序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇社會保障論文范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

一是否建立完善的社會保障體系是好的市場經(jīng)濟和壞的市場經(jīng)濟的分水嶺

社會保障不僅僅是一項經(jīng)濟制度，它還是并且主要是一項社會制度，社會的基礎建設。社會保障不僅僅是一種經(jīng)濟補償、經(jīng)濟支援。它更是一種社會補償、社會關懷、社會支援。對那些在市場競爭中的失利者、弱勢群體和邊緣群體而言，社會保障表示了社會對他們的承諾和保護：不論他們遇到多大的困難和風險，社會承諾保障他們的基本生活和起碼的尊嚴。

但是，在我們大力推進社會主義市場經(jīng)濟體制建設的時候，人們注意到了充分認識和高度肯定市場經(jīng)濟的巨大優(yōu)越性，這當然是必要的，卻對社會保障制度的獨立價值和作用強調不夠，因而對市場經(jīng)濟體制和社會保障制度的關系認識模糊。就人的需要而言，好的市場經(jīng)濟應該能夠普遍地滿足每個社會成員的生存和發(fā)展的需求，但這卻是單靠市場經(jīng)濟制度本身難以做到的。市場經(jīng)濟是通過市場機制來實現(xiàn)資源配置的經(jīng)濟制度，它的核心是自由競爭，市場競爭的規(guī)律是優(yōu)勝劣汰。由于每個社會成員的自身稟賦包括受教育水平、體能和工作能力不同，社會資源和發(fā)展機遇各異，在分配領域中必然損益有別，從而造成社會的貧富差距，并引發(fā)社會各階層之間的矛盾。改革開放以來，在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉軌過程中，一部分國有企業(yè)被兼并破產(chǎn)，還有相當部分企業(yè)因嚴重虧損而面臨困境，由此出現(xiàn)了規(guī)?？涨暗南聧徍褪I(yè)現(xiàn)象，一些國有企業(yè)的職工以及部分離退休人員的生活發(fā)生困難，一部分人甚至跌落到貧困線以下，而大量財富卻向少部分人手里集中。社會保障是政府通過法律和制度手段，籌集社會保障基金，對社會成員在年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、遭遇災害，面臨生活困難時給予必要的救助和保護，以滿足社會成員基本生活需要的制度安排。它的基本功能是保障公民的生存權，進而為實現(xiàn)每個人的發(fā)展權提供基礎條件。通過建立醫(yī)療保障制度、社會救助制度、實施失業(yè)者職業(yè)技能培訓等措施，保障人的發(fā)展權利，拓展人們的發(fā)展空間。因此，社會保障是實現(xiàn)公民生存權和發(fā)展權的重要方式。

與市場經(jīng)濟的競爭機制不同。社會保障制度是人們通過達致社會合作而形成的一種公共品。在這里，人和人之間是非競爭的關系。而每一個人都有可能成為弱者，都有可能遭遇危險，又都需要維護自己生存和發(fā)展的權利。社會保障就是人們達成的風險共擔、同舟共濟的契約和道德承諾，個人與社會之間有了這個相互承諾，人與人之間才能擺脫那種“豺狼式”的狀態(tài)；人與社會之間才能擺脫那種只向社會索取，不向社會貢獻的關系。只有這種社會承諾建立起來了，市場規(guī)則、法律規(guī)定才可能被遵守。從這個意義上說，市場規(guī)則、法律規(guī)定都以人與社會之間的公平契約為前提。所以，市場經(jīng)濟和法制雖然都是和諧社會的基礎，但都離不開公平契約這個基礎。

就社會發(fā)展而言，好的市場經(jīng)濟應該能夠促進社會穩(wěn)定，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會協(xié)調發(fā)展。這也不能單靠市場機制本身，而要靠市場經(jīng)濟制度和社會保障制度的結合才能做到。市場機制配置資源的特點是優(yōu)質資源向能夠獲得最大效益的方向流動。這些年，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村以及中西部地區(qū)的優(yōu)質資源——青壯勞動力、財力和物力迅速向城市、向工業(yè)、向發(fā)達地區(qū)集聚，“三農(nóng)”問題積累日甚，地區(qū)差別繼續(xù)擴大，社會發(fā)展難以平衡。社會保障具有國民收入再分配的功能，通過社會保障基金在高收入者和低收入者之間的轉移支付，使國民收入的再分配向低收入者傾斜，從而調節(jié)社會成員之間的收入差距，維持低收入者的基本生活，以促進社會公平，實現(xiàn)社會穩(wěn)定，社會保障不僅是一種重要的利益平衡機制，而且也是市場運行和經(jīng)濟發(fā)展的基礎性支撐。

社會保障制度可以保證社會基本生活水平的穩(wěn)定性，推動有效需求適度增長。通過國民收入再分配，積累社會保障資金，形成個人收入不確定部分的補充，當宏觀經(jīng)濟大局、微觀經(jīng)濟態(tài)勢發(fā)生不期而至的變故，人們面臨失業(yè)、退休、生病和出現(xiàn)事故傷殘等難以抗拒的風險時，社會保障提供了相對比較穩(wěn)定的收入，來滿足基本需要。從而恢復和保持有支付能力需求的適度增長。社會保障制度改善了人們的收入預期，提高了人們的安全感，有利于擴大消費需求，從而減少經(jīng)濟波動對人們的影響，有利于保持經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

從長遠看，21世紀前20年既是我國全面建設小康社會的機遇期，也是進入老齡社會的風險期。我國是在剛剛進入低水平、不全面的小康社會情況下，迅速跨入老齡社會的發(fā)展中國家。而這一時期又是以獨生子女勞動力為就業(yè)主力軍的階段，我國的就業(yè)結構、消費結構面臨重大調整，這都將影響經(jīng)濟發(fā)展的活力。養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保障制度是協(xié)調代際分配關系、當前利益和長遠利益關系的重要制度，對于經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展社會可持續(xù)發(fā)展、保持國家長治久安具有重要意義。

社會保障是相對獨立的社會體制，它包括經(jīng)濟制度，但并不限于資金籌集和發(fā)放，管理和運營，不僅僅是現(xiàn)金保障，還包括服務保障、權益保障、組織保障乃至精神保障。因此，簡單地說社會保障制度是“市場經(jīng)濟體制的重要組成部分”是不夠準確的，正如不能把政治制度、宗教制度看做“市場經(jīng)濟體制的重要組成部分”一樣。盡管這些制度都要與“市場經(jīng)濟體制”相配套、相適應，但社會保障制度畢竟有自己的獨立體系，不能歸結為“市場經(jīng)濟體制”。

二社會保障的首要功能：為社會公平提供制度基礎

中國有13億人口，又是一個發(fā)展中國家，以并不充足的財力解決世界上最龐大人群的社會保障問題，這是一項空前艱巨的偉大事業(yè)。特別是中國加強社會保障制度建設的背景，是從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉軌，各種社會制度，包括生產(chǎn)資料所有制結構、收入分配制度、財稅制度、社會管理體制等等都在發(fā)生重大調整，在這種情況下，政策供給不足、滯后并且前后不一致，難免經(jīng)常發(fā)生。

在我國，社會保障制度改革和建設的大力推進，確實是與建立社會主義市場經(jīng)濟體制相伴隨的。但這一點并不意味著社會保障必定是依附于市場經(jīng)濟的。事實上，不搞市場經(jīng)濟，也要搞社會保障，但社會保障的獨立地位卻一度被有意無意地掩蓋了。仿佛只是為了配合國有企業(yè)改革，為了給企業(yè)卸掉社會包袱、增強企業(yè)的市場競爭力才需要搞社會保障。后來，又仿佛是為了解決下崗失業(yè)職工安置問題，為了解決農(nóng)民工問題，才需要搞社會保障。這樣一來，社會保障好像只是為了解決一時的具體問題，它作為一項長期的基本的制度安排的意義被淡化了，其社會功能被忽略了。

在財力不足的情況下推進社會保障制度建設，又希望這項制度能夠自我運行，著重考慮經(jīng)濟效益是可以理解的，從效率的角度講也是具有合理性的。但是繳費多的人國家財政和企業(yè)單位給予的補貼也多，而少繳費則少補貼，不繳費則無補貼。這樣一來，在個人收入差距本來就在迅速拉大的背景下，社會保障制度不但沒有起它應該起的縮小貧富差距的作用，反而在不經(jīng)意間助長了差距拉大的趨勢。

長期以來，社會保障考慮的對象范圍主要限于城市居民，廣大農(nóng)村除少數(shù)有條件的地方自行實施了局部的、有限的社會保障以外，全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障制度供給基本付諸闕如。例如，在城市實行了最低生活保障制度，3000萬城市貧困人口得到了這張“安全網(wǎng)”的有力保護，但在廣大農(nóng)村至少也有3000萬貧困人口翹首以待的同樣的制度性保障卻遲遲不能出臺，在城鄉(xiāng)差距迅速拉大的背景下，這種制度安排不但沒有起它應該起的在城鄉(xiāng)居民之間促進社會公平的作用，反而在不經(jīng)意間助長了城鄉(xiāng)差距拉大的趨勢。

社會保障制度有利益的層面，也有價值的層面。它的價值追求本來是為了促進和實現(xiàn)社會公平。如果社會保障的理念不明確，只講“效率”，只追求經(jīng)濟效益不追求社會效益，它就可能陷在利益的計較中，模糊了方向。實現(xiàn)社會公平是社會保障制度的首要社會功能與核心價值關懷，因而是這項制度的靈魂。

從社會保障制度比較健全的國家和地區(qū)的實例看，盡管不能簡單地說社會公平程度一定與社會保障制度的健全程度成正比，但大體上還是可以看出二者之間的確具有一定的相關性。例如英國，在1994—1995財政年度，初始收入分配中，20%高收入家庭與20%低收入家庭的平均收入相比，二者相差19.8倍，但是經(jīng)過收入和消費稅收以及社會保障等福利制度的調節(jié)之后，最終收入差距縮小到3.7倍。再比如芬蘭，如果單看收入差距，大致在120歐元—1800歐元之間，為15倍，與月工資（200—3000）差距相一致。但月工資在1600歐元以上者不享受國家養(yǎng)老金，月工資在200歐元—1600歐元之間者，享受國家養(yǎng)老金的數(shù)額逐步減少，大約從每月440歐元減到0.月工資在2000歐元以上者，不享受住房津貼，月工資在200—2000之間者所享受的住房津貼也逐步減少。這樣調整下來，雖然月工資收入相差15倍，但享受養(yǎng)老金的差距卻在720歐元-1280歐元之間，僅為1.7倍。

世界各國的社會保障制度因種種原因，而存在巨大的差異。但這項制度是有共同理念基礎的。這個基礎就是社會公正的理念。在市場經(jīng)濟社會，如果沒有起碼的社會公正，這個社會不可能是一個文明的現(xiàn)代社會。所以，從“貝弗里奇報告”到北歐社會的“均等化原則”，從“基本需要”到“基本權利”，社會公正的基本理念得到了維護，從而社會保障也從市場經(jīng)濟的陪襯，政府緩和社會矛盾的工具，變成了現(xiàn)代文明社會的一個重要基礎。

在和諧社會建設中，要求社會保障發(fā)揮的作用主要是促進社會公平。社會的公平正義顯然主要依靠包括稅收制度、財政轉移支付制度、教育制度等等各項社會制度的共同作用，其中，社會保障制度是當仁不讓的主要功能承擔者。當然，社會保障制度發(fā)揮好了對促進實現(xiàn)社會公平的作用，也就同時可以對和諧社會建設的其他方面做出相應的貢獻。

三適度公平就是底線公平

對于社會公正，過去主要是從社會倫理、社會價值的層面去理解的。自羅爾斯提出“作為社會公平的公正”以后，社會公正落實到了經(jīng)濟利益調節(jié)和補償、社會差距的縮小和社會機會的平等這樣一個更具體的可操作的層面。

從世界各國的情況看，不同的社會保障制度類型，在實現(xiàn)社會公平的能力和作用方面具有明顯的差別。選擇什么樣的社會保障制度，在一定程度上，取決于選擇什么樣的社會公平。它要受一個國家政治、經(jīng)濟、文化和社會諸多因素的影響。正確的提法應該是公平和效率的統(tǒng)一和兼得，是社會發(fā)展與社會公平的均衡和協(xié)調。

在科學研究和政策設計中，“度”是重要的。沒有“度”就沒有科學，就沒有政策。一個國家，政府和社會的責任是確保每一個公民，當他的自我保障能力不足時，不至于淪為貧困、無法就學和不醫(yī)而亡，也就是保持作為一個公民的起碼的體面和尊嚴。在我國，至少在目前乃至未來一個較長的歷史階段，所謂適度公平其實就是底線公平。底線公平是社會保障制度的基本理念。

“底線公平”是一個確定和描寫社會公平度的概念。依據(jù)社會保障的基本理論，這個度是指“基本需要”。但從確定社會公平度的要求看，“基本需要”會隨著經(jīng)濟發(fā)展而有較大幅度的變化，它對經(jīng)濟發(fā)展水平比較敏感，伸縮性較大，因而不夠穩(wěn)定，也不太容易定義。應該并且還可從“基本需要”中找出更具穩(wěn)定性的“需要”——“基礎性需求”，它包括：（1）解決溫飽的需求（生存需求）；（2）基礎教育的需求（發(fā)展需求）；（3）公共衛(wèi)生和醫(yī)療救助的需求（健康需求）。這就是人人躲不開、社會又公認的“底線”。

“底線”劃分了社會成員權利的一致性和差異性。底線以下部分表現(xiàn)“權利的一致性”，底線以上部分體現(xiàn)權利的差異性。從而，底線公平可以定義為：所有公民在這條“底線”面前所具有的權利的一致性。

在經(jīng)濟水平比較低時，政府要守住底線公平這條線，以確保每個公民都有基本的生活保障，過上有尊嚴的生活。在經(jīng)濟水平提高以后，政府仍要守住底線公平這條線，以防止社會保障水平繼續(xù)剛性上升。在底線以上，政府的責任是調節(jié)貧富差距，加強稅收能力，而不是搞“福利國家”政策。就市場機制而言，底線以下不是市場機制發(fā)揮作用的領域，而是公共財政確保的領域，底線以上要靠市場調節(jié)。政府調節(jié)和市場調節(jié)的關系是解決社會保障剛性問題的關鍵。底線公平，不僅適用于經(jīng)濟水平較低的發(fā)展階段，而且適用了經(jīng)濟水平較高的階段?；蛘哒f，它應該是確保社會保障健康持續(xù)發(fā)展——在現(xiàn)在，走向擴面和公平，在將來，防止過度公平和過度福利的——最關鍵的機制。這就是“柔性調節(jié)機制”：“底線”以下部分，是政府和社會的責任，是必保的，剛性的；底線以上的部分是可以用市場機制由企業(yè)、社會組織和個人去承擔的，是柔性的。

四以底線公平為核心理念完善社會保障體系

底線公平概念和柔性調節(jié)機制，不僅可以為最低生活保障制度、基礎教育制度、大病統(tǒng)籌和醫(yī)療救助等制度的加速推進和完善提供理論論證，還可以為養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險制度的改革，為社會保障的擴面，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度的建立，提供新的視角和方法，從而有助于推動社會保障制度建設打開新的局面。

黨的十六屆五中全會對社會主義和諧社會建設做出了全面部署，強調“要以擴大就業(yè)、完善社會保障體系、理順分配關系、發(fā)展社會事業(yè)為著力點，妥善處理不同利益群體關系，認真解決人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題”。其中，完善社會保障體系作為一個重要的著力點，對于促進實現(xiàn)社會公平，形成和諧的社會關系具有重要作用。而在社會保障制度建設中，目前群眾要求最為強烈的是擴大社會保障覆蓋面，將更多的社會成員特別是中低收入者納入社會保障體系。應該承認，多年以來，盡管我們做了很多努力，但社會保障的覆蓋面還是太窄。到2005年底為止，納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的只有1.7億人，納入基本醫(yī)療保險體系的只有1.4億人，而失業(yè)保險只覆蓋1億人左右，這種情況造成了嚴重的社會不公平，并且已經(jīng)成為社會長期穩(wěn)定發(fā)展的隱患?！笆晃濉币?guī)劃明確提出要增加財政的社會保障投入，提高基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌層次，加強社會福利事業(yè)和社會救助體系建設，特別是首次明確要求要“認真解決進城務工人員社會保障問題”，“有條件的地方要積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”。這些重要措施將對加速擴大社會保障覆蓋面起重要作用。

目前，擴大社會保障覆蓋面，迫切要做好以下幾件事情：

第一，盡快地把農(nóng)民工納入社會保障體系中來。從和諧社會建設的角度來看，農(nóng)民工的問題要予以高度重視。農(nóng)民工和城里人同工但是沒有一樣的待遇，這種不公平感就會特別真切。把農(nóng)民工納入社保體系問題，有些地方已經(jīng)做了一些探索。比如，上海市、大連市專為農(nóng)民工設計了一個不同的制度，但還需要配套和完善。

第二，失地農(nóng)民的社會保障。2002年至2004年初不到兩年的時間里，我國工業(yè)化和城市化的過程中征地5600萬畝，4000多萬農(nóng)民失去土地。到目前，失去土地的農(nóng)民不會少于5000萬人。這兩年上訪告狀的群體一部分就是失地農(nóng)民。其中一個重要原因就是社會保障問題解決得不好。從全國來看，浙江省有一些地方例如嘉興市解決得比較好，對農(nóng)民實行了比較全面的社會保障，標準也還比較符合當?shù)乩习傩盏幕旧钚枨?。但是從全國來講，這方面還缺乏比較規(guī)范的制度安排，還處在探索的過程中。

第三，靈活就業(yè)人員的社會保障。在靈活就業(yè)人員中，一部分是下崗失業(yè)職工，這幾年又出現(xiàn)了一些新的情況，一部分大學生，一部分文化水平、技能水平比較高的在信息產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)就業(yè)的人員，也采取了靈活就業(yè)的方式。靈活就業(yè)人員的收入有時多，有時少，有時有，有時沒有，不大能夠連續(xù)地按照固定的比例繳費。所以對待靈活就業(yè)人員如何設計更好的、更加靈活的制度，也是一個比較迫切的問題。

第四，在農(nóng)村普遍實行最低生活保障制度。農(nóng)民的基本生活需要和城里人不一樣，農(nóng)村最低生活保障標準可以低一些。因為農(nóng)民有承包地，可以種點糧食、蔬菜。從補差來看，各地農(nóng)村也有差別，平均起來，實際補差每個貧困人口一年100元—200元就可以了。亞洲開發(fā)銀行認為有27億元就夠了。這是按農(nóng)村貧困人口是2700萬計算的。那么，即使多算一點，標準再高一點，54億元或者再多一點，大致相當于用于城鎮(zhèn)低保的100億元左右，就可以解決農(nóng)村貧困人口的最低生活保障問題。所以，農(nóng)村最低生活保障制度不是可不可以實行的問題，實際上有些省已經(jīng)搞起來了。

第五，大力推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設。我國衛(wèi)生和醫(yī)療體系存在的嚴重問題是資源分配不公平，大體上說，80%的醫(yī)療資源分配給了城市，其中又有80%的醫(yī)療資源給了大城市，廣大農(nóng)民缺醫(yī)少藥，“看病難、看病貴”的問題遠甚于城市居民。2003年，中央決定在農(nóng)村試行新型合作醫(yī)療制度，但籌資標準太低。2006年，總理在“兩會”上宣布把籌資標準提高到每人每年50元（中央財政出20元，地方財政出20元，農(nóng)民個人出10元），并要求迅速推廣，到2008年基本普及。這項重大決策結束了農(nóng)民健康問題沒有制度性保障的歷史，盡管目前的籌資水平仍然不高，但還是得到了廣大農(nóng)民的熱烈歡迎。

底線公平概念和柔性調節(jié)機制，由于區(qū)分了不同的需求層次，明確了政府、社會和個人的責任，劃分了市場機制和非市場機制的界限，因而對于解決上述問題可以提供有益的啟發(fā)。但以下幾個關系需要進一步明確：

第一，擴面和標準的關系。

現(xiàn)在我們提的“廣覆蓋、低門檻”從總體上講是符合中國國情的。我們畢竟是個窮國、人口大國，社會保障又是人人都需要的，起碼在半個世紀以內標準都不能高?！皬V覆蓋、低門檻”實際的效果是門檻也不高，覆蓋也不廣，這里面的問題不是一個簡單的門檻低了覆蓋面就寬了的問題。比方說在工傷保險這種事情上應該有不同的門檻嗎？我們時常發(fā)生農(nóng)民工受了傷賠償只相當于城里人的幾分之一，“門檻”高固然不利于擴面，但問題的核心是不公平，保障過分和保障不足同時存在，有保障和無保障同時存在。解決的辦法，按照底線公平的思路，就是優(yōu)先把處于底線以下或瀕臨底線的群體的基礎性需求保障起來，城鄉(xiāng)并舉，貧富兼顧，逐步解決城鎮(zhèn)社會保障制度的完善問題。

第二，政府責任和個人責任之間的關系。

在整個社會保障問題上，政府責任和個人責任之間怎樣建立起一種平衡的、協(xié)調的關系？正好像現(xiàn)在減免了農(nóng)業(yè)稅，政府就必須承擔農(nóng)業(yè)稅減免之后原來靠農(nóng)業(yè)稅支持的那些社會事業(yè)怎么辦的責任。例如，原來靠農(nóng)業(yè)稅養(yǎng)老的那些“五保戶”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院何以為繼？農(nóng)民工的問題也是這樣，農(nóng)民工群體脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，也就脫離了傳統(tǒng)土地保障的范圍，他們與城鎮(zhèn)其他勞動者一樣，面臨著城鎮(zhèn)就業(yè)生活中養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等各方面的社會風險，客觀上也就有進入社會保障網(wǎng)絡的需要。政府既然承諾了可以自由流動，那就承擔與自由流動相關的責任。面對農(nóng)民工的社會保障問題，就不能怕外資不來，不怕私企承擔不了。為什么外資可以進來廉價地剝削中國的民工，為什么私企可以無限制地搞原始積累？農(nóng)民工的社會保障責任個人化，就等于相應地承認了外資不給中國職工交納社會保障金、私企不給職工參保的合法性。中央已經(jīng)明確提出利用外資的合理性問題了，中國私企的原始積累已經(jīng)搞了20多年，也應該離開這個階段了。所以，政府沒有必要再擔心嚇跑了外資和私企，而容忍他們推卸對職工特別是農(nóng)民工的社會保障責任。

第三，企業(yè)責任和個人責任之間的關系。

前幾年，對失地農(nóng)民的經(jīng)濟補償一般只是一次性貨幣補償，且不說補償標準普遍偏低，不足于保障失地農(nóng)民的基本生活；即使補償稍多一點，也不能據(jù)此應付失業(yè)、疾病、養(yǎng)老等風險。最近，四川成都市和浙江許多地方都提出變一次性貨幣補償為制度性社會保障，廣東省政府要求凡開發(fā)商不能對失地農(nóng)民提供基本生活的社會保障，就不批準征地，這叫“即征即保”。同樣道理，任何企業(yè)，不論外企、私企，還是國企，只要雇工，就應該提供社會保障，這叫“即雇即?！被颉凹雌讣幢！薄Ｊ聦嵣?，前一段時間在農(nóng)民工問題上普遍存在只用工不保險的現(xiàn)象。不論是從尊重人權還是維護公平出發(fā)，只有承諾提供最基本的社會保障，用人單位才有資格雇用農(nóng)民工。

第四，強制和自愿的關系。

篇（2）

在20世紀80年代以前，農(nóng)村經(jīng)濟結構的基本特征是，農(nóng)村經(jīng)濟以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟以種植業(yè)經(jīng)濟為主，種植業(yè)經(jīng)濟以糧食經(jīng)濟為主。這種農(nóng)村經(jīng)濟結構，對于土地有著高度的依賴性，為土地成為農(nóng)民社會保障的主要來源提供了條件。因為在當時，對于絕大多數(shù)農(nóng)民來說，經(jīng)營土地是獲得收入、維持基本生存的主要手段。

在傳統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟體制下，農(nóng)村土地實行集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營。農(nóng)民對這種集體的成員權，是與生俱來的。這種成員權主要體現(xiàn)在兩個方面，一是作為集體中不可分割的一部分，擁有對于土地的產(chǎn)權，特別是部分剩余索取權；二是成年后在土地上就業(yè)的權利。這種成員權加上土地的養(yǎng)育功能，使土地能夠在相當程度上，發(fā)揮對農(nóng)民的就業(yè)保障、生活福利保障和傷病養(yǎng)老保障功能。以其中較為復雜的養(yǎng)老保障為例，它主要是通過兩種形式實現(xiàn)的。其一是對于為數(shù)較少的孤寡老人實行集體養(yǎng)老；賴以進行集體養(yǎng)老的收入，則主要來源于土地。其二是對于為數(shù)眾多的一般老人，主要實行家庭養(yǎng)老。后者的養(yǎng)老保障收入，少量來自老人憑借其對于集體的成員權，所獲得的福利收入；主要來自于家庭內收入的人際轉移，特別是代際轉移。而家庭內收入人際轉移量的多少，則取決于兩個因素：集體土地生產(chǎn)力水平的高低、家庭勞力的強弱多寡。因此，一般老人的養(yǎng)老保障收入，雖然不是來自于老人長期生活中的現(xiàn)金積蓄，卻可視為其婚后的長期非現(xiàn)金儲蓄?！梆B(yǎng)兒防老”實際上是一種長期非現(xiàn)金儲蓄。

實行聯(lián)產(chǎn)承包制以前，傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟體制的運行特征是，土地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營和統(tǒng)一分配。這種傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟體制的長期運行，導致農(nóng)民缺乏生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，也嚴重妨礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟效益的提高。在農(nóng)民人數(shù)不斷增加、農(nóng)村人地關系日趨緊張的背景下（注：在全國普遍實行聯(lián)產(chǎn)承包制的1984年，農(nóng)村人均耕地面積僅有1.5畝。），由此又進一步導致了土地的保障功能嚴重供給不足，土地對單位農(nóng)村人口的保障能力不斷弱化。到1978年，全國農(nóng)民人均純收入僅為133.57元，比1957年僅增加60.6元，其間年均遞增率僅為2.9％。同年，全國大約有2億人口不得溫飽，農(nóng)民的人均糧油消費量甚至比1957年還低。

在80年代以前，除五保戶、民政救濟和合作醫(yī)療等少數(shù)領域外，在廣袤的我國農(nóng)村，來自土地之外的社會保障，幾乎是一片空白。因此，在當時高度土地依賴性的農(nóng)村經(jīng)濟結構之下，農(nóng)民長期的生活困難和土地保障功能嚴重弱化的現(xiàn)實，極易誘發(fā)出農(nóng)民增強土地保障功能的制度創(chuàng)新沖動。聯(lián)產(chǎn)承包制的產(chǎn)生，就是這種沖動爆發(fā)的結果。在農(nóng)村改革初期，為什么實行聯(lián)產(chǎn)承包制首先是從貧困地區(qū)開始？為什么在進行這項制度創(chuàng)新時，在農(nóng)戶之間往往是按人口或人勞比例分配？土地保障功能方面的原因，不能不受到充分重視。既然進行這項制度創(chuàng)新的重要原因，是增強土地的保障功能；那么，在土地集體所有這一“集體”范圍內，平等的成員權就應該享有平等的土地保障權。因此，按人口或人勞比例均分土地，是一種難以回避的選擇。甚至在絕大多數(shù)地區(qū)，是按人口而不是勞動力，把集體所有的土地，按肥力劃等平分的。根據(jù)全國農(nóng)村固定觀察點辦公室的資料，即令是到1997年，在觀察點系統(tǒng)的317個村中，按人口或勞動力均分承包地的，仍占70.7％；其余29.3％實行所謂的“兩田制”，如口糧田按人均分，責任田按勞力均分。此外，調查的266個村自實行聯(lián)產(chǎn)承包制以來，有80％進行過土地調整；其中又有81％的村，在調整中采取增人增地、減人減地的原則（注：全國農(nóng)村固定觀察點辦公室：“當前農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理的現(xiàn)狀及問題”，《中國農(nóng)村觀察》1998年第5期第57頁。）。

二、土地保障的新矛盾

實行聯(lián)產(chǎn)承包制（十五屆三中全會后改稱家庭承包制），從早期動因上看，是為了解決農(nóng)土保障功能的嚴重供給不足問題。這場改革的發(fā)生，也帶來了土地保障功能的一系列新變化。主要表現(xiàn)是：第一，提高了土地的生產(chǎn)力水平，增強了土地的收入保障功能。改革初期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力迅速發(fā)展，農(nóng)民收入水平的迅速提高。第二，強化了土地的失業(yè)保障和社會穩(wěn)定功能。實行聯(lián)產(chǎn)承包制，賦予了農(nóng)民對部分土地的承包經(jīng)營權。這種土地承包經(jīng)營權，可以作為農(nóng)民從事非農(nóng)就業(yè)的退路。因此，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權，有利于增強其抵御非農(nóng)就業(yè)風險的能力；也保證了不至于因多數(shù)農(nóng)民無從就業(yè)，而妨礙社會穩(wěn)定。80年代以來，隨著人口的變化，許多地方頻繁地進行的土地調整，在相當程度上，正是為了維護土地的上述保障功能。

但是，自實行聯(lián)產(chǎn)承包制以來，農(nóng)村經(jīng)濟和整個國民經(jīng)濟的迅速發(fā)展，也使土地保障功能的發(fā)揮，面臨著一系列新的矛盾：

1.發(fā)揮土地的保障功能與提高土地利用效率的矛盾

土地不僅是農(nóng)民社會保障的重要依托，還是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。如果農(nóng)村的分工分業(yè)不發(fā)達，農(nóng)民經(jīng)營素質的分化程度也不高；那么，發(fā)揮土地的保障功能與利用土地的生產(chǎn)資料功能，往往不存在明顯的矛盾。但是，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展和農(nóng)民分化程度的提高，二者的矛盾將會越來越大。因此，土地向經(jīng)營能手集中，土地連片開發(fā)、發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，就是提高土地利用效率的必然要求。如果過分強調土地的社會保障功能，勢必導致農(nóng)戶的土地不斷細分，不利于土地的連片和有效開發(fā)，妨礙農(nóng)戶之間的土地流轉，延緩土地規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展；進而有悖于土地利用的效率目標。80年代以來，在耕地面積不斷減少的同時，農(nóng)村的人口和勞動力卻不斷增加，導致人地關系不斷惡化。由此導致的結果是，從相對地位來看，土地所承擔的社會保障功能上升，生產(chǎn)資料功能下降。在有些地方，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營比較利益低等原因，土地的生產(chǎn)資料功能已經(jīng)嚴重退化，甚至基本消失；轉變?yōu)閱渭兊谋Ｕ鲜侄?。主要表現(xiàn)是，部分從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶，往往對土地進行粗放經(jīng)營，或將土地撂荒。據(jù)張紅宇（2001）對安徽壽縣的調查，2000年全縣土地撂荒面積高達16.3萬畝，比上年增加1.4倍；占全縣耕地面積的9％。其中常年性撂荒面積占72％，季節(jié)性撂荒面積占28％；撂荒2年以上的，占撂荒面積的26.7％。

2.發(fā)揮土地的保障功能與土地保障功能弱化的矛盾

長期以來，農(nóng)民的社會保障，主要是以土地為中心的非正規(guī)保障；特別是那些在農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)民的收入來源中，農(nóng)業(yè)所占份額大的地區(qū)。因此，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民收入水平的提高，農(nóng)村土地的保障功能應該得以強化。但是，遺憾的是，近年來，農(nóng)村土地的保障功能不僅沒有得到強化，反而不斷弱化。主要表現(xiàn)是：

——農(nóng)業(yè)經(jīng)營的絕對收益越來越低，在有些地方，農(nóng)業(yè)經(jīng)營甚至絕對虧本。目前，多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品提價的空間小，降價的壓力大。隨著加入WTO，農(nóng)產(chǎn)品提價的空間，將會越來越小。但與此同時，在以小規(guī)模農(nóng)戶分散經(jīng)營為主的農(nóng)業(yè)組織結構之下，農(nóng)產(chǎn)品成本增加的勢頭，卻一直比較強勁；由此導致主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本占出售價格的比重，已經(jīng)很大。以1999年為例，糧食、棉花、戶養(yǎng)生豬的生產(chǎn)成本，占出售價格的比重分別高達82％、94％和99％。在價格、成本雙因素的夾擊下，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的絕對收益，已經(jīng)越來越低。以浙江省農(nóng)村固定觀察點的10村資料為例，1995年畝均凈收益為680.04元，到1999年已經(jīng)下降到505.71元，4年間減幅達25.6％；如扣除人工和物質費用因素，則農(nóng)地經(jīng)營的畝均純收益，1995年為34.51元，到1999年已經(jīng)下降到-174.72元；農(nóng)地經(jīng)營處于絕對虧本的狀態(tài)。（注：張忠根、史清華：“農(nóng)地生產(chǎn)率變化及不同規(guī)模農(nóng)戶農(nóng)地生產(chǎn)率比較研究”，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2001年第1期。）

——農(nóng)村土地負擔越來越重，越來越多的農(nóng)民視土地為“雞肋”或包袱。近年來，由于有關方面的積極努力，減輕農(nóng)民負擔工作取得了積極的成效。但是，農(nóng)民負擔問題的嚴重性，并沒有因此而有明顯的減弱；在有些地方，農(nóng)民負擔甚至越減越重。以1999年為例，未扣除價格變動因素的影響，全國農(nóng)民人均純收入較上年增加2.2％，但人均農(nóng)業(yè)各稅卻增加了5.8％。農(nóng)民負擔的增長往往呈現(xiàn)以下特點：費比稅增加快，隱性稅費比顯性稅費增加快，欠發(fā)達地區(qū)比發(fā)達地區(qū)問題重。在許多地方，日趨沉重的農(nóng)民負擔，有相當一部分是按地分攤的。日趨沉重的土地負擔，使越來越多的農(nóng)民感到承包地“食之無味，棄之可惜”；甚至有不少農(nóng)民將承包地視同包袱，早甩包袱早開心。在此背景下，土地的保障功能幾乎無從談起。

——土地的流轉價格越來越低，在有些地方，經(jīng)營土地甚至成了農(nóng)民的絕對負擔。根據(jù)《南方周末》2001年6月14日的資料，目前在河北監(jiān)利縣，多數(shù)農(nóng)民認為種田是劃不來的事，發(fā)生土地流轉時，轉出戶不僅不能從土地轉讓中獲得收益，反而要倒貼給轉入戶每畝300元，當?shù)胤Q此為“倒貼皮”。崔紅志對吉林省梨樹縣新豐村的調查顯示，該村將集體按規(guī)定預留的5％機動地，租賃給農(nóng)民經(jīng)營。1998年，在每畝租賃價格為105元時，農(nóng)民還踴躍租賃；但到2000年，每畝租賃價格下降到60元，竟有不少地無人愿意租賃。

3.發(fā)揮土地的保障功能與國民經(jīng)濟結構調整的矛盾

——隨著農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機會的增加，和農(nóng)民收入來源渠道的多元化，在農(nóng)民的收入來源中，農(nóng)業(yè)或土地收入的相對重要性，將會趨于下降；土地經(jīng)營的要素成本和機會成本趨于提高，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的比較利益趨于減少。因此，土地保障的相對作用，也會趨于下降；主要依靠土地保障的局限性，也將趨于增加。據(jù)齊莉梅（2001）對廣東石基鎮(zhèn)的調查，在農(nóng)村高度市場化和城市化以后，農(nóng)戶依靠小規(guī)模耕地，根本保證不了基本生活，更不能保證養(yǎng)老。特別是，有些農(nóng)民已經(jīng)較長時期地離開了土地，進入城市或鄉(xiāng)村的非農(nóng)領域，其就業(yè)觀念和生活方式已經(jīng)發(fā)生了質的變化。其中多數(shù)人即使暫時喪失了非農(nóng)就業(yè)機會，也未必把回歸農(nóng)業(yè)、經(jīng)營土地，作為一條退路；土地的保障作用將因此失去了意義。

——城鎮(zhèn)化是國民經(jīng)濟結構調整的基本方向。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，一方面，農(nóng)業(yè)用地轉為非農(nóng)用地的規(guī)模，將會迅速擴張；另一方面，在那些城郊或小城鎮(zhèn)重點發(fā)展的地區(qū)，土地資產(chǎn)將會迅速增值。但是，當前，國家基本上壟斷了農(nóng)村土地的一級市場，在農(nóng)用地轉為非農(nóng)用地的過程中，比較規(guī)范的程序是，先征為國有，再由國家或政（論文庫）府將使用權出讓給非農(nóng)用地單位。國家征地時，往往將征地價格壓得很低，而國家的土地出讓價格卻通常很高。在此過程中，政（論文庫）府一轉手即可獲得高額收益；而作為土地所有者的集體和擁有土地承包權的農(nóng)民，卻所得甚少。根據(jù)有關資料，目前在城市建設征用農(nóng)用地的過程中，征地收入的分配比例大致是：農(nóng)民得5～10％，集體得25～30％，政（論文庫）府及其機構得60～70％。（注：張正河、武晉，“論農(nóng)村生產(chǎn)要素的準城市化”《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2001年第7期第22頁。）在土地農(nóng)轉非的過程中，也有相當一部分是以不規(guī)范的方式進行的。其大致情形是，地方政（論文庫）府與土地開發(fā)商合謀，以較低的價格，從農(nóng)村集體（農(nóng)民）手中征得土地，通過土地開發(fā)或直接轉手，賺得高額利潤?？梢?，目前在與城鎮(zhèn)化相關的土地農(nóng)轉非過程中，相關集體和農(nóng)民的利益往往受到侵害。從土地農(nóng)轉非中，農(nóng)民得到的有限利益，甚至遠遠不能替代轉非的土地，發(fā)揮相應的保障作用。此外，許多農(nóng)民還會因為失去土地，不得不更大程度地介入先前不太熟悉的非農(nóng)領域或城鎮(zhèn)生活，而增加了生活和就業(yè)風險。

——在不少地方的農(nóng)業(yè)結構調整中，基層組織仍然習慣于計劃經(jīng)濟下的行政命令，不顧當?shù)貤l件和群眾意愿，假借推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和企業(yè)化經(jīng)營等名義，強迫、甚至替代農(nóng)民和集體轉出土地，或隨意縮短土地承包期、收回承包地、多留機動地，侵犯農(nóng)民的經(jīng)營自。在有些地方，鄉(xiāng)村組織甚至與“龍頭企業(yè)”合謀，人為壓低土地轉包價格，為鄉(xiāng)村或領導者個人創(chuàng)收。有的地方在招商引資中，甚至競相壓低條件，熱衷于“低價格、長期限、大規(guī)模”地轉讓和租賃土地。由此，不僅侵犯了農(nóng)民的物質利益和經(jīng)營自，也剝奪了農(nóng)民正常地獲得土地保障的權利。這種現(xiàn)象為什么會發(fā)生？城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民的利益為什么會受到損害？在很大程度上是因為，在現(xiàn)有的以小規(guī)模農(nóng)戶分散經(jīng)營為主的農(nóng)業(yè)組織結構下，農(nóng)民與政（論文庫）府、農(nóng)民與企業(yè)的交易地位嚴重不對等，農(nóng)戶多而散，談判地位低、對話能力弱。

——目前，我國農(nóng)村65歲以上的老年人口，已占農(nóng)村人口的7％以上。由于70年代以來長期實行的計劃生育政策的滯后效應，在今后相當長的時期內，農(nóng)村老年人口的比重將會繼續(xù)上升。因而，農(nóng)村養(yǎng)老的任務將會日趨艱巨。與此同時，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國農(nóng)村核心家庭的主流地位，將會繼續(xù)提高。加之，農(nóng)村勞動力的就業(yè)空間將會不斷擴大。因此，主要依靠土地保障的傳統(tǒng)農(nóng)家養(yǎng)老方式，將會面臨養(yǎng)老保障能力供不應求的挑戰(zhàn)。從近期來看，80年代實行“獨生子女”政策后的新生代，其父母很快將進入需要養(yǎng)老的階段。屆時，這些由“獨生子女”組成的家庭，將面臨一對夫婦供養(yǎng)4個以上老人的繁重養(yǎng)老任務?？梢?，提高農(nóng)村的養(yǎng)老保障能力，不僅是一項長期任務，更是當前的迫切要求。面對如此日趨繁重的養(yǎng)老保障任務，單純依靠發(fā)揮土地的養(yǎng)老保障能力，是遠遠不夠的。

三、土地保障能力的再造與農(nóng)民社會保障體系的建設

1.雙管齊下，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益和比較利益水平，激活土地的保障能力

針對現(xiàn)有的土地均分制與提高土地利用效率的矛盾，許多學者提出了各具特色的土地制度創(chuàng)新思路，希望借此促進土地流轉，提高土地利用效率。其中許多思路不乏創(chuàng)意。但是，多數(shù)思路的實施，因為受到兩方面的制約，可操作性并不很強。一是農(nóng)業(yè)經(jīng)營比較利益低，導致農(nóng)戶轉入土地的動力不足；二是因缺乏非農(nóng)就業(yè)機會，導致農(nóng)戶轉出土地后的收入來源和社會保障問題無從解決。提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營的比較利益水平，不僅可以提高農(nóng)戶轉入土地、擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的積極性，有利于實現(xiàn)土地經(jīng)營的效率目標，還可以提高農(nóng)村土地的現(xiàn)實保障能力。當然，農(nóng)業(yè)經(jīng)營比較利益水平的提高，也有可能導致農(nóng)戶轉出土地的動力不足。但是，綜合而論，其積極作用還是會大于其消極作用的。農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益和比較利益水平的提高，有利于提高農(nóng)村土地的流轉價格，進而提高農(nóng)民的土地轉讓所得；也有利于促進土地真正向經(jīng)營能手集中。目前，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營比較利益水平較低的背景下，通過農(nóng)戶之間自發(fā)的土地流轉，也有可能實現(xiàn)土地向部分人手中集中。但是，集中的指向往往不是經(jīng)營能手，而是經(jīng)營和就業(yè)能力比較差的農(nóng)民。長期下去，對于提高農(nóng)業(yè)競爭力，是非常不利的。

從當前來看，要提高農(nóng)業(yè)的經(jīng)營效益和比較利益水平，應該雙管齊下。一方面，積極促進農(nóng)業(yè)結構調整，加快農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；借此，優(yōu)化農(nóng)業(yè)結構，提高農(nóng)產(chǎn)品的價格競爭力和農(nóng)產(chǎn)品的加工增值程度。另一方面，適應加入WTO以后農(nóng)業(yè)政策調整和提高農(nóng)業(yè)競爭力的需要，改善政（論文庫）府對農(nóng)業(yè)的調控方式，優(yōu)化農(nóng)業(yè)的發(fā)展環(huán)境。特別是要根據(jù)“綠箱政策”的要求，加強政（論文庫）府對農(nóng)業(yè)基礎設施、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)產(chǎn)品營銷等方面的支持，改善支持方式。

2.鼓勵土地流轉制度的創(chuàng)新，積極探索多種形式的土地資本化，實現(xiàn)土地保障模式由消極向積極的轉變

土地既可成為農(nóng)民獲得社會保障的重要手段，也是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。但如果我們將目光僅停留在這樣兩點，則容易產(chǎn)生土地利用公平與效率的矛盾；與此相對應的，實際上是土地的消極保障模式。如果我們將視野放得更為開闊一些，看到土地還是一種可以資本化的資源；那么，就可能協(xié)調土地利用公平與效率的矛盾，將發(fā)揮土地的社會保障功能與利用其生產(chǎn)資料功能有效結合起來。與此相對應的，實際上是土地的積極保障模式。近年來，許多地方在此方面進行了積極的探索，通過實行反租倒包、轉包轉讓、租賃、拍賣、土地經(jīng)營權入股、企業(yè)或大戶托管等形式，有效地盤活了土地資產(chǎn)，實現(xiàn)了土地增值；也明顯加快了農(nóng)村土地流轉的進程，促進了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。有關資料顯示，目前，在廣東、浙江、江蘇等沿海發(fā)達地區(qū)，土地流轉面已達10％。多數(shù)地方還將促進土地流轉和土地資本化，與促進農(nóng)業(yè)結構調整結合起來，產(chǎn)生了一石數(shù)鳥的效果。以江蘇南京市為例，根據(jù)我們2001年8月的調查，全市土地流轉面積已達41.9萬畝，占土地承包總面積的15.2％；各種形式的土地流轉面積，分別比上年增加1～3倍。其土地流轉的特點是，土地流轉與結構調整同步發(fā)展，大多明顯提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的科技含量、投入水平和經(jīng)濟效益，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增效與農(nóng)民增收的統(tǒng)一。在土地流轉過程中，轉出土地的農(nóng)戶，不僅可以擺脫土地經(jīng)營的后顧之憂，每畝還可得到平均300元、最高達800元的利益補償。通過土地流轉實現(xiàn)了農(nóng)民土地承包權的資本化，因而實現(xiàn)了土地保障功能的再造（案例1-2）。

案例1目前，在江蘇南京市六（論文庫）合縣，已有1500畝土地，通過反租倒包的形式，轉讓給了香港超大集團從事蔬菜栽培。原先承包這些土地的農(nóng)民，每畝每年可得土地轉讓收入150元。按照有關協(xié)議，轉出土地的農(nóng)民可長期到超大集團，從事與蔬菜種植有關的勞務活動。在此方面每人每月可另得勞務收入400～500元。為此，公司一年支付的勞務費用高達80萬元。農(nóng)民通過為公司提供勞務，也學到了蔬菜栽培方面的新技術。

案例2江蘇高淳縣從1999年開始，在全縣9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中成立了鎮(zhèn)集體資產(chǎn)經(jīng)營公司，公司負責流轉后土地的重新發(fā)包，并對發(fā)包土地中由縣、鎮(zhèn)、村投入形成的實物性資產(chǎn)，和耕地、水面等資源性資產(chǎn)，實施有效的經(jīng)營管理。公司采取股份制的方式運作，并對土地流轉實行4個規(guī)范。即：（1）規(guī)范流轉合同。（2）規(guī)范發(fā)包方式。公司在取得土地經(jīng)營權后，先進行必要的基礎設施配套，再按照公開、公平、公正的原則，統(tǒng)一向社會競價招標發(fā)包。（3）規(guī)范收益分配。土地發(fā)包收益，50％給原承包農(nóng)戶，體現(xiàn)農(nóng)戶的承包權；20％作村組集體收入，體現(xiàn)土地所有權；15％作為政（論文庫）府投資者的收益，由鎮(zhèn)集體資產(chǎn)辦公室監(jiān)管，用于農(nóng)田基礎設施維修，實行滾動發(fā)展；10％作為農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅；5％作為公司業(yè)務經(jīng)營服務費用。（4）規(guī)范公司運作。

當前需要注意的是在促進土地流轉和土地資本化過程中，第一，要把長期穩(wěn)定土地承包關系，與鼓勵有條件的地區(qū)積極探索土地經(jīng)營權流轉制度改革結合起來。高度重視尊重農(nóng)民的土地承包權和經(jīng)營自，尊重農(nóng)戶在土地流轉中的主體地位。要防止土地流轉中的盲目刮風和“一刀切”。第二，加快試點，鼓勵探索；注意規(guī)范，但不急于進行過多的規(guī)范。目前，農(nóng)戶之間的土地流轉，大多是自發(fā)進行的，多數(shù)只要轉出轉入雙方的口頭協(xié)議，流轉的期限也較短。這種不規(guī)范的土地流轉難以形成真正意義上的土地規(guī)模經(jīng)營。因此，要注意加強政（論文庫）府和社區(qū)組織的引導作用，促進土地流轉的規(guī)范化。但出現(xiàn)這種情況的原因，是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)機會不穩(wěn)定，需要土地發(fā)揮失業(yè)保障作用。因此，由于外部環(huán)境的制約，近期內在多數(shù)地方。不太可能很快形成較長期、較規(guī)范的土地流轉。過早地要求對土地流轉進行過多的規(guī)范，往往會耗散土地流轉制度的創(chuàng)新潛力，造成拔苗助長的后果。第三，加快土地流轉的環(huán)境建設，包括土地流轉市場的建設。土地流轉市場的發(fā)展，與借貸市場、勞動力市場等要素市場的發(fā)育息息相關，不可孤軍獨進。

3.積極促進各種形式的農(nóng)民合作組織和農(nóng)民自我保護組織的發(fā)展，提高農(nóng)民的談判能力

土地制度的建設和社會保障制度的完善，都是一個制度變遷過程。制度變遷的方向，不僅取決于效率原則的指向，還取決于與此相關的不同利益集團之間相對談判能力的強弱。在城鎮(zhèn)化及與此相關的土地農(nóng)轉非過程中，在農(nóng)業(yè)結構調整中，要規(guī)范政（論文庫）府行為，有效地維護農(nóng)民利益（包括土地承包經(jīng)營權或社會保障權），必須有相當發(fā)達的農(nóng)民組織作支撐。農(nóng)民要制約土地負擔的迅速增長，要在與農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營有關的諸多“談判”中，節(jié)約交易成本，減少信息不對稱性，改變其被動接受的地位，必須依靠其組織化程度的提高。在市場經(jīng)濟條件下，發(fā)展各種形式的農(nóng)民合作組織，既是提高農(nóng)民生產(chǎn)能力的重要形式，也是增強農(nóng)民自我保護能力的重要形式。

4.因地制宜，加快發(fā)展面向農(nóng)民的土地外社會保障

長期以來，農(nóng)民的土地保障基本上屬于非正規(guī)社會保障。正規(guī)的社會保障，基本上屬于土地外保障。從前文分析可見，僅從今后農(nóng)村養(yǎng)老保障的需求來看，發(fā)展農(nóng)民的社會保障，必須把增強土地的養(yǎng)老保障能力，與發(fā)展土地外養(yǎng)老保障結合起來，積極實現(xiàn)養(yǎng)老方式的轉變，由傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老轉變?yōu)榧彝ヰB(yǎng)老與社會養(yǎng)老并舉。實際上，養(yǎng)老保障如此，其他方面的保障也如此。當前，農(nóng)民的社會保障需要重點關注以下問題，一是農(nóng)民工的社會保障問題。二是逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度。

長期以來，城鄉(xiāng)二元結構在社會保障問題上的反映，就是將大多數(shù)農(nóng)民排斥在正規(guī)的社會保障制度之外。在這種社會保障的發(fā)展格局下，面對未來收入預期下降、支出預期上升的形勢，農(nóng)民往往不得不壓縮現(xiàn)時消費，將為數(shù)可觀的儲蓄和手持現(xiàn)金留備不測。這是導致近年來農(nóng)村消費市場擴張乏力的重要原因。因此，面向農(nóng)民加強正規(guī)的社會保障建設，有利于緩解近年來農(nóng)村市場的擴張困難。農(nóng)村人口占全國人口的70％；目前農(nóng)村市場的消費需求，水平低、層次也低，城鄉(xiāng)之間存在巨大的消費斷層。擴張農(nóng)村市場的意義，不僅在于能夠產(chǎn)生簡單的數(shù)量意義上的擴張效應，更在于能夠延長我國現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的生命周期，改善整個經(jīng)濟的循環(huán)關系，緩解包括城市企業(yè)在內的企業(yè)經(jīng)營狀況，擴大國民經(jīng)濟吸納就業(yè)的能力。這對于整個社會保障體系建設的“開源節(jié)流”，（注：這里所說的開源節(jié)流，分別是指增加社會保障的資金來源，在失業(yè)保障等方面，減少社會保障的支出壓力。）都是有益的。因此，加強農(nóng)民的社會保障體系建設，與加強市民的社會保障體系建設之間，固然有相互矛盾的一面，比如爭奪資源；也有相互促進的一面。通過它，可以消除農(nóng)民的后顧之憂，促進農(nóng)村市場的擴張，進而促進市民社會保障“開源節(jié)流”。

5.積極開拓農(nóng)民正規(guī)社會保障基金的多元融資渠道

可在科學測算、加強試點的基礎上，將農(nóng)民的土地轉讓所得，拿出一個固定的份額，用于建立農(nóng)民的社會保障基金。土地資本化不僅適用于農(nóng)業(yè)用地不改變用途的情況，也適用于農(nóng)業(yè)用地轉為非農(nóng)用地的情況。在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，對于農(nóng)轉非的土地，積極探索多種形式的土地證券化思路，促進土地的資本化開發(fā)，實現(xiàn)以地生財，以地建立正規(guī)的社會保障基金，也能明顯地提升土地的保障功能。比如，鼓勵農(nóng)民采取土地入股等形式，參與城鎮(zhèn)擴張地帶的土地開發(fā)；或通過土地證券化，直接進入土地一級市場。在農(nóng)民入股所得或土地證券化所得中，拿出一個固定的比例，納入相應城鎮(zhèn)的社會保障基金，使轉出土地的農(nóng)民，此后享有與所在城鎮(zhèn)人口同樣的社會保障待遇。結合相關政策或法律的調整，發(fā)展以土地使用權或所有權抵押為特征的土地金融，提高城鎮(zhèn)化過程中的融資能力，加快土地開發(fā)或增值的進程。此外，市以上政（論文庫）府可以根據(jù)當年的城鎮(zhèn)開況，從財政收入中劃出一個固定的比例，用于建立農(nóng)民的社會保障基金。

農(nóng)民正規(guī)社會保障的資金來源，還可有另外兩個渠道，一是鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)的收益，包括集體資產(chǎn)改制中收回的價值形態(tài)的資產(chǎn)，以及股權收益、租賃收益等。二是發(fā)行國債的部分收益、部分國有資產(chǎn)和國有企業(yè)收益，包括上市公司國有股減持的部分所得，國有企業(yè)轉制中的資產(chǎn)拍賣、變現(xiàn)所得和股權收益。這些國債收益、來自國有資產(chǎn)和國有企業(yè)的收益，轉入國家財政，再通過轉移支付等形式，支持農(nóng)民的土地外社會保障體系建設。國有資產(chǎn)是全國人民所有的資產(chǎn)，不是城市人獨有的資產(chǎn)，更不是國有企業(yè)職工獨有的資產(chǎn)。因此，在國有資產(chǎn)和國有企業(yè)的收益中，應該有屬于農(nóng)民的那部分資產(chǎn)收益。否則，就是對農(nóng)民利益的侵犯和剝奪。至于農(nóng)民正規(guī)社會保障基金的增值問題，限于篇幅，在此不作專門分析。

【參考文獻】

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3.方青，2001，“農(nóng)村社會保障；回顧與前瞻”，《中國農(nóng)村觀察》第3期。

篇（3）

1、企業(yè)單位對應該計算繳納社會保障費的人員范圍能減少則減少。年初從上海電視臺的《新聞透視》節(jié)目中看到，上海有家保險公司的社會保障費繳納情況也經(jīng)不起檢查，經(jīng)以種種理由少繳漏納。那些小型企業(yè)、私營企業(yè)就更不用說了，能少則少，能逃盡量逃，嚴重對職工不負責任。按我國目前的政策規(guī)定，社會保障費的征繳單位不僅有國有企業(yè)，還包括城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)以及私營企業(yè)等等。凡應繳的企業(yè)，其在職的職工都應享有社會保障權益。在職職工應包括長期合同職工（即過去所說的固定職工）和按新勞動合同法招收的職工。有些企業(yè)卻有意通過增加臨時工、減少合同工或頻繁使用短期合同工等方式減少社會保障人員數(shù)量，尤其是外商投資企業(yè)，由于職工人員流動性大，職工人數(shù)不固定，有時也就很難核定納入社會保障的在職職工人數(shù)。

2、計算提取社會保障費的依據(jù)基準不實?，F(xiàn)行政策規(guī)定，應以企業(yè)在職職工的工資總額為基準計算提取社保費。工資總額應該包括職工的基本工資、各種津貼、經(jīng)常性獎金和其他工資。有些單位為了少提少繳社保費，或者只以職工的基本工資來計提，或者工資性開支化整為零然后只以部分數(shù)據(jù)計算繳納，或者巧立名目，使部分工資性報酬脫離工資總額概念范圍有的單位轉移部分工資開支渠道，明目張膽逃避計提。

3、無視國家政策，故意拖欠挪用。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，企業(yè)必須在規(guī)定期限內及時足額繳納，而報刊披露，有些企業(yè)往往以企業(yè)效益不好或資金緊張為理由，把已計提應繳的社會保障費截留下來，長期拖欠，任意挪作他用，有些企業(yè)不僅截留了企業(yè)應繳部分，而且截留了為職工代扣代繳的部分，更有甚者，有少數(shù)企業(yè)的領導竟然為了少數(shù)人的利益，只及時上繳少數(shù)人的社會保障費，置大多數(shù)職工的合法權益于不顧。

上述問題的存在，導致職工在該享受有關社會保障利益時，可能會因企業(yè)沒有連續(xù)定期繳納有關統(tǒng)籌費而得不到應有的保障。結果使企業(yè)職工的合法權益受到嚴重侵害。這不利于企業(yè)發(fā)展，也不利于社會穩(wěn)定，甚至影響了黨和政府在人民群眾中的形象與威信，影響經(jīng)濟體制改革的順利進行。存在上述問題的原因，主要有以下兩方面：第一，部分企業(yè)領導干部思想狹隘。有些企業(yè)領導認為，計提社會保障費會增加企業(yè)負擔，減少企業(yè)利潤，所以盡可能少提少繳。也有的認為，社會保障費是職工以后的福利保障問題，至于提與不提，繳與不繳，與本任領導在位期間沒有直接關系，因而滋生了新的短期行為。第二，政府有關部門監(jiān)管不力。目前我國社會保障基金主要由社會保障經(jīng)辦機構負責征收，專項存儲，并由勞動保障行政部門負責監(jiān)管。由于有些地方領導不重視，監(jiān)管部門又缺乏權威性，致使部分企業(yè)社會保障費計繳混亂，上繳率不高。

筆者認為，最根本的改革措施，更與以法治國的改革大框架接軌，制定頒布《社會保障稅法》依法征收，由稅務機關來嚴格執(zhí)行。

筆者設想的具體改革辦法是這樣：

1、現(xiàn)行的企業(yè)應繳部分改為增加職工的工資收入，全部加入職工的工資總額中，發(fā)放到職工個人。

2、把法定參加社會保障人員的范圍擴大到所有國家機關人員、軍職人員、企事業(yè)單位員工，以及個體工商戶、自由職業(yè)者等等所有勞動者。

3、把依照《社會保障稅法》征收的社會保障稅和根據(jù)《人個所得稅法》征收的個人所得稅合并征收。即納稅期內，每人都必須依法繳納社會保障稅。計算社會保障稅的同時，又對照《個人所得稅法》之規(guī)定，如果個人收入達到所得稅計征起征點的，再計算出個人應繳所得稅額，在同一張稅票收據(jù)上分行列示，合并繳納。

4、社會上每個人從取得工作勞動收入的第一個月起都有一個個人稅號，終身不變。也可以就直接以每人的身份證號為個人稅號。達到法定退休年齡，個人稅號又自動轉變?yōu)閺纳鐣Ｕ暇诸I取養(yǎng)老金的個人領款專用帳號。

5、每人退休前的繳納稅款額與將來領取退休金數(shù)額直接掛鉤。美國人為何自覺自愿納稅？最主要的原因就是每個美國公民的退休金不是由他們退休前的工作單位發(fā)的，而是由政府發(fā)的。政府發(fā)退休金是以他交過的稅按一定比例計算后確定發(fā)放金額的。也就是說，年輕時交的稅越多，老來得到的退休金越多。這是個非常值得我們借鑒的好方法。

篇（4）

一、市場經(jīng)濟呼喚社會保障稅

(一)目前我國采用的社會統(tǒng)籌辦法的缺陷與世界上大多數(shù)國家利用社會保障稅籌集社會保障基金的做法不同,我國采用社會統(tǒng)籌的方式取得社會保障基金。具體做法是以在職職工的工資總額為計算依據(jù),由企業(yè)和職工分別按規(guī)定的比例計算繳納“基本養(yǎng)老保險費”、“待業(yè)保險費”和“醫(yī)療保險費”。這三項保險費由有關的社會保障管理部門負責征收、管理和支配。凡參加上述保險費統(tǒng)籌的企業(yè),其職工的養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保險均由社會保障管理部門統(tǒng)一支付。在此基礎上,經(jīng)濟效益好的企業(yè)還可為職工辦理補充養(yǎng)老保險,職工個人也可再參加儲蓄性養(yǎng)老保險,以作為基本養(yǎng)老保險的補充。目前,社會保障籌集方式的統(tǒng)籌范圍由區(qū)、縣、市擴大到省、直轄市和自治區(qū)。應當承認,社會統(tǒng)籌在一定程度上提高了社會保障基金籌集的社會化程度,緩解了過去因職工社會保障基金全部由各個企業(yè)自籌,在本企業(yè)范圍內自收自支而造成的新老企業(yè)之間負擔不平衡和企業(yè)間互濟性差的矛盾。同時,我們也必須看到,現(xiàn)行社會保障籌資方式仍存在著不少缺點,從而制約了我國社會保障事業(yè)的發(fā)展。

1.現(xiàn)行社會保障籌資辦法政出多門,導致了社會統(tǒng)籌的繳費標準不一,無法對社會保障基金的管理和運用進行統(tǒng)一有效的監(jiān)督,使得本來不充分的社會保障基金管理不善甚至被挪作他用,揮霍浪費掉了。

2.目前的籌資方式強制性差,欠繳率逐年上升,籌資陷入困境。目前采用收費的方式籌集社會保障基金,強制性較差,保險金拖欠現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。資料顯示,1994年,全國欠繳養(yǎng)老保險金的企業(yè)近5萬戶,累計欠繳金額總數(shù)已超過50億元;同年,湖南省襄樊市企業(yè)欠繳職工養(yǎng)老保險基金、待業(yè)保險基金面達30%以上,欠繳基金的數(shù)目占繳費總額度的比例達20%左右;至1995年11月底,天津市已有300多家企業(yè)欠繳養(yǎng)老保險費,累計欠繳金額達1億多元;1997年以來,山東省青島市欠繳養(yǎng)老保險基金1.3502億元。保險基金的積累水平呈下降趨勢,必將增大了財政最后支付的風險。

3.籌集范圍窄,覆蓋面小。據(jù)統(tǒng)計,目前參加養(yǎng)老保險的職工占全部企業(yè)職工的76%。其中國營企業(yè)為96%,城鎮(zhèn)集體企業(yè)為45%,其他類型企業(yè)為24%。這表明,還有近1/4的企業(yè)職工尚未納入籌資范圍。大部分的集體企業(yè)職工、絕大部分三資企業(yè)的中方職工、個體私營企業(yè)職工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和自由職業(yè)者沒有進入籌資范圍,而這些養(yǎng)老保險覆蓋率低的企業(yè)正是最有活力的企業(yè),它們年齡結構較輕,增長速度快,可以為在更大范圍內籌集養(yǎng)老保險基金,并形成較長時間的積累,創(chuàng)造更為有利的條件。此外,失業(yè)保險也只限于國有企業(yè)和集體企業(yè);醫(yī)療保險試點在大多數(shù)地區(qū)也只限于行政事業(yè)單位,企業(yè)參與的程度很低。而且各項社會保險的待遇也因企業(yè)所有制形式的差異而有所不同,通常是國有企業(yè)高于集體企業(yè),這些都不利于勞動力在不同類型企業(yè)之間的合理流動,不利于勞動力資源的合理配置。

4.被保險對象承擔責任少?，F(xiàn)行的各項保障制度的資金來源中企業(yè)占的份額大,個人擔負的較少。以我國正在實施的養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和醫(yī)療保險為例,目前的籌資比例是企業(yè)或單位繳款的保險費相當于工資總額的29%,個人繳納的保險費只占本人工資總額的6%。而世界上絕大多數(shù)國家實行等比例制,即企業(yè)或單位繳納與個人繳納為1:1,大大低于我國的5:1的水平。這種籌資機制相對加重了國家和企業(yè)的負擔,超過了企業(yè)的承受能力。

長此下去,勢必給基金籌集帶來不利的影響。

5.社會保險基金管理缺少約束機制。以現(xiàn)行籌資方式籌集的社會保障基金不是由統(tǒng)一的部門管理,而是由地方或部門設立的社會保障機構分頭管理,未建立起完善的監(jiān)督機制,不利于政府、企業(yè)和職工群眾對社會保障基金的籌集、分配和使用進行監(jiān)督,無法保證社會保障基金運行的合理性、安全性和公開性。因而使社會保障基金的保值、增值難以保證,被擠壓、挪用、浪費的現(xiàn)象也時有發(fā)生,這都勢必影響社會保障的社會效益和受保人的經(jīng)濟利益,也為腐敗的滋生制造了溫床。

(二)征收社會保障稅的相對優(yōu)越性

1.社會保障稅更符合效率原則。社會保障稅的征收與管理主要集中在財政部門,以法律形式確定企業(yè)和個人負擔的比例,可以克服社會統(tǒng)籌方法政出多門、分頭管理的弊端。由稅務機構征收社會保障稅,收入實行獨立預算管理,一是可以避免保障基金與財政資金擠占,有利于基金?？顚Ｓ?二是編制社會保障基金收支預算,使收支管理進一步規(guī)范化、科學化;三是有利于對社會保障基金進行有效的監(jiān)督和約束;四是有利于發(fā)揮社會保障基金的“資本”效應,確保資金的增值。

2.社會保障稅具有更強的約束機制。實行社會保障稅一般由國家立法機構制定頒布統(tǒng)一的法律,相對于地方政府或有關部門制定的條例、規(guī)定,這些法律無疑具有更強的約束力。因而,開征社會保障稅,有利于克服我國社會保障籌資過程中出現(xiàn)的各種阻力,保證籌資工作順利進行。

3.社會保障稅更能體現(xiàn)市場經(jīng)濟所需要的公平性。市場經(jīng)濟的基本特征是市場在資源配置中起基礎作用。在征收社會保障稅的情況下,參加社會保障的企業(yè)和個人都必須按統(tǒng)一的稅率繳納社會保障稅,否則將不能享受均等的社會保障待遇。這就減輕了社會統(tǒng)籌條件下國有企業(yè)相對于其他企業(yè)較重的社會保障負擔,為不同所有制企業(yè)間的公平競爭創(chuàng)造條件。同時,由于各種類型企業(yè)職工都享有合法的社會保障,這也使整個社會人才資源的合理配置成為可能。

4.社會保障稅的實施,有利于我國更好地建設法制經(jīng)濟和健全稅收體制。我國在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉軌的過程中,許多制度尚未規(guī)范。逐步以法律規(guī)定代替行政命令,有利于經(jīng)濟的法制化、制度化。同時,在國際上,有效的經(jīng)驗表明,經(jīng)濟發(fā)達國家大多數(shù)采用社會保障稅來籌集社會保障所需資金,社會保障稅在其稅收體系中占有重要地位。相比之下,我國尚未開征社會保障稅,表現(xiàn)為市場經(jīng)濟條件下不健全的稅收體系。因此,開征社會保障稅符合市場經(jīng)濟的需要。

二、開征社會保障稅的可行性

(一)建國50多年來構筑的社會保障格局初具輪廊,為我國社會保障稅的開征提供了實踐基礎建國初期,我國頒發(fā)了勞動保險條例。1986年國務院頒發(fā)了關于勞動保險改革的4個條例,把職工養(yǎng)老保險、待業(yè)保險和醫(yī)療保險制度列為改革重點。1991年,國務院在總結各地試點經(jīng)驗的基礎上,又作出關于改革企業(yè)職工養(yǎng)老保險與企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結合的制度的決定。1998年6月《國務院關于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關問題的通知》正式出臺,要求加快實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌。同年,國家對失業(yè)保險的繳費比例進行了調整,企業(yè)繳費為工資總額的2%,個人繳費為工資總額的1%,使失業(yè)保險制度進一步完善。1999年是國有企業(yè)三年基本脫貧目標實施攻堅戰(zhàn)的第二年,《國務院關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》出臺,規(guī)定基本醫(yī)療保險由單位和個人共同繳納。用人單位繳納職工工資總額的6%左右,職工繳納本人工資收入的2%。據(jù)我國近日的1998年勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展年度統(tǒng)計公報顯示,1998年,全國有8475.8萬名企業(yè)職工參加了基本醫(yī)療保險社會統(tǒng)籌,占企業(yè)離退休人數(shù)的98%,全國基本醫(yī)療保險收入1459億元;城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度改革試點擴大到40多個城市。參加失業(yè)保險的人數(shù)為7927.9萬人,失業(yè)保險基金總收入為68.4億元;參加工傷、生育保險的人數(shù)也有所增加。所有這些都表明,我國社會保障制度總體框架已經(jīng)形成,通過各種渠道的社會保障基金也已初具規(guī)模。盡管目前實施的社會統(tǒng)籌辦法還確實存在著一些缺陷,但實施多年的征收程序和管理辦法仍然可以為社會保障稅的開征提供參考資料。在原有基礎上通過立法、測算、宣傳等一系列措施,逐步地實行將現(xiàn)有的基金統(tǒng)籌辦法轉變?yōu)槎愂照鞴懿⒉焕щy。

(二)發(fā)達國家的征收實踐為我們提供了可借鑒的寶貴經(jīng)驗如前所述,自1935年美國開征社會保障稅以來,至今已有60年的歷史。一般情況下,經(jīng)濟實力強、國民收入水平高的國家,社會保障稅收入就多一些,反之就少一些。許多國家在開始征收社會保障稅時,稅率較低、規(guī)模較小,以后根據(jù)需要和條件的逐步改善提高稅率,擴大稅收規(guī)模。從征收管理方面看,國外的社會保障稅一般由稅務機關統(tǒng)一征收,然后集中到社會保障機構統(tǒng)一管理使用。這些國家開征社會保障稅,無論從稅收制度的選擇還是從課征技術的要求方面,都積累了一定的經(jīng)驗和教訓,使我國開征此稅時可以借鑒。

(三)城鄉(xiāng)居民收入水平的大幅度提高為社會保障稅的開征提供了充分的稅源1979年改革前的近30年,我國城鄉(xiāng)居民收入增長緩慢。有關資料顯示,1952~1978年的26年間,我國城鄉(xiāng)居民的人均可支配貨幣收入始終在50~150元這一區(qū)間徘徊,城鄉(xiāng)按人口年均計算的個人收入平均實際增長率僅為2%左右。改革開放以來,城鎮(zhèn)居民家庭平均每人全部收入穩(wěn)步增加,1986~1996年的10年間,全國平均每人全部年收入的增長速度為18.2%,遠高于同期實際國內生產(chǎn)總值的平均增長速度的10%。社會總收入在國家、集體、個人三者之間的分配關系發(fā)生了顯著變化,概括地講,主要特點是國家收入比重明顯下降,集體收入比重略有上升,個人收入比重急劇上升。同時,我國城鄉(xiāng)居民儲蓄近年來一直保持著大幅度的增長狀態(tài)。從1993~1996年6月底,儲蓄存款余額由15200億元增加到59100億元。另據(jù)國際貨幣基金組織公布的材料,我國國民儲蓄率一直居世界之冠,1989年至1997年國民儲蓄與國民生產(chǎn)總值的比例達35%?？梢?經(jīng)濟的發(fā)展已為開征社會保障稅提供了深厚的物質基礎和充實的稅源保證。

三、我國社會保障稅初步設計的想法

(一)我國社會保障稅應遵循的原則借鑒國外社會保障稅征收的實踐經(jīng)驗,結合我國目前和未來一定時期的社會經(jīng)濟狀況,我國開征社會保障稅應遵循以下原則:

1.循序漸進,逐步發(fā)展的原則。國外的經(jīng)驗表明,社會保障制度的建立與發(fā)展,是與一個國家的社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的。我國作為一個發(fā)展中國家,社會物質基礎相對薄弱,地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度較低,而且人口眾多。這些都在客觀上制約著我國社會保障制度的建立和發(fā)展。因此,我國社會保障稅的稅制設計,必須從國情出發(fā),在開征的初期征收范圍不宜過寬,通過征稅籌資的保障項目也不宜過多。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平和生產(chǎn)社會化水平的提高再相應拓寬征收范圍,增加征收項目,循序漸進,逐步發(fā)展,不能急于求成。

2.平穩(wěn)過渡,負擔適度的原則。為了避免由于改變社會保障籌資方法而大幅度增加企業(yè)和職工的負擔,減少社會保障稅的征收阻力,有利于我國社會保障籌資方式由現(xiàn)行模式向課征社會保障稅平穩(wěn)過渡,社會保障稅的負擔水平要制定得適度、合理。既要考慮到支出的需要,又要注意與現(xiàn)階段的負擔水平相銜接。以后隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平和企業(yè)、職工的實際收入水平的提高再進行相應調整。絕不能將社會保障水準定得過高,導致稅負過重,使企業(yè)和職工難以承受。

3.簡化稅制的原則。我國開征社會保障稅雖然不乏國外的成功經(jīng)驗可供參考。但終究缺乏實際管理操作經(jīng)驗,加之我國特有的經(jīng)濟體制及歷史背景,國內企業(yè)的經(jīng)濟管理水平和稅務機構的稅收征管水平不高,應盡可能地把社會保障稅制度設計得簡便易行,盡量簡化計算征收手續(xù),以便稅務機關征收管理,也便于納稅人繳納。

(二)我國社會保障稅的構成要素

1.納稅人。根據(jù)國外社會保障稅由雇主和雇員分擔的通行做法。我國社會保障稅的納稅義務人應包括法人納稅人和自然人納稅人兩種。法人納稅人應包括各類企業(yè)和自收自支的事業(yè)單位,由于行政機關和國家撥款的事業(yè)單位本身沒有收入或收入無法滿足需要,主要靠國家預算撥付資金,因而可不作為納稅義務人,但國家應為職工建立一部分社會保障基金,直接劃入財政預算支出,撥給社會保障部門,這部分資金相當于各類企業(yè)中應由國家和企業(yè)負擔的那部分。自然人納稅人應包括各類企業(yè)、行政機關、事業(yè)單位的干部職工以及城鎮(zhèn)個體勞動者和自由職業(yè)者?？紤]到我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展差異過大,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會化程度較低,農(nóng)村商品經(jīng)濟不發(fā)達,農(nóng)民收入不高,負擔能力有限的狀況,加之我國稅收征管水平不高,目前可暫不把純粹的農(nóng)業(yè)勞動者包括在內。

2.課稅對象和計稅依據(jù)。法人納稅人以其發(fā)放的職工工資總額為課稅對象,納稅自然人以其工薪收入為課稅對象。包括企業(yè)和國家撥款事業(yè)單位支付給職工的工資總額,各類職工的工薪收入,以及私營企業(yè)主、城鎮(zhèn)自由職業(yè)者和個體經(jīng)營者的收入。這里需要特別注意的是,目前我國的工資結構大體可分為兩類,一類是享有社會保障的工資,包括國家機關的公務員工資、全民所有制企事業(yè)單位的工資及比照全民所有制開支標準執(zhí)行的大集體企業(yè)工資等。另一類是社會保障自理的工資,包括中外合資企業(yè)、外國獨資企業(yè)和私營企業(yè)的工資以及自營者的所得等。超級秘書網(wǎng)

對后者的工資開征社會保障稅,其意義在于通過稅收強制其參加社會保障體系,將以往分散的社會保障費用集中。盡管參加者因繳納社會保障稅而減少了一部分工資或薪金收入,但他們付稅后可以享有統(tǒng)一的更為可靠的社會保障,因而對這類工資的課稅,總體上并無大的影響。而對于已享有社會保障的納稅人開征社會保障稅,容易使這部分人因繳納社會保障稅而降低其名義工資水平,這就存在著工資結構調整的問題。應過工資改革的進行,將以往我國集中的社會保障資金還原為分散的工資收入,返還給工資的獲得者。對于社會保障稅是否應設置最高限額,一直是各國學者爭論的話題。作為一種稅,社會保障稅同其他稅收一樣,必須貫徹量能負擔和公平的原則。從量能負擔上看,社會保障稅應實行高收入者多征,低收入者少征,無收入者不征的原則。

從受益上看,由于高收入者的自我保障能力強,從社會保障中獲得的受益少或根本無受益。而低收入者則可能更多地依賴于社會保障。雖寫作論文然抽肥補瘦是社會保障稅不同于其他稅種的特點之一,但也不能是無限制。在我國目前的狀況下開征社會保障稅應對高收入者設置最高限額,超過一定標準的收入部分免征社會保障稅,而對低收入者不設免征額或起征點?？傊?凡是享有社會保障權利的勞動者,都有交納社會保障稅的義務。

篇（5）

養(yǎng)老保險是社會保障的最重要組成部分，在國外文獻中養(yǎng)老保險被直接稱為社會保障(Socialse-curitySystem)。按籌資方式的不同，養(yǎng)老保險可分為現(xiàn)收現(xiàn)付制(Pay-as-you-goSystem或UnfundedSystem)和基金制(FundedSystem)兩種類型?，F(xiàn)收現(xiàn)付制是從社會保障制度產(chǎn)生以來至今大多數(shù)國家采納的一種養(yǎng)老保險制度模式；而基金制是自20世紀80年代人口老齡化及養(yǎng)老保險面臨的財政支付危機以來，一些國家開始試行并逐漸實施的一種養(yǎng)老保險模式。

20世紀60年代以來，在Samuelson(1958)和Diamond(1965)的世代交疊模型(OLG)的基礎上，多數(shù)研究通過對個人儲蓄、收入分配、勞動力流動之間關系的認識，對養(yǎng)老保險制度與經(jīng)濟增長之間的關系進行了卓有成效的研究。例如Barro(1974)從遺產(chǎn)動機的角度、Romer(1986)從個人儲蓄、勞動供給的增長模型討論了現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險制度對經(jīng)濟增長的負面影響等。不過這類研究通常不考慮技術、人力資本、制度等要素。

自Lucas(1988)和Rome(1990)等的新增長理論形成以來，經(jīng)濟增長更加強調技術和人力資本等要素的重要作用，于是人力資本積累與物質資本一樣也被看作是經(jīng)濟增長的重要源泉。此后，許多研究借助于人力資本積累這一橋梁來研究養(yǎng)老保險制度同經(jīng)濟增長之間的聯(lián)系。在人力資本的新增長模型中，教育投入成為衡量人力資本積累水平的一個重要的指標，教育投入量、受教育時間與人力資本積累水平三者之間是成正比的，延長受教育時間意味著教本論文由整理提供育投資越多，人力資本積累水平就越高；反之，受教育時間少則教育投資則相對會減少，人力資本積累水平也較低。人力資本投資主體可分為政府和非政府兩類，其中政府對人力資本投資一般表現(xiàn)為財政性教育投入，而非政府的人力資本投資主體則包括企業(yè)、社會其他經(jīng)濟組織、學生家庭以及學生本人等。但從新近的文獻研究來看，各類研究主要針對養(yǎng)老金制度與政府或者學生家庭對子女人力資本投資而進行，一般不涉及其他非政府主體的人力資本投資(如企業(yè)和社會團體對教育的資助)的內容，且研究路徑也各有差異。

二、養(yǎng)老保險與人力資本投資的理論研究

通過世代交疊模型假定年青期和年老期人力資本和養(yǎng)老保險效用存在代際間相互轉化，是研究養(yǎng)老保險制度與人力資本投資的基本理論框架。在市場經(jīng)濟條件下，政府人力資本投資屬于公共支出，需要符合公共服務效用最大化的公共決策原則；而家庭人力資本投資的決策則需要符合個人終身效用最大化的原則。這樣，通過2期或3期的世代交疊模型本論文由整理提供就可以針對現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制這兩種不同的養(yǎng)老保險制度對人力資本投資之間的關系進行分類研究，約束條件為市場均衡條件下的微觀主體效用最大化和經(jīng)濟穩(wěn)定增長。

(一)養(yǎng)老保險與家庭對人力資本的投資

在世代交疊模型中，基金制條件下的強制性儲蓄或社會保障稅使父母在年老時獲得的養(yǎng)老保險與子女未來承擔的賦稅無關，也無法產(chǎn)生遺產(chǎn)效應，這可能造成生育率上升和人均人力資本水平下降，不利于經(jīng)濟長期增長(Stuart，1998等)；反之，現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險制度則能通過對年青期個體強制征收養(yǎng)老保險或社會保障稅并轉移給當期的老年期個體(或者父母)，以保證年老期個體(或者父母)對孩子人力資本投資的回報，也有利于鼓勵父母對子女進行人力資本投資，提高他們的技術水平，有利于經(jīng)濟增長。

Kemnitz&Wigger(2000)等則認為現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險制度實際上是人力資本積累存在外部性時政府矯正市場失靈的政策手段，它可以本論文由整理提供促成人力資本積累達到最優(yōu)水平，而基金模式的養(yǎng)老保險制度則與沒有社會保障的自由放任經(jīng)濟一樣會造成人力資本積累的不足。其原因是，每一代人的人力資本積累總是建立在上一代平均基礎之上的。如果每個人都增加學習時間，不僅可以提高其自身的人力資本存量，還可以提高下一代人的人力資本水平及勞動生產(chǎn)力。在具有基金制社會保障制度的自由經(jīng)濟中，個人并不能獲取人力資本積累所產(chǎn)生的全部收益，也不可能為了提高下一代人力資本水平而增加學習時間，因此個人投人學習的時間往往少于最優(yōu)配置的學習時間。

在現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險制度條件下，養(yǎng)老金的數(shù)量往往與個人的工作年限和工資收入有關，而工資收入通常是與教育程度正相關的，這相當于將養(yǎng)老金數(shù)量直接與年輕時積累的人力資本掛鉤，使得延長學習時間的人能夠在年老時獲得更多養(yǎng)老金，這種更高的回報是來自于下一代人的人力資本增加而帶來的整個社會生產(chǎn)水平的提高。所以從理論上講，只有現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險制度才能體現(xiàn)出人力資本積累在代際之間的正向溢出效應，刺激各代人為了提高下一代的生產(chǎn)能力而積累更多的自身人力資本。

(二)養(yǎng)老保險與政府對人力資本的投資

由于人力資本投資離不開政府對公共教育領域的資助，許多研究還將政府人力資本投入引人理論模型分析之中。政府支出包括生產(chǎn)性支出和非生產(chǎn)性支出，其中，非生產(chǎn)性支出中包括政府用于公共教育和社會保障等領域的投入。由于一國政本論文由整理提供府每年預算的約束，增加一方面的公共支出比重則必然會導致另一個公共支出領域預算的減少。

在現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險模式中，當期工資與養(yǎng)老金數(shù)量掛鉤，這利，養(yǎng)老保險計劃不影響當年的財政收支平衡，政府可將更多的公共資源用于教育和基礎設施等公共支出領域，優(yōu)化公共資源配置以提高全社會生產(chǎn)效率。而在基金制的養(yǎng)老保險模式下，個體的養(yǎng)老金數(shù)量或者說未來的福利是由他本人過去的儲蓄和基金運作表現(xiàn)決定的，與下一代人力資本水平提高而帶來的教育收益率的提高沒有關系，他們希望政府能將更多預算投入到社會保障體系中來，這將會減少政府對教育和基礎設施等領域的公共支出，從而不利于政府人力資本投資的決策。因此從養(yǎng)老保險與政府人力資本投資的研究結果來看，這些結論也大都偏向于現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險制度對政府人力資本投資和經(jīng)濟增長的積極作用。

在一個3期的世代交疊模型中，Buiter&Kletzer(1995)考慮了現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險的代際轉移再分配政策對人力資本積累的影響，發(fā)現(xiàn)當年輕個體不能夠從資本市場上進行借貸以支付他們的教育費用時，現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險制度盡管會降低物質資本的積累，但卻有利于公共資源偏向于對人力資本的投資。而Kaganovich&Zilcha(1999)的研究表明，假定在現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金制度下存在市場均衡，那么政府會將大量預算開支用于教育而最大限度地減少對社會保障的轉移支付，這時養(yǎng)老金計劃也許沒有存在的必要。而在子女的福利狀況是由人力資本水平?jīng)Q本論文由整理提供定的前提下，父母的效用函數(shù)由其自身消費大小和子女當期的人力資本回報來決定，因此，父母考慮到今后的退休福利水平，就必然會加大對子女的教育投入，這時政府給予家庭的教育補貼也會起到積極作用。此外，Bellettini&Ceroni(1999)還將公共支出和人力資本作為經(jīng)濟增長的內生變量并引入理論分析，指出只有現(xiàn)收現(xiàn)付社會保障才會增強公眾贊成提高生產(chǎn)效率政策的意愿，從而對基礎設施建設和人力資本投資方面產(chǎn)生積極作用…。。

也有一些研究如Starketa1.(1997)、Panu&Poutvaara(2007)等從跨國之間勞動力流動或者技術轉移的角度考察勞動力流動對人力資本的影響。結論是跨國間勞動力的自由流動，能夠促進欠發(fā)達國家的人力資本投資并通過技術人員的雙向流動提高欠發(fā)達國家的人均人力資本，但現(xiàn)收現(xiàn)付制社會保障形式下，比例工資制社會保障制度國家和固定本論文由整理提供費用制養(yǎng)老保險制度國家間的勞動力流動會導致前者人力資本投資的減少和后者人力資本投資的增加，并由此帶來帕累托改進。

三、養(yǎng)老保險與人力資本投資的應用研究

與理論研究不同的是，養(yǎng)老保險與人力資本投資的應用分析并不關注養(yǎng)老保險制度的唯一合理性問題，而是圍繞著生產(chǎn)率提高和經(jīng)濟增長這些主題，對不同經(jīng)濟體中現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度與受教育年限、退休年限、社會福利及生育率之間的關系進行實證分析。

Rojas(2004)的研究配合了內生生育率選擇來量化1985年以來西班牙的高等教育資助(政策)的成本和收益，結果顯示：西班牙的政府教育補助的增加改變了人口教育程度的分布并導致人口出生率下降，受教育人群中低人口出生率和高人均壽命改變了總人口的年齡結構，使得政府必須增加社會保障稅率以平衡養(yǎng)老金預算，因此這一機制實際上降低了教育投入政策的社會福利。

在充分考慮了美國勞動者工作期內繳費形成的現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險這些參數(shù)的條件下，CruzAEchevarria.AmaiaIza(2006)的研究結果表明，在美國，由工作期內勞動者繳費的現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險支付制度會促使人們考慮提前退休，但隨著未來社會保障費用負擔人口的減少，預期壽命的提高也能夠促進單位資產(chǎn)GDP增長速度的提高?，F(xiàn)收現(xiàn)付的本論文由整理提供養(yǎng)老保險制度能夠促使個人延長受教育時間，增加家庭或個人對人力資本的投資，但隨著社會保障負擔率的提高會帶來單位資產(chǎn)GDP增長速度的降低，使政府面臨著預算平衡等問題。

我國的養(yǎng)老保險模式是現(xiàn)收現(xiàn)付型還是混合型模式目前還存在許多爭議，不過從目前養(yǎng)老保險資金賬戶運行的實際情況來看，現(xiàn)階段中國仍然處于現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險模式中。針對這種情形，近來國內也有一些關于養(yǎng)老保險與人力資本投資方面的研究。例如，于凌云等(2008)針對中國社會保障改革過程中養(yǎng)老保險和人力資本公共支出的增長效應進行了分析，并通過人力資本這一指標來體現(xiàn)它們與經(jīng)濟增長的相關關系，結果表明：從公共支出角度來看，政府對養(yǎng)老保險的轉移支付與人力資本和長期經(jīng)濟增長率之間呈現(xiàn)出一種負相關關系；公共教育投入對于長期人力資本及經(jīng)濟增長的正面效應很明顯，而對短期經(jīng)濟增長的正效應卻不明顯。超級秘書網(wǎng)

針對中國長期的城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)實情況，賴得勝等(2004)、田永坡等(2006)等的文獻根據(jù)當前中國“統(tǒng)賬結合”的社會保障模式，對我國城鄉(xiāng)人力資本投資進行了比較研究，認為由于當前我國農(nóng)村社會保障體系的缺位，造成了基層政府和農(nóng)村家本論文由整理提供庭在教育投資領域的沉重負擔，因此需要盡快建立覆蓋全國的社會保障體系，同時提高養(yǎng)老保險個人賬戶的比重，從而有利于人力資本投資。

篇（6）

農(nóng)民工正成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體，使工人隊伍結構發(fā)生了歷史性的變化。近年來隨著農(nóng)民工規(guī)模的不斷擴大以及由此引起的各種矛盾和問題的出現(xiàn)，農(nóng)民工問題受到了社會各界的廣泛關注，但對于農(nóng)民工的社會保障權益還正視不足，對于農(nóng)民工的社會保障問題還關注不夠。比較分析發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工社會保障問題的現(xiàn)有研究中在取得較大進展的同時還存在一些問題和不足，有進行總結的現(xiàn)實需要。鑒于此，筆者采用內容分析的文獻研究方法，對農(nóng)民工社會保障問題的研究進行了梳理和總結。

一、農(nóng)民工社會保障的現(xiàn)狀及其滯后的隱患和原因

通過整理分析發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀表現(xiàn)出以下兩個基本特征，這集中顯現(xiàn)了農(nóng)民工社會保障的緊迫性。

第一，農(nóng)民工社會保障程度低，相應的社會保障機制和體系發(fā)育滯后，農(nóng)民工群體近乎游離于現(xiàn)有社會保障體系之外。有人研究發(fā)現(xiàn)，只有很小部分農(nóng)民工有一至兩項非均衡的、水平極低的社會保障，而且不是完全意義上的社會保障，其中社會保險各險種的參保率都在10%以下，其余75.2%的人沒有任何形式的社會保障[1].還有人分析指出，農(nóng)民工完全處在城市社會保障網(wǎng)絡之外，尤其在失業(yè)救助、醫(yī)療看病等方面農(nóng)民工根本談不上有什么社會保障待遇和保障機制[2].另有人認為農(nóng)民工雖然進城創(chuàng)造了財富，但大量農(nóng)民工都沒有社會保障[3].

第二，某些地區(qū)對農(nóng)民工的社會保障做了一定的規(guī)范，出臺了一些相關的政策措施，但政策執(zhí)行和實施效果不佳。有人分析指出，部分地區(qū)雖然出臺了與農(nóng)民工有關的一些社會保障政策措施，但實踐效果并不理想[4].另外有人調研后指出，面對農(nóng)民工社會保障的缺位及其對工傷、醫(yī)療保險的迫切需求，政府也嘗試和制定了一些面向農(nóng)民工的參保辦法，但問題是效果難如人意[5].

農(nóng)民工社會保障的這種滯后現(xiàn)狀，會導致一系列的隱患和問題，主要表現(xiàn)在：

首先，農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀是社會穩(wěn)定的隱患。農(nóng)民工絕大部分處于中低層職業(yè)，還面臨著失業(yè)風險，所以在陷入生活困境時容易鋌而走險，從而積蘊社會不安定因素[6].其次，不利于統(tǒng)一的勞動力市場的建立。目前的城市社會保障體系改革已推進到逐步將城市戶口各類勞動者涵蓋于其中，是否能進一步將符合條件的進城農(nóng)民包括進來，關系到統(tǒng)一的勞動力市場能否最終形成；再次，不利于實際推進我國城鄉(xiāng)社會結構的轉型。進城農(nóng)民工如不能為相應的城鎮(zhèn)社會保障體系所吸收，就將長期處于流動狀態(tài)，由此會帶來一系列問題；第四，不利于推進城鄉(xiāng)居民實質平等地分享經(jīng)濟與社會發(fā)展成果[7].第五，不符合市場分配的基本原理。農(nóng)民工在市場初次分配中只能獲得較小的份額，在再分配中應得到適當補償，但城市再分配卻基本將農(nóng)民工排除在外，尤其是農(nóng)民工的社會保障基本上沒有被考慮到[8].

有些學者對造成農(nóng)民工社會保障滯后現(xiàn)狀的原因進行了分析，比如有人從農(nóng)民工的身份認同與流動性、雇主的不自覺以及農(nóng)民工自身權益保護意識等幾個方面進行了分析[9]，還有人認為造成農(nóng)民工社會保障缺失有社會地位方面、認識方面、資金方面和操作方面的原因[10]，另有人提出農(nóng)民工社會保障遲遲沒有大的進展主要是因為研究視角和工作方式還沒有從制度和用人單位轉移到需求和個體上[11].鑒于農(nóng)民工社會保障滯后原因與本文將要在第三部分中仔細予以介紹的農(nóng)民工社會保障建設的障礙因素有著互相交融的特征，故在此對其只是點到為止。

二、農(nóng)民工社會保障建設的必要性與緊迫性

理論界對農(nóng)民工社會保障的必要性與緊迫性的認識已有廣泛共識，雖然有人存在異議，但認為有必要注重并加緊農(nóng)民工社會保障的研究和探索居于絕對主導地位。農(nóng)民工群體社會保障制度建設的必要性和現(xiàn)實意義主要體現(xiàn)于以下方面。

第一，農(nóng)民工社會保障建設具有其政治意義：（1）建立農(nóng)民工社會保障是全面建設小康社會的需要。全面小康社會要求現(xiàn)代社會保障體系在覆蓋城市居民同時要為農(nóng)村人口特別是農(nóng)民工提供應有的保障[12].（2）建立農(nóng)民工社會保障是政府著眼長遠的要求。如果因農(nóng)民工的流動性與勞動關系不穩(wěn)定而不考慮其保險問題，那么今后再解決比現(xiàn)在就應對成本要大得多[13].（3）社會保障是國家賦予每個勞動者的一種權利，建立農(nóng)民工社會保障是保障農(nóng)民工基本公民權的需要[14].

第二，農(nóng)民工社會保障建設有著重要的社會意義，表現(xiàn)在：（1）發(fā)展農(nóng)民工社會保障事業(yè)有利于增進社會的整合與穩(wěn)定，是社會順利轉型的客觀需要[15].（2）是城市化戰(zhàn)略推進的需要。合理解決我國城市化的難題，必須做的一項工作就是城鄉(xiāng)社會保障制度的有機銜接，要給農(nóng)民工相應的社會保障[16].（3）農(nóng)民工得失懸殊、進退兩難的處境使社會主義的公平機制沒有得到應有體現(xiàn)，亟待為其建立相應社會保障機制，兼顧經(jīng)濟效率與社會公平[17].（4）是新時期社會反貧困的重要舉措。農(nóng)民工作為農(nóng)村“精英分子”的身份和責任使得他們一旦發(fā)生意外事故對其家庭將是毀滅性的打擊，極有可能導致因傷、因病而致貧甚至于返貧[18].

第三，農(nóng)民工社會保障建設可以產(chǎn)生一定的經(jīng)濟意義。（1）建立農(nóng)民工社會保障有利于引導農(nóng)民工放棄兼業(yè)型轉移、實現(xiàn)土地的集約化經(jīng)營，從而可以改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率；（2）為形成統(tǒng)一的勞動力市場，就必須建立一個不分所有制、不分用工形式、涵蓋所有勞動者在內的社會保障體系，從而要求建立農(nóng)民工的社會保障[19].（3）可以引導農(nóng)民工對勞動力流動的投資。建立農(nóng)民工的社會保障減少了他們流動的心理成本，增加了流動的間接收益和凈收益現(xiàn)值，從而有利于農(nóng)民工的流動投資[20].（4）農(nóng)民工社會保障的建立可以提高農(nóng)民工抗風險能力，降低預防性儲蓄、促進消費，對于拉動內需和經(jīng)濟發(fā)展有著積極意義[21].（5）建立農(nóng)民工社會保障有利于維護雇傭農(nóng)民工企業(yè)勞動關系的和諧以及企業(yè)的發(fā)展與長期利益最大化[22].

第四，農(nóng)民工社會保障建設對發(fā)展社會保障事業(yè)具有積極意義。（1）把農(nóng)民工納入社會保障體系可以在一定時期彌補國有企業(yè)職工可能出現(xiàn)的保險金支付不足，有利于城市社會保障體系的改革[23].（2）農(nóng)民工雖然持農(nóng)村戶口，但他們已與城鎮(zhèn)職工一樣從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動，建立農(nóng)民工社會保障能更好地體現(xiàn)社會保障制度的本質，體現(xiàn)其公平性[24].（3）農(nóng)民工作為社會邊緣人，他們應有社會保障制度來維護自身權利，建立農(nóng)民工社會保障制度可以進一步完善我國社會保障制度[25].（4）從長遠來看把農(nóng)民工納入社會保障既能減少改革的阻力與成本，又不會扭曲社會保障一元化目標，是社會保障制度改革長期目標的必然要求[26].

第五，農(nóng)民工社會保障建設對農(nóng)民工自身有著重大的現(xiàn)實意義：（1）數(shù)量眾多的農(nóng)民工享受不到應有的基本社會保障與他們?yōu)槌鞘薪?jīng)濟建設和社會發(fā)展所作出的貢獻完全不對稱，這是絕對不合理的；（2）農(nóng)民工從事的大多是苦、累、臟、險的工種，受工傷、疾病困擾可能性非常大，社會保障是農(nóng)民工實現(xiàn)基本生存與發(fā)展的客觀需求；（3）建立農(nóng)民工社會保障是關愛和保護農(nóng)民工中婦女、兒童這種生理與社會雙重弱勢人群的需要，他們對社會保障的需求更為迫切；（4）有利于對農(nóng)民工消費行為的引導，使他們在滿足目前基本生活需求的同時能兼顧其長遠利益[27].

三、建立農(nóng)民工社會保障的可行性與障礙因素

有效推進農(nóng)民工社會保障事業(yè)和制度建設，需要對農(nóng)民工社會保障的基本狀況和問題有一個全面系統(tǒng)的理解。這就要求在對農(nóng)民工社會保障的作用與意義有充分認識的同時深刻剖析該制度安排可能產(chǎn)生的負面影響，不僅要探討農(nóng)民工社會保障建設的阻礙因素，也需要對其有利條件進行必要把握，在辨證分析中探索有效的解決之道。

（一）建立農(nóng)民工社會保障的弊端

有人認為在我國真正建立城鄉(xiāng)一體社會保障體系需要相當長的路要走，如果盲目推行城鄉(xiāng)接軌，很可能會增加企業(yè)和農(nóng)民工的負擔，國家也將付出太大的監(jiān)督成本[28].

另外有人表示反對把農(nóng)民工納入社會保障體系，一是因為對農(nóng)民工來說現(xiàn)在首要任務是增加即期收入而非養(yǎng)老等社會保障問題；二是近年來城鎮(zhèn)職工的社會保障都沒搞好，而且農(nóng)民工流動性很大；三是讓農(nóng)民工加入社會保障體系會增加企業(yè)成本[29].還有人認為建立農(nóng)民工社會保障具有負效應表現(xiàn)在：建立農(nóng)民工社會保障對我國城市化會產(chǎn)生負面影響，對農(nóng)村社會保障建設有不利影響，也不利于農(nóng)民工的就業(yè)[30].

（二）建立農(nóng)民工社會保障的有利條件

有學者指出，我國經(jīng)濟持續(xù)高速增長了二十年，國家財力和政府承受能力已逐步增強。而且農(nóng)民工社會保障建設中政府的主要責任在于制度設計和政策引導，過分強調國家財力不足和過高估計農(nóng)民工社會保障建設的代價是一種思想上的誤區(qū)，應分類分層對農(nóng)民工進行保障[31].

有學者認為，目前我國已經(jīng)基本具備建立農(nóng)民工社會保障的條件，具體表現(xiàn)在：一是具備相應的政治條件，二是具備相應的社會條件，三是經(jīng)濟條件也已基本具備[32].

還有學者認為，建立初步的農(nóng)民工社會保障機制的時機已經(jīng)逐漸成熟，政府應該著手建立農(nóng)民工的社會保障機制，尤其是一些最基本的生存保障機制，更好地體現(xiàn)我國社會主義制度的優(yōu)越性和人道主義精神[33].

（三）建立農(nóng)民工社會保障的障礙因素

首先存在主觀方面的因素：（1）農(nóng)民工沒有得到基本的身份認同，一部分人單純站在城市社會經(jīng)濟發(fā)展的角度看問題，忽視農(nóng)民工自身的基本權益；（2）大部分的農(nóng)民工雇主缺乏自覺保護農(nóng)民工的意識，政府為促進經(jīng)濟發(fā)展也在一定程度上忽視對農(nóng)民工的保護；（3）農(nóng)民工自身由于主客觀原因不敢或還沒有意識到需要維護自己應有的基本權益，維權意識缺乏[34].（4）城市居民對對于建立農(nóng)民工的社會保障制度有較強的抵觸心理，擔心會引來更多的農(nóng)民進入城市[35].（5）一些地方搞農(nóng)民工的社會保障，往往是按照上級政府規(guī)定的擴面指標層層向企業(yè)進行安排，也不管農(nóng)民工是不是真正需要，這種行政強制的工作開展方式讓農(nóng)民工心生反感[36].

其次是體制方面的因素：（1）現(xiàn)有制度安排的障礙。主要是國家為保證城市的發(fā)展和社會穩(wěn)定而制定的嚴格的戶籍制度、勞動用工制度和土地使用制度[37].（2）社會保障立法不健全。關于農(nóng)民工的社會保障問題沒有相應的立法，使相應的的社會保障工作難以實現(xiàn)強制性原則；（3）農(nóng)村社會保障制度建設的滯后甚至是缺失。目前我國廣大農(nóng)村的社會保障制度遠未形成，與城市社會保障存在嚴重脫節(jié)，這嚴重影響了農(nóng)民工社會保障工作的有效開展[38].（4）農(nóng)民工雖然人數(shù)眾多卻由于其弱勢地位和較低的組織程度使得其爭取社會保障等合法權益的能力不足，他們的訴求和意愿難以引起決策層的應有重視[39].

再次有客觀方面的因素：（1）農(nóng)民工表現(xiàn)出的極大的流動性。這種流動性不僅反映在城市之間、城鄉(xiāng)之間，也表現(xiàn)在職業(yè)及單位之間[40].（2）作為保障對象的農(nóng)民工規(guī)模巨大且構成復雜。我國農(nóng)民工數(shù)量非常龐大且還不斷增長，而且層次不一、構成復雜，他們對社會保障的需求也存在較大差別[41].（3）農(nóng)民工經(jīng)濟收入上的障礙。農(nóng)民工主要分布在勞動密集型企業(yè)，工作和收入很不穩(wěn)定，這種狀況使其難以取得進入現(xiàn)有社會保障體系的資格[42].（4）社保資金的障礙。近年來社會保障資金短缺狀況使得維持原社會保障體系尚力不從心，如果再把農(nóng)民工納入其中將會不堪重負[43].

四、農(nóng)民工社會保障建設的框架體系與基本思路

前文中對農(nóng)民工社會保障的現(xiàn)狀、必要性以及可行性等問題的論述，最終還需歸于農(nóng)民工社會保障建設的框架體系與基本思路上，這也是化解農(nóng)民工社會保障問題的根本落腳點。

在農(nóng)民工社會保障的框架體系構成上，可以從橫向和縱向兩個維度分析。從橫向構成看，主要存在兩種看法。一種觀點認為農(nóng)民工社會保障應包括農(nóng)民工的工傷保險、醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險三個基本組成部分[44]，另一種觀點是將農(nóng)民工社會保障基本等價于當前的城鎮(zhèn)社會保險，即包含工傷保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險以及生育保險等五大部分[45]，較第一種觀點增加了失業(yè)保險和生育保險。

從縱向構成看，大多觀點認為當前由于主客觀方面條件的制約，農(nóng)民工社會保障建設不宜也不可能求大求全、齊頭并進，而應堅持分類分層分階段逐步推進的策略和基本原則，依次建立農(nóng)民工的工傷保險制度、醫(yī)療保險制度尤其是大病醫(yī)療保障制度、養(yǎng)老保險制度、失業(yè)和生育保險制度，積極而有效地逐步維護和實現(xiàn)農(nóng)民工的基本社會保障權益[46].尤其絕大多數(shù)觀點都指出工傷保險問題的解決尤顯必要和迫切，應該首先建立針對農(nóng)民工的以普遍性為原則的工傷保險制度，解決好關聯(lián)農(nóng)民工身心健康和生命安全及其全家幸福的工傷問題。

另外有人認為農(nóng)民工社會保障還應包括其他保障項目。有人提出農(nóng)民工的無保障狀況是引發(fā)犯罪的重要因素之一，應在大城市建立“公共勞動”形式的社會救助體制[47].還有人認為應該建立以最低生活保障為核心的農(nóng)民工社會救助制度，并通過職業(yè)福利和社區(qū)服務等方式建立農(nóng)民工的社會福利制度[48].

在建立農(nóng)民工社會保障的基本思路上，當前理論界還存在著較大分歧和爭論，沒能形成相對一致的意見，更沒有能為大家基本接受的成熟方案，主要有以下幾種觀點。

一種觀點認為，應將農(nóng)民工納入到現(xiàn)有的城鎮(zhèn)社會保障體系。有人提出城鎮(zhèn)社會保險體系應將農(nóng)民工納入其中以解決農(nóng)民工的社會保險問題，但鑒于我國社會保障制度發(fā)展的多元化要求只能適時地分層分類將農(nóng)民工納入[49].還有人認為應將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系，目前可供選擇的兩條途徑是通過戶籍改革將其變成城鎮(zhèn)居民進而納入鎮(zhèn)社會保障體系或者通過城鎮(zhèn)社會保障制度的擴面將農(nóng)民工直接納入[50].

第二種觀點認為，應對農(nóng)民工實行相對獨立的社會保障制度。有人認為仍將農(nóng)民工納入農(nóng)村社會保障體系既不現(xiàn)實也不可靠，但對農(nóng)民工一開始即推出比較完善的社會保障制度也缺乏財源及其他資源，因此現(xiàn)階段應推出相對獨立的農(nóng)民工社會保障制度，建構一種作為過渡形態(tài)的“三元社會保障模式”[51].另有人指出農(nóng)民工身份的過渡性要求必須建立有利于城鄉(xiāng)銜接的農(nóng)民工社會保障制度，其勾勒了一種農(nóng)民工社會保障的基本架構和中長期發(fā)展目標，并從該制度的保障對象、保障項目、基金籌集與管理等方面進行了較為系統(tǒng)的論述[52].

第三種觀點認為可將農(nóng)民工納入到一種“低門檻、開放式與可持續(xù)的社會保障新計劃”中，搭建中國社會保障新平臺。其認為近年部分城市把農(nóng)民工納入社會保險體系的做法可能剝奪農(nóng)民工的社會保障權益，是一種短視甚至是歧視，但如果把農(nóng)民工納入到這種社會保障新計劃實行全國統(tǒng)籌則不會發(fā)生這種問題，而且這種做法具有其合理性與可行性[53].

第四種觀點認為應將農(nóng)民工納入到農(nóng)村社會保障體系。其認為把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)統(tǒng)一的社會保障體制和參照城鎮(zhèn)社會保障體系建立新的農(nóng)民工社會保障制度的兩種模式在理論上還是實踐上都不具備可行性，要從根本上解決農(nóng)民工的社會保障問題，應把農(nóng)民工納入到應加快改革和完善的農(nóng)村社會保障制度，并最終向城鄉(xiāng)一體的社會保障體制過渡[54].

除了以上的四種觀點，有的解決思路中沒有明確提出農(nóng)民工社會保障的歸口問題。有人認為農(nóng)民工是必須予以高度重視和關注的社會弱勢群體，其具有客觀、正當而迫切的社會保障訴求，應采取分類分層保障的辦法依次解決農(nóng)民工的社會保障問題[55].還有人基于現(xiàn)實權衡考慮提出了“低起點、多層次、土地換保障”的農(nóng)民工社會保障設想和解決辦法[56].

五、結語

現(xiàn)有對農(nóng)民工社會保障問題的研究除了本文論及的幾個方面外，還有一些從其他視角進行了探討，鑒于其研究比較稀薄以及本文構思和篇幅的考慮，在此不再贅述。

綜觀農(nóng)民工社會保障問題的已有研究尤其是專業(yè)性的論文，可以看到該問題已逐步受到各方面專家學者的關注和重視，尤其是去年以來論文數(shù)量有了較大增加，認識也日漸由感性走向理性、走向深入，研究視角也在不斷拓展，這必將為農(nóng)民工社會保障問題的化解提供有力的理論支持。同時，筆者覺得研究中也還存在不少問題與不足，有待今后注意或改進。

首先，研究在總體上還很不深入。農(nóng)民工社會保障問題由來已久，但從對其研究的數(shù)量上看，筆者搜集到的該方面文章不過三十余篇，其中比較正規(guī)的專門性研究就更為稀少；從研究的拓展情況來看，現(xiàn)有研究大部分著眼點還很籠統(tǒng)，分化和展開不夠；從研究的氛圍來看，雖然有過一些論爭，但總體還很薄弱，離建立農(nóng)民工社會保障這樣的重大社會政策確立還不相稱。

其次，研究的實證性有待加強。已有的研究基本限于純理論和經(jīng)驗研究范疇，實證成分稀缺。對農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀以及相關情況的調研不足和缺乏第一手調研資料使得對現(xiàn)實狀況的把握不夠精確、肯定和深入，從而導致研究結論尤其是構建方案的可行性與說服力不強。

第三，研究中存在一些偏頗。首先表現(xiàn)在研究中的結構性偏差，即對作為農(nóng)民工社會保障重要部分的社會救助和社會福利很少涉及，尤其是對后者忽于關注。另外對建立農(nóng)民工社會保障可能產(chǎn)生的負面影響分析不夠，重農(nóng)民工社會保障建設阻礙因素探討而輕有利條件分析。

第四，研究設定的解決方案還比較粗糙，系統(tǒng)性和實踐性不足。究其緣由，固然有研究歷時不長的客觀原因，但上面提到的問題尤其是對農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀及其必要性和可行性等基本問題的分析認識不夠全面深入而產(chǎn)生的一種脫離制度安排的基礎性工作即直奔具體方案設計的不合理取向難免使設定方案的有效性打了折扣。

第五，研究的國際視野與經(jīng)驗借鑒有待重視。我國的改革發(fā)展與趕超戰(zhàn)略要求有充分合理借鑒他國經(jīng)驗教訓的意識，在農(nóng)民工社會保障問題上亦應如此。然而現(xiàn)有研究中對國外相關研究成果和舉措的引進與參考還明顯不足，幾乎處于空白狀態(tài)。這種傾向也一定程度存在于當前農(nóng)民工問題的總體研究之中。

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[48]羅遐。農(nóng)民工社會保障問題研究——基于蘇皖四村的一項實地調查。中國博碩士論文數(shù)據(jù)庫，2003.

[49]孫樹菡，張思圓。都市邊緣群體及其社會保障權益。經(jīng)濟與管理研究，2002，（6）。

[50]張啟春。談談進城務工人員的社會保障問題。江漢論壇，2003，（4）。

[51]李迎生。社會保障與社會結構轉型——二元社會保障系研究。北京：中國人民大學出版社，2001.

[52]羅遐。農(nóng)民工社會保障問題研究——基于蘇皖四村的一項實地調查。中國博碩士論文數(shù)據(jù)庫，2003.

[53]高書生。關于搭建中國社會保障新平臺的設想。經(jīng)濟研究參考，2003，（4）。

篇（7）

在科技創(chuàng)新的大環(huán)境下，雖然我國科技情報工作取得了一定成效，但廣大科技情報工作人員的業(yè)務素質沒有得到相應提升。經(jīng)常出現(xiàn)相關人員面臨一些問題不知道該如何解決，不能準確回答參保人員提出的具體問題，這極大阻礙了科技情報工作的關鍵作用的發(fā)揮。

2科技情報工作在構建農(nóng)村社會保障體系中的作用定位

科技情報工作在構建農(nóng)村社會保障體系中總的目標是以推進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展為主題，促進農(nóng)村各項社會事業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展，促進我國由農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強國轉變。農(nóng)村社會保障體系是農(nóng)村社會事業(yè)的一個重要組成部分，但到目前為止，我國仍沒有建立起一套完善的農(nóng)村社會保障體系，農(nóng)村社會保障發(fā)展的滯后性，已成為我國現(xiàn)代化建設的瓶頸。改革開放30多年來，我國的農(nóng)村社會保障制度逐步得到發(fā)展和完善，特別是近年來政府在扶貧開發(fā)方面高度重視，使我國的農(nóng)村社會保障體系得到初步建立。就目前的研究結果來看，科技情報工作在構建農(nóng)村社會保障體系中的支撐作用應定位在以下幾個方面：一是服務社保體系工作決策層的宏觀決策；二是為組織實施和指導層提供信息服務，提高農(nóng)村社會保障工作實施的準確性和成效；三是為一線的社會保障工作和管理層提供信息服務，強化情報工作在社會保障工作中的信息技術支持和導向作用；四是為城鄉(xiāng)對接提供信息服務，架設城鄉(xiāng)經(jīng)濟融合、相互協(xié)調發(fā)展的信息路橋；五是提高農(nóng)民社會保障意識，提升整體教育水平，通過多種渠道建立情報信息平臺，實現(xiàn)農(nóng)村社保工作教育的遠程化。

3完善科技情報工作在構建農(nóng)村社會保障體系中的支撐作用

科技情報工作對構建農(nóng)村社會保障體系的支撐作用的主要內容是推進社會保障工作的信息化，是應用科技情報先進成果改造傳統(tǒng)社會保障工作，提高社會保障工作的科技含量和信息化水平，為社會保障乃至整個農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展不斷注入科技情報等各種所需要的信息，提高農(nóng)村各項指標發(fā)展全過程的科技水平。從以上科技情報信息在社會保障體系建立中的作用分析出發(fā)，結合我國社會保障工作的現(xiàn)狀和實踐，研究人員一致認為，要實現(xiàn)情報工作在社保體系建設中的支撐作用，使其能與社會保障工作發(fā)展的需要準確對接，應做好以下幾方面的工作。

3.1完善科技情報網(wǎng)和信息系統(tǒng)

有效利用科技情報網(wǎng)、辦公自動化系統(tǒng)、視頻會議系統(tǒng)、宏觀決策專家支持系統(tǒng)、網(wǎng)絡數(shù)據(jù)庫等方式，提升科技情報的自動化水平，提高科技情報的技術指數(shù)，進而大大提升決策層服務的工作效率和服務質量。加快情報傳遞速度，使政令、信息更便捷、有效、及時地傳達到執(zhí)行層。從而使情報工作能夠有效發(fā)揮在構建社會保障體系建設中的統(tǒng)籌作用。

3.2建立農(nóng)村社會保障工作科技情報信息服務平臺

建立能夠縱深到基層的服務平臺，包括科技情報網(wǎng)絡、計算機網(wǎng)絡、情報員隊伍建設、情報信息窗口建設、專家咨詢服務平臺等，使信息能夠“進村入戶”，真正融入到廣大百姓生活當中，便民惠民，為科技情報工作者和社會保障人員提供第一手的相關信息，加快社會保障體系工作的實用性和精準性發(fā)展。

3.3大力提升科技情報從業(yè)人員的業(yè)務水平和參保人員的思想認識

從業(yè)人員業(yè)務素質的高低直接影響著科技情報工作的成果，要建立完善的業(yè)務培訓系統(tǒng)和績效考核管理機制，轉變觀念，拓寬思路，從根本上提升從業(yè)人員的思想認識水平。充分發(fā)揮輿論作用，大力宣傳在構建社會保障體系過程中引入科技情報工作所帶來的本質性變化，使廣大參保人員意識到社會保障是有制度和技術作為支撐的，能夠起到應有的保障作用，從而調動其參保的熱情，提高其參保的積極性。

3.4大力提升科技情報工作水平

目前，我國農(nóng)村正處在變革階段，正在由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉變，從傳統(tǒng)農(nóng)村向現(xiàn)代農(nóng)村轉變。在這一轉變過程中，科技情報工作起著關鍵作用。隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深化，我國的科技情報工作和社會保障制度建設取得了重大進展，為全面推進小康社會發(fā)展和加快現(xiàn)代化建設奠定了重要的社會基礎，可以說，我國目前已經(jīng)進入了一個黃金發(fā)展時期。但是，從整體上看，現(xiàn)在的科技情報工作水平和發(fā)展成果還遠遠不能滿足社會和經(jīng)濟發(fā)展的需要。在構建農(nóng)村社會保障體系的具體工作中，科技情報工作絕對不能成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會結構改善的不協(xié)調因素。因此，必須大力提升科技情報工作水平，以適應我國現(xiàn)代化建設的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐漸完善，從而實現(xiàn)科技情報工作在構建農(nóng)村社會保障體系中的支撐作用。改革始于農(nóng)村事業(yè)的發(fā)展，成敗則取決于科技情報水平的高低，現(xiàn)階段我國科技情報工作發(fā)展較落后，大力提升科技情報工作水平任重而道遠。

篇（8）

2.我國城鄉(xiāng)社會保障的水平比較。從城鄉(xiāng)社會保障籌資方式來看，以基本養(yǎng)老保險為例，2010年全國企業(yè)基本養(yǎng)老保險征繳收入的總額為11110億元，財政補助的養(yǎng)老保險1954億元，加起來的自己一共是有13064億元，個人、企業(yè)、政府的籌資比例依次分別為24.4%、61.0%、14.6%。2010年新農(nóng)?；鹗杖?53億元。個人、政府和集體的籌資比例依次為49.7%、50.3%，其中個人繳費有225億元。雖然新農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險的資金籌集轉變?yōu)椤罢a貼、個人繳納、集體補助”，但比較得出城鎮(zhèn)地區(qū)的居民個人繳費比例24.4%遠遠小于農(nóng)村地區(qū)的居民個人繳費比例49.7%。

3.城鄉(xiāng)人均收入差距大。隨著我國普遍居民的生活水平的提高，城鄉(xiāng)間收入差距越來越大，貧富差距也在擴大。我國基尼系數(shù)居高不下，少數(shù)人掌握大量財富。城鄉(xiāng)實際收入和福利之間差距接近6：1，相當于城鄉(xiāng)平均20年的收入增長距離，導致入城打工者社會保障得不到及時解決。若能很好解決這些困擾和阻礙的問題，城鎮(zhèn)中的社會保障才得以更好的發(fā)展。

二、完善我國城鄉(xiāng)社會保障體系對策建議

1.創(chuàng)新城鄉(xiāng)社會保障制度。不論社會成員的職業(yè)和身份是什么，只要他們有能力向社會盡了承擔未來社會保障的責任和義務，他便應同樣享受這個社會給予的各類保障。

2.完善城鄉(xiāng)收入分配格局。城鄉(xiāng)居民收入差距大、地區(qū)間收入差距大、行業(yè)工資差距大，城鄉(xiāng)之間明顯的收入差距的兩極分化，同時導致了城鄉(xiāng)社會保障制度兩極化?？s小城鄉(xiāng)之間收入差距，確保低收入居民和農(nóng)村地區(qū)人民的基本生活和基本的社會保障，并提高他們的收入水平。

篇（9）

2.社會保障資金的可持續(xù)性支出不足我國的社會保障在不斷的實踐和改革中發(fā)展，當前，社會保障資金缺口問題嚴峻，當期支付是財政制度研究的重點，對于長期支付制度建設的研究相對滯后，現(xiàn)收現(xiàn)付模式難以有效的消除社會保障賬戶的巨大缺口。當前，河南省地區(qū)的養(yǎng)老保險支出基本是三人養(yǎng)一人，一個人的退休需獲得三個人繳納的社會養(yǎng)老金，退休獲得基本達不到規(guī)定標準。社會保障的支出主要來源于財政投入（約占社會保障資金來源的40%）；另有37%左右來源于單位繳費；個人繳費不到20%；其他社保資金來源所占比例更是微乎其微。隨著城市困難人口增加，城鄉(xiāng)居民最低生活保障等問題給財政補貼帶來了巨大負擔，而社會保障資金的投資保值政策難落實，造成社會保障資金的日益縮水，給我國社會保障的發(fā)展造成了嚴峻的考驗。

3.人口老齡化問題嚴峻我國進入人口老齡化階段，這就意味著退休的人口在不斷增加，養(yǎng)老問題日益嚴峻，社會保障將面臨著更多的問題。例如，延長退休年齡，一方面，為推后、放緩人口的老齡化問題。另一方面，為緩解社會保障資金日益嚴峻的資金缺口問題。人口老齡化帶來的諸多社會問題是我國社會保障制度面臨著巨大的考驗?！八亩弧钡募彝ソY構模式使我國的養(yǎng)老問題需要更多得到國家的支持和幫助，此外，“失獨老人”、“空巢老人”等引發(fā)的一系列社會問題，亦需要社會保障制度重視。總之，人口老齡化使我國社會保障的財務問題更加嚴峻。不平衡現(xiàn)狀嚴重影響我國社會保障的不平衡因素來自多個方面。首先，生產(chǎn)力水平發(fā)展的不平衡。一些發(fā)達地區(qū)，其生產(chǎn)力水平較高，人民的生活質量也較高，社會保障等制度較為完善。一些落后地區(qū)，信息閉塞、生產(chǎn)力水平低下，社會保障制度執(zhí)行困難重重。其次，城鄉(xiāng)差距大，城市社會保障與農(nóng)村社會保障存在較大差距。再次，地域差距大，不同地域社會保障標準存在較大差距，其政策也存在著一定差異。

二、我國社會保障財政制度的分析研究

1.社會保障財政制度的責任內容社會保障財政制度建立的責任是：聚集社會保障資源、承擔社會保障資金的管理責任、執(zhí)行社會保障預算、確保社會保障收支平衡、實現(xiàn)社會保障執(zhí)行的監(jiān)督等。涵蓋了社會保障資金的籌集、分配、管理等各方面工作。我國社會保障資金大部分用于基本社會保險，如養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等。另有一部分用于維持城鄉(xiāng)貧困居民的最低生活保障、自然災害生活救助等方面。社會保障財政制度的責任首先是籌集社會保障資金，依法負責社會保障資金的收繳、分配等，資金缺口由中央財政或地方財政支持。其次，參與制定社會保障政策，使資金的籌集、分配更為合理，確保社會保障收支平衡。再次，將社會保障的各項資金納入統(tǒng)一管理，進一步規(guī)范社會保障資金的收支環(huán)節(jié)，完善其監(jiān)督職能。

2.社會保障財政制度的分析研究完善各種制度我國的基本國情決定了我國社會保障制度面臨著嚴峻的考驗，對財政制度的研究可以促進一系列社會保障問題的解決，使我國社會保障制度更加規(guī)范化、法制化。第一，完善完善社會保障的籌資制度，縮小社會保障資金缺口，使財政投入科學化、規(guī)范化，逐漸的減輕財政投入的負擔。第二，完善社會保障資金的預算制度，實現(xiàn)資金的統(tǒng)籌管理、分項預算，以確保社會保障的全面性、公平性。第三，完善社會保障的支付制度，更好地發(fā)揮財政制度的優(yōu)勢，使每一筆社會保障資金都能用到實處，切實地為我國的廣大人民服務。第四，完善社會保障資金的投資，確保社會保障資金的安全和增值。第五，完善政府的社會保障服務職能，促進政府機構的職能轉換，使其更好地為社會大眾服務。在各種制度的完善中，首先，要搞清社會保險與社會福利的關系，做好社會保障資金的性質劃分。帶有繳費性質的是社會保險，而不用繳費的是社會福利，兩者劃清界限、理清層次，才能確保國家資金的安全和有效利用，才能更好的發(fā)揮財政投入在社會保障中作用。其次，加快相關立法，使社會保障資金來源、管理、支付等更加規(guī)范化，確保社會保障財政制度在實施中不斷完善。再次，深入研究先進國家社會保障體系，結合我國國情對其先進制度加以利用，有效的卸下財政的沉重包袱，使社會保障能夠在市場經(jīng)濟環(huán)境在良好運營、協(xié)調發(fā)展。

3.完善籌資和預算資金是我國社會保障制度發(fā)展的重點問題，結合我國基本國情，社會保障覆蓋率窄、起點低、人口眾多、人口老齡化問題嚴峻等，這些問題解決的根本在于社會保障資金的充足。第一，拓寬社會保障資金來源，在財政投入和單位繳費的基礎上，積極吸收個人繳費、調整稅收政策等等，使社會保障有充足的資金來源。第二，利用各種手段減少社會保障資金的流失。例如，采用先進的征稅手段，減少稅收流失，提高社會保障的繳費率。又如，規(guī)范政府收費行為，提高財政收入，使政府能夠為社會保障提供更多的支持。第三，重視社會保障資金的積累。一方面，擴大國家預算范圍，使資金的籌集、使用更加科學化、合理化，提高資金流通效率。另一方面，重視宣傳，提高廣大人民群眾對社會保障制度改革中各項政策的支持，以確保社會保障資金的積累。此外，應注重社會保障資金的安全和增值，利用社會保障支出剩余進行有效投資，以提高社會保障資金的收益率，減小財政補貼，提高社會保障資金積累。第四，充分考慮我國基本國情的各種不平衡狀態(tài)，將社會保障支出與物價指數(shù)掛鉤，確保我國社會保障水平的整體提升。第五，重視社會保障預算的全面性、廣泛性，使其能夠真實的反映整個社會保障執(zhí)行過程中的收支情況，完善社會保障資金管理的獨立性、專用性，加強財政制度管理對社會保障資金的監(jiān)管職能，使社會保障資金的安全性及增值得到保障。

篇（10）

首先，應當看到，在當前的農(nóng)村社會保障體系中，保障力度不充分是一個較為突出的問題，例如在農(nóng)村養(yǎng)老保險方面。目前我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保險水平較低，相較于當前的物價水平和生活成本來說，遠遠不能滿足正常的生活需求，甚至部分農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險幾乎不能起到任何保證作用。這一問題也是由于我國農(nóng)村養(yǎng)老保險建設起步較晚造成的，并且由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不足，養(yǎng)老保險交納水平較低等，都使得養(yǎng)老保險保障力度不充分。

2.老齡化加劇

據(jù)我國最新的人口普查數(shù)據(jù)顯示，目前我國60周歲及以上人口21242萬人，占總人口的15.5%，65周歲及以上人口13755萬人，占總人口的10.1%，老齡化進一步加劇。老齡化現(xiàn)象所帶來的直接問題便是土地保障功能的減弱，在農(nóng)村地區(qū)，土地保障是主要的社會保障途徑之一，隨著老齡化加劇，越來越多的農(nóng)村居民喪失了勞動能力。并且從當前我國農(nóng)村地區(qū)的務農(nóng)人口數(shù)據(jù)來看也不容樂觀，平均年齡逐年增大，這也進一步減弱了土地保障功能。同時，隨著近年來城市化的不斷推進，農(nóng)村土地侵占已經(jīng)成為重要的社會性問題，部分農(nóng)民失去土地，導致土地保障功能完全喪失。

3.家庭保障功能減弱

在我國農(nóng)村地區(qū)，家庭保障一直以來都是農(nóng)村地區(qū)主要的社會保障方式，養(yǎng)兒防老的家庭觀念也根深蒂固，對于新社保的建設造成了一定的阻礙。但是也應當看待，在新時期，隨著農(nóng)村地區(qū)家庭結構的變化，家庭保障功能也在不斷減弱。當前農(nóng)村地區(qū)越來越多的年輕人選擇外出務工，產(chǎn)生了大量的留守老人和留守兒童，相當一部分農(nóng)村，老年人的比例已經(jīng)大大超過了年輕人和中年人的比例。特別是在我國計劃生育政策的推行下，很多家庭只有一個或者連個子女，家庭保障功能減弱已經(jīng)成為當前農(nóng)村社會保障中的不爭事實，更是一個十分突出的現(xiàn)實困境之一。

二、完善農(nóng)村社會保障體系措施

1.加強農(nóng)村社會保障力度

首先，在完善農(nóng)村社會保障體系中，應當加強農(nóng)村地區(qū)的社會保障力度，例如加強農(nóng)村養(yǎng)老保險體系的保障力度。針對當前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系中的不足和問題，應當積極進行解決，在財政支出方面予以更大的支持，加強養(yǎng)老保險資金管理。將新農(nóng)合、新社保等養(yǎng)老保險體系納入到全國社會保險基金統(tǒng)籌預算范圍內，以此增強資金保障力度。應當看到，目前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障問題已經(jīng)成為了一個較為突出的社會性問題，隨著社會老齡化的加劇，這一問題所產(chǎn)生的影響也必將更加突出。相關部門應當積極重視，在社會養(yǎng)老保險體系方面深化改革，從國庫中進行集中統(tǒng)籌支付，杜絕該過程中出現(xiàn)的腐敗問題，真正做好農(nóng)村社會保障。

2.大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟

在完善農(nóng)村社會保障中，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟也是非常重要的一個途徑，從我國農(nóng)村社會保障體系中存在的一些問題和面臨的現(xiàn)實困境來看，其中一個重要的原因便是農(nóng)村經(jīng)濟落后。例如在新社保推行中，基于農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和收入水平，難以大幅度提高養(yǎng)老保險繳納水平，因而也就無法較好的做好養(yǎng)老保險保障。在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟中，應當大力支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更多的政策扶持，如企業(yè)用地、免稅等等，增加企業(yè)就業(yè)人口，這等于引導外出務工人員返鄉(xiāng)，解決由此產(chǎn)生的社會問題也有著積極意義。

3.完善農(nóng)村社會保障法治

建立完善的農(nóng)村社會保障法治體系對于完善農(nóng)村社會保障也有著重要作用，應當針對當前我國農(nóng)村社會保障建設中出現(xiàn)的一些問題進行立法，從法律角度完善農(nóng)村社會保障。農(nóng)民向來是社會中的弱勢群體，通過立法保障農(nóng)民的合法權益，有利于促進農(nóng)村設社會保障體系的完善。例如可以在立法中打破傳統(tǒng)的戶籍制度，應當看到，我國現(xiàn)行的農(nóng)村戶籍制度中還有著諸多不合理指出，尤其是在新時期，農(nóng)村戶籍制度所產(chǎn)生的矛盾和社會問題進一步尖銳，嚴重阻礙了社會保障的完善。因而從立法角度，改善現(xiàn)有的農(nóng)村戶籍制度，建立更加合理、科學的戶籍政策對于完善農(nóng)村社會保障有著重要作用。