序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇財(cái)政研究論文范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

從世界范圍的經(jīng)驗(yàn)看，開展水權(quán)交易是合理分配與高效利用稀缺水資源的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略舉措，對于一個(gè)國家或地區(qū)的水資源優(yōu)化配置具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）水權(quán)交易可以緩解國民經(jīng)濟(jì)快速增長對水權(quán)巨大需求的壓力

有學(xué)者以西北五省、區(qū)（陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆）為例，分析了經(jīng)濟(jì)增長對水權(quán)的長期需求，經(jīng)測算，2010年與2000年相比，當(dāng)GDP從8039.89億元增加到19082.78億元，增長137%時(shí)，水權(quán)交易量則從26.04億迅速增加到208.46億，增長700%，這表明，隨著GDP水平的不斷提高，該地區(qū)對水權(quán)的需求量呈現(xiàn)迅速增長的趨勢。（注：李周等：《化解西北水資源短缺的對策研究》，《中國農(nóng)村觀察》，2003年第3期。）在這種情況下，就迫切要求將一定數(shù)量的水資源轉(zhuǎn)出農(nóng)業(yè)。為了避免由于無償或低償將農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)為城市和工業(yè)用水給農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)帶來的損失，就有必要通過開展水權(quán)交易，運(yùn)用市場機(jī)制來確立合理的水權(quán)交易價(jià)格，實(shí)現(xiàn)公平合理的水權(quán)從農(nóng)業(yè)用途向城市和工業(yè)用途的轉(zhuǎn)移。

（二）水權(quán)交易可以彌補(bǔ)水資源再分配的“政府失效”

由于水資源的重要性，許多國家都是依靠政府部門為其國家的公民提供供水服務(wù)。政府壟斷了水供給和水權(quán)的分配與再分配，一方面造成了大量水資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，另一方面又形成了水資源嚴(yán)重短缺，水資源使用上余缺不能調(diào)劑，這表明在水資源再分配上出現(xiàn)了“政府失效”。因此，有必要通過水權(quán)交易來實(shí)現(xiàn)水權(quán)的轉(zhuǎn)讓，以優(yōu)化水資源配置。

（三）水權(quán)交易可以增加水資源配置的社會福利

水權(quán)交易可以提供水資源使用的合理價(jià)格，為用水部門之間重新分配水資源提供有效的機(jī)制。由于放棄水權(quán)的一方得到了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，保證了水從低價(jià)值使用（如農(nóng)業(yè)灌溉用水）向高價(jià)值使用（如城市和工業(yè)）的轉(zhuǎn)讓，提高了水的使用效益，并保證了城市和工業(yè)長期穩(wěn)定的水資源供給。因此，水權(quán)交易改善了水資源分配的有效性，增加了水資源配置的社會福利。

（四）水權(quán)交易給政府和水資源環(huán)境保護(hù)者提供了表達(dá)意見的機(jī)會

政府可以通過買入水權(quán)來調(diào)控水權(quán)交易對水生態(tài)環(huán)境的影響。從事水資源保護(hù)的社會組織也可以購買水權(quán)，然后把水權(quán)控制在自己手中不再賣出，來達(dá)到降低取水量、維護(hù)水生態(tài)平衡的目的。

（五）水權(quán)交易有助于提高工程項(xiàng)目評價(jià)的科學(xué)性和調(diào)控高耗水企業(yè)合理的空間布局

水權(quán)交易使得工程項(xiàng)目可行性研究中的水資源評價(jià)變得簡單易操作，只要根據(jù)項(xiàng)目所在地的水權(quán)交易價(jià)格來計(jì)算成本即可。此外，由于不同地區(qū)或流域的水權(quán)價(jià)格不同，對于水資源嚴(yán)重短缺的地區(qū)或流域，水權(quán)交易價(jià)格通常較高，高耗水的企業(yè)或項(xiàng)目會因此而大大增加成本，這實(shí)際上就用市場手段阻止了高耗水企業(yè)或項(xiàng)目的進(jìn)入。

二、水權(quán)交易存在的問題

目前，人們對于水權(quán)交易的主要顧慮是它可能對農(nóng)業(yè)和國家糧食安全不利。從開展水權(quán)交易國家的實(shí)踐來看，水權(quán)交易對農(nóng)業(yè)確實(shí)產(chǎn)生了一些負(fù)面影響，如灌溉農(nóng)田和農(nóng)作物產(chǎn)量的下降，但是，水權(quán)交易同時(shí)也為這些國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來了水權(quán)轉(zhuǎn)讓收益，從已有的文獻(xiàn)看，水權(quán)轉(zhuǎn)讓收益已可支撐其農(nóng)業(yè)的發(fā)展。（注Chang，C.，&Griffin，R.C.（1992）。WatermarketingasareallocativeinstitutioninTexas.WaterResourccsResearch，28（3），879-890.）在我國，灌溉農(nóng)業(yè)占據(jù)著主導(dǎo)地位，70%的糧食產(chǎn)自需灌溉的土地。2001年，我國農(nóng)業(yè)灌溉用水3485億，占全國總用水量的62.6%.如果水權(quán)交易導(dǎo)致10%的農(nóng)業(yè)灌溉用水（約348.5億）轉(zhuǎn)為城市和工業(yè)用水，而水權(quán)制度、政策改革和灌溉技術(shù)應(yīng)用方面又沒有重大突破，按照每生產(chǎn)1噸小麥需1000水計(jì)算，將可能需要進(jìn)口小麥3485萬噸，這相當(dāng)于近20年全球每年2億噸左右糧食貿(mào)易量的17.4%，從而可能引起國際市場糧價(jià)的劇烈波動，影響到國家糧食安全。但是，水權(quán)交易也為我們提供了通過需求管理來解決水資源短缺問題的新思路。一方面，通過需求管理可以有效降低城市和工業(yè)對水的需求。事實(shí)上，我國工業(yè)的節(jié)水潛力非常可觀，如我國生產(chǎn)1噸鋼需水23-56噸，美國、日本、德國所用水不到6噸，因此，通過需求管理，可以大幅度減少城市和工業(yè)對農(nóng)業(yè)用水的擠占數(shù)量；另一方面，推廣應(yīng)用農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)也可以減少農(nóng)業(yè)用水，增加水權(quán)供給。例如，噴灌的節(jié)水效率遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)的大水漫灌和自流引灌，而目前我國90%的灌溉地還在使用后兩種灌溉方式。現(xiàn)在，我國農(nóng)業(yè)用水的有效利用系數(shù)平均為0.43，如果推行節(jié)水灌溉技術(shù)將它提高到0.55，每年即可節(jié)約12%（約418.2億）的農(nóng)業(yè)灌溉用水，完全可以彌補(bǔ)水權(quán)交易所可能導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)用水向城市和工業(yè)用水轉(zhuǎn)移的數(shù)量?？梢?，通過需求管理，可以將水權(quán)交易對農(nóng)業(yè)和國家糧食安全的影響降到最小甚至完全消除。

此外，水權(quán)交易本身也存在著一些問題：一是負(fù)外部性問題。主要是水權(quán)的使用和轉(zhuǎn)讓可能對第三方的水文條件和經(jīng)濟(jì)狀況以及對水生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利的影響。二是“市場失靈”問題。主要表現(xiàn)為水權(quán)交易不夠活躍，這將會從水資源供給方面制約城市化進(jìn)程和國民經(jīng)濟(jì)的快速增長。

三、水權(quán)交易的財(cái)稅政策

實(shí)行相應(yīng)的水權(quán)交易財(cái)稅政策，一方面是為了鼓勵和促進(jìn)水權(quán)交易，另一方面是通過財(cái)稅調(diào)控手段，消除水權(quán)交易的負(fù)面影響和存在的問題，最大限度發(fā)揮水權(quán)交易的作用。

（一）對農(nóng)民采用農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)提供財(cái)政支持

農(nóng)業(yè)是我國的用水大戶，農(nóng)業(yè)節(jié)水的潛力巨大。農(nóng)業(yè)節(jié)水盡管對農(nóng)業(yè)本身具有積極的作用，如降低了成本，同時(shí)，農(nóng)民投資節(jié)水技術(shù)還可獲得所節(jié)約水量的轉(zhuǎn)讓收益，但更重要的是節(jié)約下來的水資源流向了城市和工業(yè)部門，支撐了國民經(jīng)濟(jì)的快速增長，而農(nóng)民并不能得到節(jié)水所帶來的全部收益。因此，農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)對全社會具有巨大的正外部性，這正是公共財(cái)政政策所要支持的。因此，財(cái)政特別是中央財(cái)政應(yīng)該加大對節(jié)水農(nóng)業(yè)的投入力度，對農(nóng)民投資節(jié)水農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)行直接到戶的補(bǔ)貼。具體可以采取糧價(jià)補(bǔ)貼、實(shí)物補(bǔ)貼、申報(bào)補(bǔ)貼等方式，保證補(bǔ)貼透明和補(bǔ)貼到戶，以逐步形成對農(nóng)民有效的節(jié)水激勵。

（二）運(yùn)用適當(dāng)?shù)呢?cái)稅政策激勵企業(yè)節(jié)水

對積極節(jié)水并出售水權(quán)的企業(yè)應(yīng)從稅收等方面予以支持。引入水權(quán)交易制度以后，在企業(yè)成本和費(fèi)用中應(yīng)增加企業(yè)為節(jié)水而增加的有關(guān)直接成本和間接費(fèi)用，企業(yè)為獲得水權(quán)而支付的費(fèi)用也應(yīng)計(jì)入稅前成本而不應(yīng)在稅后凈利潤中扣除，這樣，可激勵企業(yè)根據(jù)市場情況加大節(jié)水力度，以提供有效的水權(quán)供給；對于企業(yè)所節(jié)余的水權(quán)，必要時(shí)可以采取由政府收購的方法，刺激企業(yè)節(jié)水。此外，還可以實(shí)行抵消政策，即在某一區(qū)域范圍內(nèi)，新建企業(yè)如要獲得一定數(shù)量的水權(quán)，可以通過幫助該區(qū)域內(nèi)另一企業(yè)進(jìn)一步采取節(jié)水措施，減少耗水量，從而利用其多余的水權(quán)為自己所有。

（三）為水權(quán)交易提供必要的“公共產(chǎn)品”，以促進(jìn)水權(quán)交易

1.加強(qiáng)大型水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。大型水利基礎(chǔ)設(shè)施是開展水權(quán)交易所必備的，有利于控制水權(quán)交易成本，克服水權(quán)交易可能存在的“市場失靈”問題。例如在智利的Limari流域，由于水利基礎(chǔ)設(shè)施等基礎(chǔ)條件較好，水權(quán)交易就

比其它流域活躍。大型水利基礎(chǔ)設(shè)施涉及整個(gè)流域，其受益人具有不確定的特點(diǎn)，屬于純公共產(chǎn)品，應(yīng)由政府（主要中央和省級政府）來投資建設(shè)。

2.加強(qiáng)水權(quán)交易信息系統(tǒng)建設(shè)，加大水權(quán)信息采集和披露的力度。先進(jìn)的水權(quán)交易信息系統(tǒng)，廣泛的信息采集和披露，能夠降低水權(quán)交易成本，促進(jìn)水權(quán)交易的廣泛參與，有利于提高水權(quán)交易效率。國家水行政主管部門應(yīng)加強(qiáng)水權(quán)交易信息系統(tǒng)建設(shè)，通過流域或地區(qū)用水公報(bào)，定期公布各省、自治區(qū)、重要灌區(qū)和大的用水戶的用水信息，包括分配水量、實(shí)際取水量和耗水量、排污量、用水效率、水價(jià)等相關(guān)指標(biāo)，為水權(quán)交易提供必要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。水文資料也是一種公共產(chǎn)品，具有積極的外部性，它也應(yīng)由國家財(cái)政投資、公共機(jī)構(gòu)提供，并且由全社會無償使用，而不能成為少數(shù)機(jī)構(gòu)的“私人物品”。（注：胡鞍鋼、王亞華：《轉(zhuǎn)型期水資源配置的公共政策：準(zhǔn)市場和政治民主協(xié)商》，《中國軟科學(xué)》，2000年第5期。）

3.由國家對大江、大河和大型湖泊、水庫等水源地這一“公共產(chǎn)品”的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行投資保護(hù)，植樹造林，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)。

（四）對水利設(shè)施實(shí)行企業(yè)化運(yùn)營，將其中的財(cái)政補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為對特定對象實(shí)行定向補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付

與江堤等純粹的公益性水利設(shè)施需要政府來管理不同，有些水利設(shè)施如灌區(qū)雖然本身具有公益性，如防洪防災(zāi)，但更多的是具有非公益性。它既可以向農(nóng)業(yè)供水，也可以向城市供水，而且后者的盈利可能會較大，這是一個(gè)收益較為穩(wěn)定、可以商業(yè)化運(yùn)作的領(lǐng)域。因此，對灌區(qū)及類似性質(zhì)的水利設(shè)施可以實(shí)行企業(yè)化改革，采取發(fā)行股票、債券和從銀行貸款等投融資方式，成立供水公司（或類似性質(zhì)的公司）并按照公用事業(yè)的經(jīng)營模式來運(yùn)作，引入競爭和廣泛的用戶參與，改革收費(fèi)辦法，減少直至取消財(cái)政撥款或補(bǔ)貼。同時(shí)，將節(jié)省下來的財(cái)政撥款或補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為對特定對象實(shí)行定向補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付，如可以仿照糧食直接補(bǔ)貼的方法，對農(nóng)民（特別是貧困農(nóng)民）用水戶進(jìn)行直接補(bǔ)貼，體現(xiàn)保護(hù)農(nóng)民這個(gè)弱勢群體的原則，實(shí)現(xiàn)社會收入的再分配；可以對一個(gè)流域上游或貧困地區(qū)實(shí)行專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

（五）對水權(quán)交易實(shí)行必要的宏觀調(diào)控

1.政府可考慮對不同類型的水權(quán)交易收取不同的手續(xù)費(fèi)，引導(dǎo)水權(quán)的有序流動。對于水權(quán)交易中導(dǎo)致水資源利用效率提高或有利于改善生態(tài)環(huán)境的，應(yīng)予以鼓勵，只需交納很少的手續(xù)費(fèi)；反之，對于不利于水資源利用效率提高、不利于改善生態(tài)環(huán)境或?qū)Φ谌剿臈l件和經(jīng)濟(jì)狀況產(chǎn)生不利影響的水權(quán)交易，則應(yīng)交很高的手續(xù)費(fèi)。對于水權(quán)和排污權(quán)向工業(yè)小區(qū)流動的交易，手續(xù)費(fèi)應(yīng)極低，以示鼓勵，因?yàn)樗畽?quán)和排污權(quán)的這種流動有利于提高水資源的利用效率和集中治理污水。

篇（2）

一是將稅收收入、社?；鹗杖搿⒎嵌愂杖?含政府性基金收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、國有資本經(jīng)營收入、國有資源[資產(chǎn)]有償使用收入等)和政府性債務(wù)資金全部納入財(cái)政管理，統(tǒng)籌安排運(yùn)用，統(tǒng)一監(jiān)管和資金調(diào)度，增強(qiáng)政府統(tǒng)籌能力。

二是積極推進(jìn)跨類別、跨部門和部門內(nèi)的財(cái)政性資金大范圍整合。將同一使用方向的預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金和政府基金等整合到一起，將分散在不同部門管理的同一類資金整合到一起，形成合力，集中用于重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)項(xiàng)目，解決重點(diǎn)問題。

三是適度經(jīng)營財(cái)政專戶資金。要用經(jīng)營的理念指導(dǎo)國庫改革、促進(jìn)財(cái)政專戶資金使用效益的提高?？梢栽诖_保專戶支出的前提下，采取財(cái)政專戶資金存款銀行招、投標(biāo)等方式進(jìn)行資本運(yùn)作，以實(shí)現(xiàn)國庫閑置資金余額最小化，投資收益最大化。

四是調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。要健全公共支出制度，按照公共財(cái)政和統(tǒng)籌發(fā)展的內(nèi)在要求，清理和逐步剔除不屬于公共財(cái)政范疇和不符合統(tǒng)籌發(fā)展方向的支出，盤活資金存量，用好資金增量，堅(jiān)決砍掉那些無明確用途和明顯效果或作用不大的資金項(xiàng)目，集財(cái)力辦大事。

五是既要堅(jiān)持積極合理有效地利用信貸資金，又要有防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的意識，積極穩(wěn)妥地利用銀行信貸資金，爭取國際金融組織和外國政府貸款，以補(bǔ)充地方政府對項(xiàng)目投資財(cái)力的不足，壯大地方經(jīng)濟(jì)。

六是建立財(cái)政資金使用績效評價(jià)和管理機(jī)制。要按照改革要求抓緊研究建立績效評價(jià)辦法和評價(jià)指標(biāo)體系，對“大事”項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核評價(jià)，并依據(jù)評價(jià)結(jié)果對項(xiàng)目執(zhí)行單位進(jìn)行獎懲，促進(jìn)財(cái)政資金績效水平的提高。

七是進(jìn)一步完善財(cái)稅體制。完善轉(zhuǎn)移支付體系，構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政自我發(fā)展、自求平衡的激勵和約束機(jī)制。特別要針對事業(yè)經(jīng)費(fèi)中“人頭費(fèi)”支出比重大、真正用于統(tǒng)籌發(fā)展支出比重小的現(xiàn)狀，完善“增人不增補(bǔ)助，減人不減補(bǔ)助”的機(jī)制，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）減少財(cái)政供養(yǎng)人員，壓縮行政成本。通過財(cái)政經(jīng)費(fèi)“倒逼”機(jī)制，逐步解決財(cái)政供養(yǎng)人員過多、增長過快的問題，從體制上保證把財(cái)政的錢實(shí)實(shí)在在地用于促進(jìn)統(tǒng)籌發(fā)展和為老百姓服務(wù)。（二）盤活國有資產(chǎn)存量，建立國有資本投資經(jīng)營新體系

一是徹底改革行政事業(yè)單位存量資產(chǎn)管理體制。首先將目前各行政事業(yè)單位存量資產(chǎn)所有權(quán)屬變更，統(tǒng)一變更為市國有資產(chǎn)管理委員會所有；其次由國有資產(chǎn)管理委員會對變更后由其統(tǒng)一所有的存量資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一配置；最后由國有資產(chǎn)管理委員會委托或成立資產(chǎn)經(jīng)營公司，對搬遷后以及目前閑置的資產(chǎn)統(tǒng)一進(jìn)行出租、出售經(jīng)營，經(jīng)營收益直接上繳財(cái)政專戶。

二是用市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營意識、經(jīng)營機(jī)制和經(jīng)營方式對國有資產(chǎn)進(jìn)行集聚、重組和運(yùn)營，充分利用產(chǎn)權(quán)市場盤活和優(yōu)化資產(chǎn)，通過存量吸引增量，使國有資產(chǎn)充分運(yùn)作起來，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。目前，許多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)工程大、耗資多，單靠財(cái)政投入顯然獨(dú)臂難支、難以為繼，只有采用資本營運(yùn)保值增值、滾動發(fā)展的辦法，才能使有限的資金實(shí)現(xiàn)效益最大化。政府對需要財(cái)政性資金投入的項(xiàng)目，應(yīng)盡可能由原來的直接撥款改為通過投資公司進(jìn)行投資。政府在項(xiàng)目建設(shè)初期投入一定財(cái)力，待時(shí)機(jī)成熟后通過轉(zhuǎn)讓股份成功退出。投資公司不能僅以融資為目的，而應(yīng)以融資為手段，代表政府履行出資人職責(zé)，以投資參股、授權(quán)經(jīng)營等形式參與相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)，并通過“投入——運(yùn)營——增值——退出——再投入”的運(yùn)作方式，變一次性投入為循環(huán)投入，擴(kuò)大政府資金的滾動放大效應(yīng)。

二、對“經(jīng)營財(cái)政”理念的基本理解

財(cái)政是代表政府經(jīng)營所轄區(qū)域內(nèi)國有錢、財(cái)、物的一種管理活動，從這一點(diǎn)講，財(cái)政不僅要守財(cái)，更重要的是要生財(cái)，要用資本運(yùn)作的方法經(jīng)營財(cái)政?！敖?jīng)營財(cái)政”從理論上講，就是把政府的資產(chǎn)、資源當(dāng)作資本來進(jìn)行市場運(yùn)作，通過營運(yùn)來實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)、資源的轉(zhuǎn)換和增值，實(shí)現(xiàn)財(cái)政增收、資本裂變的財(cái)政行為。通俗點(diǎn)說，是讓一切國有資產(chǎn)、資源在市場化的運(yùn)轉(zhuǎn)中實(shí)現(xiàn)保值、增值。“經(jīng)營財(cái)政”同時(shí)也是一個(gè)開放的理論體系，不單指經(jīng)營國有資產(chǎn)資源，更包括經(jīng)營財(cái)政資金、政策，讓公共財(cái)政最大限度地發(fā)揮對整個(gè)社會生產(chǎn)要素配置的導(dǎo)向作用和對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)節(jié)作用。換句話說，就是讓財(cái)政資金“四兩撥千斤”和“小馬拉大車”，無限放大資金使用功效。

二、充分挖掘政府資源潛力，抓住新的收入增長點(diǎn)

政府資源是政府直接掌握的最大財(cái)源，合理開發(fā)和利用政府資源能夠快速有效的轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政收入。

一是加強(qiáng)政府對城市土地供應(yīng)的調(diào)控，全面建立起土地收購儲備制度，由政府統(tǒng)一規(guī)劃、征用、開發(fā)和出讓，并加強(qiáng)和規(guī)范國有土地有償使用收入征收管理，把土地收益真正集中到政府手中。

二是盤活城市無形資產(chǎn)，如對城市出租汽車經(jīng)營權(quán)、重要公共建筑物冠名權(quán)、城市道路及路牌冠名權(quán)、重要公共場所廣告權(quán)等通過轉(zhuǎn)讓、拍賣、租賃等形式，公開推向社會，實(shí)行有形化運(yùn)行，開發(fā)城市資源的潛在價(jià)值。

三是對全市礦產(chǎn)資源進(jìn)行全面摸底調(diào)查，拿出礦產(chǎn)資源使用規(guī)劃，統(tǒng)一事權(quán)、統(tǒng)一管理，規(guī)范拍賣程序，縮短轉(zhuǎn)讓期限，提高拍賣價(jià)格。

三、發(fā)揮財(cái)稅政策杠桿效應(yīng)，聚集社會資金

一是要把各類經(jīng)濟(jì)扶持政策整合起來，建立績效評估體系，講投入產(chǎn)出比，算政策效益賬，充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，通過政府先行投入啟動資金或以財(cái)政貼息、擔(dān)保等辦法，帶動民間投資，實(shí)現(xiàn)“政府資金搭臺、民間資金唱戲”，提高財(cái)政資金的乘數(shù)效應(yīng)，從而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)振興和發(fā)展。

二是清理和規(guī)范部分財(cái)稅優(yōu)惠政策。要對先行的稅收優(yōu)惠措施進(jìn)行合理性論證分析，取消一些無效的優(yōu)惠項(xiàng)目。對合理的減免優(yōu)惠應(yīng)盡量法制化、規(guī)范化，避免隨意性。

財(cái)政是加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要政策手段，要提高黨的執(zhí)政能力，必須要有強(qiáng)大穩(wěn)固的財(cái)政作保障。面對宏觀調(diào)控的日益趨緊，面對嚴(yán)峻的土地政策，要保障今后五年發(fā)展的資金需求，我們財(cái)政部門必將充分發(fā)揮財(cái)政職能，統(tǒng)籌謀劃，狠抓落實(shí)，不斷增強(qiáng)我市財(cái)政實(shí)力，建立“大財(cái)政”格局，做好“經(jīng)營財(cái)政”這篇文章，為打造“富裕陽光之城”開好局、起好步，做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

【摘要】財(cái)政是代表政府經(jīng)營所轄區(qū)域內(nèi)國有錢、財(cái)、物的一種管理活動，財(cái)政不僅要守財(cái)，更重要的是要生財(cái)。筆者結(jié)合自己在財(cái)政工作的實(shí)際，就如何有效運(yùn)用“經(jīng)營財(cái)政”理念，通過對各類政府財(cái)力資源的綜合運(yùn)用和合理安排，擴(kuò)大資金運(yùn)籌總量，切實(shí)解決“錢從那里來”這一重大課題進(jìn)行了探討。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政經(jīng)營財(cái)政財(cái)政收入

參考文獻(xiàn)：

篇（3）

1.保持經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo),需要財(cái)政政策適度擴(kuò)張

首先,擴(kuò)大投資需求是啟動經(jīng)濟(jì)增長的重要手段,而擴(kuò)大投資需求的舉措很大程度上依賴于財(cái)政政策的支持。擴(kuò)大投資的主要方向是公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利、環(huán)保及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)目前普遍存在發(fā)展后勁不足的問題,尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),仍不能滿足國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的需要。在基礎(chǔ)設(shè)施擁有水平方面,我國的許多指標(biāo)都低于世界平均值。因此,加大財(cái)政對重大基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)特別是財(cái)政工作關(guān)注的焦點(diǎn)。雖然財(cái)政擴(kuò)張過程中存在一定風(fēng)險(xiǎn),但主要通過財(cái)政擴(kuò)張形成的社會基礎(chǔ)設(shè)施也可以為經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展提供優(yōu)良資產(chǎn),從而降低擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn)程度。

其次,積極啟動消費(fèi)需求,依賴于政府深化財(cái)稅體制改革和社會保障體制改革,目前城鄉(xiāng)有效需求相對不足,主要表現(xiàn)為:一是農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)承擔(dān)的稅費(fèi)過重,農(nóng)民收入連續(xù)數(shù)年增長幅度小于經(jīng)濟(jì)增長速度和城鎮(zhèn)居民收入增長幅度;二是城市居民社會保障處于改革的關(guān)鍵階段,養(yǎng)老、醫(yī)療等改革過程中必然會增加居民個(gè)人的負(fù)擔(dān)數(shù)額,居民對遠(yuǎn)期消費(fèi)的預(yù)期存在一定顧慮。因此,要在社會保障制度改革過程中,適當(dāng)增加居民可支配收入,并通過社會保障制度改革的到位增強(qiáng)居民遠(yuǎn)期消費(fèi)的安全感。

再次,高居不下的失業(yè)、下崗及農(nóng)村剩余勞動力的消化,需要我國經(jīng)濟(jì)在較長時(shí)期內(nèi)保持較快的增長速度。失業(yè)、下崗及農(nóng)村剩余勞動力問題不解決,內(nèi)需擴(kuò)大就將遇到障礙。只有相對較快的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度,才有可能滿足勞動力市場的特殊需要。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步調(diào)整的任務(wù)需要財(cái)政政策適度擴(kuò)張

90年代中后期以來,我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理的矛盾仍然十分突出,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱。能源、交通和基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的狀況雖有所好轉(zhuǎn),但與經(jīng)濟(jì)社會成長的要求相比,仍然供給不足。通訊、生命科學(xué)、新材料、新能源和海洋科學(xué)等高科技產(chǎn)業(yè)在世界范圍的迅速發(fā)展,也對我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提出了新的課題。

工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)不盡合理。主要問題是基礎(chǔ)工業(yè)與加工工業(yè)的增長不協(xié)調(diào),加工工業(yè)低水平重復(fù),一些基礎(chǔ)性第三產(chǎn)業(yè)(如郵電、通訊)和新興第三產(chǎn)業(yè)(如金融保險(xiǎn)、信息、咨詢、科技等)發(fā)育不足。這些問題的存在不僅影響了我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,更是制約經(jīng)濟(jì)增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)換的主要障礙,消除障礙應(yīng)主要依靠科技進(jìn)步,進(jìn)行內(nèi)涵式結(jié)構(gòu)調(diào)整,以提高經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)和生產(chǎn)要素的配置效率。在全社會科技投入總量不足、總體水平偏低的情況下,政府應(yīng)彌補(bǔ)這一缺口,加大科技投入力度,在直接增加政府投入資金的同時(shí),應(yīng)從稅收、信貸和其它政策方面配合產(chǎn)業(yè)政策給予大力扶持。

3.緩解國企困難狀況需要財(cái)政政策適度擴(kuò)張

舊體制與新體制交替時(shí)期各種矛盾相互作用的結(jié)果,使國有企業(yè)背上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。從法律上講,無論是國有企業(yè),還是國有商業(yè)銀行,它們的債務(wù)債權(quán)最終都由一個(gè)主體——國家財(cái)政來承擔(dān)。因此,財(cái)政是消除國有企業(yè)過度負(fù)債的核心所在。實(shí)際上,國有企業(yè)的過度負(fù)債與財(cái)政有著千絲萬縷的聯(lián)系,如“撥改貸”后,財(cái)政不再對新建企業(yè)投資,國有企業(yè)唯有靠借貸來發(fā)展自己。長期以來,過重的稅負(fù)及名目繁多的攤派和其它費(fèi)用導(dǎo)致企業(yè)無力進(jìn)行技術(shù)改造和設(shè)備更新,國家對國有企業(yè)和非國有企業(yè)的雙重財(cái)稅政策使國有企業(yè)處于競爭的劣勢。企業(yè)職能和財(cái)政職能的錯位更是拖累了企業(yè),養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)等本應(yīng)由財(cái)政或全社會承擔(dān)的負(fù)擔(dān)卻由國有企業(yè)來承擔(dān)。雖然,這是轉(zhuǎn)軌時(shí)期難以避免的問題,但在社會保障改革沒有到位的情況下,國家財(cái)政有責(zé)任通過國有資產(chǎn)減持、社會保障基金設(shè)立等方式與國有企業(yè)共同承擔(dān)責(zé)任,為國有企業(yè)改革創(chuàng)造有利條件。

4.配合經(jīng)濟(jì)體制改革需要財(cái)政政策適度擴(kuò)張

我國目前處于市場經(jīng)濟(jì)體制改革階段,中央政府的職能之一就是充分發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)體制的作用,讓市場在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中以其特有的競爭機(jī)制,將經(jīng)濟(jì)資源配置到需要的行業(yè)和地區(qū),減少經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的無 序,緩解沖突,縮短轉(zhuǎn)軌和轉(zhuǎn)型過程,保證平穩(wěn)、順利地實(shí)現(xiàn)市場化改革目標(biāo)。目前由于失業(yè)問題顯性化,全社會范圍的社會保障制度正在逐步建立和完善之中,歷史的欠賬需要?dú)w還,所以財(cái)政部門必須從社會安定的角度出發(fā),保證退休人員的生活穩(wěn)定,保證病人所需的醫(yī)療費(fèi)用,保證城鎮(zhèn)低收入群體的基本生活。同時(shí),在物價(jià)持續(xù)走低的形勢下,農(nóng)產(chǎn)品收購的任務(wù)迅速增大,收購、儲運(yùn)所需的財(cái)政支持迅速增長。此外,提高教育普及程度和教育深度,也需

要國家財(cái)政給予更多的財(cái)力支持。 5.實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略需要財(cái)政政策適度擴(kuò)張

由于自然地理和歷史基礎(chǔ)的原因,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的東、西部之間一直存在較大的差異。改革開放后,東部沿海地區(qū)利用其自然地理優(yōu)勢和科技文化環(huán)境優(yōu)勢大力發(fā)展經(jīng)濟(jì),取得了顯著成就,進(jìn)一步加大了與西部和內(nèi)地之間的經(jīng)濟(jì)和社會差距。國家適時(shí)制定西部大開發(fā)戰(zhàn)略,在西部和內(nèi)陸地區(qū)開放的同時(shí),增加了對西部和內(nèi)陸地區(qū)的公共投入,以改變我國東、西部長期以來存在和正不斷加大的差距。事實(shí)上,解決東、西部經(jīng)濟(jì)和社會>文秘站:環(huán)境保護(hù)方面的財(cái)政投資,為此,適度的財(cái)政擴(kuò)張政策應(yīng)當(dāng)是必要的和連續(xù)數(shù)年所必不可少的。

二、繼續(xù)實(shí)行適度財(cái)政擴(kuò)張政策的具體措施:

1.繼續(xù)擴(kuò)大公共支出

財(cái)政支出重點(diǎn):一是用于農(nóng)業(yè)的支出。農(nóng)業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ),也是人民群眾生活的基本要求。為保持國民經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定地發(fā)展和人民生活的基本衣食需要,必須在高度重視農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)上,加大對農(nóng)業(yè)包括水利事業(yè)的投入,通過農(nóng)田水利基本建設(shè)水平的提高,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抵抗自然災(zāi)害的能力,以保證國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和發(fā)展?jié)摿Φ靡猿掷m(xù),國家各項(xiàng)宏觀政策如糧食、水利和環(huán)境保護(hù)政策得以落實(shí)。二是用于科技教育的支出。科教投入的增加是科教興國的需要,是經(jīng)濟(jì)科技含量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和人才資源發(fā)展的客觀要求,切實(shí)保證科教投入是經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長和提高國民素質(zhì)的不竭源泉。三是用于國企改革的支出。在市場經(jīng)濟(jì)體制下,國有企業(yè)完成向真正經(jīng)濟(jì)實(shí)體的過渡,需要一個(gè)轉(zhuǎn)軌時(shí)間,而轉(zhuǎn)軌過程中國家有必要對國有企業(yè)改革提供必要的外部條件。國有企業(yè)改革的順利推進(jìn)之際,才是我國經(jīng)濟(jì)全面煥發(fā)活力之時(shí)。各級政府應(yīng)當(dāng)積極采取措施,加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。

2.適當(dāng)調(diào)整稅收政策和制度

在深化財(cái)稅體制改革的同時(shí),對于重點(diǎn)投向進(jìn)行適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠,規(guī)范各種行政性收費(fèi),實(shí)行費(fèi)改稅。商品稅政策的調(diào)整應(yīng)以增值稅為重點(diǎn),尤其是對設(shè)備更新快、資本密集型的高科技行業(yè)和產(chǎn)品品質(zhì)、成本和設(shè)備投入差異較大的能源、礦產(chǎn)企業(yè),有必要加快由生產(chǎn)型增值稅向消費(fèi)型增值稅的轉(zhuǎn)變。對主要用于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控需要的消費(fèi)稅則可考慮部分稅目的減免問題,如對農(nóng)用柴油、軍用柴油、生產(chǎn)用(包括工程用、礦山用、建筑用)汽車輪胎、農(nóng)用汽車輪胎(如農(nóng)用拖拉機(jī)、收割機(jī)等和公共汽車輪胎)等,實(shí)行消費(fèi)稅減免或定期減免,應(yīng)是有利于擴(kuò)大內(nèi)需和經(jīng)濟(jì)增長的有效措施。

各種稅收優(yōu)惠可結(jié)合《當(dāng)前我國重點(diǎn)鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)目錄》予以實(shí)施。促進(jìn)企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步應(yīng)成為稅收優(yōu)惠的主要方面,對研究開發(fā)、設(shè)計(jì)等費(fèi)用實(shí)行稅收抵扣。當(dāng)企業(yè)采用先進(jìn)技術(shù)將新產(chǎn)品投入大規(guī)模生產(chǎn)時(shí),政府應(yīng)采取加速折舊或建立技術(shù)準(zhǔn)備金方式在計(jì)稅前予以扣除,并對新產(chǎn)品給予稅收減免。

加快費(fèi)改稅進(jìn)程,以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。加強(qiáng)預(yù)算外資金管理,取消各種亂收費(fèi),確需保留的可以降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或相關(guān)項(xiàng)目歸并,屬稅收性質(zhì)和具有稅收功能的收費(fèi)應(yīng)盡快并入稅收。

3.穩(wěn)定公債發(fā)行,強(qiáng)化財(cái)政投融資

1998年以來,在實(shí)施積極財(cái)政政策的過程中,國家財(cái)政利用銀行利率下調(diào)、銀行和社會閑置資金較多、國家籌資成本較低的有利時(shí)機(jī),連年大規(guī)模發(fā)行公債作為擴(kuò)大公共投資和內(nèi)需的基本措施,業(yè)已起到實(shí)際效果。但連續(xù)數(shù)年大規(guī)模的公債發(fā)行,也必然會有償債高峰期的到來,政府財(cái)政不得不考慮如何面對償債高峰。所以,今后一段時(shí)期保持公債發(fā)行規(guī)模穩(wěn)定,將是一種必然的政策選擇。同時(shí),可考慮發(fā)行針對保險(xiǎn)公司、社會養(yǎng)老金的專項(xiàng)國債,專門用于國內(nèi)大中型基礎(chǔ)設(shè)施 建設(shè)。也可考慮增發(fā)外債,增強(qiáng)外資對中國的投資信心。必要時(shí)還可考慮讓一部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r較好的地區(qū),由中央發(fā)行一定規(guī)模的、用于長期建設(shè)投資、投資項(xiàng)目由地方設(shè)立和管理、到期由地方歸還的地方公債。另外,在國企改革的‘抓大放小’中,變現(xiàn)一部分國企的股份來從事公共工程及基礎(chǔ)設(shè)施等的投入,其余可作為國家資本金注入企業(yè)用于企業(yè)設(shè)備更新及技術(shù)改造,或注入社會保障基金。

近幾年,財(cái)政收入中的兩個(gè)比重明顯提高,財(cái)政收支增長幅度明顯超過經(jīng)濟(jì)增長速度,財(cái)政收入每年增長一千多億元,收入增長的良性機(jī)制已基本形成,國家財(cái)政對經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的保障能力明顯提高。加之配合公債政策,可保證政府擁有充足的財(cái)力在近期內(nèi)甚至較長時(shí)期內(nèi)實(shí)行適度的財(cái)政擴(kuò)張政策。在用好公債政策的同時(shí),還要關(guān)注其它政策方面,特別是財(cái)政投融資、利用財(cái)政資金的有償使用機(jī)制等,既用活一部分財(cái)政資金,又有利于提高財(cái)政資金的使用效率。

三、適度擴(kuò)張財(cái)政政策下的貨幣政策選擇

(一)實(shí)行穩(wěn)健的貨幣政策是現(xiàn)階段的客觀選擇

在我國現(xiàn)階段或一個(gè)較長時(shí)期內(nèi),宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控采取適度從緊的貨幣政策,是由中國改革和轉(zhuǎn)軌時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)所決定的。

首先,我國還存在著通貨膨脹回升的潛在危險(xiǎn)。我國正面臨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期,財(cái)政困難、國企困難、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱以及潛在的固定資產(chǎn)投資沖動都是引發(fā)通貨膨脹的因素。從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀實(shí)際來看,1996年底實(shí)現(xiàn)“軟著陸”后,國民經(jīng)濟(jì)沿著“高增長、低通脹”的良性軌道運(yùn)行,執(zhí)行政策要注意連續(xù)性和相對穩(wěn)定性,不能陷入“膨脹一緊縮—再膨脹一再緊縮”的怪圈。因此,對放松銀根的貨幣政策應(yīng)持謹(jǐn)慎態(tài)度。

其次,放松貨幣政策在當(dāng)前對啟動經(jīng)濟(jì)作用不大。商業(yè)銀行本身追求盈利最大化,不會把資金投放到一些資金回收期長、盈利少、但對國民經(jīng)濟(jì)有重要意義的行業(yè)上,因此對于改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的作用受到商業(yè)銀行經(jīng)營目標(biāo)的限制。此外,下調(diào)利率雖對經(jīng)濟(jì)有一定的積極作用,但經(jīng)過多次下調(diào)的利率其進(jìn)一步下調(diào)的空間已十分有限,而且,在經(jīng)營目標(biāo)的左右下,企業(yè)和銀行貸款的動機(jī)都不會特別重視利率的小幅變動,所以,降息在我國已有的經(jīng)濟(jì)機(jī)制下,其刺激貨幣需求和經(jīng)濟(jì)增長的作用并不明顯。

再次,通貨膨脹政策無助于失業(yè)問題的解決。我國目前面臨的問題與西方國家在性質(zhì)上是不同的。我國的就業(yè)問題既有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中隱性失業(yè)顯性化問題,也有特殊人口政策帶來的長期后果,這種失業(yè)現(xiàn)象無法通過放松銀根來得到徹底解決。改革和轉(zhuǎn)軌時(shí)期的根本問題是穩(wěn)定發(fā)展問題。只有堅(jiān)持穩(wěn)健的貨幣政策,使經(jīng)濟(jì)能夠穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展,才能創(chuàng)造出較多的就業(yè)機(jī)會,從而實(shí)現(xiàn)貨幣穩(wěn)定一經(jīng)濟(jì)增長一充分就業(yè)的良性循環(huán)。同時(shí),如果通過放松銀根來刺激經(jīng)濟(jì)增長,那么其帶來的通貨膨脹,也必然給低收入群體的基本生活帶來困難,反過來,又會要求國家提供新的社會保障增量來維持平衡。

最后,在實(shí)行穩(wěn)健的貨幣政策的同時(shí),要求貨幣供應(yīng)在各個(gè)不同時(shí)期應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)出彈性。如經(jīng)濟(jì)增速正?；蚱?而物價(jià)漲幅較低時(shí),可以進(jìn)行適時(shí)適量的增加,以配合財(cái)政政策刺激國內(nèi)有效需求,而這種“微調(diào)”主要指階段性的適度松動,這與總體上較緊的貨幣政策并不矛盾。

(二)應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政政策與貨幣金融政策的協(xié)調(diào)配合,財(cái)政與貨幣金融政策的協(xié)調(diào)配合涉及到方方面面,以下幾個(gè)問題需要予以特別重視和考慮。

1.通過規(guī)范財(cái)政收支提高兩個(gè)比重

經(jīng)過連續(xù)幾年財(cái)政收入超過經(jīng)濟(jì)增長速度的總量調(diào)整,目前國家財(cái)政的預(yù)算收入已占GDPl5%,如果

加上預(yù)算外資金和制度外財(cái)政部分,財(cái)政總規(guī)模占GDP比重應(yīng)當(dāng)在25%—30%之間,政府財(cái)力總規(guī)模并不小。所謂“小”和應(yīng)繼續(xù)提高兩個(gè)比重的說法,主要是指財(cái)政集中在預(yù)算內(nèi)的收支和集中在中央財(cái)政的收支較小。同時(shí),無論是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期要求、還是從當(dāng)前積極財(cái)政政策、擴(kuò)大內(nèi)需的要求看,繼續(xù)大幅度增加稅收并不是解決問題的辦法,而且無助于財(cái)政擴(kuò)張的效果。因此,當(dāng)前之急應(yīng)是統(tǒng)一財(cái)政,整頓財(cái)稅秩序;扭轉(zhuǎn)非財(cái)政部門越權(quán)行使政府職能參與分配的現(xiàn)象;嚴(yán)格規(guī)范收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)權(quán)限,并通過立法將必要的收費(fèi)逐步改為正規(guī)的地方稅收;清理整頓各種基金、周轉(zhuǎn)金及其它財(cái)政體外循環(huán)的游離資金,并通過整章建制,使之納入嚴(yán)格的、科學(xué)化、規(guī)范化的財(cái)政管理與監(jiān)督之下。最后應(yīng)通過改革,徹底解決財(cái)政包攬過多和應(yīng)管未管、以及管理方式不當(dāng)?shù)膯栴},使財(cái)政 的職、責(zé)、權(quán)相對應(yīng)。 2.完善金融調(diào)控

保證中央銀行制定和執(zhí)行貨幣政策的獨(dú)立性,進(jìn)一步加快職能轉(zhuǎn)換,提高管理水平,理順與各級地方政府的關(guān)系,把商業(yè)銀行辦成真正意義上的商業(yè)銀行。在目前的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境下,銀行要減少并逐步消除政策性和社會性職能,真正樹立銀行利潤最大化的經(jīng)營目標(biāo)。要加強(qiáng)內(nèi)部管理,提高管理水平,減少壞帳呆賬,加強(qiáng)金融工具的創(chuàng)新,提高信貸資產(chǎn)質(zhì)量,加快資金周轉(zhuǎn),配合貨幣政策,達(dá)到控制調(diào)控基礎(chǔ)貨幣、實(shí)現(xiàn)適度從緊貨幣的目的。

在金融體制改革過程中,防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)尤其重要。要支持企業(yè)戰(zhàn)略性改組,加速完善和發(fā)展資本市場,促進(jìn)資本市場長期穩(wěn)定地發(fā)展,而不是時(shí)漲時(shí)落。應(yīng)認(rèn)識到資本市場長期穩(wěn)定發(fā)展對我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展,對轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)機(jī)制、深化國有企業(yè)改革,都具有十分重要的戰(zhàn)略意義。當(dāng)然,在資本市場發(fā)展的過程中,由于新事物發(fā)展的客觀規(guī)律,不可避免地會出現(xiàn)一些問題,有時(shí)甚至是較為嚴(yán)重的問題,但如果沒有資本市場10多年風(fēng)風(fēng)雨雨的發(fā)展,也不會有國有企業(yè)改革順利進(jìn)行的大好局面。

大力發(fā)展住房等個(gè)人消費(fèi)信貸。各商業(yè)銀行從擴(kuò)大自身業(yè)務(wù)發(fā)展角度考慮,應(yīng)該積極探索和發(fā)展消費(fèi)信貸,促進(jìn)消費(fèi)需求與生產(chǎn)需求協(xié)調(diào)、同步發(fā)展。同時(shí),探索和積極發(fā)展個(gè)人金融服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域。

3.加強(qiáng)財(cái)政政策與貨幣政策的配合運(yùn)作

首先,財(cái)政、貨幣政策制定上,應(yīng)相互協(xié)調(diào),可考慮組成一個(gè)主要由這兩部門的若干負(fù)責(zé)人和有關(guān)專家參加的財(cái)政貨幣政策協(xié)調(diào)委員會。該委員會作為一個(gè)議事機(jī)構(gòu),定期舉行例會,例會議案只具有專家建議性質(zhì),對兩部門或?qū)ω泿耪呶瘑T會和財(cái)經(jīng)委員會或預(yù)算管理委員會起指導(dǎo)作用,而不具有強(qiáng)制性。其次,盡快建立財(cái)政投融資體系,保障貨幣政策免受政策性金融業(yè)務(wù)的沖擊。再次,在國債政策上應(yīng)體現(xiàn)財(cái)政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合。財(cái)政、貨幣政策共同作用于國債,有利于協(xié)調(diào)各自的政策。目前上市流通國債總量偏少,銀行利率也非市場利率。財(cái)政和央行要對國債發(fā)行量、國債利率、品種和發(fā)行方式進(jìn)行協(xié)商,財(cái)政應(yīng)優(yōu)先考慮中央銀行在開展公開市場業(yè)務(wù)時(shí)對國債的期限結(jié)構(gòu)、無券化程度、利率水平的要求。最后,財(cái)政、貨幣政策應(yīng)從城鄉(xiāng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)的調(diào)整上增加需求。

4.宏觀調(diào)控的實(shí)現(xiàn)還依賴于微觀基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變

粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式的速度效應(yīng)所造成的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失調(diào),往往使財(cái)政、信貸資金投入產(chǎn)生扭曲的不良后果,演化出一種“高速度一高投入一低效益一更高投入需求”的惡性循環(huán)。財(cái)政、貨幣政策都不可能建立在這樣的基礎(chǔ)之上。

四、關(guān)于積極財(cái)政政策“淡出”的討論

財(cái)政部部長項(xiàng)懷誠5月9日在上海指出,中國政府將積極主動地調(diào)整財(cái)政政策,深化財(cái)政改革,轉(zhuǎn)變財(cái)政職能,加快構(gòu)建公共財(cái)政體制,更好地促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。項(xiàng)部長的講話傳遞了一個(gè)有關(guān)中國政府將積極主動地調(diào)整財(cái)政政策的重要信息,引起理論界和國內(nèi)外的高度重視。

2009年,我國已經(jīng)連續(xù)第五年實(shí)行積極的財(cái)政政策。作為一項(xiàng)過渡性的政策措施,財(cái)政擴(kuò)張有利于保持較高速度的經(jīng)濟(jì)增長率,有利于增加需求、增加就業(yè),有利于經(jīng)濟(jì)和社會的穩(wěn)定。為此,五年中,僅建設(shè)性國債就發(fā)行和計(jì)劃發(fā)行6600億元,中央政府背上了較重的債務(wù)負(fù)擔(dān),中央政府的債務(wù)依存度高達(dá)50%,債務(wù)余額占GDP16.3%,財(cái)政赤字2009年將超過3000億元。我國財(cái)政政策的風(fēng)險(xiǎn)在逐步增大已是不爭事實(shí)。從這個(gè)意義上講,擴(kuò)張性財(cái)政政策的“淡出”是肯定的。但“淡出”的時(shí)機(jī)和方式卻是一個(gè)需要十分慎重和認(rèn)真研究的問題。

筆者以為,積極財(cái)政政策“淡出”的現(xiàn)實(shí)選擇需要滿足以下三個(gè)條件:第一,經(jīng)濟(jì)運(yùn)行完成由“低谷”到成長的轉(zhuǎn)折。第二,公共支出對經(jīng)濟(jì)的拉動已經(jīng)起到對私人部門的“帶動”作用。第三,社會總需求出現(xiàn)穩(wěn)定的增長態(tài)勢。而目前我國經(jīng)濟(jì)尚未具備上述基本條件。

首先,從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況看,90年代初期以來的經(jīng)濟(jì)下滑趨勢雖然在1999年到達(dá)“底部”,2000年開始出現(xiàn)回升,但由于“911事件”的打擊和國際經(jīng)濟(jì)狀況的影響,2001年的經(jīng)濟(jì)增長率重新下滑,這表明經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總態(tài)勢需要對“底部”進(jìn)行重新檢驗(yàn)。換言之,2009年和2009年將是考驗(yàn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行曲線的關(guān)鍵兩年。因而這兩年應(yīng)當(dāng)是“拭目以待”的兩年,而非轉(zhuǎn)換財(cái)政政策方向的有利時(shí)機(jī)。

篇（4）

其次，有效需求不足的矛盾依然存在?！矫?，消費(fèi)需求增長的后勁不足。特別是今年以來，消費(fèi)增長勢頭明顯疲軟，上半年，我國GDP實(shí)現(xiàn)7．8％的增長率，投資和出口分別增長21．5％和14．1％，而占最終消費(fèi)較大比例的消費(fèi)品零售額，今年1—7月僅增長了8．6％，增幅分別比2000年和2001年同期降低1．4和1．6個(gè)百分點(diǎn)。居民儲蓄率仍居高位，有關(guān)資料顯示，到今年7月末，城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額已突破8．3萬億元，同比增長18．4％。盡管實(shí)施積極財(cái)政政策以來，總體上消費(fèi)需求有所回升，但主要靠的是政策拉動，在目前居民對社會經(jīng)濟(jì)預(yù)期并未實(shí)現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)、農(nóng)民收入增長緩慢、新的消費(fèi)增長點(diǎn)尚未最終形成的情況下，如果立即取消政策支持，消費(fèi)需求則很難保持繼續(xù)增長。應(yīng)當(dāng)看到，這幾年我們實(shí)施的積極財(cái)政政策，發(fā)行長期建設(shè)國債，使投資保持了一定幅度的增長，成為拉動經(jīng)濟(jì)增長的主要力量。其中，國債投資一直是社會投資的主體，政府投資對民間投資的帶動效應(yīng)仍有待提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年，全社會固定資產(chǎn)投資增長12．1％，其中，國有經(jīng)濟(jì)的投資增長為12．8％，占全社會固定資產(chǎn)投資總額的71．55％，集體經(jīng)濟(jì)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)的投資增長分別為8．1％和12．7％，僅占全社會固定資產(chǎn)投資總額的28．45％。今年上半年，固定資產(chǎn)投資增勢仍然強(qiáng)勁，全社會固定資產(chǎn)投資實(shí)現(xiàn)1．45萬億元，同比增長21．5％，其中，國有及其他經(jīng)濟(jì)類型投資增長24．4％，集體投資增長15．8％，個(gè)體投資增長19．4％。國有投資仍是今年投資增速上升的主要力量，而城鄉(xiāng)集體、個(gè)體投資對經(jīng)濟(jì)增長的支持作用十分有限。究其原因，主要是由于我國國有企業(yè)改革、投融資體制改革和金融體制改革相對滯后，資本市場發(fā)展不力，致使貨幣傳導(dǎo)機(jī)制近期內(nèi)還不能有效發(fā)揮作用，不但國有經(jīng)濟(jì)沒有進(jìn)一步擴(kuò)大投資的能力和動力，民營中小企業(yè)投資也得不到必要的金融支持。在缺乏有效引導(dǎo)機(jī)制、激勵機(jī)制和相應(yīng)體制環(huán)境的情況下，投資的自發(fā)增長動力明顯不足。因此，現(xiàn)在如果停止實(shí)施的積極財(cái)政政策，社會投資總量可能會變得起伏不定，甚至迅速下滑。在這些涉及體制、結(jié)構(gòu)等深層次的問題得到有效解決之前，難以形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主動力，積極的財(cái)政政策也就不能中止。

第三，我國財(cái)政狀況仍然可以承受。雖然1998年至今，我國累計(jì)發(fā)行了6600億元長期建設(shè)國債，財(cái)政赤字有所增加，但據(jù)統(tǒng)計(jì)，都在安全線以內(nèi)。從我國今年1—7月份的情況看，國家財(cái)政收入1．03萬億元，增長10．6％，預(yù)計(jì)全年財(cái)政收入將增長10％以上。盡管這一數(shù)字與前兩年相比有明顯回落，但仍高于GDP增長率，只要適當(dāng)控制財(cái)政支出，估計(jì)今年財(cái)政赤字可能略超過但不會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過3％的警戒線。更何況，可以用來衡量一國資金供給能力的國民儲蓄率在我國長期保持40％左右的高水平，相當(dāng)于世界平均水平的2倍，這意味著我國可動員的信貸資金相當(dāng)充裕，承受赤字和債務(wù)的潛力較大，略高于3％的財(cái)政赤字率完全可以承受。在具備一定承受力的前提下，為了避免經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)停滯，政府主動承擔(dān)適當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)性赤字，反而有利于避免將來發(fā)生更為龐大的周期性赤字，從而維持相對穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長。因此，目前國債發(fā)行還有一定的政策空間，實(shí)施積極財(cái)政政策的中長期化是必要的，也是可能的。

上述分析可知，目前我國物價(jià)低位運(yùn)行，內(nèi)需自主擴(kuò)張動力不足，經(jīng)濟(jì)回升的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固，通貨緊縮仍是當(dāng)前和未來一段時(shí)間我國經(jīng)濟(jì)工作面臨的問題。這些問題在得不到有效解決的情況下就退出積極的財(cái)政政策，勢必影響今后國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，甚至可能影響社會穩(wěn)定。特別是目前我國正處于改革開放不斷深化的關(guān)鍵時(shí)期，保持合理的經(jīng)濟(jì)增長速度，是促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)健康發(fā)展和改革開放順利推進(jìn)的基本前提。我國GDP增長率已從幾年前的10％左右下降到目前的7％左右，一旦落入“低增長循環(huán)陷阱”，再恢復(fù)快速增長必然要花費(fèi)更大的成本，我們改革開放所取得的巨大成就也將受到損失。因此，繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策、保持一定的政府支出規(guī)模成為當(dāng)前最現(xiàn)實(shí)的選擇。況且，目前我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、實(shí)施科教興國戰(zhàn)略、西部大開發(fā)戰(zhàn)略、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、繼續(xù)推進(jìn)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)步伐、擴(kuò)大就業(yè)和再就業(yè)、完善社會保障制度以及保證國家安全等，還都需要進(jìn)一步增加財(cái)政支持的力度；另外，銀行的不良資產(chǎn)，企業(yè)的虧損掛賬，社保欠賬，在現(xiàn)階段也只能靠財(cái)政解決。

目前，我們選擇積極的財(cái)政政策，不僅是出于啟動國內(nèi)需求的需要，也是為了保證合理經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、維持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)展等多方面需要，而最終得出的結(jié)論。從這個(gè)角度上講，在我國所處的特殊經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，只有繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，才能保證政策的連續(xù)性及其成效。因此，目前還不是探討積極的財(cái)政政策是否應(yīng)該淡出這一問題的時(shí)候，當(dāng)務(wù)之急，要認(rèn)真研究如何通過調(diào)整其形式和內(nèi)容，進(jìn)一步豐富、完善積極財(cái)政政策的內(nèi)涵，使其在我國全面建設(shè)小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新的發(fā)展階段中，繼續(xù)發(fā)揮積極的作用。為此，要從原來將積極財(cái)政政策作為應(yīng)急的、短期的政策選擇，逐步轉(zhuǎn)向以啟動經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長動力為主要目標(biāo)的中長期政策，把著力點(diǎn)放在解決有關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會長遠(yuǎn)發(fā)展的重大問題上，在降低積極財(cái)政政策中長期化會引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)的同時(shí)，力求保持我國經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。

1．繼續(xù)發(fā)行一定數(shù)目的國債，把握國債投向；強(qiáng)化國債管理，提高國債的使用效率。在國債發(fā)行數(shù)

量上，一方面，為鞏固前期政策效果，促進(jìn)長期穩(wěn)定發(fā)展，必須繼續(xù)實(shí)施以發(fā)行國債、擴(kuò)大內(nèi)需為主要內(nèi)容的積極的財(cái)政政策；另一方面，又要適度控制國債發(fā)行規(guī)模和增長速度，2002年維持1500億元，2003年可以繼續(xù)發(fā)行建設(shè)國債，但規(guī)模不宜擴(kuò)大。

在國債投向方面，增發(fā)的國債首先必須用來保證在建項(xiàng)目如期竣工投產(chǎn)，嚴(yán)格杜絕“半拉子”工程。其次，要用好中央支持西部大開發(fā)的專項(xiàng)國債，建設(shè)好西氣東輸、西電東送、南水北調(diào)、青藏鐵路等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。第三，為了配合國企改革并更直接地拉動內(nèi)需，可以適當(dāng)增加國債對企業(yè)技術(shù)改造投資的貼息規(guī)模、擴(kuò)大貼息范圍，加強(qiáng)對科技發(fā)展的支持。特別是要增加對國有企業(yè)技術(shù)改造和符合國家產(chǎn)業(yè)政策、具有市場潛力和國際競爭力的新產(chǎn)品研究開發(fā)投人，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量。

在國債管理方面，不但要加強(qiáng)對國債資金的監(jiān)管，保證?？顚Ｓ茫瑘?jiān)決防止重復(fù)建設(shè)，而且要通過不斷完善工程招標(biāo)監(jiān)理制度和完工審計(jì)程序，切實(shí)提高國債資金的效益；對用于技改的項(xiàng)目也必須合理選擇、科學(xué)論證、謹(jǐn)慎決策。除此之外，國債的使用方式也可根據(jù)需要適當(dāng)做出調(diào)整。比如，可以適當(dāng)加大國債投資資金中轉(zhuǎn)貸給地方使用的比例，使地方獨(dú)立地對自己的負(fù)債行為承擔(dān)責(zé)任。這樣不但能夠減輕中央的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且有利于提高國債資金使用效益，逐步發(fā)揮其對社會投資的基礎(chǔ)性、帶動性和引導(dǎo)性作用。

2．不斷完善積極財(cái)政政策的運(yùn)作方式，切實(shí)擴(kuò)大政策實(shí)施效果。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和國際治理通縮的經(jīng)驗(yàn)，積極財(cái)政政策的運(yùn)作方式有兩種：擴(kuò)大支出和減稅。要進(jìn)一步提高積極財(cái)政政策的實(shí)施效果，也應(yīng)該從以下兩個(gè)方面下工夫。

一要調(diào)整政府支出范圍，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。為了提高積極財(cái)政政策的效率，增強(qiáng)財(cái)政的調(diào)控能力，政府財(cái)政支出既不能缺位，也不能越位。隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立與發(fā)展，為使積極的財(cái)政政策與市場化改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來，必須盡快改變競爭性領(lǐng)域政府行政性配置資源的體制，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，政府主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段搞好經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，以便從體制上和制度上解決長期以來困擾我們的重復(fù)建設(shè)和損失浪費(fèi)的問題。政府的宏觀資源主要用于增加基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、科學(xué)教育、環(huán)境保護(hù)、國防等方面的支出，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，同時(shí)通過支持財(cái)政貼息、稅費(fèi)改革以及其他必要的優(yōu)惠性措施，切實(shí)改善企業(yè)經(jīng)營環(huán)境，減輕社會負(fù)擔(dān)，為優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)企業(yè)活力并調(diào)動民間投資的積極性創(chuàng)造條件。在此基礎(chǔ)上，還要進(jìn)一步規(guī)范部門預(yù)算制度、財(cái)政國庫集中支付管理制度和政府采購制度，切實(shí)提高財(cái)政支出的效益。

二要靈活運(yùn)用稅收杠桿，有效啟動投資和消費(fèi)，拉動經(jīng)濟(jì)增長。在當(dāng)前國內(nèi)需求不振的形勢下，運(yùn)用稅收杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為積極財(cái)政政策進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整的必然走向。由于目前我國稅負(fù)水平并不高，稅收占GDP比重這一指標(biāo)與國際相比是偏低的，而增支的壓力卻很大，因此，我們不具備全面的減稅條件。但是，我們完全可以通過有針對性地調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)和不斷完善稅收制度，努力培育和擴(kuò)大稅源，在不至于大幅增加財(cái)政赤字的同時(shí)，切實(shí)擴(kuò)大積極財(cái)政政策的實(shí)施效果。為此，首先要對目前不合理的稅制結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，或者根據(jù)需要，進(jìn)行局部減稅。其中，包括將生產(chǎn)型增值稅改為消費(fèi)型增值稅，以增強(qiáng)企業(yè)的活力，并調(diào)動投資、生產(chǎn)的積極性；統(tǒng)一內(nèi)外企業(yè)所得稅，形成公平的稅負(fù)，激發(fā)國內(nèi)企業(yè)的投資熱情；完善個(gè)人所得稅，建立綜合匯總征收制度，同時(shí)改革稅扣標(biāo)準(zhǔn)，加大對高收入階層的征收力度，促進(jìn)收入分配趨向公平；按照不同領(lǐng)域稅負(fù)水平有增有減的原則，對環(huán)境污染等存在外部負(fù)效應(yīng)的行為需要加征重稅；盡快解決目前企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅中對股息紅利所得的重復(fù)課征問題。其次，要加強(qiáng)稅收征管工作，一方面，要嚴(yán)厲打擊各種走私活動，嚴(yán)格杜絕偷稅、漏稅、騙稅現(xiàn)象的發(fā)生；另一方面，要通過各種渠道提高納稅人的納稅意識，變被動納稅為主動納稅，使稅收征管走上法制化軌道。第三，加快各項(xiàng)稅費(fèi)改革的步伐，取締不合理、不合法的收費(fèi)，減輕社會負(fù)擔(dān)，以求擴(kuò)大和培育國內(nèi)需求。

篇（5）

證券仲裁最早產(chǎn)生于美國，起初只是解決證券交易所會員之間糾紛的一種手段，帶有中世紀(jì)商人自治的色彩。后來，證券仲裁逐步擴(kuò)大適用于交易所會員與非會員之間的證券爭議，并且仲裁解決的證券種類也由開始僅限于股票發(fā)展到適用于證券法規(guī)定的各種證券。在美國的判例上，證券仲裁甚至可以適用于會員機(jī)構(gòu)內(nèi)部的勞動關(guān)系糾紛。美國證券仲裁的適用范圍十分廣泛，并形成了一套完整的制度、規(guī)則，使得證券仲裁真正成為與證券民事訴訟平行發(fā)展的糾紛解決方式。

我國證券仲裁的理論、立法與實(shí)踐現(xiàn)狀

我國證券仲裁的立法十分滯后，除《仲裁法》對證券仲裁進(jìn)行了原則性規(guī)定之外，目前僅有兩部有效的規(guī)范性文件涉及到證券仲裁：

1、1993年4月22日國務(wù)院頒布的《股票發(fā)行與交易暫行條例》（以下簡稱《股票條例》）。該條例第七十九條規(guī)定：與股票的發(fā)行或者交易有關(guān)的爭議，當(dāng)事人可以按照協(xié)議的約定向仲裁機(jī)構(gòu)申請調(diào)解、仲裁。而第八十條規(guī)定：證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)之間以及證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)與證券交易所之間因股票發(fā)行或交易引起的爭議，應(yīng)當(dāng)由證券委批準(zhǔn)設(shè)立或者指定的仲裁機(jī)構(gòu)調(diào)解、仲裁?！豆善睏l例》第一次以行政法規(guī)的形式對證券仲裁進(jìn)行了規(guī)定。

2、1994年8月27日國務(wù)院證券委員會（以下簡稱證券委）的《到境外上市公司章程必備條款》（以下簡稱《必備條款》）。該《必備條款》第一百六十三條規(guī)定到香港上市的公司應(yīng)當(dāng)將下列內(nèi)容載入公司章程：公司外資股股東與公司之間，外資股股東與公司董事、監(jiān)事、經(jīng)理或者其他高級管理人員之間，外資股股東與內(nèi)資股股東之間，基于公司章程、《公司法》及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)發(fā)生的與公司事務(wù)有關(guān)的爭議或者權(quán)利主張，有關(guān)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)將此類爭議或者權(quán)利主張?zhí)峤恢俨媒鉀Q。該條同時(shí)規(guī)定：申請仲裁者可以選擇中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會（以下簡稱貿(mào)仲）按其仲裁規(guī)則進(jìn)行仲裁，也可以選擇香港國際仲裁中心按其證券仲裁規(guī)則進(jìn)行仲裁。仲裁機(jī)構(gòu)作出的裁決是終局裁決，對各方均具有約束力。

值得注意的是，一些關(guān)于證券仲裁的文章在論及我國證券仲裁的法律依據(jù)時(shí)，將1994年8月26日證券委的《關(guān)于指定中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會為證券爭議仲裁機(jī)構(gòu)的通知》，以及同年10月11日中國證監(jiān)會的《關(guān)于證券爭議仲裁協(xié)議的通知》（以下簡稱“兩通知”）列入其中。然而，事實(shí)上兩通知已自1999年12月21日失效，不能作為證券仲裁的法律依據(jù)。

與立法滯后對應(yīng)，我國證券仲裁實(shí)踐活動也不多見。首例申請證券仲裁的案件是1994年9月北京兩家證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)因股票發(fā)行過程中承銷團(tuán)成員之間承銷費(fèi)用劃分問題發(fā)生爭議而提起的仲裁。仲裁委員會受理后按照仲裁規(guī)則對該案進(jìn)行了審理。在我國證券市場剛剛建立，具體法律規(guī)范和行業(yè)慣例缺失的情況下，仲裁庭參考和借鑒了國外關(guān)于承銷費(fèi)用劃分的規(guī)定和習(xí)慣做法，對該案進(jìn)行了裁決。稍后的證券仲裁主要涉及證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)在交易中造成另一方損失的糾紛、股票發(fā)行糾紛及國債交易糾紛。與貿(mào)易、合資方面的仲裁案件相比，證券仲裁案件數(shù)量極少。

囿于立法和實(shí)踐發(fā)展現(xiàn)狀，我國證券仲裁的理論研究也處于萌芽階段。有關(guān)證券仲裁的介紹僅見于某些證券法教程中解決證券爭議的章節(jié)。在近幾年來證券糾紛增多，而證券訴訟的渠道尚未完全暢通的情況下，中國證監(jiān)會表示將積極推動仲裁機(jī)構(gòu)參與證券民事糾紛的仲裁工作，各方面對證券仲裁的研究也逐漸活躍起來。現(xiàn)階段對證券仲裁的研究主要集中在兩個(gè)方面，其一是有關(guān)國外證券仲裁制度，尤其是美國證券仲裁制度的介紹和簡要分析；其二是對證券仲裁的定義和性質(zhì)所進(jìn)行的探索和研究。

證券仲裁的定義和性質(zhì)

關(guān)于證券仲裁的定義，有人認(rèn)為是指根據(jù)平等主體的當(dāng)事人之間的合意，就其相互間在資本市場上的股票、債券及兩者的衍生物的轉(zhuǎn)讓、交易發(fā)生的合同權(quán)益爭議或其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益爭議，由他們雙方共同選定的常設(shè)仲裁機(jī)構(gòu)依照一定程序，判定雙方的事實(shí)問題或權(quán)利問題，雙方并約定接受此公斷約束的一種方式；有人認(rèn)為是指證券糾紛的當(dāng)事人在發(fā)生爭議時(shí)，自愿達(dá)成協(xié)議，把爭議提交給證券仲裁機(jī)構(gòu)，由其作出判斷或裁決的活動；有人認(rèn)為是指在證券發(fā)行交易中平等主體的公民、法人和其他經(jīng)濟(jì)組織間發(fā)生合同糾紛或發(fā)生其他權(quán)益糾紛時(shí)，雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成協(xié)議，把爭議提交給第三者，由其作出判斷或裁決的活動；也有人認(rèn)為是指仲裁機(jī)構(gòu)根據(jù)證券當(dāng)事人的申請對證券發(fā)行人、投資人、證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)、證券交易服務(wù)機(jī)構(gòu)在證券發(fā)行或交易過程中相互之間發(fā)生的各種糾紛居中裁決的活動；還有人認(rèn)為證券仲裁是用仲裁的方式解決證券的發(fā)行、交易過程中的及與此相關(guān)的證券爭議。

關(guān)于仲裁的性質(zhì)，有人認(rèn)為證券仲裁是任意仲裁，即當(dāng)事人可以約定將他們之間發(fā)生的證券爭議提交仲裁，也可以采取仲裁以外的方式，如訴訟方式解決爭議。有人認(rèn)為證券仲裁是強(qiáng)制仲裁，即因證券發(fā)行和交易而發(fā)生爭議的雙方當(dāng)事人不能采用仲裁以外的手段解決爭議。還有人認(rèn)為證券仲裁是證券交易所或證券主管機(jī)關(guān)根據(jù)證券交易當(dāng)事人的申請，對于當(dāng)事人之間糾紛所作出的裁決。這種觀點(diǎn)認(rèn)為證券仲裁實(shí)際上是一種行政仲裁，而不是商事仲裁。

筆者認(rèn)為，我國證券仲裁主要屬于任意仲裁，一些特定的證券爭議則適用強(qiáng)制仲裁。具體而言，證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)之間以及證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)與證券交易所之間因股票發(fā)行或者交易引起的爭議提交仲裁屬于強(qiáng)制仲裁。其他當(dāng)事人之間、其他當(dāng)事人與證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)之間以及其他當(dāng)事人與證券交易所之間因股票發(fā)行或者交易引起的爭議，以及任何當(dāng)事人之間因股票以外的其他證券而引起的爭議，屬于任意仲裁。

證券仲裁還具有如下特征：第一，證券仲裁是商事仲裁而不是行政仲裁；第二，證券仲裁是機(jī)構(gòu)仲裁，不是臨時(shí)仲裁；第三，證券仲裁是依法仲裁，不是友好仲裁；第四，證券仲裁的事項(xiàng)必須是有關(guān)證券發(fā)行、交易及持有而產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)糾紛事項(xiàng)。

結(jié)合上述證券仲裁的性質(zhì)和特征，參考其他證券仲裁的定義，筆者試對證券仲裁作如下定義：證券仲裁是指當(dāng)事人根據(jù)雙方約定的仲裁條款或協(xié)議，就他們之間基于證券發(fā)行、交易及持有而產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)爭議，提交仲裁機(jī)構(gòu)并由該機(jī)構(gòu)依法仲裁的活動。

證券仲裁的優(yōu)越性

證券仲裁具有靈活性。由于仲裁是一種協(xié)議管轄，可以充分體現(xiàn)當(dāng)事人的意思自治。當(dāng)事人可以決定提交仲裁的證券爭議范圍，可以自主選擇仲裁員，可以在仲裁規(guī)則的范圍內(nèi)約定審理案件的程序和方式。由于仲裁是當(dāng)事人合意的結(jié)果，是一種較為緩和的爭議解決方式，既便于爭議事項(xiàng)的解決，又利于當(dāng)事人今后的業(yè)務(wù)往來。在法律適用上，當(dāng)事人可以約定適用的法律，仲裁庭也可以依據(jù)國際慣例、行業(yè)慣例及結(jié)合公平合理的原則對證券案件作出判斷。尤其是在目前我國證券立法相對滯后，而證券訴訟需要嚴(yán)格的立法給予支撐的情況下，證券仲裁更顯優(yōu)越性。

證券仲裁具有效率性。仲裁是一裁終局，比證券訴訟更能迅速及時(shí)解決當(dāng)事人之間的爭議。由于證券市場行情瞬息萬變，如果解決爭議的時(shí)間過長，如采用訴訟兩審終審的冗長程序，可能給當(dāng)事人造成的損失會更大。而且還會因市場變化造成舉證困難，使?fàn)幾h解決更趨復(fù)雜。而仲裁程序所用時(shí)間較短，可以減少證券市場變化帶來的不利因素。而且證券仲裁所需費(fèi)用相對較少，使當(dāng)事人既節(jié)省了時(shí)間，又節(jié)省了費(fèi)用，具有效率性。

篇（6）

行政裁量伴隨著行政過程而生，并貫穿于行政過程的始終。近年，關(guān)于行政裁量的研究可謂汗牛充棟。然而，各種研究所關(guān)注的視角及采用的研究范式各不相同。筆者將近年研究行政裁量的各種研究成果予以總結(jié)，將其劃分為不同的研究范式，并對各種研究范式的優(yōu)缺點(diǎn)予以評析，希望能對未來行政裁量的研究理清思路。

一、偏重于概念的研究范式

任何科學(xué)研究都是以概念分析作為起點(diǎn)的。對于任何一種思想理論來說，概念表述是否清楚、內(nèi)涵界定是否明確直接關(guān)系到理論本身的科學(xué)性和實(shí)用性。美國人類學(xué)家霍貝爾在論及概念的重要性時(shí)曾指出：“在任何法律的研究中，理想的情況是法理學(xué)在盡可能的限度內(nèi)同時(shí)創(chuàng)造詞匯和概念?！盵1]在傳統(tǒng)的行政裁量的研究范式中，學(xué)者們在關(guān)于行政裁量是什么、如何定義的問題上爭論不休。很多學(xué)者主張研究行政裁量的第一步一定要給行政裁量界定一個(gè)概念，然后才能研究行政裁量的其他問題，他們致力于行政裁量概念的厘清，從而揭開行政裁量這個(gè)“拿來概念”的面紗。我們現(xiàn)在看到的“行政裁量”、“行政自由裁量”、“行政自由裁量權(quán)”、“行政裁量權(quán)”等概念，其實(shí)都是學(xué)者們針對“行政裁量”的研究結(jié)果。

（一）偏重于精致概念的研究范式

強(qiáng)調(diào)精致的概念一直是德國法研究的傳統(tǒng)，行政裁量的概念也不例外。行政裁量的概念最早由德國的行政法學(xué)者邁耶在1862年提出，之后便引起了德國學(xué)者對行政裁量的濃厚興趣。如德國行政法學(xué)者哈特穆特。毛雷爾，將行政裁量定義為行政機(jī)關(guān)處理同一事實(shí)要件時(shí)可以選擇的不同的處理方式，并將行政裁量劃分為行政機(jī)關(guān)決定是否采取某個(gè)法定措施的決定裁量和行政機(jī)關(guān)選擇某個(gè)法定措施的選擇裁量[2].哈特賽克斯認(rèn)為裁量是自由的、任意的，多種選擇中的任何一種都是允許的。這種觀點(diǎn)遭到德沃金的反對，德沃金提出了強(qiáng)弱裁量的概念，認(rèn)為法律制度不是僅僅停留在不變的規(guī)則層面上的，而更多的是存在于可伸縮的具有韌性和延展性的原則中，能夠用來解決法律規(guī)則的不確定或者沖突，因?yàn)樵瓌t如果被正確的運(yùn)用，會產(chǎn)生一個(gè)確切的結(jié)果，而不是隨意的選擇。

我國臺灣地區(qū)的行政法學(xué)研究深受德國研究模式的影響，將行政裁量與不確定法律概念分開研究。翁岳生教授認(rèn)為：“行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的構(gòu)成要件實(shí)現(xiàn)時(shí)，得選擇不同的行為方式，亦即法律規(guī)定和構(gòu)成要件相聯(lián)結(jié)的，不是單純一個(gè)法律效果，其中該決定至少有兩種甚或數(shù)種可能性或者被賦予某種程度的行為自由，此即所謂行政裁量?！盵3]

德國式的概念研究范式，將行政裁量的行使建立在遵守一般法律原則的基礎(chǔ)上，符合法律授權(quán)目的，還不得逾越法定裁量范圍，限制極其嚴(yán)格，其目的是要將行政裁量完全限制在一定范圍內(nèi)，從而不會脫離司法審查的視野，以達(dá)到有效控制行政裁量的目的。

（二）比較的概念研究范式

更多的學(xué)者傾向于從比較分析的角度去給行政裁量下定義，如余凌云教授就是在比較了哈特賽克斯、德沃金對裁量的定義以及英國伽利根對行政裁量理論的分析后得出：所謂的行政裁量就是指在法律許可的情況下，對作為或不作為以及怎樣作為進(jìn)行選擇的權(quán)力，它是給決定者在確定的框架與內(nèi)容之內(nèi)的一定程度的自治，是帶著鐐銬跳舞。周佑勇教授以對德國法與英美法的行政裁量概念以及我國學(xué)者對行政裁量研究的現(xiàn)狀分析為基礎(chǔ)，采取對行政裁量的外延、內(nèi)涵及其存在形態(tài)進(jìn)行厘清的方式，認(rèn)為：“行政裁量是指法律賦予行政機(jī)關(guān)可以選擇判斷的權(quán)力，行政機(jī)關(guān)通過裁量獲得一定自行活動的空間，但嚴(yán)格限制在法律授權(quán)的范圍之內(nèi)。”[4]

筆者認(rèn)為，不可否認(rèn)的是，通過比較的概念研究來明確研究對象的特性是一種掌握研究對象本質(zhì)的有效方法。然而，行政裁量既不是一種行政行為，也不是一種典型意義上的行政過程中的某一個(gè)階段，它貫穿于行政過程的始終，無論是行政過程開始的調(diào)查階段，還是決定、執(zhí)行階段無時(shí)無刻不存在著行政裁量，正如戴維斯所說的，行政裁量猶如光譜一般，一邊是理想的規(guī)則、一邊是理想的裁量，而一般的行政裁量處于兩者之間，同時(shí)行政裁量也是根據(jù)不同情況而變化的[5].因此，用下定義的方式研究猶如光譜般多變的行政裁量只能是徒勞的?！靶姓昧坎o本質(zhì)的定義，就如變色龍一樣，只有在特定的環(huán)境下才能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容”[6].

二、以司法審查為中心的研究范式

（一）行政裁量與不確定法律概念的分合選擇

邁耶在1862年《行政法之原則》中最早提出“行政裁量”一詞，認(rèn)為“行政裁量僅系純行政行為之一種”。自邁耶之后，奧地利學(xué)者F.Tezner又提出了“不確定法律概念”，并認(rèn)為，所有諸如“公益”、“合目的性”、“必要性”、“公共安寧與秩序”之類的所有的規(guī)定行政與人民之間的關(guān)系的法規(guī)，不管確定與否，除特別有規(guī)定之外，法院均應(yīng)視其為法律概念由法院加以審查。而自由裁量為法律之自由，不受法院的審查[7].因此，是否能成為司法審查的對象就成為“行政裁量”與“不確定法律概念”之間相區(qū)分的核心要素。

關(guān)于“行政裁量與不確定法律概念”的分合，一部分以德國和我國臺灣地區(qū)的學(xué)者為主，認(rèn)為兩者是以能否被司法審查為區(qū)分要件的，不可混為一談。我國臺灣地區(qū)行政法學(xué)承襲了德國第二次世界大戰(zhàn)后所建構(gòu)的理論體系，在行政裁量與不確定法律概念的問題上，其多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，行政裁量和不確定法律概念是有本質(zhì)上的區(qū)別的，前者是法院原則上必須尊重的行政機(jī)關(guān)在法律授權(quán)范圍內(nèi)的自由活動空間，后者本質(zhì)上屬于法律概念的解釋，在承認(rèn)行政機(jī)關(guān)判斷余地的前提下，原則上應(yīng)當(dāng)允許法院的完全審查。這些觀點(diǎn)首先體現(xiàn)在我國臺灣地區(qū)的行政法的教科書中，即將行政裁量與不確定法律概念分成獨(dú)立的章節(jié)，其次體現(xiàn)在學(xué)者們對兩者進(jìn)行細(xì)化的區(qū)別研究及專門對行政法院中有關(guān)行政裁量的單獨(dú)研究。另一部分學(xué)者認(rèn)為“行政裁量”與“不確定法律概念”都應(yīng)該被納入行政裁量的研究范圍內(nèi)，兩者并無本質(zhì)區(qū)別，因此被稱為“統(tǒng)一裁量論”。同時(shí)在法國、英國、美國的行政裁量理論中，明確地將“公共利益”等不確定法律概念作為行政裁量的研究范疇，從而否定了“不確定法律概念”與“行政裁量”的分離。

（二）司法審查的角度研究行政裁量

從權(quán)力制約的角度看，司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督無疑是不可忽視的。一些學(xué)者也從司法審查的角度作為研究行政裁量的重要切入點(diǎn)，認(rèn)為司法審查作為事后審查程序?qū)ρ芯啃姓昧恐陵P(guān)重要。

余凌云教授在其《行政自由裁量論》一書中從法院怎么處理的角度對的審查作了分析，并提出了對行政裁量的程序性審查標(biāo)準(zhǔn)，使行政裁量離不開司法審查的視野，同時(shí)概括出法院審查行政裁量司法判斷的相關(guān)因素。周佑勇教授在其論文《行政裁量概念的比較觀察》中以是否接受司法審查為目的價(jià)值，將行政裁量分為決定裁量與選擇裁量（分為法規(guī)裁量與便宜裁量），并建立了一個(gè)行政裁量綜合分類模型。他認(rèn)為，決定裁量與選擇裁量中的法規(guī)裁量是可以接受司法審查的，便宜裁量是不能接受司法審查的，原因在于這樣的做法可以使“合法性審查標(biāo)準(zhǔn)”依然可以在《中華人民共和國行政訴訟法》修改之后也可以運(yùn)用。行政裁量應(yīng)該在嚴(yán)格的法律授權(quán)范圍內(nèi)，離開司法審查這個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行的行政裁量的任何分類，顯然缺乏應(yīng)有的適用價(jià)值。朱新力教授主編的《法治社會與行政裁量的基本準(zhǔn)則研究》一書在上篇中就以英、美、奧、法、德五國的行政裁量與司法審查的關(guān)系角度對行政裁量的概念及司法控制做了細(xì)致的分析。楊建順教授在其論文《行政裁量的運(yùn)作及其監(jiān)督》中提出不應(yīng)該從司法審查的角度去看待行政裁量，而應(yīng)該從理論上講，將事實(shí)問題與法律問題都納入司法審查，司法機(jī)關(guān)具有最終的判斷權(quán)，然而在實(shí)踐中出于司法機(jī)關(guān)效率的考慮，應(yīng)該將司法審查分為對實(shí)體問題的審查和對程序問題的審查。

美國學(xué)者查爾斯·小科赫的文章《行政裁量的司法審查（JudicialReviewofAdministrativeDiscretion）》在行政裁量與司法審查關(guān)系的研究中占有極其重要的地位。他根據(jù)司法的不同功能的變化及行政裁量可否被納入司法審查為標(biāo)準(zhǔn)將行政裁量分為個(gè)案裁量（individulizingdiscretion）、踐行的裁量（executingdiscretion）、制定政策的裁量（policy-makingdiscretion）、無拘束的裁量（unbridleddiscretion）和至上裁量（numinousdiscretion）五類。其中，無拘束的裁量和至上的裁量是排除司法審查的，原因不在于這兩種裁量是行政決定本身所固有的，而在于這類裁量是被普通法排除僅由行政機(jī)關(guān)自己審查的行政裁量[8].

我們不得不承認(rèn)的是，從權(quán)力制約與平衡以及形式公平正義的角度來說，行政裁量離不開司法審查，在任何國家行政裁量經(jīng)過司法審查都是必然的。然而，筆者認(rèn)為，研究行政裁量更多的注意力應(yīng)當(dāng)放在行政裁量的主體行政機(jī)關(guān)，從行政過程的角度出發(fā)去研究，同時(shí)法院給予行政機(jī)關(guān)最大限度的尊重，這樣才能使行政機(jī)關(guān)和法院的工作效率達(dá)到雙贏的狀態(tài)。

三、行政裁量類型化研究范式

行政裁量存在于行政過程中，各個(gè)階段顯示出不同的特性，因此，很多學(xué)者在研究行政裁量時(shí)偏好于把行政裁量分類，這樣可以分別研究不同情況下行政裁量應(yīng)該如何理解和規(guī)制的問題。筆者將這種類型化的研究范式分為實(shí)務(wù)和學(xué)理兩個(gè)角度予以分析。

（一）學(xué)理型的類型化

“行政裁量這個(gè)術(shù)語很難定義，更加難以論證。不過不管怎么樣它確實(shí)存在，也是行政管理體系所必需的”[9].正因?yàn)樾姓昧康膹?fù)雜及難以定義和論證，各國學(xué)者便采用了學(xué)理上的分類的研究范式，主要有以下幾種：

1.羈束（法規(guī)）裁量與自由（便宜）裁量。傳統(tǒng)行政法學(xué)習(xí)慣于依照法律規(guī)范對行政行為拘束程度的不同以及是否司法審查的范圍為標(biāo)準(zhǔn)把行政裁量分為羈束（法規(guī)）裁量與自由（便宜）裁量。羈束（法規(guī)）裁量是要在法律規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)進(jìn)行選擇和判斷，并要服從法院的司法審查；自由（便宜）裁量是行政裁量的行使者在法律只規(guī)定了原則的情形下，在符合立法目的和法律原則的前提下，依據(jù)自己的判斷作出的選擇。自由（便宜）裁量不存在違法問題，只存在是否適當(dāng)?shù)膯栴}，一般也不用接受司法審查。筆者認(rèn)為這種劃分根本就沒有必要，其實(shí)在法律的規(guī)定內(nèi)也存在著進(jìn)一步的行政裁量的問題，兩者只是程度上不同而已，不存在根本性的差別。

2.要件裁量（判斷裁量、因素裁量）和效果裁量（行為裁量、結(jié)果裁量、選擇裁量）。這種劃分方法根據(jù)的是法律規(guī)范對行政權(quán)承認(rèn)裁量階段的不同，以德國和日本的研究最為典型。要件裁量是根據(jù)法律規(guī)范是否明確規(guī)定行政裁量行為的要件來行使裁量；效果裁量是指行政主體對是否作出以及如何作出行政行為有決定權(quán)。對于這種分類方法，楊建順教授有一個(gè)經(jīng)典的概括：“從前，大陸法系國家的行政法學(xué)通說及判例都不承認(rèn)要件裁量，而現(xiàn)在，不僅要件裁量論和效果裁量論的區(qū)別在理論上相對化了，而且，在實(shí)踐中的關(guān)系不再是二者擇一的相互對立關(guān)系。二者分別為裁量論的豐富和發(fā)展提供了有益的視點(diǎn)和素材，對于某種裁量行政行為來說，不能簡單地將其歸為要件裁量，或者歸為效果裁量，而必須從要件認(rèn)定的裁量和關(guān)于處理決定的裁量兩個(gè)方面進(jìn)行探討?！盵10]

3.強(qiáng)弱裁量。德沃金將裁量分為一種強(qiáng)意義上的裁量和兩種弱意義上的裁量，這種劃分方法是極其經(jīng)典的，同時(shí)也是極具爭議的。他認(rèn)為“強(qiáng)意義上的裁量不僅僅說一個(gè)官員必須依據(jù)授權(quán)和已有標(biāo)準(zhǔn)去判斷，同時(shí)在有些問題上不能僅僅考慮到已有的授權(quán)和標(biāo)準(zhǔn)”[11].也就是說，在行使行政裁量時(shí)既要考慮已有規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，也要自己創(chuàng)造性地制定規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。這種裁量基本等同于美國學(xué)者查爾斯。小科赫所說的至上裁量，是不能被司法審查的。弱意義上的裁量分為兩種，一種是在暗含一定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的基礎(chǔ)上，判斷者根據(jù)自己的判斷力和選擇力給予一定的合理解釋并作出決定；另一種是只有一部分官員具有作出既不被審查也不能被其他官員的最終決定權(quán)。這種行政裁量的分類方法的意義在于提出了關(guān)于裁量的標(biāo)準(zhǔn)的問題，并根據(jù)行政主體創(chuàng)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)還是依據(jù)既有標(biāo)準(zhǔn)為界點(diǎn)將裁量劃分為兩類，對后繼很多學(xué)者的研究產(chǎn)生了重要的影響。

4.授權(quán)裁量和非授權(quán)裁量。傳統(tǒng)法學(xué)是不承認(rèn)非授權(quán)裁量的，而伽利根卻將行政裁量分為授權(quán)的裁量和非授權(quán)的裁量或稱為假定的裁量并承認(rèn)非授權(quán)裁量也屬于行政裁量的一種，認(rèn)為授權(quán)的行政裁量和非授權(quán)的行政裁量通常是很難區(qū)分的，行政裁量也不應(yīng)該僅僅局限于授權(quán)范圍內(nèi)。這種劃分行政裁量的研究方法和觀點(diǎn)打破了已有的傳統(tǒng)觀念，為行政裁量的研究開辟了一個(gè)突破授權(quán)局限的新領(lǐng)域[12].5.Khadi型裁量、規(guī)則失效型裁量、規(guī)則建構(gòu)型裁量、規(guī)則妥協(xié)型裁量[13].這種劃分方法是卡爾。施耐德以法官、律師適用規(guī)則的視角，根據(jù)規(guī)則在裁量中的作用不同而劃分的。Khadi型裁量（Khadi-discretion）要求決策者有較高的智慧，深諳正義的原則以及如何去發(fā)現(xiàn)相關(guān)的事實(shí)并詢問知情者獲得相關(guān)情況的能力。這種類型的裁量表面上看其是非理性的，因?yàn)楦嗟氖且揽繘Q策者個(gè)人的素質(zhì)，但實(shí)際上其目的是要根據(jù)不同情況而達(dá)到的一種個(gè)案正義。規(guī)則失效型裁量（rule-failurediscretion）是源于各種案件在極其復(fù)雜多變且不可預(yù)測的情況下，很難制定一個(gè)滿意的規(guī)則可以準(zhǔn)確地引導(dǎo)決策者作出正確的結(jié)論。這種裁量與Khadi裁量相比，其優(yōu)越性在于可以既保留靈活性，又可以使法官回避非法律性淵源授權(quán)，在作出裁量的時(shí)候看起來不是在依據(jù)個(gè)人的偏好和政治立場。規(guī)則建構(gòu)型裁量（rule-buildingdiscretion）指規(guī)則適用機(jī)關(guān)可以進(jìn)一步建構(gòu)和發(fā)展規(guī)則，換句話說就是將規(guī)則的修改或者創(chuàng)建權(quán)交給規(guī)則適用機(jī)關(guān)。規(guī)則適用機(jī)關(guān)的經(jīng)驗(yàn)同時(shí)是規(guī)則制定意見的來源，對規(guī)則制定機(jī)關(guān)制定的規(guī)則的審查，也是極其有用的。規(guī)則妥協(xié)型裁量（rule-compromisediscretion）指負(fù)責(zé)指導(dǎo)規(guī)則適用機(jī)關(guān)的規(guī)則制定機(jī)關(guān)在無法制定規(guī)則和指導(dǎo)原則時(shí)，會審慎的選擇將責(zé)任轉(zhuǎn)移給規(guī)則適用機(jī)關(guān)。簡言之，就是行政規(guī)則制定機(jī)關(guān)對行政規(guī)則適用機(jī)關(guān)權(quán)力讓渡的妥協(xié)。

（二）實(shí)務(wù)型的類型化

以行政活動的不同領(lǐng)域?yàn)轭愋突瘶?biāo)準(zhǔn)，是與行政行為的形式相融合的。從實(shí)務(wù)的角度劃分行政裁量的類型也是近年學(xué)者們相繼使用的研究范式，這種研究范式有利于對不同實(shí)務(wù)領(lǐng)域中的行政裁量的特點(diǎn)作出分類研究。如朱新力教授主編的《法治社會與行政裁量的基本準(zhǔn)則研究》的第二編就將行政裁量分為行政許可裁量、行政處罰裁量、行政計(jì)劃裁量、制定國家標(biāo)準(zhǔn)的裁量以及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的裁量。目的是使個(gè)案中的行政裁量問題能夠得到更好的解決。

行政裁量的分類把行政裁量放入了不同的抽屜，看起來更加有序和容易辨認(rèn)，事實(shí)上使行政裁量的研究更加困難。戴維斯說行政裁量如同光譜，這種比喻很恰當(dāng)，既然是光譜，我們只能依稀地分辨兩邊，對于中間的變幻的過渡部分我們很難將其劃分出固定的界限。德沃金說：“像其他的術(shù)語一樣，裁量的準(zhǔn)確意思是會受到它所存在的具體環(huán)境的影響的，也會在它所運(yùn)用的已知環(huán)境的背景下變色的，盡管有很多被掩蓋住了，可是我們還是可以發(fā)現(xiàn)大概的區(qū)別的。”[14]筆者認(rèn)為，事實(shí)上，各種類型化標(biāo)準(zhǔn)使原本就極為復(fù)雜的行政裁量問題更加難以解決，這種困難更集中地體現(xiàn)在行政裁量的實(shí)踐過程中。筆者不否認(rèn)行政裁量類型化對深度研究行政裁量所起到的作用，但是過度的類型化使行政裁量的研究最終陷入越來越復(fù)雜的困境。

四、以“行政機(jī)關(guān)”為中心的研究范式

以行政機(jī)關(guān)作為行政裁量的研究中心的研究范式是在20世紀(jì)60年代末由美國行政法之父——戴維斯在他的經(jīng)典代表作《裁量正義——一個(gè)初步的探求》（DiscretionaryJustice：APreliminaryInquiry）一書中首次提出來的。戴維斯說：“行政裁量不是規(guī)則，原因在于以下三點(diǎn)：首先，很多裁量不應(yīng)該現(xiàn)在被規(guī)則管制或者引導(dǎo)；其次，很多裁量沒有規(guī)則，因?yàn)闆]有人知道怎么形成規(guī)則；再次，行政裁量沒有規(guī)則是因?yàn)樾姓昧扛觾A向于任何一個(gè)可能形成的規(guī)則。個(gè)案正義通常比那些精細(xì)規(guī)則下的結(jié)果更好一些，或者是被認(rèn)為更好一些?！盵15]這就說明，戴維斯認(rèn)為規(guī)則不是解決行政裁量問題的最好辦法，而真正的規(guī)則應(yīng)該由行政機(jī)關(guān)自己去形成。同時(shí)，他在書中指出行政裁量的關(guān)鍵在于行政機(jī)關(guān)本身，因?yàn)樽罱K作出裁量的是行政機(jī)關(guān)的官員。同時(shí)，戴維斯認(rèn)為，理想的行政裁量研究范式應(yīng)該是同時(shí)囊括了對立法、司法的法律關(guān)懷和對行政機(jī)關(guān)自身的足夠關(guān)注。

戴維斯的以行政機(jī)關(guān)為中心的研究范式在當(dāng)代美國得到了很好的運(yùn)用。例如，在美國，針對行政裁量制定的規(guī)則，經(jīng)常會針對各種情況的變化而更改，在美國各州政府的網(wǎng)站上也會經(jīng)?？吹焦嫉男碌囊?guī)則，而形成規(guī)則所依據(jù)的案例和運(yùn)用該規(guī)則的判決都將裝訂成冊，在圖書館和行政機(jī)關(guān)都可以查詢。由此可見，美國行政機(jī)關(guān)的根據(jù)具體情況而制定的規(guī)則的變化頻率是非常高的，而規(guī)則的制定權(quán)大部分在規(guī)則的行使機(jī)關(guān)，這樣行政裁量一方面彌補(bǔ)規(guī)則之不能，使其具有靈活性，另一方面就行政裁量本身而言又很好地利用了規(guī)則的規(guī)范性作用。因此，筆者認(rèn)為，以行政機(jī)關(guān)為中心的研究范式是最科學(xué)的。

五、法社會學(xué)的研究范式

隨著對行政裁量問題的深入研究，一些學(xué)者也喜歡從法社會學(xué)的角度去研究行政裁量。比如伽利根在他的《裁量——行政裁量的法律分析》一書中就是從法社會學(xué)的背景下研究行政裁量的，他從馬克斯。韋伯的法律授權(quán)理論入手，分析了正式的理性授權(quán)的張力以及在現(xiàn)代國家中行政裁量的應(yīng)然狀態(tài)[16].霍金斯從法和社會學(xué)的角度研究了合法裁量的運(yùn)用，他說：“裁量是將法律這個(gè)社會上最為標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范體系轉(zhuǎn)化為行動的手段。法社會學(xué)研究中一個(gè)最為老生常談的問題就是這種行為規(guī)范很可能不需要通過法律規(guī)則本身去預(yù)測。”[17]法社會學(xué)的研究范式是英美國家的法學(xué)家鐘愛的研究范式，原因就在于這種研究范式更能從裁量的本源的角度去分析，使裁量的研究更加深入并貼合實(shí)際。

六、結(jié)語：行政裁量研究的新視角

1.研究視角的轉(zhuǎn)換——由外而內(nèi)。行政裁量會引發(fā)權(quán)力的濫用和各種不公平現(xiàn)象的存在，導(dǎo)致相對方和很多學(xué)者不相信行政機(jī)關(guān)，甚至花大部分精力在如何通過外部力量控制和審查行政裁量上，如以權(quán)力平衡的方式，通過司法審查監(jiān)督和控制行政裁量。誠然，通過外部的控制并審查行政裁量的方法是不可或缺的，但是，不可忽視的是，當(dāng)行政裁量進(jìn)入司法審查的程序時(shí)行政裁量已經(jīng)經(jīng)過了行政機(jī)關(guān)行政裁量的所有程序，其中也包括行政機(jī)關(guān)自己對行政裁量的審查。首先，盡管司法審查可能會認(rèn)定行政裁量濫用或違法，最后也只能責(zé)令行政主體重新作出裁量，顯然還是要回到起點(diǎn)，法院是不能代替行政機(jī)關(guān)作出裁量的。其次，法院對行政裁量的審查是有限的，法院的專業(yè)技術(shù)在判斷行政裁量問題上顯然不如行政機(jī)關(guān)更加專業(yè)。再次，行政機(jī)關(guān)不能將所有可能存在裁量的案件都交給法院去審查，因?yàn)樾姓昧繜o處不在。如果只要裁量存在就拿到法院去審查，法院豈不成了行政機(jī)關(guān)的復(fù)議機(jī)關(guān)，司法效率何在？所以，行政裁量的研究視角最終還是應(yīng)該集中在行政主體內(nèi)部，如此方為行政裁量研究治標(biāo)且治本的上策。

2.統(tǒng)一認(rèn)識行政裁量，淡化行政裁量的類型化。行政裁量作為一種現(xiàn)象、一個(gè)過程，無處不在，我們將行政裁量過于細(xì)化和復(fù)雜化的分類，無疑與行政裁量的格次化、過度規(guī)則化異曲同工，都是作繭自縛的行為。細(xì)化的分類、將過多的注意力放在分門別類的行政裁量類型上，會使裁量的研究再次陷入越來越復(fù)雜、越來越難以琢磨的境地。因此，筆者主張淡化行政裁量的類型化，統(tǒng)一認(rèn)識行政裁量的特征和性質(zhì)，建立一套屬于行政裁量自己的理論，使其作為一個(gè)整體去研究，而不是分類之后的整合。

3.研究中心的轉(zhuǎn)換——由程序的研究轉(zhuǎn)向?qū)嶓w的研究，以行政裁量的基準(zhǔn)為研究中心。傳統(tǒng)的行政法學(xué)關(guān)于行政裁量的研究更多的是關(guān)注程序強(qiáng)調(diào)形式正義，被程序規(guī)則和司法審查所累。筆者認(rèn)為，行政裁量當(dāng)下的研究任務(wù)應(yīng)當(dāng)從程序的研究向?qū)嶓w的研究轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)研究行政裁量的基準(zhǔn)。因?yàn)?，行政裁量的基?zhǔn)才是行政主體內(nèi)部的自覺的自我規(guī)范控制行政裁量問題的關(guān)鍵，才是政治理性和政治合法性的和諧統(tǒng)一的實(shí)現(xiàn)途徑，才能更好地解決規(guī)則和行政裁量混合地帶所存在的尷尬，才能給行政裁量的行使、公眾質(zhì)疑及行政裁量的監(jiān)督提供基本的準(zhǔn)則和依據(jù)。

4.正確認(rèn)識規(guī)則與裁量之間的關(guān)系。傳統(tǒng)的行政法研究中，規(guī)則和裁量之間仿佛存在一條不可逾越的鴻溝，要么選擇規(guī)則，要么選擇裁量。的確，如果裁量和規(guī)則之間是有一個(gè)明確的界碑，那么選擇就容易得多了。然而在更多的情形下，裁量和規(guī)則是融合在一起的，規(guī)則中存在裁量，裁量中也蘊(yùn)含著規(guī)則，也就是戴維斯所說的模糊地帶。筆者認(rèn)為，規(guī)則和裁量是不可分的，如何用規(guī)則去彌補(bǔ)裁量的缺陷，用裁量解決規(guī)則的不足是未來行政裁量研究要探討的重要問題。

5.打破傳統(tǒng)行政法否認(rèn)非授權(quán)裁量的觀點(diǎn)。傳統(tǒng)行政法只承認(rèn)授權(quán)裁量，不承認(rèn)非授權(quán)裁量，認(rèn)為非授權(quán)裁量是沒有得到法律的授權(quán)或者法律規(guī)定應(yīng)斟酌的事情而未考慮，在德國法上被稱為瑕疵裁量[18].正如戴維斯所說，“沒有裁量就沒有創(chuàng)新”[19]，筆者認(rèn)為，行政立法、執(zhí)法及司法審查不能將行政權(quán)的濫用都?xì)w于行政裁量。行政裁量是伴隨著行政而生的，不是因?yàn)橛辛藱?quán)力的濫用產(chǎn)生了行政裁量，也不是行政裁量就一定會導(dǎo)致權(quán)力濫用。行政裁量是為了解決政治的合法性與政治理性之間的矛盾而設(shè)計(jì)的，不是因?yàn)槭跈?quán)就存在，不授權(quán)就不存在的。實(shí)踐中實(shí)際上存在大量的非授權(quán)行政裁量和介于授權(quán)與非授權(quán)之間的行政裁量。當(dāng)立法者看到的問題無法解決、執(zhí)法者苦于沒有依據(jù)和授權(quán)無所適從，法院無從審查的時(shí)候，非授權(quán)裁量理應(yīng)在這個(gè)時(shí)候發(fā)揮其應(yīng)有的作用。正如戴維斯所說：“在20世紀(jì)初產(chǎn)生了一些開始很難發(fā)現(xiàn)而在20世紀(jì)中后期很容易被辨認(rèn)的錯誤。一個(gè)錯誤是不曾打破過度的規(guī)則限制，從而吸引過度裁量的反對者，使他們遠(yuǎn)離了對已經(jīng)占上風(fēng)的法律規(guī)則的中立觀點(diǎn)。另一個(gè)錯誤就是濫用了非授權(quán)原則，要求立法主體從頭到尾都要給出一個(gè)有意義的標(biāo)準(zhǔn)?！盵20]可以肯定的是，立法主體是不能從頭到尾都給出有立法授權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的。如何將非授權(quán)裁量也納入行政裁量的范疇，怎樣使其正本歸源必將成為行政裁量研究的新課題。

注釋:

[1][美]霍貝爾.原始人的法[M].北京：法律出版社，2006.18～19.

[2][德]哈特穆特·毛雷爾.行政法學(xué)總論[M].北京：法律出版社，2000.124.

[3]翁岳生.行政法(上)[M].臺北：翰蘆圖書出版公司，2000.205.

[4]周佑勇，鄧小兵.行政裁量概念的比較觀察[J].環(huán)球法律評論，2006，(4).

[5][15][19][20]KennethCulpDavis.DiscretionaryJustice:APreliminaryInquiry[M].Lllinois:UniversityofIllinoisPress,1971.15、20、51、51.

[6]J.M.Rogers.AFreshLookattheAgencyDiscretion[J].TulaneLawReview,1983,(57).

[7][18]翁岳生.行政法與現(xiàn)代法治國家[M].臺北：臺灣大學(xué)法律叢書編輯委員會，1990.46、58.

[8][9]CharlesHKoch,Jr.JudicialReviewofAdministrativeDiscretion[J].GeorgeWashingtonLawReview,1986,(54).

[10]楊建順.行政裁量及其運(yùn)作.法學(xué)研究[J].2004，(1).

篇（7）

改革開放以來我國財(cái)政支農(nóng)的具體情況見圖1（本文所有圖表的數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2000）、（2007）》，《中國財(cái)政年鑒（2007）》，相關(guān)數(shù)據(jù)由此計(jì)算而得）。1950—2006年我國財(cái)政支農(nóng)總共投入23691.35億元，從圖1可以看出，我國財(cái)政支農(nóng)規(guī)模不斷增大，特別是近幾年規(guī)模激增。2006年的財(cái)政支農(nóng)規(guī)模是1980年的21.15倍，是1990年的10.31倍，是1996年的4.53倍，是2000年的2.58倍，是2003年的1.81倍。財(cái)政支農(nóng)從1978年的150.7億元增加到200億元用了10年時(shí)間，1988才達(dá)到214.1億元；又用了五年達(dá)到400億元，1993年為440.5億元；突破1000億元大關(guān)從1978年算起用了20年，1998年達(dá)1154.8億元；而突破2000億元大關(guān)用了6年，2004年達(dá)2337.6億元；突破3000億元大關(guān)只用2年，2006年達(dá)3173億元。同時(shí)，從2000年的1232.5億元激增到2006年的3173億元，2004年凈增值為583.1億元，比1995年574.9億元的規(guī)模還大；2006年凈增值為722.7億元，比1996年700.4億元的規(guī)模還大。

2、從穩(wěn)定性來看，增長速度經(jīng)常大幅波動，財(cái)政支農(nóng)穩(wěn)定性比較差

從圖2可知，總體上我國財(cái)政支農(nóng)增長速度常有大幅波動，穩(wěn)定性有待進(jìn)一步提高進(jìn)。依據(jù)波動幅度的大小，我國財(cái)政支農(nóng)的變化趨勢可大致分為三階段：1978—1982年的急劇波動時(shí)期，與改革開放初期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)政策多變有關(guān)；1982—1995年的相對穩(wěn)定時(shí)期，與該期間農(nóng)村經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)政策相對穩(wěn)定有關(guān)；1996—2006年的較大波動時(shí)期，該期間農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨各種困難和壓力，改革開放的步伐明顯加快。就某年具體的波動幅度而言，在1978—2006年的29年中，有7年的波動幅度大于20%，其中有3年大于30%：1978年為39.3%、1997年為37.98%、2004年為33.23%。其中，2006年也接近30%，為29.45%。波動幅度為10%～20%的有10年，幅度絕對值低于5%的只有2005年（為4.82%）。其中有2年是負(fù)增長：1981年竟為-26.53%，1999年為-5.98%。最大的波動幅度差距為65.8%（1978年39.7%與1981年-26.53%的差額）。

3、占財(cái)政總支出比例呈下降趨勢且波動較大，近幾年有止跌上升趨勢

從圖3可以看出，財(cái)政支農(nóng)占財(cái)政總支出比例的變化大致分三個(gè)階段。第一階段：1978—1985年急劇下降階段，從1979年的13.6%降到1985年的7.7%。這一時(shí)期由于農(nóng)村普遍實(shí)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)持續(xù)大發(fā)展，國家減少對農(nóng)業(yè)的支持力度。第二階段：1985—1991年緩慢上升階段，1991年達(dá)到10.26%。第三階段：1991—2006年緩慢下降階段，除1998年和2004年的小幅增加外，大致呈下降趨勢。1998年的上升是由于1997年以來東南亞金融危機(jī)和1998年長江流域和淮河流域大洪水泛濫，國家發(fā)行國債加大對長江和淮河的投資。2004年的上升是由于農(nóng)業(yè)連續(xù)多年滑坡，國家重視“三農(nóng)問題”。

4、從合法合規(guī)性來看，相關(guān)支農(nóng)要求常得不到有效落實(shí)

從國內(nèi)的法律來看，《農(nóng)業(yè)法》沒有得到充分有效地落實(shí)。1993年《農(nóng)業(yè)法》施行以來的有關(guān)情況見圖1和圖4。從圖4可知，實(shí)施《農(nóng)業(yè)法》以來，國家逐步提高農(nóng)業(yè)投入總體水平的法律要求基本實(shí)現(xiàn)，只有1999年例外。1993—2006年的14年中，有9年是財(cái)政支農(nóng)的增長幅度低于經(jīng)常性財(cái)政支出的增長幅度，沒有達(dá)到法定要求，特別是1999年財(cái)政支農(nóng)增長幅度為負(fù)，所占比例竟高達(dá)64.3%；只有5年達(dá)到法定要求，所占比例僅為35.7%。1996—1998年3年是在非正常狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)的增長幅度的：由于1997年爆發(fā)亞洲金融危機(jī)和1998年長江與淮河流域洪水泛濫的特殊情況，國家通過發(fā)行大量國債大幅提高對農(nóng)業(yè)的投入，特別是對長江和淮河治理的投資；2004年國家提出建設(shè)新農(nóng)村；2006年是2005年超低反彈，且財(cái)政支農(nóng)增長幅度的穩(wěn)定性也差一些?？傮w來看，《農(nóng)業(yè)法》的一部分要求落實(shí)較好，而另外一部分要求卻沒有得到很好的落實(shí)。

從國際慣例來看，我國的財(cái)政支農(nóng)措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到WTO協(xié)議的規(guī)定。在WTO協(xié)議框架下，“黃箱”的支持比例可以達(dá)到農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的8.5%，而我們國家不到1%，由此可以看出我國沒有很好利用“黃箱政策”的條款，更沒有充分有效利用“綠箱政策”。政府對農(nóng)業(yè)部門的所有投資或支持，如對農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保等方面的投資，由于其不會對農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場發(fā)生直接顯著的扭曲性作用，因而協(xié)議根本不限制“綠箱政策”。因此，我國的財(cái)政支農(nóng)政策完全不用擔(dān)心與國際規(guī)則相矛盾，應(yīng)大膽根據(jù)我國的農(nóng)業(yè)實(shí)際需要和財(cái)力來安排支農(nóng)資金。

二、結(jié)構(gòu)：明顯不盡合理，亟需較大改善

1、從內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，一級結(jié)構(gòu)及二級結(jié)構(gòu)明顯不合理

目前財(cái)政支農(nóng)一級結(jié)構(gòu)及二級結(jié)構(gòu)都明顯不合理，2000—2006年我國財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)的基本情況見圖5。

財(cái)政支農(nóng)最大的一項(xiàng)是支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費(fèi)，為68%，所占比例太高。而其兩個(gè)部分結(jié)構(gòu)也極不合理，由于機(jī)構(gòu)膨脹、行政經(jīng)費(fèi)支出剛性等原因，用于農(nóng)林水氣等部門事業(yè)單位人員機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)比重大，增長速度很快；支援農(nóng)村生產(chǎn)支出，如農(nóng)業(yè)事業(yè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)及為農(nóng)業(yè)事業(yè)發(fā)展提供保護(hù)和服務(wù)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等支出比重較小，增長緩慢。

財(cái)政支農(nóng)第二大項(xiàng)是農(nóng)業(yè)建設(shè)基本支出，占24%，所占比例不高，其中大型水利基本建設(shè)投資又占絕大多數(shù)，而用于與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關(guān)的投資非常少，所占財(cái)政支農(nóng)比例大致為10%?！捌呶濉睍r(shí)期大型水利基本建設(shè)投資占59.6%，“八五”時(shí)期為63.1%，“九五”時(shí)期為63.4%，實(shí)際上這些投資是全社會都收益，與農(nóng)業(yè)直接生產(chǎn)關(guān)系不大。

農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用絕對數(shù)額很小，所占比例過低。2000—2006年是農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用增長最快的七年，只有99.30億元，此期間農(nóng)村人均每年科技三項(xiàng)費(fèi)用僅為0.26元，剔除物價(jià)上漲的因素會更少。據(jù)有關(guān)資料，我國目前每年對農(nóng)業(yè)的科研投入約占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的0.25%，而發(fā)達(dá)國家平均為2.37%，發(fā)展中國家平均為0.7%～1%?，F(xiàn)在發(fā)達(dá)國家科技對農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的貢獻(xiàn)率一般是60%～80%，而我國目前不足40%。要促進(jìn)農(nóng)業(yè)的迅速發(fā)展，我國必須加大對農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步及其成果的推廣支持力度。

2、從變化趨勢來看，財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)問題長期以來沒有得到完善

我國財(cái)政支農(nóng)的結(jié)構(gòu)變化見表1。從表1可知，我國支援農(nóng)村支出及事業(yè)費(fèi)規(guī)模急劇擴(kuò)大，但其比例增加更為迅速，從50年代的35%一直增加到80年代的68%，增加了近一倍，之后如此高比例繼續(xù)穩(wěn)定，1950—2006年的平均值高達(dá)66%。但農(nóng)業(yè)建設(shè)基本支出比例卻從50年代的49%減少到80年代的23%，之后基本保持此低比例，1950—2006年的平均值僅為26%。值得注意的是，大型水利基本建設(shè)投資的比例卻逐步上升，從“六五”時(shí)期的53.8%上升到“九五”時(shí)期的63.4%，上升幅度驚人。而與農(nóng)業(yè)直接相關(guān)的投入比例以更大的幅度下降，與公共財(cái)政的要求和農(nóng)村實(shí)際的需要背道而馳。農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用的基本演變是：1950—1962年沒有，1963—1967年有一點(diǎn)，而1968—1970年又取消，之后逐漸增多，1950—2006年總共才171.49億元，所占比例僅為1%。1950—1980年期間，由于我國的貧困人口數(shù)目較大、比例較高，農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)用規(guī)模增大但是比例減少，1984—2005年則沒有，2006年突增330.88億元。總之，從縱向的各個(gè)時(shí)期相比，財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)并未得到進(jìn)一步的完善。

三、政策建議

由以上分析可知，雖然財(cái)政支農(nóng)規(guī)模不斷增大，但是我國財(cái)政支農(nóng)規(guī)模仍有較大的提升空間。同時(shí)，財(cái)政支農(nóng)的結(jié)構(gòu)性問題容易被規(guī)模不斷增大所掩蓋，問題的嚴(yán)重性沒有引起人們和國家的足夠重視，這恰恰是嚴(yán)重影響財(cái)政支農(nóng)作用充分發(fā)揮的重要因素。

1、繼續(xù)擴(kuò)大財(cái)政支農(nóng)規(guī)模，充分發(fā)揮其積極推動作用

一方面，依照《農(nóng)業(yè)法》的要求，應(yīng)逐步提高農(nóng)業(yè)投入的總體水平，每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于國家財(cái)政經(jīng)常性收入的增長幅度。應(yīng)結(jié)合國際慣例，借鑒他國先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在國家財(cái)力大幅增長的情況下，大幅提高支農(nóng)幅度并保證支農(nóng)資金穩(wěn)定增長。另一方面，應(yīng)依據(jù)市場原則創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)方式，采用補(bǔ)助、貼息、擔(dān)保、稅收減免等手段，充分發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金的引導(dǎo)效應(yīng)、杠桿效應(yīng)、放大效應(yīng)；積極引導(dǎo)社會資金投入農(nóng)業(yè)，形成支農(nóng)資金多元化、多渠道的新格局。

2、按照公共財(cái)政的要求，優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)

首先，扭轉(zhuǎn)支援農(nóng)村生產(chǎn)中農(nóng)林水利等部門的事業(yè)費(fèi)過高現(xiàn)象。如果扣除這些部門的行政事業(yè)費(fèi)，直接用于支農(nóng)支出資金所占財(cái)政支農(nóng)支出總額比例是很低的，這些部門的事業(yè)費(fèi)過高導(dǎo)致支農(nóng)支出資金嚴(yán)重不足，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)較快發(fā)展。建議把這些部門的行政事業(yè)費(fèi)從財(cái)政支農(nóng)支出中劃出去，使項(xiàng)目含義名副其實(shí)，更為科學(xué)合理。其次，加大與農(nóng)業(yè)直接相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，切實(shí)改變帶有全社會普遍受益性質(zhì)的水利工程、林業(yè)生態(tài)等建設(shè)占比重較大而直接用于農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施特別是農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占比重較小的局面。最后，盡快增加農(nóng)業(yè)科技的投入。財(cái)政長期對農(nóng)業(yè)科技投入不足，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)科技的進(jìn)步和農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定快速發(fā)展。

【摘要】國際糧價(jià)的飛漲引發(fā)了對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展等問題的廣泛討論，而財(cái)政支農(nóng)是國家對農(nóng)業(yè)投入的最重要渠道，因此有必要對財(cái)政支農(nóng)的情況進(jìn)行研究。本文認(rèn)為，近年來我國財(cái)政支農(nóng)規(guī)模不斷增加，但是財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)不盡合理，從多方面來看仍有很大的改進(jìn)余地，本文對此提出了相應(yīng)的對策建議。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政支農(nóng)規(guī)模結(jié)構(gòu)對策建議

2006年下半年以來，國際糧價(jià)的持續(xù)攀升引發(fā)了全球性通貨膨脹，導(dǎo)致30多個(gè)國家出現(xiàn)糧食危機(jī)，并引起嚴(yán)重的社會和政治問題。而對于用不到世界9%的耕地來養(yǎng)活世界近22%人口的中國，糧食問題始終倍受國內(nèi)外各界的高度關(guān)注。中國能否主要依靠自己生產(chǎn)的糧食養(yǎng)活自己？中國的糧食安全有保障嗎？諸如此類的問題成為社會各界空前關(guān)注的重大問題。我國歷來重視農(nóng)業(yè)問題，近年來提出“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的新思路，并不斷增加財(cái)政支農(nóng)力度。本文認(rèn)為，非常有必要對財(cái)政支農(nóng)進(jìn)行深入系統(tǒng)的研究，以發(fā)現(xiàn)存在的問題并找到解決對策。

【參考文獻(xiàn)】

[1]宋乃公、王大用、國魯來等：如何讓資金高效流入新農(nóng)村[J].人民論壇，2006（5）.

篇（8）

從絕對的生存貧困到相對的發(fā)展貧困,“貧困”這一困擾人類社會發(fā)展的難題始終“固執(zhí)”地發(fā)揮著它的威力。世界銀行2000—2001年度報(bào)告對貧困進(jìn)行了明確的界定:“貧困不僅意味著低收入、低消費(fèi),而且意味著缺少受教育的機(jī)會,營養(yǎng)不良,健康狀況差,沒有發(fā)言權(quán)和恐懼”,據(jù)此可以確立三個(gè)層次的減貧目標(biāo),一是要解決貧困人口的生存問題;二是要為貧困人口創(chuàng)造基本的生活、生產(chǎn)條件;三是要培養(yǎng)和增強(qiáng)貧困人口擺脫貧困、獨(dú)立發(fā)展的能力。上述目標(biāo)與政府職能存在交集,所以多數(shù)國家的減貧工作是以政府為主導(dǎo)的。不僅如此,各國政府減貧主導(dǎo)力量的核心又都統(tǒng)一指向公共財(cái)政,我國長期實(shí)行的便是以財(cái)政減貧為主的政府主導(dǎo)型減貧模式。其主要原因在于,同其他宏觀減貧手段相比,公共財(cái)政的減貧能力最強(qiáng),可發(fā)揮作用的工具最多,而其他減貧手段均不能夠獨(dú)立運(yùn)用,必須在公共財(cái)政的輔助下才能產(chǎn)生效果,所以,減輕和消除貧困是公共財(cái)政的職能所在。

一、減貧目標(biāo)下政府與市場的關(guān)系定位及理論依據(jù)

研究公共財(cái)政減貧,首先應(yīng)該確定在減貧目標(biāo)約束下政府與市場之間的關(guān)系,判斷減貧是否處于公共財(cái)政職能范圍內(nèi),在此前提下,還應(yīng)為公共財(cái)政減貧尋求充分的理論依據(jù)。

(一)政府與市場的關(guān)系定位

貧困主要涉及的是公平問題,但包括價(jià)格機(jī)制、競爭機(jī)制、供求機(jī)制在內(nèi)的市場機(jī)制追求的是效率目標(biāo),對于各種原因?qū)е碌娜藗儎?chuàng)造效率的能力差異并不包容,這必然會造成兩極分化和貧富懸殊。此外,貧困累積到一定程度后會破壞正常的市場運(yùn)行,降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率,甚至?xí)l(fā)社會動蕩、威脅政權(quán)穩(wěn)定,致使效率也無從實(shí)現(xiàn)。由此可見,無論從公平的角度,還是從效率的角度,都表明減貧的內(nèi)在應(yīng)力客觀存在。在減貧問題上,市場解決不好,甚至?xí)a(chǎn)生負(fù)面影響,那么政府便肩負(fù)著不可推卸的責(zé)任。具體來說,政府在短期內(nèi)可以通過直接的方式,給貧困者以物質(zhì)上的救濟(jì),滿足其基本生存和生活需要;在長期可以通過間接的方式,為貧困者提供基本的教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等保障以及相應(yīng)的政策傾斜,一方面滿足貧困者的基本發(fā)展需要,提高其在市場經(jīng)濟(jì)中創(chuàng)造效率和參與競爭的能力,另一方面增強(qiáng)政府減貧的可持續(xù)性,實(shí)現(xiàn)貧困者真正的脫貧。但是,我們還應(yīng)該看到,因政府資源有限,政府獨(dú)立解決貧困問題是有難度的。因此,在減貧方面,首先應(yīng)充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用,并主要通過公共財(cái)政履行減貧職能;其次應(yīng)引導(dǎo)市場主體和社會成員積極參與,實(shí)現(xiàn)政府、市場和社會的協(xié)調(diào)配合,從而提高減貧的質(zhì)量和效率。

(二)公共財(cái)政減貧的理論依據(jù)

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為,緩解貧困應(yīng)從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長入手,公共財(cái)政減貧的主要任務(wù)應(yīng)該是加大投資以促進(jìn)資本形成,限制人口增長和提高人口素質(zhì),促進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移,實(shí)行政府主導(dǎo)的土地、收入分配、教育等制度改革,發(fā)揮地區(qū)不平衡發(fā)展戰(zhàn)略的帶動效應(yīng)等。較有代表性的理論包括:羅格納.納克斯提出的“貧困惡性循環(huán)”理論、納爾遜提出的“低水平均衡陷阱”理論、哈維.萊賓斯坦提出的“臨界最小努力”理論、繆爾達(dá)爾提出的“循環(huán)積累因果關(guān)系”理論、馬爾薩斯提出的“人口法則”、劉易斯建立的二元經(jīng)濟(jì)模型、舒爾茨提出的“人力資本”理論等等。

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家則認(rèn)為,為了緩解貧困,公共財(cái)政應(yīng)以尋求“最大化的社會福利”為目標(biāo),并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行資源配置以提高效率,進(jìn)行收入分配以實(shí)現(xiàn)公平,進(jìn)行集體選擇以增進(jìn)社會福利。庇古提出了兩個(gè)基本命題:國民收入總量越大,社會經(jīng)濟(jì)福利就越大;國民收入分配越是均等化,社會經(jīng)濟(jì)福利也就越大。當(dāng)然,“國民收入分配均等化”的觀點(diǎn)會使效率受到損失,并不可取,它的意義在于為“公共服務(wù)均等化”提供了有益的啟發(fā),而后者則是緩解貧困的有效手段。羅爾斯認(rèn)為,旨在實(shí)現(xiàn)收入分配平等的財(cái)政政策是正確的,他強(qiáng)調(diào)的收入分配平等并不是完全的平等,而是允許存在一定程度的有助于提高人們工作積極性的不平等,從而提高社會幫助窮人的能力。阿馬蒂亞.森認(rèn)為扶貧的目標(biāo)不應(yīng)該是僅僅提高貧困人口的收入,而是要提高他們創(chuàng)造收入的能力,政府應(yīng)更多地關(guān)注人類最基本的生活保障條件,包括讓更多的人擁有食品、住房、接受基礎(chǔ)教育和醫(yī)療保健等,為此政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行多種再分配政策,包括對失業(yè)者給予補(bǔ)助,對貧困線下的公民進(jìn)行救助,提高貧困地區(qū)的教育水平等等,通過這些措施來培養(yǎng)和提高個(gè)人的能力并最終解決貧困問題。

上述兩種理論對我國的具體實(shí)踐都有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期和中期,我國公共財(cái)政減貧重點(diǎn)依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展來實(shí)現(xiàn),主要方式是加大資本性投資;隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入成熟期,公共財(cái)政減貧的重點(diǎn)正逐漸轉(zhuǎn)向教育、衛(wèi)生保健、社會保障等社會服務(wù)方面。這也從反貧困的角度印證了20世紀(jì)60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增長的發(fā)展模型。

二、公共財(cái)政的減貧職能分析

根據(jù)穆斯格雷夫?qū)τ谪?cái)政職能的經(jīng)典界定并結(jié)合我國的具體情況,可以確定我國公共財(cái)政應(yīng)發(fā)揮三項(xiàng)基本職能,即資源配置職能、收入分配職能、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能;根據(jù)減貧目標(biāo)下政府與市場的關(guān)系定位及理論依據(jù),可以確定我國公共財(cái)政職能應(yīng)體現(xiàn)減貧取向并具有減貧的職能優(yōu)勢,從而保證減貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(一)公共財(cái)政職能的減貧取向。

資源配置方面。市場資源配置的結(jié)果是資源流向效率較高的地區(qū),形成富者更富、窮者更窮、收入差距逐漸擴(kuò)大的“馬太效應(yīng)”,這便需要公共財(cái)政出面解決隨之而來的貧困問題。公共財(cái)政資源配置職能最主要的體現(xiàn)是提供公共產(chǎn)品和服務(wù),由于公共財(cái)政提供如下五類公共產(chǎn)品和服務(wù),使得公共財(cái)政資源配置職能具有較強(qiáng)的減貧取向:其一,在貧困地區(qū)推動公路、橋梁、電訊、水利等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);其二,在貧困地區(qū)實(shí)施農(nóng)田建設(shè)、植樹造林、治理水土流失等方面的自然生態(tài)和環(huán)境保護(hù);其三,在貧困地區(qū)發(fā)展科技、教育、文化事業(yè),包括建設(shè)中小學(xué)校普及義務(wù)教育,舉辦各種培訓(xùn)班推廣和普及農(nóng)村科學(xué)技術(shù)等等;其四,在貧困地區(qū)投資興建福利性企業(yè);其五,在貧困地區(qū)開展醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、社會救濟(jì)、救災(zāi)撫恤等有利于社會穩(wěn)定的社會公益性事業(yè)。

收入分配方面。市場和政府都具有收入分配功能,其中市場側(cè)重于初次分配,政府側(cè)重于再分配。公共財(cái)政通過建立包括所得稅、轉(zhuǎn)移支付、社會保障、直接補(bǔ)貼在內(nèi)的均衡收入分配機(jī)制,對因資源稟賦、能力差異等客觀因素形成的貧困群體予以扶助,使他們能夠維持基本的生活水平。由于公共財(cái)政通過如下措施來行使其收入分配職能,使得該項(xiàng)職能具有較強(qiáng)的減貧取向:一是實(shí)施累進(jìn)的個(gè)人所得稅,對高收入者適用較高的稅率,同時(shí),進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付,對低收入者實(shí)施救助,這樣在保障低收入者的基本生活需求的同時(shí)實(shí)現(xiàn)縮小貧富差距、維護(hù)社會穩(wěn)定的目標(biāo);二是提供公共服務(wù)并力求實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo),一方面滿足貧困者在教育、衛(wèi)生等方面的需求,縮小人們的生活水平差距,另一方面從根本上對新增貧困起到預(yù)防和抑制作用;三是完善社會保障制度,制定和實(shí)施針對貧困群體的社會保障計(jì)劃,向其提供初等教育和初級醫(yī)療保健及養(yǎng)老服務(wù),從而提高貧困者人力資本的價(jià)值和勞動生產(chǎn)率,同時(shí)提高貧困者生活水平以達(dá)到社會最低生活標(biāo)準(zhǔn)并滿足其基本的發(fā)展需求。

經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展方面。公共財(cái)政履行經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能的目標(biāo)是保障經(jīng)濟(jì)、社會、人口、資源、環(huán)境等各項(xiàng)要素的整體發(fā)展,這一目標(biāo)具有較強(qiáng)的減貧取向。首先,經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和減貧是相輔相成的,只有經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展,才能最終減輕并消除貧困,只有減輕和消除貧困、實(shí)現(xiàn)社會公平,才能提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和質(zhì)量;經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)要求在物質(zhì)資源有限的情況下,全體社會成員公平發(fā)展,不能以貧困作為經(jīng)濟(jì)增長的代價(jià)。其次,社會發(fā)展目標(biāo)要求社會的全面進(jìn)步和協(xié)調(diào)發(fā)展,公共財(cái)政以滿足社會公共需要為首要任務(wù),強(qiáng)調(diào)以人為本的原則,通過使每個(gè)社會成員擺脫貧困并進(jìn)一步推動人的全面發(fā)展來實(shí)現(xiàn)社會發(fā)展目標(biāo)。第三,資源、環(huán)境和生態(tài)保護(hù)目標(biāo)重在關(guān)注各方發(fā)展的可持續(xù)性,公共財(cái)政在首先保障貧困者生存需要的前提下,重視環(huán)境治理、能源節(jié)約和生態(tài)保護(hù)問題,力求滿足貧困地區(qū)和貧困人口的可持續(xù)發(fā)展需要,把握住徹底擺脫貧困的關(guān)鍵所在。當(dāng)前我國公共財(cái)政貫徹落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀,積極支持和諧社會建設(shè),大力保障經(jīng)濟(jì)、社會與人的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展,這充分體現(xiàn)了公共財(cái)政經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能的減貧取向。

(二)公共財(cái)政減貧的職能優(yōu)勢

公共財(cái)政的公共性、靈活性和直接性等特點(diǎn)共同構(gòu)成了公共財(cái)政在減輕和消除貧困方面的職能優(yōu)勢。

首先,公共財(cái)政具有公共性。公共財(cái)政活動的基本目標(biāo)是為了滿足“社會公共需要”,有效地提供“公共產(chǎn)品與公共服務(wù)”,這決定了公共財(cái)政具有公共性。社會公共需要是包括貧困者在內(nèi)的全體居民共同利益的體現(xiàn),由公共財(cái)政通過公共收支提供公共產(chǎn)品和服務(wù)來滿足,其中減貧、扶貧工程位于公共服務(wù)之列,為防止“搭便車”等非效率問題出現(xiàn),公共產(chǎn)品及服務(wù)只能由公共財(cái)政提供。公共性是公共財(cái)政的標(biāo)志性特征,體現(xiàn)著公共財(cái)政減貧的職能優(yōu)勢,因?yàn)楣残砸馕吨鐣谐蓡T的公共需要都被納入公共財(cái)政的目標(biāo),公共收入源自所有法人實(shí)體、社會組織和城鄉(xiāng)居民,公共支出主要用于公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、社會事業(yè)等涵蓋全體社會成員的公共領(lǐng)域。在此基礎(chǔ)上,公共性還意味著公共財(cái)政更加關(guān)注貧困者,因?yàn)楣彩杖氲娜〉靡裱磕芾U納的原則,無納稅能力的貧困者不必納稅;公共支出要為貧困者提供生活保障,但僅限于滿足其最基本的生存和生活需要及公共需要,可見,公共財(cái)政減貧在充分體現(xiàn)公平的基礎(chǔ)上并不損失效率。

其次,公共財(cái)政具有靈活性。公共財(cái)政是由公共支出、公共收入、公共預(yù)算、公共財(cái)政政策和公共財(cái)政體制等部分構(gòu)成的有機(jī)體系,其職能范圍廣、可選擇的手段多,在減貧方面具有靈活性。第一,公共收入具有靈活性,其稅收收入、債務(wù)收入以及國有資產(chǎn)收益、政府性收費(fèi)等非稅收入,分別通過公共權(quán)力、公共產(chǎn)權(quán)、公共信用等多種途徑籌集,是公共財(cái)政履行減貧職能的物質(zhì)基礎(chǔ)。第二,公共支出具有靈活性,其轉(zhuǎn)移性支出是公共財(cái)政履行減貧職能的載體,履行財(cái)政減貧職能的全部支出都包括在內(nèi),轉(zhuǎn)移性支出既可以采取直接的支出方式,也可以采取間接的支出方式。第三,公共預(yù)算作為公共收支的年度計(jì)劃,是對所有的公共支出項(xiàng)目與公共收入項(xiàng)目的通盤考慮,具有計(jì)劃性、透明性、全面性、法律權(quán)威性、政治程序性等特點(diǎn),為靈活的公共財(cái)政賦予了一定的約束力,這正是公共財(cái)政有效提供減貧公共服務(wù)、切實(shí)履行減貧職能的有力保障。第四,公共財(cái)政政策具有靈活性,它是由稅收政策、支出政策、預(yù)算平衡政策、國債政策等構(gòu)成的一個(gè)完整的政策體系,通過實(shí)施稅收、財(cái)政支出、公債、預(yù)算等政策措施來達(dá)到發(fā)展、穩(wěn)定、公平、效率等目標(biāo),公共財(cái)政減貧職能是通過綜合性的財(cái)政減貧政策具體實(shí)施的,它包括長期財(cái)政減貧戰(zhàn)略和短期財(cái)政減貧策略,且政策目標(biāo)及實(shí)施方式、手段可隨著減貧任務(wù)的變化而進(jìn)行調(diào)整。第五,公共財(cái)政體制是對各級政府財(cái)權(quán)財(cái)力劃分的法律規(guī)范和基本制度,科學(xué)地劃分中央財(cái)政和各級地方政府在減貧方面的財(cái)權(quán)財(cái)力,是公共財(cái)政有效履行減貧職能的重要條件?？梢?公共財(cái)政減貧職能可以通過多種渠道、多種方式得以發(fā)揮,并能適應(yīng)減貧任務(wù)的階段性發(fā)展變化,在減貧方面具有較強(qiáng)的優(yōu)勢。

最后,公共財(cái)政具有直接性。除了公共財(cái)政減貧政策以外,政府履行減貧職能可以通過多種手段實(shí)現(xiàn),例如農(nóng)業(yè)政策、價(jià)格政策、信貸政策、土地政策、區(qū)域發(fā)展政策等,但是只有綜合性的公共財(cái)政減貧政策具有直接性,而其他手段的減貧作用均是間接的,需公共財(cái)政的協(xié)調(diào)配合才能真正發(fā)揮減貧作用。公共財(cái)政政策具有如下特征:主要作用于分配領(lǐng)域,傾向于結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化資源配置,直接影響消費(fèi)總量和投資總量,從而直接影響社會的有效需求,這些特征決定了公共財(cái)政的減貧效果是直接的。公共財(cái)政減貧政策可以通過救濟(jì)支出、補(bǔ)貼、投資、稅收等直接或間接手段來具體實(shí)施,其中直接手段直接面向貧困者個(gè)人,能夠加強(qiáng)減貧力度并加快減貧進(jìn)度。相比之下,其他政府減貧手段則不具有這些優(yōu)勢,例如,農(nóng)業(yè)政策是通過扶植農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入來實(shí)現(xiàn)減貧的,農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施必然要借助補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等財(cái)政手段實(shí)現(xiàn);價(jià)格政策是通過農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù),進(jìn)而保證農(nóng)民收入水平來實(shí)現(xiàn)減貧的,價(jià)格政策一般與糧食企業(yè)虧損補(bǔ)貼配套使用,而后者屬于公共財(cái)政調(diào)節(jié)范疇;信貸政策是通過信貸部門對貧困者發(fā)放小額貸款幫助其恢復(fù)生產(chǎn)來實(shí)現(xiàn)減貧的,一般需要財(cái)政出面進(jìn)行貸款擔(dān)保,貸款才能順利發(fā)放。

可見,公共財(cái)政在減貧方面發(fā)揮的作用是全面的、直接的、靈活的,公共財(cái)政內(nèi)在的特征決定了其具有并能夠充分發(fā)揮減貧的職能優(yōu)勢,這對于減貧任務(wù)來說是不可或缺的。

三、公共財(cái)政減貧的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

世界各國的發(fā)展史表明,各國都遭遇過不同程度的貧困困擾,但因在社會制度、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等方面的背景不同,各國貧困問題有著不同的特征,所以采取的財(cái)政減貧措施也存在著差異。然而,恰恰由于這些差異的存在,我國才更能夠從中汲取較為豐富的減貧經(jīng)驗(yàn),提高減貧任務(wù)的工作效率和成功幾率。

(一)發(fā)展中國家的減貧經(jīng)驗(yàn)

發(fā)展中國家面臨的溫飽、土地、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科技、資金等相關(guān)貧困問題與中國的情況較為接近,其經(jīng)驗(yàn)更值得中國借鑒,因此我們首先介紹發(fā)展中國家的減貧經(jīng)驗(yàn)。

印度的財(cái)政減貧歷程大體分為兩個(gè)階段:第一個(gè)階段是實(shí)施“第四個(gè)五年計(jì)劃”期間,以推行“綠色革命”為主要內(nèi)容,公共財(cái)政支持了“農(nóng)業(yè)精耕縣計(jì)劃”、“農(nóng)業(yè)精耕地區(qū)計(jì)劃”和,重點(diǎn)解決糧食問題和農(nóng)村貧困問題;第二個(gè)階段是實(shí)施“第五個(gè)五年計(jì)劃”期間,提出穩(wěn)定增長、消滅貧困、滿足最低需要的口號,公共財(cái)政支持了“以工代賑”計(jì)劃、“農(nóng)村綜合發(fā)展”計(jì)劃、“青年職業(yè)培訓(xùn)”計(jì)劃等多種計(jì)劃來幫助和促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展。

印度尼西亞的財(cái)政減貧成效也較為顯著,其減貧政策的宗旨是在發(fā)展中使窮人受益。公共財(cái)政大力支持國家發(fā)展計(jì)劃,在農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、教育和社會福利等方面作了大量工作,有效地減輕了該國的貧困問題。同時(shí),公共財(cái)政積極配合以農(nóng)村小額信貸為核心內(nèi)容的信貸扶貧模式,為自耕農(nóng)占據(jù)優(yōu)勢的印度尼西亞廣大農(nóng)民提供了及時(shí)、便利的信貸服務(wù),推動了該國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,降低了貧困發(fā)生率。

小額信貸扶貧影響力最大的是孟加拉鄉(xiāng)村銀行,其以強(qiáng)調(diào)小額信貸項(xiàng)目的社會功能著稱,切實(shí)幫助貧困者解決基本生存問題和增強(qiáng)貧困者的持續(xù)發(fā)展能力。孟加拉鄉(xiāng)村銀行注重利用市場經(jīng)濟(jì)手段,引導(dǎo)貧困者參與并對其進(jìn)行有效激勵,為大規(guī)模的貧困者提供了信貸服務(wù),承擔(dān)著該國重要的扶貧任務(wù),其小額信貸項(xiàng)目資金主要來源于財(cái)政補(bǔ)貼和國際援助。

20世紀(jì)中葉,拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥倫比亞、智利、哥斯達(dá)黎加、委內(nèi)瑞拉等國家實(shí)施了相同的財(cái)政減貧政策,即“發(fā)展極措施”,其中以巴西的做法最具代表性。具體包括:國家直接投資于貧困落后地區(qū),建立起政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心,帶動周圍地區(qū)的發(fā)展;設(shè)立“地區(qū)性開發(fā)特別協(xié)調(diào)部”作為專門管理機(jī)構(gòu),從事制定區(qū)域開發(fā)計(jì)劃、安排項(xiàng)目和投資、開發(fā)集中連片的落后地區(qū)等工作,分期分批地解決落后地區(qū)開發(fā)問題;將全國稅收的30%作為“全國一體化”基金,專項(xiàng)用于“發(fā)展極”計(jì)劃對落后地區(qū)的大規(guī)模開發(fā),并組建開發(fā)銀行對該項(xiàng)特別基金進(jìn)行管理;政府規(guī)定向落后地區(qū)投資的私人,一律減免所得稅的50%,并鼓勵將減免的部分繼續(xù)用于這些地區(qū)的投資或公益事業(yè);實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品最低保護(hù)價(jià)格,當(dāng)市場價(jià)格高于這個(gè)價(jià)格時(shí),農(nóng)民可以自由向市場出售,而當(dāng)市場價(jià)格低于這個(gè)價(jià)格時(shí),農(nóng)民可以將產(chǎn)品賣給國家,或作為抵押來取得低息貸款,從而保護(hù)了農(nóng)民的基本利益?！鞍l(fā)展極計(jì)劃”發(fā)揮了積極的作用,使巴西貧困現(xiàn)象明顯減輕,但財(cái)政也為負(fù)擔(dān)該計(jì)劃所需的巨額資金而壓力巨大。

(二)發(fā)達(dá)國家的減貧經(jīng)驗(yàn)

“社會保障方案”和地區(qū)發(fā)展政策是西方發(fā)達(dá)國家解決本國貧困問題的主要措施,此外還包括價(jià)格政策、就業(yè)培訓(xùn)、發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施及社會事業(yè)等措施,這些措施均需借助公共財(cái)政的力量實(shí)施。

社會保障方案是一種從增加收入、提高生活水平的角度緩解貧困狀況的措施,實(shí)質(zhì)是對國民收入的再分配,其理論基礎(chǔ)源自西方學(xué)者提出的“福利國家”思想。社會保障方案一般包括實(shí)行養(yǎng)老、疾病、失業(yè)等社會保險(xiǎn)和社會救濟(jì),以及為貧困者直接提供基本的營養(yǎng)、衛(wèi)生、教育保障和其他生活補(bǔ)助,以滿足老人、婦女、兒童、殘疾人、失業(yè)者等主要貧困者的基本需求,改善他們的貧困狀況。該方案須借助財(cái)政手段來實(shí)行,主要通過累進(jìn)所得稅和轉(zhuǎn)移支付縮小人們實(shí)際收入差距,緩解低收入者的貧困狀況。由于發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚,貧困人口的比例相對較小,適合實(shí)行普遍的福利制度,因此社會保障方案已經(jīng)成為美、英、德等發(fā)達(dá)國家的主要減貧措施。在美國,公共福利支出是州和地方政府的第二大財(cái)政支出,僅次于教育支出;在英國,社會保障及福利支出是地方政府的第三大財(cái)政支出,且呈不斷增長的趨勢;在丹麥,中央和地方財(cái)政都是典型的福利財(cái)政,地方財(cái)政支出中社會保障和福利支出列第一位,占總支出的1/2以上,且呈逐漸增長的趨勢。

地區(qū)發(fā)展政策是以空間分布為基礎(chǔ)的一項(xiàng)減貧戰(zhàn)略,其主要措施包括加大對貧困地區(qū)的投資力度來發(fā)展貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施,增強(qiáng)貧困地區(qū)的發(fā)展?jié)摿?對貧困地區(qū)進(jìn)行政策傾斜來鼓勵和刺激其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。西方發(fā)達(dá)國家擁有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,有利于地區(qū)發(fā)展政策的實(shí)施,其經(jīng)驗(yàn)對于我國制定合理、科學(xué)的區(qū)域政策,改善中西部地區(qū)的貧窮落后狀況也具有一定的啟示意義。例如,美國曾進(jìn)行大規(guī)模的西部開發(fā)行動,制定并實(shí)施了一系列地區(qū)發(fā)展政策,包括減稅、免稅、退稅等優(yōu)惠稅收政策以及信貸政策和相關(guān)補(bǔ)貼政策,改善了西部地區(qū)的貧困狀況,并在減少和消除貧困的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了地區(qū)間的平衡,進(jìn)一步促進(jìn)了美國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再如,德國曾進(jìn)行大規(guī)模的東部開發(fā)行動,實(shí)施了兩項(xiàng)重要的地區(qū)發(fā)展政策,其一是發(fā)達(dá)的西部地區(qū)對貧困的東部地區(qū)進(jìn)行大量財(cái)政援助,主要用于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善投資環(huán)境和減少失業(yè)等方面;其二是加大東部貧困地區(qū)的科技服務(wù)投入和為其中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新提供優(yōu)惠貸款,促進(jìn)人力物力資源的合理流動。地區(qū)發(fā)展政策有力地刺激了德國東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,迅速增加了東部地區(qū)居民的收入水平,緩解了貧富差距。

(三)我國財(cái)政減貧案例分析

貴州省納雍縣和廣東省陽山縣都曾是國家級貧困縣,均坐落于自然和經(jīng)濟(jì)社會條件較差的山區(qū),貧困程度較高,通過一系列較大力度的扶貧工作,對二者的減貧成效較為顯著。由于兩縣減貧模式較為典型和相似,選取它們進(jìn)行案例分析,能夠基本反映出公共財(cái)政為促進(jìn)減貧所做的基本工作。

貴州省納雍縣2000年以前一直是主要依靠財(cái)政補(bǔ)貼的國家級貧困縣。近年來,該縣瞄準(zhǔn)貧困鄉(xiāng)村和貧困人口,通過政府扶貧、開發(fā)扶貧、技術(shù)扶貧、整村推進(jìn)、借智借財(cái)、定點(diǎn)幫扶和對口幫扶等模式實(shí)現(xiàn)減貧,扶貧開發(fā)工作成績顯著。財(cái)政是納雍縣實(shí)現(xiàn)減貧的核心力量,該縣創(chuàng)新財(cái)政扶貧資金使用機(jī)制,通過建立農(nóng)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)基金、為農(nóng)民提供貸款貼息和擔(dān)保等方式,增加農(nóng)業(yè)融資渠道,使農(nóng)民獲得足夠的生產(chǎn)資金,并對貧困程度不同的農(nóng)戶采取不同的扶貧方式,很大程度上提高了財(cái)政資金的使用效益。據(jù)調(diào)查,納雍縣財(cái)政扶貧資金的80%主要用于種養(yǎng)殖業(yè),其余的20%與部門捆綁資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和社會公益事業(yè)建設(shè)。在重視財(cái)政投入的同時(shí),該縣還注意加強(qiáng)對財(cái)政扶貧資金的項(xiàng)目管理,精心組織項(xiàng)目實(shí)施,其中包括:財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目申報(bào)管理,規(guī)定申報(bào)項(xiàng)目必須是扶貧開發(fā)重點(diǎn)村,并從規(guī)劃的項(xiàng)目庫中征求村民意見選擇申報(bào);財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目實(shí)施管理,項(xiàng)目審批后各實(shí)施單位擬定實(shí)施方案,并與縣扶貧辦簽訂資金管理協(xié)議,然后下?lián)?0%的啟動資金開始啟動;實(shí)行財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目公示制,將資金數(shù)量、項(xiàng)目名稱、實(shí)施地點(diǎn)、建設(shè)單位、開工時(shí)間、竣工時(shí)間等情況進(jìn)行公示,涉及貧困農(nóng)戶種養(yǎng)殖業(yè)和住房改造等項(xiàng)目的,將貧困戶名單進(jìn)行公示,接受社會監(jiān)督;加強(qiáng)扶貧開發(fā)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測工作,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作站采取了月報(bào)、季報(bào)、年報(bào)制度,全面、準(zhǔn)確、動態(tài)、系統(tǒng)地反映貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況和扶貧開況,形成了比較科學(xué)的監(jiān)測和考核指標(biāo)體系;實(shí)行縣級財(cái)政報(bào)賬制,項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后,經(jīng)驗(yàn)收組驗(yàn)收,到縣扶貧辦審核,再到縣會計(jì)核算中心報(bào)賬;實(shí)行項(xiàng)目后續(xù)管理制度,保證項(xiàng)目管理的延續(xù)性。此外,該縣財(cái)政還支持產(chǎn)業(yè)開發(fā)扶貧、整村推進(jìn)扶貧、借腦借智工程、社會事業(yè)發(fā)展、農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等扶貧措施的落實(shí)。

廣東省陽山縣曾被列為全國重點(diǎn)扶貧縣和廣東省特困縣,按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點(diǎn)、完善機(jī)制、整合資源、綜合推進(jìn)”的思路,堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、社會參與、自力更生、開發(fā)扶貧”的方針,通過實(shí)施一系列有效的減貧措施,已于1998年實(shí)現(xiàn)整體脫貧。陽山縣財(cái)政減貧的主要特點(diǎn)在于支持“十項(xiàng)民心工程”,著力改善貧困村和貧困農(nóng)戶的生產(chǎn)生活條件和發(fā)展環(huán)境,增加貧困群體收入。具體包括:對生活在石灰?guī)r邊遠(yuǎn)山區(qū)的群眾進(jìn)行移民安置,并保障遷移群眾異地發(fā)展經(jīng)濟(jì)致富,支持安居工程;投資建立縣勞動就業(yè)培訓(xùn)中心基地,促進(jìn)農(nóng)村富余勞動力輸出,支持?jǐn)U大與促進(jìn)就業(yè)工程;通過深化農(nóng)村稅費(fèi)改革、扶持發(fā)展農(nóng)村種養(yǎng)業(yè)及農(nóng)村專業(yè)協(xié)會、加快農(nóng)網(wǎng)改造和生態(tài)公益林建設(shè)等支持農(nóng)民減負(fù)增收工程;落實(shí)“兩免一補(bǔ)”政策,開展職業(yè)教育,免費(fèi)培訓(xùn)農(nóng)村勞動人才,引進(jìn)對口幫扶和社會幫扶資金,支持教育扶貧工程;發(fā)放低保金、救助金、供養(yǎng)費(fèi),使醫(yī)療救濟(jì)特困戶、低保救濟(jì)對象、“五?！惫B(yǎng)對象和殘疾人的基本生活得到保障,支持濟(jì)困助殘工程;推進(jìn)農(nóng)村合作醫(yī)療制度,擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保障覆蓋面,加強(qiáng)公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),確保食品藥品安全,加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理,支持全民安康工程;加大對工業(yè)污染源的治理力度,投資興建垃圾壓縮泵站和污水處理廠,支持治污保潔工程;投資修建蓄水池和供水設(shè)施,支持農(nóng)村飲水工程;投資建設(shè)縣城防洪排澇體系工程、大小型水庫加固工程,支持城鄉(xiāng)防災(zāi)減災(zāi)工程;支持外來員工合法權(quán)益保護(hù)工程。通過財(cái)政支持“十項(xiàng)民心工程”,陽山縣農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到加強(qiáng),農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和發(fā)展環(huán)境得到改善,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局得到調(diào)整,農(nóng)業(yè)資源得到優(yōu)化,農(nóng)村勞動力素質(zhì)得到提高,農(nóng)民收入得到大幅增加,這為全縣整體脫貧提供了必要條件。

四、我國公共財(cái)政減貧的政策思路

國內(nèi)外長期的反貧困經(jīng)驗(yàn)證明減貧是一個(gè)系統(tǒng)工程,由于貧困成因復(fù)雜、貧困程度不一,單從一兩個(gè)方面實(shí)施減貧措施難以實(shí)現(xiàn)長期減貧目標(biāo),因而需要從多個(gè)角度、多個(gè)層次進(jìn)行通盤考慮。通過前文對公共財(cái)政減貧職能的闡釋及對公共財(cái)政減貧的理論和實(shí)踐的探討,以公共財(cái)政為核心、立足于貧困群體和宏觀調(diào)控實(shí)際需要的減貧政策思路逐漸清晰。

(一)根據(jù)致貧原因選擇減貧方式,做到區(qū)別對待。貧困是由多種因素長期綜合作用的結(jié)果,由于我國不同地區(qū)的自然條件、社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境差異較大,各地致貧原因多有不同,綜合起來主要包括:生存環(huán)境惡劣,生活方式落后;基礎(chǔ)設(shè)施落后,產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱;貧困人口數(shù)量多、增長速度快且綜合素質(zhì)普遍較低;資金、技術(shù)、人才短缺;因病、因殘及因子女教育致貧等。由于致貧原因不同,我國貧困人口所面臨的貧困性質(zhì)不同,對減貧措施和力度的需求也不同,公共財(cái)政應(yīng)該根據(jù)致貧原因,安排不同的支出,對減貧相關(guān)工作給予分類支持。具體來說,對于生存條件惡劣、資源貧瘠的貧困地區(qū)宜安排相應(yīng)支出支持轉(zhuǎn)移搬遷、異地安置;對于資源稟賦較好的貧困地區(qū)宜安排相應(yīng)支出支持開發(fā)式減貧;對于缺乏勞動和生活能力的貧困者宜安排相應(yīng)支出支持救濟(jì)式減貧;對于因?yàn)?zāi)致貧或返貧的貧困者宜安排相應(yīng)支出支持扶植式減貧等等。在確定減貧方式后還應(yīng)根據(jù)貧困者的貧困程度來確定具體的措施和力度,以此來提高財(cái)政減貧的針對性和有效性。

(二)根據(jù)貧困對象確定瞄準(zhǔn)方式,做到點(diǎn)面結(jié)合。我國的貧困對象分為不同的層次,包括貧困縣、貧困村、貧困家庭和貧困人口。長期以來,中國的減貧政策采取的是區(qū)域瞄準(zhǔn)方式,即絕大部分扶貧項(xiàng)目和扶貧投資主要瞄準(zhǔn)貧困地區(qū)(以貧困縣為主),通過各類區(qū)域發(fā)展項(xiàng)目改善地區(qū)的生產(chǎn)和生活條件,從而使貧困人口受益,實(shí)現(xiàn)減貧的目的。我國中西部有21個(gè)省區(qū)市的592個(gè)縣(旗、市)被確定為國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣,減貧成效顯著。然而,區(qū)域瞄準(zhǔn)方式只適合于貧困人口規(guī)模較大且高度集中的情況,在此前提下具有準(zhǔn)確、有效、節(jié)約成本等優(yōu)點(diǎn)。但是,隨著減貧效果的逐漸顯現(xiàn),貧困人口的分布開始分散,有些貧困地區(qū)除生活在邊遠(yuǎn)山區(qū)的居民外已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了整體脫貧,前提條件發(fā)生改變,區(qū)域瞄準(zhǔn)方式的優(yōu)點(diǎn)也就無從體現(xiàn)。對此,我國應(yīng)該下移瞄準(zhǔn)對象、縮小瞄準(zhǔn)范圍,以提高瞄準(zhǔn)的準(zhǔn)確性,同時(shí)防止財(cái)政扶貧資金的浪費(fèi)。目前,我國將瞄準(zhǔn)方向逐漸轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村,已有14.8萬個(gè)貧困村被納入整村推進(jìn)扶貧規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上,應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整瞄準(zhǔn)范圍,一是將瞄準(zhǔn)對象全面從縣確定到村;二是將非貧困縣的貧困村納入整村推進(jìn)扶貧規(guī)劃;三是針對貧困家庭和貧困人口進(jìn)行重點(diǎn)扶助,直接向特困者提供基本公共服務(wù)以滿足其基本生存和生活需要。

(三)根據(jù)貧困對象的發(fā)展能力,做到以“輸血”促“造血”。“輸血式”扶貧也稱“救濟(jì)式”扶貧,是我國傳統(tǒng)的減貧模式,通過政府發(fā)放資金和實(shí)物,來解決貧困人口的基本溫飽問題,也即生活救濟(jì)。這種減貧模式較適于特困群體,可以在短期內(nèi)使其基本生存和生活需要得到滿足,迅速緩解貧困。但這種減貧模式的缺點(diǎn)也較突出,一是只能起到短期緩解貧困的作用,而不能徹底地?cái)[脫貧困,二是貧困人口對救濟(jì)的被動接受容易產(chǎn)生依賴心理,妨礙其自身發(fā)展能力的激發(fā)和調(diào)動,也會增大財(cái)政的壓力。因此,應(yīng)盡早告別單一的“輸血式”扶貧,在通過“輸血”使貧困群體擺脫“特困”束縛后,根據(jù)其自身發(fā)展能力,從機(jī)制和組織體系等方面積極培養(yǎng)其“造血”功能,從根本上解放貧困對象的生產(chǎn)力,實(shí)現(xiàn)長期脫貧和遏制返貧。具體來說,財(cái)政應(yīng)一方面通過單純發(fā)放資金和實(shí)物對特困人群實(shí)行救濟(jì),一方面根據(jù)非特困的貧困群體的具體情況,通過投資相應(yīng)的扶貧項(xiàng)目、引導(dǎo)社會資金投入、加強(qiáng)市場競爭來帶動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在引導(dǎo)社會資金投入方面應(yīng)力求形式多樣化,因?yàn)殡S著減貧難度和成本的不斷提高,政府難以獨(dú)立完成減貧任務(wù),需要社會力量的積極參與,具體可發(fā)展對口幫扶、聯(lián)系幫扶、定點(diǎn)幫扶、股份合作、“公司十農(nóng)戶”、“大戶+農(nóng)戶”、“公司+基地+農(nóng)戶”等形式的社會扶貧,并吸引中介組織積極參與扶貧工作。同時(shí),還應(yīng)引導(dǎo)貧困對象根據(jù)實(shí)際情況探索創(chuàng)新與自身能力及特點(diǎn)相適應(yīng)的減貧模式,在“輸血”與“造血”相結(jié)合的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)脫貧。

篇（9）

第二，《政府采購法》要求采購價(jià)格“應(yīng)當(dāng)符合低于市場平均價(jià)格”，而目前國家權(quán)威部門沒有這個(gè)“市場平均價(jià)”，因此在實(shí)際操作中就很難把握。

第三，采購價(jià)格和采購方式有一定影響，法律規(guī)定公開招標(biāo)和詢價(jià)只能一次性報(bào)價(jià)，而競爭性談判和單一來源采購則允許多次報(bào)價(jià)。像公開招標(biāo)是以綜合實(shí)力(包括價(jià)格、質(zhì)量、技術(shù)、公司信譽(yù)、業(yè)績、付款方式和售后服務(wù)等)進(jìn)行綜合比較，通常是以得分從高到低排序確定預(yù)中標(biāo)人。

第四，供應(yīng)商的資質(zhì)條件、規(guī)模的大小、進(jìn)貨渠道、授權(quán)與非授權(quán)、單臺與批量、區(qū)域銷售、營銷策略(對大城市投放價(jià)格優(yōu)惠，故網(wǎng)上價(jià)格往往與本地實(shí)際價(jià)格不符)、售后服務(wù)、供貨商與采購單位生熟關(guān)系、淡季和旺季，新老產(chǎn)品更新、促銷活動等也影響價(jià)格。

第五，采購單位采購預(yù)算不夠完善，難以形成批量規(guī)模;采購單位在申請前對市場的了解通常只對產(chǎn)品本身的價(jià)格進(jìn)行了解，對供應(yīng)商資質(zhì)、產(chǎn)品規(guī)格型號、供貨時(shí)間、付款方式、售后服務(wù)等指標(biāo)不進(jìn)行全面對比;指定品牌采購;通過政府采購過套;以各種理由規(guī)避公開招標(biāo)的;采購單位對政府采購流程和相關(guān)規(guī)定了解不夠的。

采購單位對產(chǎn)品質(zhì)量、配置的認(rèn)知也有影響。通常名牌和一般品牌的價(jià)格差別很大;計(jì)算機(jī)，同樣配置不同品牌其價(jià)格差異較大，同品牌同配置不同種類也存在價(jià)格差異，還存在家用和商用機(jī)的區(qū)別等產(chǎn)品的自身差異價(jià)格也會不一樣。

篇（10）

在地方財(cái)政層面上，縣鄉(xiāng)財(cái)政作為國家財(cái)政體系中的重要組成部分，擔(dān)負(fù)著基層政府籌集資金、分配財(cái)力，保證基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的重要職能，縣鄉(xiāng)兩級政府擔(dān)負(fù)著為占全國大多數(shù)的農(nóng)村居民提供基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職責(zé)，包括一般行政管理、農(nóng)村義務(wù)教育、社會福利、公共安全、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。1999年以來，中國先后四次出臺政策上調(diào)了干部職工工資，同時(shí)按照政策規(guī)定，農(nóng)業(yè)、科技、教育支出要求按超出同期財(cái)政增長比例增加，使縣鄉(xiāng)財(cái)政中農(nóng)業(yè)、科技、教育支出基數(shù)越滾越大。此外，雖然大多數(shù)的三農(nóng)支出是由中央和地方共同承擔(dān)的，且近幾年國家財(cái)政用于三農(nóng)資金的比重逐年提高，但地方財(cái)政仍然需要配套負(fù)擔(dān)了支農(nóng)支出中的大部分份額，其中在很多支出項(xiàng)目中，地方的負(fù)擔(dān)比例要高于中央，這也客觀上加大了地方政府的財(cái)政支出壓力。

2.縣鄉(xiāng)財(cái)政自有財(cái)力不足

縣鄉(xiāng)財(cái)政來源單一，第一產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)的比重較大，在實(shí)行稅費(fèi)改革后全國許多縣鄉(xiāng)明顯感覺到財(cái)政收入緊張。目前中國許多縣域經(jīng)濟(jì)缺少充滿活力、市場前景廣闊的支柱產(chǎn)業(yè)，民營經(jīng)濟(jì)比重低，經(jīng)濟(jì)增長緩慢，經(jīng)濟(jì)總量小，財(cái)政收入以農(nóng)業(yè)收入為主，這就從根本上決定了縣鄉(xiāng)財(cái)政收入總量必然減少。在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政收入中農(nóng)業(yè)稅收入占有相當(dāng)大的比重，越是財(cái)政困難的地方，農(nóng)業(yè)稅占的比重越大。在中國取消農(nóng)業(yè)稅和除煙葉以外的契稅后，縣鄉(xiāng)的財(cái)政收入情況更加緊張。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入只有幾十萬，乃至十幾萬，主要靠上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過日子。

3.縣鄉(xiāng)財(cái)政收入比重占地方財(cái)政收入比重減少

1994年以來，省級財(cái)政收入占地方財(cái)政收入總額的比重由17.1%提高到2005年的24.8%，平均每年提高0.63個(gè)百分點(diǎn)；縣鄉(xiāng)財(cái)政收入占地方財(cái)政收入的比重則由1994年的41.8%下降到2005年的38.6%，平均每年下降0.27個(gè)百分點(diǎn)。

二、縣鄉(xiāng)財(cái)政收支困難的成因分析

通過上述對中國縣鄉(xiāng)財(cái)政現(xiàn)狀的分析，可以看出中國縣鄉(xiāng)財(cái)政在運(yùn)行過程中存在著困難和問題，尤其是隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)程的加快和農(nóng)業(yè)稅的取消，縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行的很多困難和問題全面表現(xiàn)出來?？h鄉(xiāng)財(cái)政困難原因是多方面的：

1.縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱

中國縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的根本原因是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，造成縣鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)力不強(qiáng)，特別是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)尤為突出：一是工業(yè)支撐不強(qiáng)。中國縣鄉(xiāng)缺少投資規(guī)模大、科技含量高、市場前景好、經(jīng)濟(jì)效益高、稅收貢獻(xiàn)多的工業(yè)企業(yè)；二是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)不穩(wěn)。中國縣鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，抵御自然災(zāi)害的能力不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整慢，綠色、優(yōu)質(zhì)、高效的農(nóng)業(yè)規(guī)模小，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)帶動能力弱，農(nóng)民增收的步伐緩慢；三是三產(chǎn)結(jié)構(gòu)不優(yōu)。低層次的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占據(jù)中國縣域經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)地位，占當(dāng)?shù)谿DP的比重相對較大，特別是房地產(chǎn)、信息、現(xiàn)代物流、旅游、金融、保險(xiǎn)、教育、中介咨詢、社會服務(wù)等新興的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，對縣鄉(xiāng)財(cái)政的貢獻(xiàn)作用很弱。

2.縣鄉(xiāng)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配

分稅制改革后，財(cái)權(quán)層層上收，事權(quán)級級下放，縣鄉(xiāng)基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱，導(dǎo)致了縣鄉(xiāng)基層財(cái)政在政策變革中的弱勢地位。在現(xiàn)行財(cái)政體制下，縣鄉(xiāng)基層政府的事權(quán)劃分不合理，承擔(dān)了許多應(yīng)該由上級政府承擔(dān)的職責(zé)。財(cái)力層層向上集中，職能和支出責(zé)任卻不斷下放，而且下放的通常是剛性強(qiáng)、支出大的事項(xiàng)，還經(jīng)常出現(xiàn)上面出政策、下面出資金的增支減收情況，使地方支出責(zé)任加大。

3.上級政府對縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范

轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范具體表現(xiàn)為：一是轉(zhuǎn)移支付資金結(jié)構(gòu)不合理。建立在基數(shù)法的基礎(chǔ)上的稅收返還和體制補(bǔ)助客觀上仍然延續(xù)并擴(kuò)大了既得利益格局，沒有起到均衡各地區(qū)人均財(cái)政支出差距和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的均等化效果，反而擴(kuò)大了相對差距，使得財(cái)政困難的縣鄉(xiāng)長期處于不利地位。二是轉(zhuǎn)移支付制度不合理?，F(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度是中央政府將轉(zhuǎn)移支付資金經(jīng)過省政府、市政府的渠道撥付給縣鄉(xiāng)基層政府，撥付資金鏈條的加長，影響資金的使用效率，對轉(zhuǎn)移支付資金缺乏有效的監(jiān)督約束機(jī)制。

三、提高縣鄉(xiāng)財(cái)政收支能力的政策建議

緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，是各級政府和財(cái)政部門在新農(nóng)村建設(shè)中必須認(rèn)真研究和著力解決的問題?！翱たh治，天下安”，這關(guān)系到國家財(cái)政的振興和國家政權(quán)的穩(wěn)定，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)能否持續(xù)快速發(fā)展，關(guān)系到小康社會能否如期實(shí)現(xiàn)。

1.發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)，增加財(cái)政收入

經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，解決中國縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的根本途徑在于發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，壯大財(cái)源。首先，把三農(nóng)工作作為工作的重中之重，著眼于增加農(nóng)民收入，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，加強(qiáng)各級財(cái)政對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，夯實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，優(yōu)化種植業(yè)結(jié)構(gòu)，突出發(fā)展特色農(nóng)業(yè)；其次，重點(diǎn)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，尤其是進(jìn)一步加大對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的扶持力度，充分發(fā)揮龍頭企業(yè)的帶動作用，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，依托資源優(yōu)勢，壯大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，實(shí)施項(xiàng)目牽動，擴(kuò)大縣域經(jīng)濟(jì)總量；第三，搞好招商引資，加快經(jīng)濟(jì)外向化。堅(jiān)持“引進(jìn)來”和“走出去”相結(jié)合，加快推進(jìn)外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)活力；最后，要抓住加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的機(jī)會發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，把農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，增加農(nóng)民的收入，提高農(nóng)民的購買力，搞活農(nóng)村市場。

2.提高縣鄉(xiāng)財(cái)政收支質(zhì)量

（1）強(qiáng)化收入征管。認(rèn)真貫徹執(zhí)行《稅收征管法》，收入征管要體現(xiàn)公平稅負(fù)，鼓勵競爭和應(yīng)收盡收的原則，嚴(yán)格依法辦事，堅(jiān)持依法征管，既嚴(yán)厲打擊偷、逃、騙稅行為，杜絕“跑、冒、滴、漏”，確保應(yīng)收盡收。

（2）加強(qiáng)支出預(yù)算管理。要實(shí)行部門預(yù)算，提高預(yù)算的透明度；要實(shí)行綜合預(yù)算，提高預(yù)算的完整性；加強(qiáng)對預(yù)算外資金的監(jiān)管，把預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金都納入財(cái)政預(yù)算管理，捆起來統(tǒng)一使用，增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的統(tǒng)一性；要實(shí)行零基預(yù)算，提高預(yù)算的準(zhǔn)確性；要實(shí)行國庫單一賬戶制度，提高財(cái)政資金使用效率。

（3）完善政府采購制度。政府采購應(yīng)最大限度地維護(hù)公共利益，力爭做到競爭、擇優(yōu)、公正；要逐步拓寬政府采購范圍，包括使用財(cái)政資金購買、租用、委托或雇傭等方式獲取的貨物、工程或服務(wù)；要切實(shí)搞好政府的采購招標(biāo)工作，注重把競爭機(jī)制引入招標(biāo)中。

（4）調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。財(cái)政投資要逐步退出一般競爭性投資項(xiàng)目，集中財(cái)力支持基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，以充分發(fā)揮財(cái)政政策在調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的重要作用。

3.改革完善財(cái)政體制，規(guī)范完善轉(zhuǎn)移支付制度轉(zhuǎn)移支付

一是根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍和層次，劃分中央政府與地方政府的事權(quán)，科學(xué)界定縣鄉(xiāng)政府的職能定位，逐步改變縣鄉(xiāng)政府過多地承擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀（陳榮佳，2007）。進(jìn)一步加大中央和省一級的財(cái)政投入，相應(yīng)減輕地方政府的支出負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)村基本公共產(chǎn)品財(cái)力的均等化程度；二是明確縣鄉(xiāng)兩級政府的事權(quán)。對于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通建設(shè)、水利建設(shè)等事權(quán)，原則上應(yīng)按受益范圍確定管理對象，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目事權(quán)主要劃歸縣管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)項(xiàng)目事權(quán)主要劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理；三是完善轉(zhuǎn)移支付辦法，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付行為，盡量減少轉(zhuǎn)移支付過程中的隨意性和盲目性，增強(qiáng)透明度，體現(xiàn)政策導(dǎo)向，合并一些具有一般性轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的補(bǔ)助項(xiàng)目，提高具有均等化作用的轉(zhuǎn)移支付比重，清理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，改革現(xiàn)行專項(xiàng)補(bǔ)助辦法，實(shí)事求是地確定和降低財(cái)政困難縣鄉(xiāng)的配套資金比例，甚至免除地方配套。

4.推行“省直管縣”體制改革。通過減少財(cái)政管理層次，省級財(cái)政可以將收支劃分、體制補(bǔ)助基數(shù)、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、資金調(diào)度、專項(xiàng)資金補(bǔ)助等工作直接部署到縣，方便從源頭上加強(qiáng)對縣級財(cái)政的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督，促進(jìn)縣級財(cái)政科學(xué)、合理地安排預(yù)算，調(diào)動縣鄉(xiāng)財(cái)政組織收入的積極性，提高財(cái)政支出的效率，有力地促進(jìn)縣鄉(xiāng)加快自身發(fā)展。此外，在縣鄉(xiāng)政府層面，大力推行和完善“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管”改革。

5.實(shí)施控編減員增效

加強(qiáng)縣鄉(xiāng)政府的人事編制管理，建立規(guī)范的管理辦法。要繼續(xù)有效地精簡機(jī)構(gòu)，減少縣鄉(xiāng)財(cái)政供養(yǎng)人員。對一些職能弱化、重疊設(shè)置的縣鄉(xiāng)部門和機(jī)構(gòu)要進(jìn)行撤并，對一些從事經(jīng)營性和競爭性行業(yè)的部門單位要使之盡快與縣鄉(xiāng)財(cái)政脫鉤。要利用各種途徑和有效載體分流縣鄉(xiāng)在職機(jī)關(guān)干部職工，盡量減少財(cái)政供養(yǎng)人口，對超編人員，縣鄉(xiāng)政府可采取按比例逐年消化的辦法，堅(jiān)決防止反彈。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳榮佳.深化縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革促進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給[J].廈門特區(qū)黨校學(xué)報(bào)，2007，（5）.

[2]丁學(xué)東，苑廣睿.完善財(cái)政政策推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)[J].財(cái)政研究，2006，（1）.

[3]胡鞍鋼，魏星.財(cái)政發(fā)展與建設(shè)社會主義新農(nóng)村——挑戰(zhàn)與策略[J].財(cái)經(jīng)問題研究，2007，（5）.

[4]劉樂山，何煉成.取消農(nóng)業(yè)稅后的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問題研究[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2005，（3）.

[5]呂煒.構(gòu)建推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政保障機(jī)制[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2006，（3）.