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篇（1）

Abstract:Thepublicadministrationresearchusuallyhastwokindofentirelydifferentstandpoints:Superintendent''''sstandpointandpublic''''sstandpoint.Standsinsuperintendent''''sstandpoint,thepublicadministrationresearchmainattentiontakesthepublicinterestspokesmanandvindicator''''sPublicsector,howcancarryontheeffectivemanagementtothepublicaffairs.Standsinpublic''''sstandpoint,thepublicadministrationresearchmainattention“howcanthecitizenobtainthethingwhichfromgovernmenttheretheyneed”(thenote:HowardFrant:UsefultoWhom?PublicManagementResearch,SocialScience,andtheStandpointProblem,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Number2,1999,p.324.).

keyword:Publicinterest;Modernagepublic;Publicadministration;Managementessence

引言

顯然,這兩種立場都沒有脫離公共利益這個核心問題:前者以“公共部門如何實現(xiàn)和服務(wù)于公共利益”為焦點;后者以“公共利益是怎樣被實現(xiàn)的”為焦點。進一步對比可以發(fā)現(xiàn),前一種主張所說的公共利益多半是抽象的,而后一種主張則意指現(xiàn)實的公共利益,它與公眾利益密切相關(guān)。

事實上,研究公共利益時有兩個關(guān)鍵問題不容回避。第一,公共利益是抽象的(虛幻的)還是現(xiàn)實的(具體的)?第二,公共利益與共同利益完全一致嗎?圍繞這兩個問題,本文將在區(qū)分公共利益和共同利益概念差別的基礎(chǔ)上,界定公共利益的本質(zhì)內(nèi)涵;進而力圖闡明公共利益乃是現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問題。

一、對“共同利益”的概念辨析

“共同利益”和“公共利益”是兩個容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說的“共同利益”有兩個英文詞與其相對應(yīng),即commoninterest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋,common在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時,是指“兩個人或更多人,或者是團體、社會的絕大多數(shù)人所享有的東西,所做的事情,或是屬于他們的東西、對他們有影響的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”,此時它指“影響所有人或絕大多數(shù)人(的事物)”。(注:《牛津高階英漢雙解詞典》(第四版)、商務(wù)印書館、牛津大學(xué)出版社,1997年版,第277頁、第612頁。)

可見,“共同利益”首先是指“多數(shù)人”的利益?！岸鄶?shù)人”可能是指兩個人、少數(shù)幾個人、絕大多數(shù)人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對普遍性。

同時,“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場、共同的行動相關(guān)。它不局限于某個單個的個體,不可能也不應(yīng)該為其所獨有。這是共同利益的不可分割性。

通常,共同利益可以指代共同體利益,或是利益關(guān)系的產(chǎn)物。我們將分別闡述這兩種指代關(guān)系。

(一)共同利益與共同體利益

共同體是個寬泛的概念。一個組織、一個社區(qū)、一個地區(qū)、一個國家甚或是整個人類社會,都可以分別看作是共同體。作為現(xiàn)實的載體,這些不同層次的共同體都存在著自身的利益,因而可以分別被看作是利益共同體。在對這些利益共同體進行考察時,可以采取幾種視角:一是以單個的利益共同體為單元,分析其共同利益的屬性;二是以不同層次利益共同體的相對關(guān)系為單元,分析共同利益的相對性。

1.共同體的規(guī)模與共同體利益

共同體是由相關(guān)成員組成的。其成員數(shù)量的多少,影響著共同體利益的內(nèi)容。既然共同體利益不局限于某個或某些特定成員,它就應(yīng)該是絕大多數(shù)成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規(guī)模越小,共同體利益的內(nèi)容越簡單、越狹窄;共同體規(guī)模越大,共同體利益的內(nèi)容越復(fù)雜、越廣泛。但無論如何,共同體利益都不是單一的,而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。

最為主要的是,共同體規(guī)模制約著共同體利益的認可和確認。在共同體規(guī)模較小的情況下,利益聚合比較容易實現(xiàn);或者說共同利益容易被認可和確認。隨著共同體規(guī)模的不斷增大,利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來越困難,因此也只能在形式上用絕大多數(shù)人的共同利益來代表共同體利益。這在實踐中存在困境:“少數(shù)服從多數(shù)”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數(shù)人的利益?

通常認為,不管采取怎樣的表達機制,共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實質(zhì)上的“普遍性”或“差異性”。如果少數(shù)人的利益被忽略或侵犯了,他們就會游離于共同體之外,共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現(xiàn),共同體總要采取一些救助弱勢群體的措施。其背后的邏輯是:這些少數(shù)人的“共同利益”雖然在形式上沒有得到確認,但在實際上應(yīng)該得到實現(xiàn)。就是說,共同體利益并不以大多數(shù)人主觀的確認和認可為限度,它還包括一些客觀的、在特定時期內(nèi)沒有得到確認和認可的利益。

比如,人們在和平時期可能并不會感受到共同體安全的重要性;一旦共同體安全受到威脅時,任何成員都不可能否認共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如,在追求共同體利益的過程中,共同體賴以生存的自然環(huán)境可能被“無意”地破壞了,此前似乎沒有人意識到“外生的”自然環(huán)境也是共同體利益;當共同體的發(fā)展受到自然環(huán)境的懲罰或威脅時,保護自然環(huán)境就會理所當然地成為共同體利益。可見,形式上的共同體利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。

這表明,共同體利益并不否認差異性和客觀性,它既包括形式上的“共同利益”,也包括客觀的“普遍利益”。

2.共同體的層次與共同體利益

既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實體,那么就應(yīng)該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關(guān)系。從縱向一體化的角度而言,人類社會這個最大的共同體是由若干層次的次級共同體按一定規(guī)則組成的。高一層級的共同體利益制約著低層級的共同體利益,兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如,我們可以把人類社會看成是由國家組成的共同體,國家本身也可以看作是次級的共同體?；趪依?一些國家在工業(yè)發(fā)展的過程中對生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞,這是對人類社會整體利益的威脅;同樣,一些核大國發(fā)展核力量形成核威懾也是對人類社會安全與和平的挑戰(zhàn)。這是國家利益與人類社會整體利益的沖突。另一方面,可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出以及其他形式的國家間合作,則是協(xié)調(diào)國家間利益關(guān)系、維護人類社會“共同體利益”的措施。

3.共同體的性質(zhì)與共同體利益

以上,我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實上,除了規(guī)模之外,共同體的性質(zhì)也是影響共同體利益的重要因素。比如,對于組織這類利益共同體來說,我們可以簡單地將其區(qū)分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說的公共部門和私營部門。顯然,兩者都具有各自的共同利益,但因為性質(zhì)和價值取向的差異,其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說,“‘公共’與‘私營’之間的根本區(qū)別并不是政府與私營部門之間的區(qū)別,而是追求公共利益與追求私人所得之間的區(qū)別”(注:DavidMathasen:TheNewPublicManagementandItsCritics,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Numberl,1999.)。

在這里,政府被看作是代表和維護公共利益的公共部門。這種傳統(tǒng)的看法受到了公共選擇理論的挑戰(zhàn)。公共選擇學(xué)派認為,政府也是有自身利益的,因而并不見得能夠代表公共利益。事實上,這種沖突可以用共同體利益來解釋。布坎南等人所說的“政府的自身利益”近似于政府這個公共組織的共同體利益,而斯托克斯所說的“公共利益”乃是社會這個共同體的利益。傳統(tǒng)觀點認為,這兩種共同體的利益根本一致;而在公共選擇理論看來,兩者可能相分離。可見,共同體的共同利益并不等同于公共利益,這取決于共同體利益的指向。

這種邏輯同樣適用于對國家、政府部門和地方政府之間關(guān)系的分析。從嚴格的意義上說,政府部門、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體,但它們在形式上具有利益共同體的某些特征。如果將國家看作是最大的利益共同體,那么政府部門和地方政府分別可以看作是次級的利益共同體。我們通常所說的“部門利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”,在各自的范圍內(nèi)也都有相當?shù)暮侠硇?。但它們與國家利益之間的沖突并不少見。這種沖突再次表明:不同層級共同體的利益并不是完全一致的。站在國家的立場上,國家利益顯然是高于地方利益和部門利益的。

上述分析表明,共同體利益首先是共同利益,它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規(guī)模的擴大和層級的提升,共同利益聚合的過程涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系。同時,在探討共同體利益是否是共同利益時,必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因為低層級共同體的共同利益并不一定是高層級共同體的共同利益。

(二)作為利益關(guān)系產(chǎn)物的共同利益

在探討共同體利益時,實際上是從靜態(tài)意義來理解共同利益的。除此之外,共同利益也表達了利益主體橫向的利益關(guān)系。通常認為,“由于利益自我性和社會性的作用,任何利益關(guān)系中都包含著三種利益內(nèi)容,即利益關(guān)系兩個原構(gòu)利益主體的利益及其相互結(jié)成的共同利益”。確切地說,共同利益乃是“利益關(guān)系中的第三種利益”(注:王浦劬:《政治學(xué)基礎(chǔ)》,北京大學(xué)出版社,1995年版,第60、61頁。)。對此我們可以進一步地引伸:

1.共同利益的動態(tài)變化性

盡管利益關(guān)系具有相對的穩(wěn)定性,但它也不是一成不變的。按照上述邏輯,如果利益關(guān)系發(fā)生變化,那么其所產(chǎn)生的“第三種利益”也會隨之變化。從這一意義上說,共同利益也具有動態(tài)變化性,而且在變化過程中其主體內(nèi)容也將有所調(diào)整。這使得共同利益本身也是一個難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內(nèi)容發(fā)生變化,那么共同利益的公共性或私人性就不會變化;如果兩者同時發(fā)生變化,那就意味著利益關(guān)系本身發(fā)生了變化。顯然,兩個私營機構(gòu)為壟斷市場而形成的利益關(guān)系及其共同利益,與基于合作性地提供公共物品或公共服務(wù)而形成的利益關(guān)系及其共同利益有著本質(zhì)的區(qū)別。這意味著共同利益作為利益關(guān)系的產(chǎn)物,可能在其動態(tài)變化過程中改變其公共的或私人的屬性。

2.共同利益的本質(zhì)屬性

如果我們承認利益的普遍性以及利益驅(qū)動假設(shè)的話,那么就同樣應(yīng)該承認利益關(guān)系的普遍性。也就是說,不同利益主體之間可能會發(fā)生潛在的或現(xiàn)實的利益關(guān)系。但在利益關(guān)系形成的過程中,由于“原構(gòu)利益主體”的性質(zhì)不同,所產(chǎn)生的“第三種利益”也可能具有不同的性質(zhì)。兩個公共機構(gòu)基于公共目的而產(chǎn)生的利益關(guān)系及共同利益,顯然與兩個私營部門基于私人目的產(chǎn)生的利益及其共同利益有所不同。換言之,不同利益關(guān)系產(chǎn)生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質(zhì),也可能具有公共的性質(zhì)。

由此可見,共同利益是公共的還是私人的難以分辨,這取決于作為共同利益基礎(chǔ)的利益關(guān)系的本質(zhì)屬性及其動態(tài)變化性。或者說,不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益,盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么,到底應(yīng)該如何界定公共利益呢?

二、公共利益的本質(zhì)屬性

從上文的分析中可以看出,“共同利益并不一定是公共利益”(注:陳慶云:“公共管理基本模式初探”,載于《中國行政管理》,2000年第8期,第37頁。),盡管二者之間具有某種特殊的聯(lián)系。要揭示兩者之間的關(guān)系,還需要對“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。

(一)公共利益的內(nèi)涵

按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋,public意味著“公眾的、與公眾有關(guān)的”,或者是“為公眾的、公用的、公共的(尤指由中央或地方政府提供的)”。(注:《牛津高階英漢雙解詞典》,商務(wù)印書館、牛津大學(xué)出版社,1997年版,第1196頁。)在這里,公眾是一個集合名詞,公眾組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關(guān)。不過這個由單個公眾以一定方式組成的共同體,與由單個個體組成的私人性質(zhì)的共同體存在實質(zhì)性差別。前已述及,共同體的性質(zhì)和價值取向決定了共同體利益的性質(zhì)。基于這種認識,公眾組成的共同體已經(jīng)包含著公共性而不是私人性的內(nèi)涵。

其次,公共利益意為“公眾的或與公眾有關(guān)的”,它與公眾利益密切相關(guān)(這也決定了現(xiàn)代公共管理轉(zhuǎn)向公眾立場是合情合理的)。不過,公眾利益并不能代替公共利益。因為公眾利益既有純私人性質(zhì)的,也有公共性質(zhì)的;公眾除了消費公共物品之外;還大量地消費私人物品。反之,公共利益則應(yīng)該代表公眾利益,否則它就失去了依托而成為一個純粹抽象的概念。

再次,公共利益與中央或地方政府的供給相關(guān)。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學(xué)派看來,政府也具有自利性,但誰都無法否認政府是公共利益的代表者和維護者。在這一方面,往往存在認識上的誤區(qū):即因為政府是代表者和維護者,而認為公共利益只能由政府來維護、增進和分配。這排除了政府以外社會主體的補充作用。事實上,西方國家大量出現(xiàn)的志愿性團體、社區(qū)自治,以及“治理(govenance)”概念的提出都表明:“政府并不是唯一的提供者”(注:世界銀行:《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報告》,中國財政經(jīng)濟出版社,1997年版,第4頁。);非政府組織和公民參與也同樣可以維護和增進公共利益。

(二)公共利益的本質(zhì)屬性

作為共同體利益和公眾利益,公共利益是一個與私人利益相對應(yīng)的范疇。在這一意義上,公共利益往往被當成一種價值取向、當成一個抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位,并沒有告訴人們公共利益包括哪些內(nèi)容,它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下,公共利益也具有一些基本的屬性。

1.公共利益的客觀性

公共利益不是個人利益的疊加,也不能簡單地理解為個人基于利益關(guān)系而產(chǎn)生的共同利益。不管人們之間的利益關(guān)系如何,公共利益都是客觀的,尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此,那是因為這些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發(fā)展,盡管它們可能并沒有被共同體成員明確地意識到。

2.公共利益的社會共享性

既然公共利益是共同利益,既然它影響著共同體所有成員或絕大多數(shù)成員,那么它就應(yīng)該具有社會共享性。這可以從兩個層面來理解。第一,所謂社會性是指公共利益的相對普遍性或非特定性,即它不是特定的、部分人的利益。第二,所謂共享性既是指“共有性”,也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現(xiàn)為直接的、明顯的“正受益”;公共利益受到侵害事實上也是對公眾利益的潛在威脅。

以上兩種特性都是從抽象的意義上來講的,但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務(wù)是公共利益主要的現(xiàn)實的物質(zhì)表現(xiàn)形式。一般認為,“公共物品是指非競爭性和非排他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應(yīng)。非排他性是使用者不能被排斥在對該物品的消費之外”。(注:世界銀行:《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報告》,中國財政經(jīng)濟出版社,1997年版,第26頁。)如果將非排他性看作是源于產(chǎn)權(quán)而派生出的特性的話,那么,它在形式上保證了公共物品“共有”的性質(zhì)。而非競爭性則從實際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質(zhì)表現(xiàn)形式;進而,公共物品的現(xiàn)實性決定了公共利益也是現(xiàn)實的而非抽象的。

需要特別指出的是,公共物品的這種特征往往被誤解,即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認這樣的公共物品的確存在,但不能借此認為所有的公共物品都應(yīng)該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實上是通過多層次、多樣化的公共物品來實現(xiàn)的。

從縱向上來說,我們可以根據(jù)共同體利益的層次性來界定公共物品的層次性:(1)全球性或國際性公共物品:世界和平、一種可持續(xù)的全球環(huán)境、一個統(tǒng)一的世界商品及服務(wù)市場和基本知識,都是國際公共物品的例子。(注:世界銀行:《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報告》,中國財政經(jīng)濟出版社,1997年版,第131頁。)(2)全國性公共物品:提供憲法、法律等制度安排,國家安全和防務(wù),發(fā)展初等教育,進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),跨地區(qū)的公共設(shè)施(比如道路),都是全國性公共物品。(3)地方性公共物品:地方基礎(chǔ)設(shè)施(比如城市道路)、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區(qū)性公共物品:社區(qū)綠化與環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等乃是社區(qū)性公共物品。

從橫向上來說,同一層次的公共物品不是單一的,而是多樣化的:(1)基礎(chǔ)性的公共物品,主要是指基礎(chǔ)設(shè)施一類的公共工程。(2)管制性的公共物品,指憲法、法律等制度安排以及國家安全或地方治安。(3)保障性公共物品,比如社會保障、疾病防治。(4)服務(wù)性公共物品,比如公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生保健等服務(wù)性公共項目。

由此可見,公共物品的層次性和多樣化實際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上,公共利益就不是一個抽象的概念,而是一個現(xiàn)實的概念了。這是現(xiàn)代公共管理探討公共服務(wù)的供給模式,從而確保公共利益的有效增進和公平分配的基礎(chǔ)。

三、公共利益:現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問題

從上述對公共利益本質(zhì)屬性的闡釋中可以看出,既然公共利益具有社會共享性,既然它具有相對普遍的影響力,那么確保公共利益的增進和分配就應(yīng)當是公共管理的根本目的。正如本文開頭提到的那樣,對于這個問題有兩種截然不同的立場。傳統(tǒng)觀點基本上秉持著管理者的立場,即以政府公共管理作為核心研究對象。這對于探討政府這個最大的管理主體如何維護和增進公共利益是大有稗益的。不過,新公共管理運動的興起卻力圖改變這種立場,顧客取向和結(jié)果取向并不僅僅是政府公共價值觀念轉(zhuǎn)型的目標,它也蘊含著公共文化轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。同時,市場化供給機制的引入似乎并沒有將所有的希望都寄托在政府身上——非政府組織、私營部門甚至是公民個人或公民團體的參與同樣能夠帶來有效的產(chǎn)出和更高的績效水平。因此,轉(zhuǎn)向公眾立場有相當?shù)暮侠硇院同F(xiàn)實基礎(chǔ)。

站在公眾的立場上,公共利益是現(xiàn)實的。它表現(xiàn)為公眾對公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公眾個人對私人物品的需求相區(qū)別。后者可以通過在市場中進行自由選擇、自主決定而得到實現(xiàn);而前者則需要集體行動、有組織的供給方式才能得到滿足。毫無疑問,政府是最大的、有組織的供給主體,這由政府傳統(tǒng)的公共責任所決定。但僅僅有公共責任并不能確保公共利益的實現(xiàn),政府的能力和績效狀況是最終的決定性因素。

新公共管理運動的興起是對傳統(tǒng)政府理論和傳統(tǒng)公共行政理論的批判。批判的焦點在于政府組織的低效率并不能有效滿足公眾的需求。即使對這一相對普遍的現(xiàn)實忽略不計,也應(yīng)當承認政府能力的有限性?；谶@兩大前提,必然要求尋求政府以外的社會力量。從西方七十年代以來的公共行政改革實踐來看,基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營部門參與公共物品的供給。改革的成功經(jīng)驗都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應(yīng)當這樣理解:

第一,政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門與私營部門、非政府組織的合作關(guān)系是必然的理性選擇,也是通過多種途徑實現(xiàn)公共利益的組織基礎(chǔ)。

第二,這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品,它可能通過有效的、激勵性的制度安排來鼓勵其他社會主體參與供給,也可能通過集體購買的方式滿足公眾的需求。這樣,政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品,也能夠保證公共利益的實現(xiàn)。

第三,政府雖然不必是唯一的提供者,但政府的某些傳統(tǒng)責任和職能是不能放棄的,而且某些公共物品只能由政府來提供。也就是說,主張多元化供給并不能全盤否認政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。

篇（2）

二是強化學(xué)術(shù)交流，促使理論水平得到提升：通過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，目前，我國醫(yī)院在公共衛(wèi)生管理知識體系方面，還比較的缺乏，那么在實踐的過程中，就需要會不斷總結(jié)各類醫(yī)療結(jié)構(gòu)開展公共衛(wèi)生管理的經(jīng)驗。以公共衛(wèi)生為主題，將相關(guān)形式的學(xué)術(shù)講座以及學(xué)術(shù)交流活動給定期開展下去，對國外醫(yī)療機構(gòu)公共衛(wèi)生管理的成功經(jīng)驗進行大力學(xué)習和借鑒，結(jié)合我國的具體國情，對醫(yī)療機構(gòu)公共衛(wèi)生管理的理論體系進行逐步構(gòu)建和完善。

三是要開展公共衛(wèi)生知識培訓(xùn)，促使醫(yī)務(wù)人員的公共衛(wèi)生知識水平得到提升：要以公共衛(wèi)生知識為核心，大力培訓(xùn)衛(wèi)生行政部門以及醫(yī)院的領(lǐng)導(dǎo)和管理工作人員，將臨床一線的醫(yī)務(wù)人員作為培訓(xùn)的重點，以便促使全體工作人員都可以對傳染病防控知識進行熟練的掌握。將公共衛(wèi)生方面的行政法規(guī)、專業(yè)知識和技能在醫(yī)院中廣泛傳播，對醫(yī)務(wù)人員的公共衛(wèi)生觀念進行樹立，促使醫(yī)院工作人員的預(yù)防醫(yī)學(xué)知識水平得到大力提高，從而促使醫(yī)務(wù)人員能夠?qū)残l(wèi)生責任主動承擔。

四是要構(gòu)建一個橋梁，促使醫(yī)院能夠和疾病控制機構(gòu)進行信息溝通：要結(jié)合具體情況，將協(xié)調(diào)和溝通機制構(gòu)建于醫(yī)療機構(gòu)和疾病控制機構(gòu)之間，促使雙方能夠更加密切的合作，進行信息交流，結(jié)合雙方的需求，對疾病控制工作計劃進行科學(xué)制定，并且將運行機制以及應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)預(yù)案充分納入考慮范圍，對工作進展情況定期檢查，并且進行必要的演練。

五是將非政府組織的作用給充分發(fā)揮出來，促使社會參與得到實現(xiàn)：非政府組織在諸多方面，都具有很大的優(yōu)勢，如社會動員、公眾參與、普及預(yù)防醫(yī)學(xué)知識方面等等。因此，就需要將非政府組織的優(yōu)勢給充分發(fā)揮出來，對衛(wèi)生科普知識大力普及和推廣，將一系列形式給利用起來，如廣播、報刊、互聯(lián)網(wǎng)、手冊等，將公共衛(wèi)生知識的宣傳教育廣泛開展于社會公眾之間，指導(dǎo)群眾在看待公共衛(wèi)生問題時，需要堅持科學(xué)的行為和方式。

篇（3）

醫(yī)院的會計制度和醫(yī)院財務(wù)制度，是新醫(yī)改下產(chǎn)生的兩種有效新的制度，給信息系統(tǒng)的改革和發(fā)展產(chǎn)生很大的影響。計算機網(wǎng)絡(luò)化管理，突破了傳統(tǒng)管理模式帶來的弊端，可以準確﹑迅速地對相關(guān)醫(yī)療信息進行統(tǒng)計與分析，對公立醫(yī)院的開支有著比較清楚的了解，便于對財務(wù)的管理和規(guī)范。在看到新醫(yī)改給信息系統(tǒng)帶來的變化同時，也應(yīng)看到目前在公立醫(yī)院中，財務(wù)信息管理標準化程度并沒有預(yù)期的那么高，連接醫(yī)院信息系統(tǒng)平臺的數(shù)據(jù)接口，沒有做到清晰﹑準備地對接，同一指標在不同的財務(wù)分析中出現(xiàn)數(shù)據(jù)不一致的問題，這都給目前的財務(wù)管理帶來不便。信息系統(tǒng)的提高，需要在新醫(yī)改的政策指引下，結(jié)合公立醫(yī)院的實際情況，有步驟地有序進行。

2新醫(yī)改下公立醫(yī)院財務(wù)管理的策略

2.1加強財務(wù)審批制度，有效控制醫(yī)療成本

健全公立醫(yī)院的財政審批制度，注重醫(yī)院的財政支出管理，壓縮和節(jié)制不合理開支，減少資源的浪費，杜絕盲目開支，嚴格審查醫(yī)院的支出情況，做到每筆帳都既要記錄在冊，嚴格審批。公立醫(yī)院要做到合理開源節(jié)流，規(guī)范資金的支出和利用，合理調(diào)整醫(yī)藥結(jié)構(gòu)，根據(jù)醫(yī)院的發(fā)展情況，制定合理的藥價，不能把醫(yī)院的收入增長轉(zhuǎn)移到病患的藥價上，影響到老百姓的就醫(yī)治療。明確醫(yī)院的固定資產(chǎn)清查，盡可能做到成本結(jié)構(gòu)的最優(yōu)化，保障醫(yī)院的有序﹑健康發(fā)展。公立醫(yī)院在完善財務(wù)管理制度時，要注意將成本節(jié)約的責任落實到每個責任人身上，盡可能減少醫(yī)療浪費，為患者制定出節(jié)約的就醫(yī)成本。

2.2發(fā)揮監(jiān)督和績效分配制度，加強財務(wù)管理

公立醫(yī)院需要發(fā)揮監(jiān)督機制，綜合利用社會監(jiān)督﹑媒體監(jiān)督﹑內(nèi)部監(jiān)督等多種監(jiān)督方式，對醫(yī)院的不合理﹑不規(guī)范的財務(wù)行為進行監(jiān)督。公立醫(yī)院在進行績效考核時，要通過完善的履職績效評價制度，來進行綜合的﹑全面的績效評價。在實行的過程中，要注意充分利用績效的激勵功能，針對不同部門的不同工作崗位，制定有效的激勵模式。健全完善公立醫(yī)院的財務(wù)管理制度，需要公立醫(yī)院結(jié)合自身發(fā)展情況，制定完整的長遠規(guī)劃，實現(xiàn)自我監(jiān)督和自我控制的平衡。

由于公立醫(yī)院缺乏市場的競爭性，很難通過市場競爭進行優(yōu)勝劣汰的機制篩選，這更需要有完善的行政監(jiān)督與考核手段的結(jié)合，綜合利用社會監(jiān)督﹑內(nèi)部監(jiān)督多種監(jiān)督手段，對醫(yī)院內(nèi)部的財務(wù)管理進行監(jiān)督，發(fā)揮輿論監(jiān)督的功能對醫(yī)院的財務(wù)管理制度進行完善。新醫(yī)改對公立醫(yī)院的財務(wù)管理提出了要求，對這些要求的研究和落實，將會給公立醫(yī)院帶來新的發(fā)展。財務(wù)管理制度對公立醫(yī)院來說，是必須要完善和加強的一項制度，如果忽視對財務(wù)管理制度的更新和完善，那么將會影響到公立醫(yī)院的發(fā)展。公立醫(yī)院在新醫(yī)改的要求下，要注重增加公益性，逐步取消藥品的加成，減輕老百姓看病難﹑看病貴的民生問題。

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二、公立醫(yī)院存貨管理的主要內(nèi)容

公立醫(yī)院存貨管理的重要環(huán)節(jié)包括計劃、采購、結(jié)算、庫存、消耗五個環(huán)節(jié)，公立醫(yī)院通過科室請購，形成采購計劃單，再按計劃單組織采購，經(jīng)庫房驗收合格后進行貨款結(jié)算，再通過醫(yī)療服務(wù)活動耗用藥品材料等庫存物資，最后收取醫(yī)療費用彌補成本，形成一個完整的供應(yīng)鏈活動。計劃作為供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)的起點，是物資配置是否得當?shù)木唧w體現(xiàn)。合理有效的存貨配置，既能保證醫(yī)療活動的順利開展，又能安排好資金運用，提高存貨周轉(zhuǎn)率。因此計劃數(shù)量應(yīng)是必須的、恰當?shù)?、?jīng)濟的。各科室根據(jù)自身的業(yè)務(wù)活動需要填制請購單，交物資管理部門，物資管理部門在充分了解家底的情況下，對確需購買的物資填報采購計劃單報分管領(lǐng)導(dǎo)審批。采購部門根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)審批的采購計劃單組織采購。采購過程中，應(yīng)嚴格執(zhí)行相關(guān)采購規(guī)定。公立醫(yī)院藥品必須實行掛網(wǎng)采購的應(yīng)掛網(wǎng)采購，使用財政性資金的必須認真執(zhí)行政府采購。采購過程中堅持四比原則，比質(zhì)量，比價格，比服務(wù)，比信譽，切實提高資金使用的有效性。物資采購入庫應(yīng)嚴格按規(guī)定組織驗收，核對生產(chǎn)廠家、品名、規(guī)格、型號、生產(chǎn)日期等事項，確保與所訂購物資一致。驗收入庫后，及時將結(jié)算發(fā)票、隨貨同行聯(lián)、計劃采購單、入庫單、驗收單、合同等單證交財會部門入賬并辦理貨款結(jié)算。同時，通知各請購科室前來辦理領(lǐng)用手續(xù)，以保障各科室業(yè)務(wù)工作的正常開展。物資管理部門應(yīng)隨時掌控物資庫存動態(tài)，物資庫房應(yīng)做到分類清晰、擺放整齊、入出方便，注意防霉、防潮，設(shè)置近有效期的預(yù)警提示以及常備存量不足的預(yù)警提示，減少存貨過期失效，霉爛變質(zhì)損失，保證常用物資的經(jīng)濟庫存量。各科室按需領(lǐng)用物資，通過收取病人的醫(yī)療藥品費用彌補物資消耗成本，取得一定的經(jīng)濟效益，為醫(yī)院發(fā)展積累資金。可見，只有抓好、管好存貨上述五個環(huán)節(jié)，才能實現(xiàn)存貨資金使用的科學(xué)合理，安全高效，實現(xiàn)醫(yī)院可持續(xù)發(fā)展。

三、公立醫(yī)院存貨管理的現(xiàn)狀和存在的問題

（一）存貨儲備過多，資金積壓嚴重

出于業(yè)務(wù)工作考慮，各臨床、醫(yī)技科室總是希望隨要隨取，總是希望物資管理部門儲備更多他們需要的物資以滿足他們醫(yī)療上的需要。院領(lǐng)導(dǎo)也擔心因物資供應(yīng)不足問題導(dǎo)致病員的流失，所以也要求物資管理部門儲備較多的物品，這往往導(dǎo)致資金在存貨上占用過多，存貨成本加劇，物品過期失效浪費較大。對于正處于發(fā)展中的公立醫(yī)院，資金需求本來就大，大量的存貨勢必減弱投資力度，甚至影響資金鏈的順暢。另外，各臨床科室濫用進口、高檔藥品，也增大了病人負擔，加大了病人人均醫(yī)療費用水平，影響到公立醫(yī)院社會效益的提升。

（二）管理認識不足，人員配備不當

存貨管理工作因?qū)儆诤笄诒Ｕ瞎ぷ?，公立醫(yī)院對此均不太重視，而將管理重點全部放在臨床醫(yī)學(xué)上。人員配備也總是隨意用一些其他科室閑置人員擔任。這些人員常常不具備電腦辦公軟件知識，或不具備物資管理專業(yè)知識，工作效率低下。往往造成存貨賬實不符，核查起來耗時費力。

（三）內(nèi)控制度不嚴，資產(chǎn)損失較大

公立醫(yī)院內(nèi)控制度不嚴，管理、計量方式的不科學(xué)造成物資管理部門人員采購、驗收、發(fā)放的隨意性，賬實差距過大，導(dǎo)致侵吞國有資產(chǎn)行為的發(fā)生，同時，責任心的淡漠，也會造成過期積壓現(xiàn)象嚴重，形成資產(chǎn)損失。

（四）科室配合不到位，阻礙工作進程

物資管理部門與相關(guān)部門配合不到位，例如與財務(wù)部門的配合不到位：有許多物資到庫驗收后，由于結(jié)算憑證未到，常常沒能將物資采購入庫單交財務(wù)及時入賬，往往造成庫房已入賬而財務(wù)未入賬現(xiàn)象，形成資產(chǎn)賬實不符，時間長了對起賬來也比較困難。與請購科室配合不到位：物資到庫后未能及時通知科室領(lǐng)用，造成存貨積壓，同時也耽誤病人治療。

四、完善公立醫(yī)院存貸管理的建議

（一）強化存貨管理意識，樹立職工責任心

公立醫(yī)院應(yīng)加強職工專業(yè)技能的培訓(xùn)，物資管理人員應(yīng)熟練掌握計算機操作知識，通過用計算機軟件管理庫存物資，進行數(shù)量金額核算，提高工作效率；通過信息化平臺，設(shè)置相應(yīng)預(yù)警提示，實現(xiàn)實時管理；通過職業(yè)道德強化，樹立職工愛崗敬業(yè)的責任心，減少物資差錯及過期毀損情況的發(fā)生。

（二）加強內(nèi)部控制建設(shè)，保證物資安全

公立醫(yī)院應(yīng)建立健全存貨的內(nèi)控管理制度，明確規(guī)定采購計劃的編制、審批、采購方式的確定、供應(yīng)商的選擇、驗收入庫、履約付款、倉儲保管、領(lǐng)用發(fā)出與計量、處置損溢等環(huán)節(jié)的控制要求，明確職責權(quán)限，確保全過程得到有效控制。納入政府采購和藥品集中招標采購范圍的，必須按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，確保物資使用的安全。減少物資耗用的浪費，提高存貨的使用效益。

（三）建立定期盤點與不定期抽查制度，確保存貨賬實相符

公立醫(yī)院存貨管理部門至少每年末應(yīng)對存貨進行一次全面清查，由財務(wù)部門進行監(jiān)盤。平時可采取不定期抽查，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)及時查明原因，完善相應(yīng)控制措施。物資管理部門月終應(yīng)到財務(wù)部門核對賬目，看看物資部門的購銷存錄是否與財務(wù)部門一致，并分析查找不符原因，針對不符原因完善相應(yīng)控制制度。對于已入庫，月末結(jié)算票據(jù)仍未到的款項，可與財務(wù)部門商定先以除發(fā)票外的其他單證進行入賬處理，財務(wù)部門可設(shè)置相應(yīng)應(yīng)付賬款明細賬進行專門核算，等結(jié)算發(fā)票到了，作相應(yīng)調(diào)賬處理。這樣，物資保管部門的物資明細賬與財務(wù)部門物資大賬金額就會完全一致。

（四）探索最優(yōu)存貨管理辦法，確定經(jīng)濟庫存量

公立醫(yī)院在經(jīng)營過程中，存貨過多必然增加管理成本，并且加重醫(yī)院財務(wù)負擔；存貸不足則會影響醫(yī)院正常醫(yī)療活動的開展,不能滿足病人用藥的需要結(jié)果是留不住病人，導(dǎo)致醫(yī)院經(jīng)濟效益直接下降，最終導(dǎo)致社會效益的降低。因此存貨應(yīng)該遵循“定額管理,合理使用,保證供應(yīng),加速周轉(zhuǎn)”的原則,實行“計劃采購、定額定量供應(yīng)”的管理辦法，合理確定儲備定額。對于低值易耗品采取“定量配置、以舊換新”等管理辦法，做好低值易耗品五五攤銷法下的管理工作。根據(jù)常用、特殊、急救用的不同特性分別確定安全存量。在滿足臨床開展業(yè)務(wù)工作的需求下，努力降低存貨成本。

（五）建立與供應(yīng)商的友好合作關(guān)系，加強物資供應(yīng)保障

為了保障物資供應(yīng)的順暢，公立醫(yī)院應(yīng)和供應(yīng)商保持友好合作關(guān)系，條件允許的話，可按不同類別的藥品耗材與貨源足、信譽度好的商家簽訂長期供應(yīng)合同，優(yōu)先滿足醫(yī)院常用藥品耗材、特殊藥品耗材、急救藥品耗材、一般性藥品耗材的供應(yīng)。明確雙方權(quán)利義務(wù)，醫(yī)院可作出收貨后多久結(jié)清款項的承諾。這樣，院方的物資得到了有力保障，就不必儲存太多的物資了，結(jié)余下的資金可用在其他設(shè)備項目投資上，以提高醫(yī)院的整體實力和市場競爭力。

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(2)缺乏與員工的有效溝通如果醫(yī)院缺乏與各層次員工的有效溝通，不但不利于員工參與醫(yī)院績效管理，還會使得績效管理成為純粹的績效考核，阻礙了員工能力的發(fā)揮和績效的提升，產(chǎn)生一些負面影響。績效管理打破了傳統(tǒng)的醫(yī)院薪酬模式，將個層面職工的利益關(guān)系重新調(diào)整，這對傳統(tǒng)的醫(yī)院管理是一種沖擊和挑戰(zhàn)，因為在實施過程中會出現(xiàn)一定的阻力和分歧，從而影響績效管理的執(zhí)行力度。

二、完善公立醫(yī)院績效管理的思考與建議

(一)明確績效管理的目標定位明確績效管理的目標定位能夠產(chǎn)生有效的激勵作用，最終實現(xiàn)醫(yī)院的總體績效目標?？冃Ч芾砟繕艘⒆阌卺t(yī)院的當前發(fā)展，定位于醫(yī)院的遠景目標。我國醫(yī)院的遠景目標是以病人為中心，以質(zhì)量為核心，牢固樹立為人民群眾健康服務(wù)的思想，不斷滿足人民群眾日益增長的醫(yī)療衛(wèi)生需求。

(二)設(shè)置合理而量化的指標體系能夠反映醫(yī)院績效的指標繁多而瑣碎，如果采用過多的指標會為績效管理的實施帶來很大的困難，不利于后期的綜合經(jīng)濟分析，因此，應(yīng)該建立合理而量化的指標評價機制，指標的設(shè)置應(yīng)盡量簡化，避免形成層次復(fù)雜的指標樹。評價指標的基礎(chǔ)是客觀和量化的參考指標，只有這樣，才能保證評估全面、公正以及數(shù)據(jù)的可比性。

(三)建立有效的激勵機制醫(yī)院績效評價如果要切實的運行，必須要有有效的激勵機制作為后盾。目前在我國，適合公立醫(yī)院現(xiàn)狀的激勵機制是薪酬分配、績效評價同薪酬管理掛鉤，個人貢獻與薪酬相符合，促進個人發(fā)展目標同醫(yī)院遠景目標協(xié)調(diào)一致，加強權(quán)責認定，提高員工主動性，這有利于醫(yī)院有效的實施績效管理方案。有效的晉升空間是維持和提高職工工作積極性的重要手段，這種非物質(zhì)鼓勵能使職工取得成就感與榮譽感，更能激發(fā)工作動力。

(四)體現(xiàn)公平和公益性原則公立醫(yī)院的核心是公益性的社會服務(wù)機構(gòu)。因此,公立醫(yī)院在設(shè)立績效考核管理制度時,要將公益性這一指標作為重要參考納入到績效評價體系,并全面體現(xiàn)在具體的考核指標中。另外,績效管理制度在制定時要以公平性為首要原則,這就要求單位在實施具體績效考核時,要給予職工充分的發(fā)言權(quán),醫(yī)院的績效考核委員會應(yīng)由各級職工代表組成,同時建立合理的申訴渠道,以解決考核過程中出現(xiàn)的爭議。

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與工資相比，公立醫(yī)院在員工獎金分配方面具有較強的自主性，目前我國公立醫(yī)院普遍實行的是院科兩級分配，即醫(yī)院對各科室進行分配，各科室內(nèi)部再進行分配。在具體的分配核算辦法上，不同的醫(yī)院在操作細節(jié)上各有不同，但大體上均采用“（收入－支出）＊提成比例”為基礎(chǔ)的框架搭建獎金分配方案。目前醫(yī)院獎金占醫(yī)務(wù)人員薪酬比重的50％－70％左右。在院科兩級分配中，當前公立醫(yī)院中比較成熟的運算基礎(chǔ)是（收入－支出）形式的成本核算，通過實行成本核算，將醫(yī)院所有成本全部分攤至醫(yī)院內(nèi)每個員工，以提高全體員工的成本意識，減少浪費，進而提高醫(yī)院的社會效益，增加醫(yī)院在市場經(jīng)濟條件下的競爭能力，國內(nèi)做得較好的如四川大學(xué)附屬華西醫(yī)院的全成本運營。但單純利用成本核算會導(dǎo)致各科室把主要精力全部集中在科室收入上，一方面對病人進行不必要的檢查和治療，增加患者負擔，另一方面又會在降低成本上下功夫，重復(fù)使用衛(wèi)材，不肯接收新員工等導(dǎo)致醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量下降，人才梯隊斷層等不良現(xiàn)象。為解決成本核算存在的系列問題，公立醫(yī)院在獎金分配方式中加入績效考核工資，通過行之有效的績效薪酬制度最大限度地發(fā)揮薪酬激勵作用。但就目前公立醫(yī)院的現(xiàn)狀看，大部分醫(yī)院尚缺乏科學(xué)有效的績效考核制度，績效考核結(jié)果未能與績效薪酬充分掛鉤，在績效薪酬的差異上更多的是體現(xiàn)在夜班費、節(jié)假日加班費等簡單的“多勞多得”的支付形式，無法真正發(fā)揮績效考核在醫(yī)院人力資源管理上的作用。福利分配：職工福利部分，醫(yī)院的自主設(shè)置權(quán)很大，包含交通費、書報費、移動通訊費等，不同的醫(yī)院分配方式也差距很大，但主要根據(jù)員工職務(wù)進行分配。

2.年薪制

2002年衛(wèi)生部《關(guān)于衛(wèi)生事業(yè)單位內(nèi)部分配制度改革的指導(dǎo)意見（試行）》和《醫(yī)療事業(yè)單位年薪制暫行辦法（試行）》后，結(jié)合生產(chǎn)要素分配，實行年薪制改革成為醫(yī)療單位的熱點。年薪制是以年度為期間確定經(jīng)營者的基本報酬，并根據(jù)勞動成果發(fā)放風險收入的一種工資分配制度，主要針對高層管理者和核心員工，按崗位定薪為基礎(chǔ)，按照每一崗位責任大小、風險程度和技術(shù)高低等崗位價值確定薪酬。年薪制是一種動態(tài)薪酬，根據(jù)醫(yī)院運行、員工自身績效綜合確定，另外，它是一種多元薪酬，包括了年薪人員的責任、權(quán)利、技術(shù)能力、承擔風險等多種要素。年薪制主要用于醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)、技術(shù)骨干和中層干部的薪酬發(fā)放上，不適用于醫(yī)院所有員工的薪酬管理。目前，包括上海、深圳、福建等地的公立醫(yī)院在試行院長責任目標年薪制。

3.寬帶薪酬

寬帶薪酬，也稱為寬波段型薪酬結(jié)構(gòu)體系，是指對多個薪酬等級以及薪酬變動范圍進行重新組合，使之擁有相對較少的薪酬等級和相對較寬的薪酬變動范圍。在這種薪酬模式下，打破了傳統(tǒng)薪酬結(jié)構(gòu)所維護和強化的等級觀念，減少了工作之間的等級差別，有利于崗位交流和職位輪換，使得員工在較低的職稱級別里也有可能獲得相當于高職稱級別里的工資。但是，寬帶薪酬也會使短期內(nèi)人力成本大幅上升及員工晉升變得困難，同時要特別避免員工因不能很快晉升而阻礙工資提升。寬帶薪酬在醫(yī)院薪酬管理模式的施行上多停留在理論層面，較少有醫(yī)院真正施行。

二、未來公立醫(yī)院在薪酬管理上的發(fā)展趨勢

1.從“人力成本”向“人力資本”概念轉(zhuǎn)化

傳統(tǒng)醫(yī)院在進行成本核算時，支付給每個員工的薪酬被看作一項人力成本計入醫(yī)院成本核算中，隨著人力資源管理理念的不斷深入，人力資源作為醫(yī)院戰(zhàn)略化管理和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)力量，在現(xiàn)代薪酬管理體系中，薪酬不僅是一種成本支出，也是一種投資，薪酬在醫(yī)院決策支持分析時不僅要考量成本還需要考量作為人力資本的投入資本回報率。

2.從“以物質(zhì)報酬為主”向“全面薪酬”理念轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)醫(yī)院更多的將薪酬理解為物質(zhì)報酬，隨著醫(yī)院薪酬管理模式的不斷拓展，薪酬不僅包括以物質(zhì)報酬為主的形式，也應(yīng)重視拓展精神方面的激勵，引入全面薪酬的理念，注重利用工資、獎金等物質(zhì)報酬的同時，更注重利用崗位的多樣性、工作的挑戰(zhàn)性、獲取新技巧和事業(yè)發(fā)展機會等精神報酬的激勵，如重視良好的工作氛圍、培訓(xùn)機會、晉升機會等精神報酬的設(shè)計。

3.從“平均主義”向“薪酬與績效掛鉤”理念轉(zhuǎn)變

公立醫(yī)院作為政府事業(yè)單位，在薪酬管理上存在平均主義的現(xiàn)象，隨著績效概念的深入，如何將薪酬同績效合理掛鉤是目前醫(yī)院工資分配制度上的重點難點問題，績效薪酬成為醫(yī)院可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

4.從薪酬的“個人基礎(chǔ)”向“團隊基礎(chǔ)”理念轉(zhuǎn)變

強調(diào)團隊合作的項目組薪酬在企業(yè)上已不是什么新鮮話題，在醫(yī)院薪酬管理模式的設(shè)計上，不僅要以個人為基礎(chǔ)，更要拓寬到團隊基礎(chǔ)，以科室、小組等合作團隊為單位考量團隊績效，個人績效薪酬同團隊績效掛鉤。

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上世紀五十年代，史學(xué)大家李劍農(nóng)先生指出：“明初海上之商業(yè)關(guān)系，已呈變態(tài)”。具體表現(xiàn)在：以市舶附于貢舶，優(yōu)于貢直而免市稅；有貢則許市，非貢則否；凡定期入貢，皆預(yù)給勘合，勘合不符者不受；宋元舶商之公憑公據(jù)，至明變?yōu)樨暿箍焙?；由于倭寇海盜劇烈，明初嚴禁人民下海販易，市舶司時置時廢，很不正常，等等。[1]以主管機構(gòu)與官員而言，明前期朝貢貿(mào)易管理體制，也與前代大不一樣。永樂元年以后，命內(nèi)臣提督廣東、浙江、福建三省市舶，在市舶司之上形成新的管理機構(gòu)，取代了市舶司的職能，朝貢貿(mào)易管理體制為之改變。宦官主導(dǎo)貿(mào)易管理，不僅構(gòu)成明前期朝貢貿(mào)易管理的特色，而且體現(xiàn)了明朝宦官勢力發(fā)展的一般趨勢，值得深入研究。

一市舶宦官及提督衙門

明初，鑒于漢唐宦官亂政的教訓(xùn)，朱元璋制定嚴格制度，限制宦官人數(shù)，防止宦官干政。明成祖以藩王身份篡奪政權(quán)，宦官起重要作用，因而永樂年間宦官受到重用，勢力不斷增長。陸容《菽園雜記》謂：“洪武中，內(nèi)官僅能識字，不知義理。永樂中，始令吏部聽選教官入內(nèi)教書。”[2]《明史》稱：“明世宦官出使、專征、監(jiān)軍、分鎮(zhèn)、刺臣民隱事諸大權(quán)，皆自永樂間始。”[3]

宦官涉足對外關(guān)系與對外貿(mào)易始于永樂。明人王世貞說，永樂元年遣內(nèi)官李興等敕勞暹羅國王昭祿群膺哆啰諦剌，并賜王文綺帛及銅錢、麝香諸物，與其貢使偕行，“此內(nèi)臣奉使外夷之始也”。三年，內(nèi)使王琮同給事中畢進封故真臘國王長子忝烈昭平牙為王，“此內(nèi)臣封夷王之始也”；是年，命太監(jiān)鄭和等率兵二萬七千人行賞賜西洋古里、滿剌諸國，“此內(nèi)臣將兵之始也”。鄭和“自是凡三下西洋，皆有功，人謂之三寶太監(jiān)。[4]內(nèi)臣自鄭和、王（振）、（劉）謹后，其富貴勢焰有以歆動之耳?！盵5]

明前期的朝貢貿(mào)易管理，具體由市舶提舉司負責。明朝初年，依照宋元制度，在太倉黃渡設(shè)置市舶司，設(shè)提舉、副提舉、吏目等官員。洪武三年二月，因地近京師，罷之。洪武七年一月，依“太倉體制”設(shè)置市舶司于浙江、福建和廣東。九月，沿海迭遭倭患，又有番商假冒貢使入貢，復(fù)罷三市舶司。明成祖上臺后，銳意經(jīng)營海外，于永樂元年復(fù)置廣東、福建、浙江三市舶司，“設(shè)官如洪武初制”，同時派遣內(nèi)臣提督，派往廣東的提督市舶太監(jiān)為齊喜。[6]

市舶司隸屬于粵、閩、浙三省布政司，屬地方行政系統(tǒng)，“掌海外諸蕃朝貢市易之事，辨其使人表文、勘合之真?zhèn)危ǚ?，征私貨，平交易，閑其出入而慎館谷之。”[7]毫無疑問，市舶司是朝貢貿(mào)易的在地方的主管機構(gòu)。然而，由于永樂朝派遣市舶中官，侵奪了市舶提舉司原有的職權(quán)，改變了明初貿(mào)易管理的體制。

永樂初派出市舶宦官，是為了加強朝廷對朝貢貿(mào)易的管理和控制，市舶宦官與三省鎮(zhèn)守、巡撫、三司等官，在市舶司之上構(gòu)成朝貢貿(mào)易的多頭領(lǐng)導(dǎo)。正統(tǒng)十四年（1449），廣東左參議楊信民奏稱：“廣東番夷往來，既有內(nèi)使專統(tǒng)其事，又有鎮(zhèn)守、巡撫、三司等官，令其待宴足矣，乞免差京官遠行陪宴之禮?！睆闹?。[8]弘治十六年林玭《福建市舶提舉司記》謂：“永樂元年，始置市舶提舉司于泉，設(shè)官掌之，又主以中貴一人?！盵9]杭濟《提督福建市舶題名記》謂：

東南自浙江而閩廣為三省，其外大海多蠻夷，環(huán)水而島居者若干國，凌風駕濤，譯言贄貢，歲率以為常，故每省各該市舶司領(lǐng)之，又命中貴臣一人統(tǒng)其事，區(qū)劃周悉，蓋欲下通款附之誠，上以布我朝廷柔遠之意也。[10]

林文俊《送黃德恭赴廣東市舶提舉序》也說：

閩、浙、東廣近海之處，各立市舶府，領(lǐng)之以中官；而又有市舶司，分蒞其事。每番舶至，則先遣提舉閱實其貨，籍其入貢之數(shù)，有余乃聽貿(mào)易，而又為之平其物價，治其爭訟，蓋圣朝所以柔遠之意，固甚善也。[11]

市舶宦官以皇帝欽差常駐地方，來歷不凡，口銜天憲，權(quán)勢煊赫，特別是正統(tǒng)以后，宦官勢力膨脹，市舶宦官經(jīng)常兼任或轉(zhuǎn)遷提督地方軍務(wù)、海道、鹽政、珠池等職，插手地方事務(wù)，凌駕于地方當局之上，在貿(mào)易管理中具有統(tǒng)領(lǐng)全局的權(quán)勢。

天順元年（1457），翰林院編修尹直奉旨到廣州祭南海神，兩廣地方長官陪祀，鎮(zhèn)守太監(jiān)阮能居首，市舶太監(jiān)杜喬居次，其后依次為副總兵翁信，巡按御史徐瑄，都指揮使胡英，左布政使韓陽等。[12]可見兩廣鎮(zhèn)守太監(jiān)、廣東市舶太監(jiān)地位高于兩廣地方長官。

市舶司在市舶中使領(lǐng)導(dǎo)下機構(gòu)被架空，職權(quán)被剝奪，很自然的變成無所事事的清閑機構(gòu)，這是古代市舶司制度的“變態(tài)”。張邦奇《西亭餞別詩序》指出：“其供應(yīng)之節(jié)，控馭之方，掌于郡守；犒待之儀，貢輸之數(shù)，主于中官；職提司者，不過檢視而已?！盵13]清人梁廷枏說：“自洪武迄嘉靖，置罷不常；又始置三司，后復(fù)罷浙江、福建，而專屬之廣東，大抵歸其權(quán)于中官，凌轢官吏，古人互市之法，蕩然盡矣。”[14]

市舶中使多以太監(jiān)充任，也有少監(jiān)、監(jiān)丞，并無定制。[15]（見附表）明制太監(jiān)正四品，少監(jiān)從四品，監(jiān)丞從五品，[16]可見市舶宦官官位并不高，但能量很大，不容小覦。

市舶中官有獨立的衙門，名目有“市舶府”、“市舶公館”、“市舶中官衙門”、“提督市舶衙門”、“市舶中官公館”等，直屬內(nèi)府，與地方不相屬。成化中，廣東布政使彭韶奏言：

廣東市舶提舉司衙門，先于永樂元年八月內(nèi)該內(nèi)官齊喜欽奉太宗皇帝圣旨設(shè)立，彼時僉民殷實戶四十七名，在本司用，其他工腳夫并跟撥皂隸等項，又名不簿，內(nèi)臣相承接管，于今七十余年。[17]

可見市舶中使衙門不僅自成體系，而且支配了貿(mào)易管理中的各項資源。下面是粵、閩、浙三省市舶宦官機構(gòu)的基本情況。

（一）廣東市舶公館

廣東市舶公館，初設(shè)于城南江邊，后改于仙湖街奉真觀舊址。嘉靖《廣東通志》謂：“永樂改元，遣使四出，招諭諸番，貢獻畢至，奇貨重寶，前所未有，乃命內(nèi)臣監(jiān)鎮(zhèn)市舶，設(shè)公館于城南水濱，改建于城西仙湖?！盵18]同書“公署”條謂：“嘉靖十年，革去市舶內(nèi)宦。其館在郡西武安街宋轉(zhuǎn)運司舊址?！盵19]嘉靖《廣州志》亦云：“市舶公館，在郡西武安街南，永樂元年建”。[20]

嘉靖初，廣東市舶公館衙門有正廳五間，穿廊三穿，后廳五間，左右?guī)慷g，儀門廳三間，東西耳房二間，大門三間，比廣東市舶司衙門規(guī)模大。[21]

萬歷《廣東通志》謂藥洲“南有千秋寺，被有八賢堂。洪武三年劈寺址為按察司，觀址為市舶公館?！盵22]此說有誤，洪武三年并無市舶宦官，何來“市舶公館”？不過藥洲倒與海外交通有關(guān)系。該地原為南漢宮苑，有文溪流過，潴水成湖。湖中有洲，為劉氏“聚方士習丹鼎之地，”建有長春宮、三清殿；藥洲“積石如林”，形成花、石、湖、洲并勝景色；藥洲四周“環(huán)以犀橋”，以通宮城，北橋名“寶石橋”，南橋名“仙童橋”，為藥洲勝景。[23]宋代藥洲為轉(zhuǎn)運司地，后有蓮池，建有奉真觀。紹興六年（1136）十月戊午改奉真觀為來遠驛，以備招徠諸國貢使。

（二）福建提督市舶公署

據(jù)弘治《八閩通志》記述，福建提督市舶公署在布政司東南光澤坊內(nèi)，舊織染局地也。初建于府治西南法光寺東。成化十六年，提督市舶都知監(jiān)太監(jiān)韋查與織染局互易創(chuàng)建。[24]同書“織染局”條謂：“在府治西南地平寺東，舊為提督市舶公署。洪武八年，建于府治東南光澤坊內(nèi)。成化年，以其地建提督市舶公署，遂以此為織染局?！盵25]這里的地平寺，也就是法光寺。

光澤坊，一般認為在福州東街福建省立醫(yī)院內(nèi)，因為道光時林楓《榕城考古略》提到：“鎮(zhèn)閩將軍署，舊染織局也。明成化間為市舶府，后為巡按御史署。嘉靖二十七年，御史陳宗夔自南察院徙居之。后屢增拓，規(guī)制益宏。國初為總督署，康熙十九年改為鎮(zhèn)閩將軍署”。民國《福建通志》亦從此說。該地為通往東城門的必經(jīng)之地，故名東街。民國時鎮(zhèn)閩將軍署改為省立醫(yī)院。1966年以前，醫(yī)院內(nèi)假山尚有督舶太監(jiān)吟風弄月的詩刻一首，惜后來失落。不過，王鐵藩先生通過細致深入的研究，認為光澤坊不在福建省立醫(yī)院，而在今仙塔街街東，光澤坊宋為潤澤坊地。宋《三山志》所載之潤澤坊，五代為橫沖營地，內(nèi)有義井，明改為光澤坊，明后期坊廢。[26]

此說還可以《閩都記》的記載為證。該書“光澤坊”條云：“閩橫沖營在焉，巷有二井，義井也；建坊潤澤，后更名光澤，井存，坊廢?！蓖瑫安煸骸睏l曰：“其地舊織染局也。國朝成化間改為市舶府，嘉靖二十七年御史陳宗夔自南察院徙居之。后屢增拓，規(guī)制益宏?！盵27]

高岐《福建市舶提舉司志》又謂：“成化五年奏改舶司于福，制曰可，乃建市舶太監(jiān)府于柏衙，市舶提舉司于澳橋，進貢廠、柔遠驛于河口?！边@里的“柏衙”，在光澤坊之南?！堕}都記》“柏衙前”條曰：“在察院之南。元行省郎中柏帖木爾居此，柏一門死事，宅廢已久，坊名尤存。國朝成化間侍郎黃堯存、尚書黃鎬二人故宅在焉，今俱易主?！笨梢姼＝ㄊ胁疤O(jiān)府原與市舶提舉司相連。成化十六年市舶府與織染局交換衙署，司府才分開。

（三）浙江市舶府

浙江市舶府，在杭州城內(nèi)，原為宋德壽宮后苑。宋德壽宮，在大內(nèi)之北，史稱“氣象華勝”，內(nèi)鑿大池，引西湖之水注之。其上疊石為山，以擬飛來峰，建有聚遠樓，“凡禁籞周四”；分四地，東為香遠清深（梅臺竹堂），月臺、梅坡、松竹三徑（菊、芙蓉、竹），清妍（酴醿）、清新（木樨）、芙蓉崗；南則載忻（大堂乃御宴處）、忻欣（古柏、湖石）、射廳、臨賦（荷花山子）、燦錦（金林檎）、至樂（池上）、半丈紅（郁李）、清曠（木樨）、瀉碧（養(yǎng)金魚處）；西則冷泉（右梅）、丈杏館、靜藥（牡丹）、浣溪（大樓子、海棠）；北則澤華（羅亭）、旱舡俯翠（茅亭）、春桃、盤松。真是“亭榭之盛，御舟之華，則非民間可擬”。[28]明市舶太監(jiān)以舊宮苑為官署，規(guī)模之大，可想而知。

﹡國家社會科學(xué)基金項目（2005年度）、中國博士后科學(xué)基金項目（2004036092）。

[1]李劍農(nóng)：《宋元明經(jīng)濟史稿》，三聯(lián)書店，1957年，第160-173頁。

[2]陸容撰、佚之點校：《菽園雜記》，中華書局，1985年，第41頁。

[3]《明史》卷三百四《宦官傳》序。

[4]王世貞：《弇州史料前集》卷十一《中官考一》，萬歷四十二年刊本，四庫禁毀書叢刊。

[5]王世貞：《弇州史料前集》卷十二《中官考二》，萬歷四十二年刊本，四庫禁毀書叢刊。

[6]《明史》卷七十五《職官志》。

[7]《明史》卷九十五《職官志》。

[8]《明英宗實錄》卷一百八十五，正統(tǒng)十四年十一月乙酉。

[9]高岐：《福建市舶提舉司志》“藝文”條，民國二十八年鉛印本。

[10]高岐：《福建市舶提舉司志》“藝文”條，民國二十八年鉛印本。

[11]林文俊：《方齋存稿》卷四，四庫全書本。

[12]尹直《御祭南海神文》，李福泰修、史澄纂：《番禺縣志》卷三十一《金石略》，同治十年刻本。

[13]張邦奇：《張文定甬川集》，《明經(jīng)世文編》卷一百四十七。

[14]梁廷枏總纂，袁鐘仁校著：《粵海關(guān)志》卷七《設(shè)官》，廣東人民出版社，2002年，第114頁。

[15]戴璟：《廣東通志初稿》卷三十《珠池》，嘉靖十四年刊本。

[16]《明史》卷七十四《職官志》。

[17]彭韶：《彭惠安集》卷一《奏議》，四庫全書本。

[18]黃佐：《廣東通志》卷六十六《外志·番夷》，嘉靖三十六年刊本。

[19]黃佐：《廣東通志》卷二十八《政事志》，嘉靖三十六年刊本。

[20]黃佐：《廣州志》卷二十二《公署》，嘉靖殘本。

[21]黃佐：《廣東通志》卷二十八《政事志.公署》，嘉靖三十六年刊本。

[22]郭棐：《廣東通志》卷十四《郡縣志·廣州府》，萬歷三十年刊本。

[23]樊封：《南海百詠續(xù)編》卷四，香港大東圖書公司影印，1977年。

[24]黃仲昭修纂：《八閩通志》卷四十《公署》，弘治庚戌刊本。

[25]黃仲昭修纂：《八閩通志》卷四十《公署》，弘治庚戌刊本。

[26]王鐵藩：《福州明代福建市舶司衙署考》，《海交史研究》1986年第二期，第70-75頁。

[27]王應(yīng)山：《閩都記》卷三《郡城東南隅》，求放心齋道光辛卯年重刻。

[28]李心傳：《建炎以來朝野雜記》乙集卷三《南北內(nèi)》，四庫全書本市舶宦官權(quán)勢膨脹

正統(tǒng)以后，宦官“干與外事”，在朝架空內(nèi)閣，把持國柄，操縱廠衛(wèi)，提督京營，如邊方鎮(zhèn)守、經(jīng)理內(nèi)外倉場，提督營造，珠池、銀礦、市舶、織染等事，無處無之，形成上自中央，下至地方，遍及政治、經(jīng)濟、軍事、外交等領(lǐng)域的宦官權(quán)力體系。武宗繼位，劉瑾擅權(quán)，打擊異己，朝政敗壞，史載：“瑾逐去不附己者，矯旨許進、馬文升、劉大夏、趙事賢、張津奸邪朋黨，為民?！盵1]宦官還控制廠衛(wèi)，開張皇店，監(jiān)督征稅等。

市舶宦官在這一時期權(quán)勢大為擴張。有些市舶宦官升任本省鎮(zhèn)守太監(jiān)，有些兼掌其他地方官職，權(quán)勢更加顯赫。如弘治十年，福建市舶太監(jiān)董讓遷江西鎮(zhèn)守；正德十四年，福建市舶太監(jiān)尚春升御馬監(jiān)太監(jiān)、福建鎮(zhèn)守；嘉靖五年，福建市舶太監(jiān)趙誠升福建鎮(zhèn)守，都是很有勢力的人物。

成化間，浙江市舶太監(jiān)林槐獲得提督海道的權(quán)力。嘉靖四年，提督浙江市舶司太監(jiān)賴恩，“比例乞換敕諭，兼提督海道，遇警得調(diào)官軍?！盵2]雖然兵部和都給事中鄭自璧皆上言反對，但有旨許之。

成化十一年，韋眷為廣東市舶太監(jiān)，兼“采造進奉品物”，又任珠池太監(jiān)；[3]二十三年（1487），韋眷插手鹽政，奏請征廣州東莞西湖等村各埠場魚鹽之稅，“以備入貢之用”。[4]成化二十二年至弘治二年，韋眷以內(nèi)官監(jiān)太監(jiān)兼任兩廣鎮(zhèn)守太監(jiān)，[5]成為集多種權(quán)力于一身的兩廣頭號實權(quán)派人物。弘治八年卒于任所。韋眷操控對外貿(mào)易二十年，胡作非為，臭名昭著，是成弘間權(quán)勢最大、為禍最烈的市舶太監(jiān)。

嘉靖以前，浙江、福建還形成總鎮(zhèn)太監(jiān)管帶市舶太監(jiān)的“事例”。嘉靖八年（1529），廣東巡撫都御史林富疏言：

若欲查照浙江、福建事例，歸并總鎮(zhèn)太監(jiān)帶管，似亦相應(yīng)，但兩廣事情與他省不同，總鎮(zhèn)太監(jiān)駐扎梧州，若番舶到時，前詣廣東省城，或久妨機務(wù)，所過地方，且多煩擾，引惹番商，因而轍至軍門，不無有失大體。故臣愚以為不如令海道副使帶管之便也。[6]

這段史料說明浙江、福建、廣東三省宦官兼職情況有所不同。浙、閩市舶宦官往往由總鎮(zhèn)太監(jiān)管帶，廣東則委派專官，原因是兩廣總鎮(zhèn)太監(jiān)與兩廣總督駐梧州，市舶太監(jiān)則駐廣州，兩地距離太遠，不能相兼。

正統(tǒng)以后，貢舶貿(mào)易日趨蕭條，主持其事的市舶太監(jiān)無事可管，正如廣東巡撫林富疏言：“先年番舶雖通，必三、四年方一次入貢，則是番舶未至之年，市舶太監(jiān)徒守株而待，無所事事者也”。[7]相反，屬于非法的商舶貿(mào)易日趨興旺。兩廣當局面對緊迫的財政形勢，默許商舶貿(mào)易發(fā)展，放松限制，大概在景泰初年，開始確立“收稅則例”，開征市舶之稅。正德四年，都御史陳金等提請對番舶抽分十分之三，得到戶部同意，“將貴細解京，粗重變賣，留備軍餉?！闭率杲禐槭种?。抽分制公開確立，成為“廣中事例”的核心內(nèi)容。[8]

番舶互市有利可圖，引起市舶太監(jiān)的垂涎，廣東當局與市舶宦官的權(quán)利之爭隨之展開。正德四年（1509）三月乙未，市舶太監(jiān)熊宣向朝廷提出要求兼理西洋諸國商舶抽分，結(jié)果為禮部所劾，斥其“妄攬事權(quán)”，熊宣被勒令回南京管事。[9]

正德五年七月，新任太監(jiān)畢真援引所謂“熊宣舊例”，再次提出兼理商舶事務(wù)要求：

舊例泛海諸船俱市舶司專理，邇者許鎮(zhèn)巡及三司官兼管，乞如舊便。禮部議：市舶職司進貢方物，其泛海客商及風泊番船，非敕書所載，例不當預(yù)。奏入，詔如熊宣舊例行。宣，先任市太監(jiān)也，常以不預(yù)滿剌加等國番船抽分，奏請兼理，為禮部所劾而罷。劉瑾私真，謬以為例云。[10]

這次爭議由地方上升到中央，焦點在于商舶貿(mào)易稅收?；鹿俜矫嬲J為商舶抽分不宜由鎮(zhèn)巡三司兼管，而應(yīng)由市舶太監(jiān)專理；禮部以貢舶、商舶管理各有分工，貢舶屬太監(jiān)，商舶歸地方，對商舶抽分市舶太監(jiān)“例不當預(yù)”。當時劉瑾掌權(quán)，在他活動與支持下，武宗批準了畢真的要求。[11]市舶宦官取得勝利。

[1]郭棐：《廣東通志》卷三十八《郡縣志·惠州府》，萬歷三十年刊本。

[2]王世貞：《弇州史料前集》卷十五《中官考》，萬歷四十二年刻本，四庫禁毀書叢刊。

[3]《明憲宗實錄》卷一百九十八，成化十五年十二月辛未；阮元：《廣東通志》卷二百五十三《方向傳》，道光二年刊本。

[4]《明憲宗實錄》卷二百八十八，成化二十三年三月癸亥。

[5]應(yīng)槚輯、劉堯誨重修：《蒼梧總督軍門志》卷一《歷官·總鎮(zhèn)》，全國圖書館文獻縮微復(fù)制中心，1991年；戴璟：《廣東通志初稿》卷七《秩官上》，嘉靖十四年刊本。

[6]戴璟：《廣東通志初稿》卷三十《珠池》，嘉靖十四年刊本。

[7]戴璟：《廣東通志初稿》卷三十《珠池》，嘉靖十四年刊本。

[8]拙作：《明中期海外貿(mào)易的轉(zhuǎn)型與“廣中事例”的誕生》，南開大學(xué)、北京大學(xué)編：《鄭天挺先生百年誕辰紀念文集》，中華書局，2000年，第189-199頁。

[9]《明武宗實錄》卷四十八，正德四年三月乙未。

[10]《明憲宗實錄》卷六十五正德五年七月壬午

[11]《明武宗實錄》卷六十五，正德五年七月壬午。三裁撤市舶宦官

宦官勢力的高漲引起朝野的抗爭，統(tǒng)治集團從王朝統(tǒng)治、維護集團利益出發(fā)，在力量制衡上做了一些補救，壓制宦官勢力過度膨脹。如仁宗時內(nèi)官馬騏矯旨諭翰林院書敕，付騏復(fù)往交阯閘辦金銀珠香。本院官復(fù)奏，仁宗正色曰：“朕安得有此言？卿等不聞渠前在交阯荼毒軍民乎？交阯自此人歸，一方如解倒懸，今又可遣耶？遣之非獨詔書不信，將壞大事。此人近在內(nèi)間百方請求，左右為言再往當有利于國，朕悉不答。卿等宜識朕意?！蹦酥痢1]

宣德年間，內(nèi)官袁琦、內(nèi)使阮巨隊往廣東等處公干，以采辦為名，虐取軍民財物。事覺，宣宗命凌遲琦，斬巨隊等十人，因諭右都御史顧佐等曰：“宦官袁琦，以其自小隨侍，頗稱使令，升太監(jiān)管事，輒敢恃恩縱肆欺罔，假公務(wù)為名，擅差內(nèi)官往諸處，凌虐官吏軍民，逼取金銀等物，動累萬計，致吏民含冤無訴，歸怨朝廷。雖方面風憲之官，皆畏憚之，不敢以聞。鬼神不容，發(fā)露其事，已悉寘極刑?！盵2]

一些正直不阿的地方官員，也懲辦了一些不法宦官。成化、弘治間，廣東市舶宦官韋眷等，先后受到廣東布政使陳選、彭韶、番禺縣知縣高瑤等抵制，威勢少殺。成化間，姜昂知寧波府，“中官以市舶至，怙勢張甚，公與之抗，其人反愧服焉。”[3]正德六年，張津知寧波府事，時市舶太監(jiān)“怙勢不檢，公以法繩之?！盵4]

世宗即位后，鑒于正德間宦官擅權(quán)干政之禍，“御近侍甚嚴，有罪撻之至死，或陳尸示戒”，[5]宦官囂張氣焰大為收斂。嘉靖八年（1529），用輔臣張孚敬及兵部胡世寧言，革各邊各省鎮(zhèn)守中官。[6]同年，廣東巡撫都御史林富疏請裁撤廣東市舶、珠池內(nèi)官，理由可以歸納為四條：

（一）市舶太監(jiān)額編軍民殷實人戶各50名，徭役供應(yīng)之費不少。

（二）多年來貢舶罕至，市舶太監(jiān)無所事事。

（三）當時浙江、福建貢舶事務(wù)俱委總鎮(zhèn)太監(jiān)兼領(lǐng)，廣東因省情不同，總鎮(zhèn)、市舶太監(jiān)互不相兼；總鎮(zhèn)太監(jiān)駐廣西梧州，市舶太監(jiān)駐廣東廣州；梧州離海遠，如果總鎮(zhèn)太監(jiān)兼管市舶，往來不便，且易興釁端，故粵省不宜仿照浙閩，應(yīng)將市舶事務(wù)委巡視海道副使兼管。

（四）裁撤廣東市舶內(nèi)官還有一大好處，即省內(nèi)臣之費，“不啻齊民數(shù)十家之產(chǎn)，而地方受惠，邊檄獲安矣?！盵7]

嘉靖九年以后，陸續(xù)裁撤派往各地的宦官，包括市舶宦官。該年以云南巡撫毛鳳韶言革鎮(zhèn)守太監(jiān)。[8]十年，正式革去廣東市舶太監(jiān)，巡按御史吳麟采納布政司參議王洙的建議，將市舶中官公館改為嶺南道公署。[9]十一年，保定巡撫林有孚疏方鎮(zhèn)守內(nèi)臣之害，兵部尚書李承勛覆議，大學(xué)士張孚敬力持之，“遂革鎮(zhèn)守，并市舶、守珠池內(nèi)官，皆革之”，一時皆稱快。[10]

此后，“終四十余年不復(fù)設(shè)。故內(nèi)臣之勢，惟嘉靖朝少殺云”。[11]中官既罷，市舶管理權(quán)盡歸地方，形成以海道副使為主導(dǎo)，市舶司、府縣分權(quán)管理、互相監(jiān)督的新體制。萬歷中礦監(jiān)稅使復(fù)出，市舶制度又為之一變，此是后話。[12]

（作者系復(fù)旦大學(xué)歷史地理研究所博士后、廣東省社會科學(xué)院歷史研究所研究員）

[1]余繼登撰、顧思點校：《典故紀聞》，中華書局，1981年，第143頁。

[2]余繼登撰、顧思點校：《典故紀聞》，中華書局，1981年，第176-177頁。

[3]徐兆昺著、桂心儀等點注：《四明談助》卷十《北城諸跡二下·明賢牧》，寧波出版社，2003年。

[4]徐兆昺著、桂心儀等點注：《四明談助》卷十《北城諸跡二下·明賢牧》，寧波出版社，2003年。

[5]《明史》卷三百四《宦官傳》。

[6]朱東觀輯：《奏疏》卷三，四庫禁毀書叢刊。

[7]戴璟：《廣東通志初稿》卷三十《珠池》，嘉靖十四年刊本。

[8]余繼登撰、顧思點校：《典故紀聞》，中華書局，1981年，第308頁。

[9]黃佐：《廣東通志》卷二十八《政事志·公署》，嘉靖三十六年刊本。

篇（8）

1.1工藝信息管理系統(tǒng)的體系結(jié)構(gòu)面向MES的生產(chǎn)過程信息管理系統(tǒng)需要通過企業(yè)內(nèi)部網(wǎng)和企業(yè)資源計劃（ERP）服務(wù)器和文件管理系統(tǒng)（PDM）的服務(wù)器進行有效的連接，并通過終端開關(guān)和車間生產(chǎn)線進行連接。系統(tǒng)可以從ERP系統(tǒng)中獲取所需要的信息，還可以在PDM系統(tǒng)中獲取流程信息。根據(jù)生產(chǎn)計劃、生產(chǎn)量、生產(chǎn)目標完成時間來科學(xué)合理地調(diào)度人員，還需要根據(jù)PDM設(shè)備工藝的信息來合理安排車間生產(chǎn)計劃，安排好生產(chǎn)計劃以后，需要生成電子打印單，并分配給每個生產(chǎn)線進行生產(chǎn)，讓生產(chǎn)線的工作做到有章可循。生產(chǎn)人員在獲得電子打印單的同時，并且獲得生產(chǎn)任務(wù)和技術(shù)生產(chǎn)的文件來進行相應(yīng)的操作。

1.2工藝信息管理系統(tǒng)的開發(fā)框架為滿足不同企業(yè)在不同的軟件和硬件環(huán)境下進行運行的需要，MES的生產(chǎn)過程信息管理系統(tǒng)具有B/S結(jié)構(gòu)和C/S結(jié)構(gòu)的兩種特性，這樣可以有效保證該系統(tǒng)具有良好的可移植性，可維護性。B/S結(jié)構(gòu)被稱為瀏覽器/服務(wù)器結(jié)構(gòu)，使用B/S結(jié)構(gòu)進行應(yīng)用程序開發(fā)，在進行開發(fā)的時候，程序員只需要在服務(wù)器端輸入運行代碼，而不需要在客戶端編寫任何代碼，這樣就能夠達到使用方便的效果。對C/S結(jié)構(gòu)的，也就是客戶端/服務(wù)器體系結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)的應(yīng)用開發(fā)，還需要對服務(wù)器程序進行有效的開發(fā)，也需要開發(fā)客戶端程序，并且需要實現(xiàn)兩者之間的通信。

1.3工藝信息管理系統(tǒng)的層次結(jié)構(gòu)為了方便對系統(tǒng)進行維護，MES工藝信息管理系統(tǒng)的設(shè)計需要采用分層管理的系統(tǒng)方法來進行管理，這樣能夠做到有針對性的操作。以下是該系統(tǒng)的層次結(jié)構(gòu)：第一層是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)層，主要包括各種異構(gòu)的數(shù)據(jù)庫。支持MES信息管理系統(tǒng)面向異構(gòu)數(shù)據(jù)庫進行驗證，服務(wù)器中的數(shù)據(jù)源為SQLServer2005和MySqlServer。第二層是業(yè)務(wù)層。業(yè)務(wù)層的系統(tǒng)需要根據(jù)一個具體的邏輯來實現(xiàn)業(yè)務(wù)，每個組件在系統(tǒng)都需要進行封裝業(yè)務(wù)，這樣才能夠?qū)Ω鱾€模塊進行管理，其中包括文件管理模塊、課程管理模塊、任務(wù)管理模塊、系統(tǒng)配置模塊等。第三層是表示層。表示層是實現(xiàn)系統(tǒng)和用戶之間的有效聯(lián)系，能夠?qū)崿F(xiàn)用戶與系統(tǒng)之間進行合理的信息交換。

2基于MES工藝信息管理系統(tǒng)的應(yīng)用層設(shè)計

2.1基本數(shù)據(jù)層的設(shè)計制造企業(yè)需要按照軟件系統(tǒng)進行采購和生產(chǎn)管理，在系統(tǒng)發(fā)展的不同階段需要使用不同的系統(tǒng)。利用MES系統(tǒng)時，可以從原來的系統(tǒng)中獲得相關(guān)信息。信息管理系統(tǒng)還可以從系統(tǒng)外獲得需要的信息，該信息的第一部分是從ERP系統(tǒng)中可以得到，如：物料需求計劃、生產(chǎn)任務(wù)；另一部分可以從PDM系統(tǒng)獲得的信息，如：工藝流程、作業(yè)指導(dǎo)書等。由于ERP與PDM系統(tǒng)都是相對獨立的，他們可能會采用不同的標準來進行規(guī)定，不同廠商在實施過程中，基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)庫是不一樣的。在MES工藝信息管理系統(tǒng)中需要形成一個統(tǒng)一的規(guī)范，這樣就能夠?qū)崿F(xiàn)各種工藝信息的有效整合。

2.2業(yè)務(wù)層的設(shè)計通過Hibernate的框架來進行合理的配置，建立與基本數(shù)據(jù)表之間的聯(lián)系。根據(jù)兩種數(shù)據(jù)庫中數(shù)據(jù)源的配置情況，實現(xiàn)持久化類的程序?qū)?yīng)于一個數(shù)據(jù)源表。為了實現(xiàn)對多數(shù)據(jù)源管理過程的信息管理系統(tǒng)下的數(shù)據(jù)傳送，需要在Spring配置文件中的applicationContext.xml做一個更加詳細的部署。在配置過程中，兩種類型的數(shù)據(jù)源都配備了兩套sessionFactory和事務(wù)管理器，服務(wù)和Hibernate映射文件來指定不同的屬性，對獨立的數(shù)據(jù)源和不同的數(shù)據(jù)源進行對應(yīng)的加載。根據(jù)用戶在系統(tǒng)中的請求數(shù)據(jù)，選擇不同的屬性，然后根據(jù)數(shù)據(jù)源配置和Hibernate映射文件來處理不同的數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)系統(tǒng)的各項功能。

2.3表示層的設(shè)計表現(xiàn)層使用DreamweaverCS5來進行整體布局，每一個獨立項的詳細信息都是由JSP結(jié)合Struts標簽庫來進行構(gòu)建。利用Struts標簽頁界面可以大大減少代碼量，并使用一個非完整的UI標簽來訪問數(shù)據(jù)。模型數(shù)據(jù)進行接收是在JSP頁面當中，還要更新Struts標簽和其他HTML元素向用戶顯示出來。為了有效實現(xiàn)對用戶輸入信息的合理處理，需要根據(jù)結(jié)果JSP頁面來進行重新定向，需要創(chuàng)建一個控制器動作和攔截器來配置文件Struts.xml?？刂破鞯淖饔檬菍σ恍┹斎氲男畔⑦M行攔截，攔截器的配置文件Struts.xml是用來描述JSP頁面和行動之間存在的聯(lián)系。在信息管理系統(tǒng)的過程，需要通過攔截器來實現(xiàn)系統(tǒng)的要求，使處理結(jié)果能夠顯示在用戶界面上，允許用戶獲得他們所需要的信息。

3基于MES工藝信息管理系統(tǒng)實現(xiàn)的功能

3.1工藝信息的分組管理基于MES工藝信息管理系統(tǒng)能夠指導(dǎo)車間的生產(chǎn)經(jīng)營，對車間的工藝信息進行分組的管理。企業(yè)將產(chǎn)品制造過程制成文件的形式發(fā)給各個車間，常見的工藝文件：工藝卡片和工序卡片。機械加工工藝過程卡片的內(nèi)容是多工序多步生產(chǎn)過程中。制造企業(yè)需要根據(jù)產(chǎn)品的不同生產(chǎn)批次來制作不同的卡片，各批次的標準也是不一樣的，它們的做工要求也是不同的。在進行單件、小批量生產(chǎn)過程中，需要做好工藝規(guī)劃，并且進行生產(chǎn)過程的簡單介紹，做好信息傳遞和管理，做好機械加工工藝的有效控制。

3.2對產(chǎn)品結(jié)構(gòu)信息的管理工藝過程卡需要結(jié)合相關(guān)產(chǎn)品來進行制作，這是使系統(tǒng)能夠更好地管理產(chǎn)品，對每個進程可以更好地進行有效的控制。工藝結(jié)構(gòu)樹和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)樹有一定的相似性，可以增加對產(chǎn)品的了解，掌握零件工藝結(jié)構(gòu)樹的節(jié)點，這樣可以清楚地描述每個組件的產(chǎn)品不同的生產(chǎn)工藝要求。在進行產(chǎn)品設(shè)計的時候，還需要考慮成本、時間和其他因素，根據(jù)產(chǎn)品的精細程度不同，對于一些生產(chǎn)過程只需要進行簡單的工藝過程卡，有些生產(chǎn)過程需要制作更加精確的生產(chǎn)工藝過程卡。為了做到各部分內(nèi)容的清晰明確，需要對過程的信息結(jié)構(gòu)的詳細信息進行分析，這樣才能做好工藝信息的管理工作。

3.3工藝信息的關(guān)鍵詞檢索傳統(tǒng)的企業(yè)工藝信息管理是以工藝卡片和工序卡片的形式來保存的，不易快速訪問和管理?？梢岳秒娮游臋n來存儲過程卡的信息，雖然可以解決企業(yè)工藝數(shù)據(jù)管理的問題，但工藝卡片和工序卡片不能夠快速的訪問，降低了工作效率。為了能夠有效解決上述問題，可以把這些信息和數(shù)據(jù)存儲在基于MES工藝信息管理系統(tǒng)當中，這樣可以提高檢索過程中的信息管理。工藝信息檢索支持查找特定的設(shè)備或工藝設(shè)備的信息，并且進行分類篩選，及時掌握工藝信息，有利于企業(yè)做出正確的決策。

篇（9）

正文

一、問題的提出——環(huán)境糾紛的獨立與公益化趨向

環(huán)境問題是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展尤其是工業(yè)化的進程而逐漸顯現(xiàn)出來的。在早期階段，環(huán)境問題沒有被獨立成一類特定的法律問題，而隨著人類開發(fā)利用環(huán)境與資源力度的加大，污染環(huán)境渠道的增多，越來越多的環(huán)境問題呈現(xiàn)了出來，環(huán)境糾紛也成了人們經(jīng)常遇到的糾紛之一。傳統(tǒng)的部門法是在沒有環(huán)境保護的意識和觀念的情況下發(fā)展起來的，當環(huán)境問題或環(huán)境糾紛出現(xiàn)的時候，這些法律在糾紛解決方面往往出現(xiàn)捉襟見肘的現(xiàn)象，呈現(xiàn)出許多問題和缺陷。因而從六、七十年代以來，各國紛紛制定各類環(huán)境法律、環(huán)境問題對策、環(huán)境糾紛解決方式等，以此彌補傳統(tǒng)法律對環(huán)境利益保護不周的缺陷。至此，環(huán)境問題成為一類獨立的社會問題，環(huán)境糾紛也在這種形勢下成為一類獨立的法律糾紛。

環(huán)境糾紛從傳統(tǒng)民法上的相鄰、通風、采光等純私益性質(zhì)的糾紛發(fā)展到今天已相當廣泛，而且早已突破私益的局限，越來越呈現(xiàn)出社會化的特性。這主要是由環(huán)境問題在時間上的潛伏性，地域上的廣泛性引起的。環(huán)境問題的這些特點使得環(huán)境糾紛中涉及人員眾多、地域分散，有時甚至會出現(xiàn)沒有影響到具體公民的權(quán)益但卻影響了國家或社會公益的現(xiàn)象。如何保護這類環(huán)境公益成為我們面臨的一大課題。

二、環(huán)境公益訴訟的界定

英諺云：有權(quán)利就有救濟。在我國現(xiàn)行的法律制度中對權(quán)益的救濟途徑多樣，然而最有效果也最有力度的當屬司法救濟。因而對環(huán)境公益的救濟就有了對環(huán)境公益訴訟的需求。

公益訴訟是相對于私益訴訟而言的。早在羅馬時期，其程式訴訟中就有了公益訴訟和私益訴訟之分。一般來說，前者是指私人對危害社會公益的行為提起的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起。在目前我國理論界對公益訴訟有不同的看法，首先是對公益訴訟中“公益”的范圍有不同界定；其次是對公益訴訟的類型有不同見解，一種觀點認為公益訴訟應(yīng)當包括行政、民事兩種，另外有觀點認為公益訴訟只有行政公益訴訟一種；最后是對公益訴訟中人資格及人范圍有不同觀點。筆者在眾多學(xué)者對公益訴訟的不同見解基礎(chǔ)上結(jié)合環(huán)境問題的獨特性對環(huán)境公益訴訟有下列看法：其一，環(huán)境公益是指國家環(huán)境利益、社會環(huán)境利益、及不特定多數(shù)人的環(huán)境利益，為研究方便，筆者將它們劃分成兩類，一類是純社會公益性環(huán)境利益，另一類是涉及不特定多數(shù)間接利害關(guān)系人的環(huán)境公益。（特定間接利害關(guān)系人的訴訟不屬于公益訴訟）它們的共同點是不涉及直接利害關(guān)系人。其二，對環(huán)境公益作如上界定之后，不難看出，對這種公益的侵害不限于一種類型，民事的、行政的、刑事的都可能發(fā)生。因而環(huán)境公益訴訟理應(yīng)包括這三種類型，即環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟、環(huán)境刑事公益訴訟。最后對環(huán)境公益訴訟的人資格及人范圍的界定在下面的制度構(gòu)想中再作進一步的研究，此不贅述。

三、環(huán)境公益訴訟的障礙分析與建立環(huán)境公益訴訟的必要性

如上所述，環(huán)境公益訴訟應(yīng)該包括民事、行政、刑事的三種類型，如果這三種類型中的任何一種環(huán)境公益受到侵害，都應(yīng)有相應(yīng)的制度保障，使這種被侵犯了的環(huán)境公益得到救濟。然而在我國目前的三大訴訟法中，除刑事訴訟法明確規(guī)定，檢察機關(guān)代表國家對侵害國家社會公共利益的行為提訟外，另外兩大訴訟法均未對公益訴訟作任何規(guī)定，而且還在某些制度上限制了公益訴訟的提起。如對原告資格的規(guī)定，兩大訴訟均規(guī)定提訟的原告必須是與案件有直接利害關(guān)系的當事人，而環(huán)境公益訴訟恰恰相反，它沒有直接利害關(guān)系人，要么是涉及不特定多數(shù)間接利害關(guān)系人的環(huán)境公益，要么是純環(huán)境公益（至少在目前狀況下不涉及利害關(guān)系人）。這種狀況必然導(dǎo)致國家環(huán)境公益、社會環(huán)境公益及不特定多數(shù)人的環(huán)境利益受到侵害卻得不到救濟。由于環(huán)境問題公益化的趨勢越來越明顯，而按照傳統(tǒng)訴訟制度卻不能有力地保護這種公益，其結(jié)果必然淡化人們維護公共利益的熱情，同時也影響公眾參與環(huán)境事務(wù)的積極性。因此，要保護環(huán)境公益而沒有一套行之有效的健全的法律制度，是不現(xiàn)實的。為此應(yīng)該盡快建立環(huán)境公益訴訟制度。

四、環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建設(shè)想

由于我國傳統(tǒng)刑事訴訟就是公益訴訟而且制度相當健全完善，故在此不再細論，這里僅就環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟進行研究。

（一）人資格及人范圍分析

對于環(huán)境公益訴訟的人資格及人范圍，學(xué)術(shù)界有不同觀點，一種觀點認為，針對環(huán)境公益提起的訴訟只應(yīng)由代表國家權(quán)力的檢察機關(guān)來行使；還有觀點主張，為提高全民維護環(huán)境公益的積極性，作為社會主義國家的主人，任何公民、社會團體、或檢察機關(guān)都可以提起環(huán)境公益訴訟。筆者認為，公益訴訟中，人資格不應(yīng)受傳統(tǒng)訴訟法的“直接利害關(guān)系”的限制，原則上，為了社會環(huán)境公益任何公民、社團、檢察機關(guān)都可以提起環(huán)境公益訴訟。但是基于傳統(tǒng)民法的當事人自治原則及環(huán)境法的公眾參與原則的考量，在以下兩個方面應(yīng)加以界定：第一，純公益性環(huán)境損害與涉及不特定多數(shù)間接利害關(guān)系人的環(huán)境公益訴訟中人范圍應(yīng)有所不同，具體來說是對于前者任何公民、社團、檢察機關(guān)都有權(quán)，而對于后者則主要由間接利害關(guān)系人提訟，這種訴訟可以借鑒美國的集團訴訟制度；第二，環(huán)境民事公益訴訟及環(huán)境行政公益訴訟中人的范圍應(yīng)有所不同，具體來說是在環(huán)境民事公益訴訟中，人可以是任何公民、社會團體或間接利害關(guān)系人，而在環(huán)境行政公益訴訟中，除了上述人外，我國的法律監(jiān)督機關(guān)——檢察機關(guān)也可以依照其法律監(jiān)督職能提起環(huán)境行政公益訴訟，但只限于純公益性的環(huán)境行政公益訴訟。這樣設(shè)定的原因有三：其一，“為權(quán)利而斗爭是權(quán)利人自己的義務(wù)”，把民事權(quán)益的保護交給當事人本人，冀望其內(nèi)在的動因和外在的努力，要比冀望高高在上的法律監(jiān)督機關(guān)來得高明。另外，現(xiàn)在各國均將環(huán)境權(quán)、環(huán)境正義和環(huán)境民主作為環(huán)境法制的指導(dǎo)思想和原則，只有尊重和保護公民個人和集團的環(huán)境權(quán)，才符合正義的思想、公平的原則和民主的精神，而衡量環(huán)境民主的一個重要指標就是公眾的參與，當然包括參與解決環(huán)境公害案件訴訟程序。因而我們要把環(huán)境民事公益訴權(quán)留給公眾，把涉及間接利害關(guān)系人的公益訴權(quán)留給間接利害關(guān)系人，國家沒有必要干預(yù)。這樣還可以達到發(fā)揮公眾維護社會公益及參與環(huán)境事務(wù)的積極性和熱情的目的。其二，國家檢察機關(guān)本身的性質(zhì)和職責表明它實質(zhì)上具有國家整體利益的維護者或公共利益代表人的身份，這種身份決定它應(yīng)當充當公共利益的代表，有對無人控告的涉及國家利益社會公益的行政違法行為提起行政訴訟的權(quán)力，從而保障國家權(quán)益、社會公益不受侵害。其三,權(quán)力是一種客觀存在的物質(zhì)力量,必須用另外一種能夠與之抗衡或者更強大的力量來制約，它才能夠接受監(jiān)督,而由國家檢察機關(guān)代表國家提起環(huán)境行政公益訴訟，正達到了對行政權(quán)力制約的目的，彌補公眾監(jiān)督無力的不足，有利于依法行政目標的實現(xiàn)。

（二）訴因及對應(yīng)訴訟類型分析

為了研究的系統(tǒng)化，筆者將訴因分為三種類型，并針對不同的訴因提出了不同的對應(yīng)訴訟類型。

其一，行為人（除行政機關(guān)外）的行為沒有違反現(xiàn)行法律規(guī)范但卻給環(huán)境公益造成了損害。這類問題在環(huán)境法的理論研究及司法實踐中經(jīng)常會遇到，對于這種問題的解決學(xué)者們眾說紛紜，筆者認為，行為人的行為不違法不承擔行政責任，但要承擔民事責任（有損害就有補償）。因此可以針對這類損害環(huán)境公益的行為提起環(huán)境民事公益訴訟。

其二，對于行為人違反現(xiàn)行法律規(guī)范并給環(huán)境公益造成損害的行為提起何種性質(zhì)的環(huán)境公益訴訟，理論界有不同的見解：一種觀點主張?zhí)崞瓠h(huán)境民事公益訴訟；另一種觀點認為：我國的行政職能機關(guān)作為國家法律的執(zhí)行機關(guān)，對違反法律、行政法規(guī)、規(guī)章，給國家利益、社會公益造成損害的組織和個人有權(quán)追究其行政責任，沒有必要提起民事公益訴訟。筆者認為應(yīng)將這兩種觀點綜合起來構(gòu)建環(huán)境公益訴訟。行為人違法侵害環(huán)境公益的行為屬于傳統(tǒng)行政職能機關(guān)（尤其是公益維護機關(guān)）的職責范疇，行政機關(guān)理應(yīng)依法追究行為人的行政責任，如果這類環(huán)境公益的侵害沒有涉及到不特定多數(shù)人的間接利害關(guān)系（如前所述的純環(huán)境公益侵害），那么此時對這件侵害環(huán)境公益的行為的處理處于相對完結(jié)的狀態(tài)；如果侵害到不特定多數(shù)人的間接利益，就可以對此行為提起環(huán)境民事公益訴訟。以上兩種結(jié)果出現(xiàn)的前提是，行政機關(guān)依法履行了職責。但當行政機關(guān)不依法履行職責或沒有發(fā)現(xiàn)這類違法行為時，間接利害關(guān)系人或任何人應(yīng)該首先向有關(guān)行政機關(guān)提出控告（針對違法行為），如果行政機關(guān)仍不履行其法定職責，此時可以針對行政機關(guān)的行政不作為提起環(huán)境行政公益訴訟，間接利害關(guān)系人還可以針對違法行為一并提起環(huán)境民事公益訴訟。

其三，行政機關(guān)的作為行為或事實行為侵害環(huán)境公益的情形。這類行為與上述因行政機關(guān)不作為而提起的環(huán)境公益訴訟相象，可參照上述設(shè)定提起相應(yīng)訴訟，這里不再贅述。

（三）人在環(huán)境公益訴訟中的地位分析

由于在環(huán)境公益訴訟中，人不是或者不全是為了自身的權(quán)益，而主要是為了國家、社會公益。那么在性質(zhì)上，他們有別于一般民事訴訟中的原告，以及一般行政訴訟中的行政相對人，他們是以公益的名義的，在環(huán)境公益訴訟中即使是公民、社團也是代表國家對侵害環(huán)境公益的行為提訟，他們在這種訴訟中就是國家的代表，因而可以借鑒刑事訴訟中“公訴人”的規(guī)定來對待環(huán)境公益訴訟中的人，即環(huán)境公益訴訟中的人相當于刑事訴訟中的“公訴人”。

（四）環(huán)境公益訴訟中其它特殊制度設(shè)定

第一，舉證責任的問題。按照一般環(huán)境訴訟中舉證責任倒置規(guī)定，在環(huán)境公益訴訟中理應(yīng)適用這一環(huán)境法上的普遍原則，當然舉證責任只是一定范圍的倒置，不是被告承擔全部舉證責任，而原告不承擔任何舉證責任。

第二，訴訟費用的問題，按照國際慣例，應(yīng)該免收原告訴訟費用，但筆者認為為了防止濫訴的出現(xiàn)，應(yīng)先由原告交納一部分訴訟費用，經(jīng)審查屬合理合法且有意義的時，無論勝訴還是敗訴，這部分訴訟費用都應(yīng)如數(shù)返還原告，但若經(jīng)審查屬于報復(fù)、無理取鬧等不合理時，訴費可不返還原告以此達到警戒濫訴的目的。

第三，關(guān)于給原告獎勵的設(shè)定。人不是為了私益而是為了環(huán)境公益，必然消耗其時間、精力、金錢，若不給原告一定的獎勵，則沒有提起公益訴訟的激勵機制，也許更多的人不會為了維護公益而去犧牲自己的既得利益。因此，筆者設(shè)想，在是合理合法有意義的情況下應(yīng)給原告一定的獎勵，這種獎勵應(yīng)從對被告的經(jīng)濟制裁中提取，或由國家或地方政府出資設(shè)立環(huán)境公益訴訟獎勵基金。這樣，一方面是對原告付出的彌補，另一方面，有利于鼓勵更多的人維護社會公益。

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2加強醫(yī)藥工程項目管理的措施

在針對醫(yī)藥工程項目管理存在問題的過程中，要想醫(yī)藥工程項目建設(shè)能夠取得良好的效果，那么在項目工程設(shè)計的過程中，應(yīng)當加強管理，促使設(shè)計項目能夠達到良好的效果。

2.1完善醫(yī)藥工程建設(shè)標準

從《工程建設(shè)標準體系——醫(yī)藥工程部分》所列標準中了解到，當前醫(yī)藥工程建設(shè)標準仍舊有一大部分處于待定狀態(tài)，完成建設(shè)的只有15%，而正在編制的有10%。針對醫(yī)藥工程建設(shè)標準的這樣一種狀態(tài)，需要不斷加強人力、物力的完善這方面的建設(shè)標準。在編制的時候可以聯(lián)系相關(guān)的部門與協(xié)會共同單參與完成。從各個組成企業(yè)與事業(yè)單位中抽離出優(yōu)秀的人才，并將人才進行劃分，根據(jù)不同的劃分小組將工程建設(shè)標準的任務(wù)分配下去。而在此過程中必須明確一點就是，在醫(yī)藥工程項目建設(shè)的過程中，需要在高校確立與之相應(yīng)的專業(yè)。根據(jù)醫(yī)藥工程建設(shè)的實際情況，促使學(xué)校人才培養(yǎng)能夠與建筑市場處于相互匹配的狀態(tài)。這樣才能夠應(yīng)對市場中關(guān)于人才缺乏的尷尬問題。當然，針對醫(yī)藥工程建設(shè)，相關(guān)部門應(yīng)當予以必要的政策支持，并充分考慮醫(yī)藥工程建設(shè)的特殊性，進而為醫(yī)藥工程建設(shè)提供必要的咨詢服務(wù)。

2.2轉(zhuǎn)變管理理念，制定科學(xué)的設(shè)計管理制度

在醫(yī)藥工程項目建設(shè)施工的過程中，需要對設(shè)計管理在其中的重要作用重新定位，在整個項目建設(shè)的過程中樹立全局管理的意識。這樣就可以實現(xiàn)對工程的全過程、全動態(tài)的管理。而這樣一種管理就可以為工程建筑施工營造一種安全美觀的建筑施工環(huán)境。工程設(shè)計管理伊始就要對整個管理階層進行一些組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，讓傳統(tǒng)的管理理念得到創(chuàng)新，尤其在工程設(shè)計時，要積極的與各個專業(yè)的工程設(shè)計人員進行配合，多交流，在實施管理的過程中，應(yīng)當從全局出發(fā)，嚴格審核程序，進而采取相應(yīng)的措施最大限度降低風險。對于醫(yī)藥工程設(shè)計管理而言，即使該行業(yè)法律所發(fā)揮的作用由政府代為管理，并且還具備行業(yè)自身屬性，但是監(jiān)督工作的事實具有一定的廣泛性。為了讓設(shè)計管理激活整個工程施工的規(guī)范性，進而形成有利于我們的建筑行業(yè)的市場需求，這就需要建筑行業(yè)建立自我的管理和自我監(jiān)督的制度，形成專業(yè)的管理團隊。

2.3提高管理人員的職業(yè)道德與專業(yè)技能

對于一項工程建設(shè)而言，管理人員在其中具有非常重要的在影響，而且建筑工程管理工作在實施的過程中屬于一門綜合性極強的工作。管理人員在管理的過程中必須具備專業(yè)的管理技能與相應(yīng)的職業(yè)道德，才能夠在實際管理工作開展中獲得良好的效果。從建筑工程施工的實際情況就可以了解到，管理工作始終貫穿于工程建設(shè)的全過程，從施工圖紙到工程設(shè)計資金等各方面，從一般性法律常識到專業(yè)的管理，都需要管理人員具備與之相匹配的職業(yè)組織能力，而這些都是專業(yè)管理人員所具備的能力。在對建筑工程施工管理的過程中，管理人員還應(yīng)當應(yīng)用自己的專業(yè)對管理中的突發(fā)事件進行處理，以免發(fā)生不良影響。由此可見，提高管理人員職業(yè)道德與專業(yè)技能具有重要的作用。