踐提供更全面的理論指導(dǎo)與更強(qiáng)的依據(jù)性、可操作性。

（引用1）《行政法學(xué)》羅豪才主編，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，205-206頁(yè)

主要參考書(shū)目：1、《行政法學(xué)》羅豪才主編，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年修訂第一版

篇（10）

從法理上講，作為某種具體行政行為的程序一旦違法，直接導(dǎo)致的是該具體行政行為違法，程序錯(cuò)誤只能作為相對(duì)人該具體行政行為違法的一項(xiàng)理由，而不能單獨(dú)對(duì)某項(xiàng)行政程序提出訴訟請(qǐng)求。法院在司法審查的過(guò)程當(dāng)中對(duì)具體行政行為審查的目的也是判斷該行為是否合法，而不是審查某項(xiàng)程序的違法與否，因?yàn)樾姓绦虿⒉恢苯訉?duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。然而行政強(qiáng)制措施本身具有獨(dú)立的可訴性，其會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，并且它本身具有自己的一系列程序，強(qiáng)制措施的某一程序一旦違法即導(dǎo)致行政強(qiáng)制措施違法。我國(guó)《行政訴訟法》第十一條第二款也規(guī)定:對(duì)于限制人身自由或者對(duì)于財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施不服的，公民、法人和其他組織可以提起行政訴訟。由此可見(jiàn)，行政強(qiáng)制措施是可以成為法院司法審查的標(biāo)的，而不是判斷其他具體行政行為是否違法的理由。

(二)行政強(qiáng)制措施與行政程序的目的不同

行政強(qiáng)制措施目的是制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大，行政強(qiáng)制措施是一種行政管理手段，主要是限制行政相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利，而行政程序的目的是保障行政行為的有效實(shí)施，是一種內(nèi)部的程序價(jià)值，所以，行政強(qiáng)制措施不能歸于行政程序的范疇之內(nèi)。此外，所謂程序應(yīng)當(dāng)是行政行為所依依據(jù)的方式、步驟、時(shí)限和順序等，程序是為保證行政行為順利進(jìn)行而設(shè)計(jì)的，程序不能夠單獨(dú)存在其必須依附于特定的具體行政行為，具有內(nèi)部性的特征，然而，行政強(qiáng)制措施本身具有獨(dú)立性、強(qiáng)制性、外化性的特點(diǎn)，目的是直接對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生影響，因此，行政強(qiáng)制措施不具有程序目的，不可能被其他具體行政行為吸收為程序。綜上，行政強(qiáng)制措施與行政處罰雖然存在先行后續(xù)的表象，但仔細(xì)剖析行政強(qiáng)制措施與行政處罰的關(guān)系，會(huì)發(fā)現(xiàn)行政強(qiáng)制措施在理論上和實(shí)踐中都不是行政處罰的程序，行政強(qiáng)制措施與行政處罰是行政處理的兩部分，具有可區(qū)分性，法院在司法審查過(guò)程當(dāng)中可以將行政強(qiáng)制措施與行政處罰進(jìn)行剝離，分別審查他們的合法性并作出判斷。因此，行政強(qiáng)制措施的違法并不代表行政處罰的某項(xiàng)程序違法。

二、行政強(qiáng)制措施與行政處罰的聯(lián)系

(一)行政強(qiáng)制措施對(duì)行政處罰的作用

1．行政強(qiáng)制措施是為行政處罰服務(wù)的。行政機(jī)關(guān)為了預(yù)防、制止或控制危害社會(huì)行為的發(fā)生，對(duì)相對(duì)人的人身、財(cái)產(chǎn)加以暫時(shí)性限制，使其保持一定的狀態(tài)，只有該狀態(tài)保持住，行政機(jī)關(guān)才能夠有時(shí)間、有條件履行行政處罰的手續(xù)，行政處罰的程序比較嚴(yán)格和復(fù)雜如果沒(méi)有行政強(qiáng)制措施作為保障，行政機(jī)關(guān)就沒(méi)有足夠的時(shí)間進(jìn)行調(diào)查、取證、審批等一系列的程序，就有可能造成行政機(jī)關(guān)無(wú)法實(shí)施行政管理手段，同時(shí)容易使相對(duì)人違法后逍遙法外。行政強(qiáng)制措施追求效率性，程序簡(jiǎn)便易行甚至可以事后補(bǔ)辦手續(xù)，［3］故而先強(qiáng)制后處罰能夠保證行政處罰的有效實(shí)施。2．行政強(qiáng)制措施常常是行政機(jī)關(guān)作出行政處罰的準(zhǔn)備和前奏。例如，行政機(jī)關(guān)在作出財(cái)產(chǎn)方面的行政處罰之前，如沒(méi)收不合格的產(chǎn)品，一般都要做出扣押或查封的行政強(qiáng)制措施，這主要是為行政處罰作準(zhǔn)備，只有實(shí)施了強(qiáng)制措施才能保全相對(duì)人違法的證據(jù)，同時(shí)，行政強(qiáng)制措施有利于防止違法行為人轉(zhuǎn)移、隱匿或銷(xiāo)售違法財(cái)產(chǎn)或物品，這就為行政處罰的作出留出了準(zhǔn)備時(shí)間。行政強(qiáng)制措施是行政處罰的前奏，行政相對(duì)人受到行政強(qiáng)制后便會(huì)知曉隨后而來(lái)可能受到行政處罰，在這前奏階段行政相對(duì)人可以決定是否自動(dòng)履行相關(guān)義務(wù)以免除隨后的處罰。3．行政強(qiáng)制措施的實(shí)施是行政處罰合法性的重要保證。行政強(qiáng)制措施具有證據(jù)保全的功能，行政機(jī)關(guān)作出行政處罰必須有確鑿的證據(jù)，因此，行政強(qiáng)制措施在調(diào)查取證階段尤為重要，例如，工商局在對(duì)某甲銷(xiāo)售不合格電纜違法行為進(jìn)行處罰之前，作出扣押該批涉案電纜進(jìn)行檢驗(yàn)的行政強(qiáng)制措施，即是對(duì)證據(jù)的一種保全措施，如果沒(méi)有對(duì)證據(jù)的保全和調(diào)取過(guò)程，行政機(jī)關(guān)的處罰行為可能涉嫌違法。

(二)行政強(qiáng)制措施與行政處罰的銜接

1．銜接準(zhǔn)備。行政強(qiáng)制措施與行政處罰銜接的準(zhǔn)備階段大約在30天以內(nèi)，最長(zhǎng)不超過(guò)60天，我國(guó)行政強(qiáng)制法規(guī)定除限制人身自由的行政強(qiáng)制措施之外，查封、扣押、凍結(jié)這幾種行政強(qiáng)制措施持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)不超過(guò)30日，情況復(fù)雜的，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)，但是延長(zhǎng)期限不得超過(guò)30日。在行政處罰的準(zhǔn)備階段行政機(jī)關(guān)一般要完成調(diào)查取證、催告履行、聽(tīng)取相對(duì)人陳述和申辯等程序，綜合以上程序的結(jié)果查明相對(duì)人的行為是否違背法律規(guī)定以及違法的程度，進(jìn)而作出“罰”與“不罰”以及何種“罰“的決定。2．銜接的決定和實(shí)施。準(zhǔn)備階段結(jié)束后即刻作出銜接決定并實(shí)施，行政強(qiáng)制措施與行政處罰是緊密連接的，行政機(jī)關(guān)一般不會(huì)在行政強(qiáng)制措施終止若干時(shí)間后，再進(jìn)行行政處罰的，因?yàn)橐坏┒呙摴?jié)行政相對(duì)人逃匿或?qū)⒇?cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移或隱匿，行政處罰失去執(zhí)行的可能，行政機(jī)關(guān)的行政行為歸于失敗。

三、行政強(qiáng)制措施違法對(duì)于行政處罰合法性的影響

考察行政強(qiáng)制措施是否會(huì)對(duì)行政處罰合法性產(chǎn)生影響，可以按照行政強(qiáng)制措施的目的性分為兩大類(lèi)。

(一)行政機(jī)關(guān)為收集行政處罰證據(jù)、依據(jù)而實(shí)施的強(qiáng)制行為違法，必然導(dǎo)致行政處罰違法

在行政處罰程序中必然要收集相對(duì)人的違法證據(jù)，在調(diào)查取證階段就有可能實(shí)施一定的強(qiáng)制措施，例如，在治安處罰的取證過(guò)程中就有可能運(yùn)用到強(qiáng)制措施，比如對(duì)違法行為人的強(qiáng)制訊問(wèn)、對(duì)違法工具的扣押，這種行政強(qiáng)制措施一旦超過(guò)法定的強(qiáng)度、限度，產(chǎn)生諸如刑訊逼供等違法情形，那么它所取得的證據(jù)必然是違法的，證據(jù)不合法行政處罰自然失去了合法的基礎(chǔ)。《行政處罰法》第三十七條第二款規(guī)定:“在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存，……”，此條款中的先行登記保存就是一種強(qiáng)制手段，強(qiáng)制扣留并保存行政相對(duì)人違法的證據(jù)，那么，這種具有強(qiáng)烈強(qiáng)制性特征的保存一旦違法也就代表著其收集證據(jù)的程序違法，證據(jù)違法行政強(qiáng)制措施自然就失去了合法的基礎(chǔ)。故此種“屬于某個(gè)主具體行政行為的輔或保障性措施，構(gòu)成某個(gè)具體行政行為的組成部分的從屬性強(qiáng)制，如查封、扣押、凍結(jié)、強(qiáng)制傳喚、包括稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收保全措施等等?！保?］一旦違法直接導(dǎo)致整個(gè)行政處罰的違法。