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時間：2023-03-15 14:53:49
序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇食品安全監(jiān)管體系范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。
2010年3月，我國地溝油事件；2010年7月，三聚氰胺事件；2011年3月15日，河南雙匯公司火腿腸“瘦肉精”事件；2011年3月，重慶沃爾瑪超市將過期板鴨油炸當熟食銷售；2011年4月11日，“染色饅頭”事件等等，一系列食品安全問題事件的發(fā)生，說明我國食品安全形式非常嚴峻，食品安全監(jiān)管體系存在問題，完善我國食品安全監(jiān)管體系問題成為我國社會的迫切需要。
一、食品安全監(jiān)管體系現(xiàn)狀
目前國內(nèi)外關(guān)于食品安全監(jiān)管體系尚未有明確、統(tǒng)一的定義。不同的學者對食品安全監(jiān)管體系有著不同的概念定義。一般意義上，食品安全監(jiān)管體系是指指政府、政府有關(guān)部門及其他組織為了保障人們食品安全所采取的一系列政策、措施、制度、方法的總和。
1965年《食品衛(wèi)生管理試行條例》標志著我國食品衛(wèi)生進入法律規(guī)范管理；1982年《中華人民共和國食品衛(wèi)生法(試行)》第一次明確了食品安全的概念；1995年《食品衛(wèi)生法》是第一部最全面對食品衛(wèi)生、安全做出相關(guān)規(guī)定的法律；1997年，我國相繼頒布了《食品衛(wèi)生行政處罰法》和《食品衛(wèi)生監(jiān)督程序》等法規(guī)，逐漸完善了我國食品安全監(jiān)管法律體系。2002年12月，我國頒布了《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》，2009年6月1日實行了《中華人民共和國食品安全法》，以法律的形式確定了我國食品安全監(jiān)管采用分段管理體系，形成了我國食品安全監(jiān)管法律體系。我國關(guān)于食品安全監(jiān)管的法律法規(guī)數(shù)量多，項目繁雜。
總之，我國食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀可以總結(jié)為：我國食品安全事故發(fā)生非常頻繁、我國食品安全監(jiān)管主體數(shù)量多、我國食品安全監(jiān)管體制采用的是分段管理的方式，將食品按照生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)進行分段分為不同部門進行監(jiān)督管理。
三、我國食品安全監(jiān)管體系存在的問題
（一）我國食品安全監(jiān)管體制不完善
目前，我國《食品安全法》規(guī)定，我國食品安全監(jiān)管采用的是政府多個部門實行分段管理的方法，地方政府負總責，監(jiān)管部門各負其責。我國食品安全監(jiān)管由地方政府負總則，中央部門對其所對應(yīng)的地方職能部門進行指導(dǎo)。該體制存在幾個方面的缺陷：首先，食品安全監(jiān)管資源浪費。監(jiān)管部門數(shù)量多，財政支出大。其次，各監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)性較差，監(jiān)管效率較低。最后，我國食品監(jiān)管主體還比較狹窄，還局限于政府組織。我國政府組織、非政府組織、大眾傳媒、行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會共同監(jiān)督的食品安全監(jiān)管格局還沒有形成。
(二）我國食品安全監(jiān)管法律體系不完善
法律制度是我國食品安全監(jiān)管的制度保障，對我國食品安全具有舉足輕重的作用。雖然我國制定了數(shù)量較多的與食品安全監(jiān)管相關(guān)的法律法規(guī)及其各種標準，但是我國現(xiàn)存的食品安全監(jiān)管法律體系依然存在諸多不足。
首先是法律部門化劃分嚴重影響了法律法規(guī)的施行，造成了我國法律之間的協(xié)調(diào)性較差，這種劃分各部門之間的勢力范圍的做法造成了在實際過程中部門之間不能有效整合的后果，影響食品安全監(jiān)管相關(guān)法律的實施。其次，我國食品安全監(jiān)管的相關(guān)法律法律可操作性不夠強；再次，法律具有滯后性，我國食品安全相關(guān)法律不能滿足人們對食品的要求。最后，我國食品安全監(jiān)管法律對食品事件行為者的打擊力度不夠，賠償數(shù)額不夠高，違法成本低。
（三） 我國食品追溯體系不完善
食品追溯體系是在歐洲食源性惡性事件在全球范圍爆發(fā)的背景下產(chǎn)生的，食品追溯是指在食品的生產(chǎn)、加工、銷售等各個環(huán)節(jié)中，對食品、飼料、以及有可能成為食品或者飼料組成成分的所有物質(zhì)的追溯或者追蹤能力?？梢园l(fā)現(xiàn)食品鏈的最終終端，從而識別食品安全事故的根本原因。3
2002年，我國開始研究食品追溯體系。隨著法制社會的發(fā)展，近年來，我國逐步制定了一系列食品追溯體系相關(guān)的標準和指南，并在我國各有關(guān)部門和地方開展了食品追溯試點示范，初步搭建了我國食品追溯信息體系和食品追溯信息網(wǎng)絡(luò)交換平臺。但是和國外食品追溯體系相比較，我國食品追溯體系不夠完善。在實際生活中，發(fā)生了食品安全事故后，發(fā)現(xiàn)食品安全事故產(chǎn)生的根本原因比較困難，從而不能從根本上解決我國食品安全事故的屢次發(fā)生。
四、完善我國食品安全監(jiān)管體系的措施
（一）完善我國食品安全監(jiān)管體制
首先，改變分段監(jiān)管模式目前。我國食品監(jiān)管采用的是地方政府監(jiān)管為主的分段監(jiān)管模式，這種模式導(dǎo)致了個部門相互推諉的產(chǎn)生，筆者我國應(yīng)該采取垂直監(jiān)管的食品監(jiān)管模式，有利于各食品監(jiān)管部門之間職能的銜接。現(xiàn)行的食品監(jiān)管體制不改變，我國的食品安全狀況很難有較大的改觀。
其次，建立多元化的食品監(jiān)管主體。目前，我國食品監(jiān)管的主體還比較狹窄，僅限于政府監(jiān)管。在國外，存在諸多非政府機構(gòu)組織對食品安全進行監(jiān)管，筆者認為我國應(yīng)該吸取外國先進的食品監(jiān)管經(jīng)驗，應(yīng)該擴大我國的食品安全監(jiān)管主體范圍，僅僅依靠政府食品監(jiān)管，顯然無法防范當今日益增多的食品安全事件的產(chǎn)生，我國應(yīng)該建立非政府組織、大眾傳媒、行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會等共同監(jiān)管的食品安全監(jiān)管體系。
（二） 完善我國食品安全監(jiān)管法律法規(guī)
法律制度是食品安全監(jiān)管的制度保障，加強我國食品安全相關(guān)法律法規(guī)和標準體系的建設(shè)和完善，有利于完善我國食品安全監(jiān)管體系的完善。我國可以從這么幾個方面完善我國的食品安全監(jiān)管法律體系：
第一，是制定《中華人民共和國產(chǎn)品責任法》，雖然我國與食品相關(guān)的法律法規(guī)都有涉及到食品供應(yīng)者的一些法律責任，但是都沒有對食品安全責任的歸責原則進行明確規(guī)定；第二，完善食品安全法律法規(guī)監(jiān)督，有力的監(jiān)督有利于食品安全相關(guān)法律法規(guī)的實施，擴大監(jiān)督主體，鼓勵新聞媒體、社會組織、公民個人對食品安全法律法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督；第三，加強我國食品安全配套法律法規(guī)的規(guī)劃工作，明確我國食品安全監(jiān)管機構(gòu)各自的具體權(quán)限，避免法律部門化的現(xiàn)象，緩解食品監(jiān)管部門之間的矛盾，協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門的職責，形成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的食品監(jiān)管體系。第四，制定《食品安全犯罪法》，加大對食品安全犯罪的打擊。
（三）完善我國食品追溯體系
我國的食品安全還處于發(fā)展初期，食品追溯制度的適用還比較少，我國應(yīng)該完善食品追溯制度，建立良好的食品數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，儲存食品的各種具體信息，包括食品識別系統(tǒng)、食品代碼系統(tǒng)、詳細的記載了食品生產(chǎn)、運輸、銷售、原料等各個環(huán)節(jié)、相關(guān)信息，詳細記載了食品生產(chǎn)中的每一個環(huán)節(jié)，對食品進行詳細的監(jiān)控，完善良好的食品標簽制度，這樣可以及時的識別和控制食品的病源，從而實現(xiàn)我國食品從農(nóng)場到餐桌的安全保障，具體的做法是建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售、經(jīng)營記錄制度，在全國范圍內(nèi)推行食品安全可追溯制度，從而完善我國食品追溯制度。（陜西省建筑材料工業(yè)學校；陜西；西安；710061）
參考文獻：
［1］ 裴山.食品安全管理體系建立與實施指南［M］.北京:在中國標準出版社，2006.
［2］ 張濤.食品安全法律規(guī)制研究［M］.廈門:廈門大學出版社，2006.
注解
我國是食品進出口大國，食品安全體系健全與否直接關(guān)系著經(jīng)濟社會的發(fā)展。近年來食品安全事件頻發(fā)，據(jù)央視報道，在2011年3。15打假行動中，中國知名企業(yè)雙匯公司為了迎合人們喜歡吃瘦肉的愿望，提升公司利潤，在豬肉加工中，非法添加了對人體有害的食品添加劑。無獨有偶，2011年4月初，就有媒體爆料，上海的華聯(lián)和聯(lián)華這兩家知名超市的主食專柜里銷售的饅頭，系某公司用回收來的饅頭加工而成；在沈陽，該市皇姑分局查處了添加包括亞硝酸鈉、尿素等對人體有害物質(zhì)的食品，其數(shù)量達到25噸之多。同年6月底，新華視點披露，在京津冀地區(qū)地溝油加工產(chǎn)業(yè)鏈條十分龐大，其加工工藝科技含量之高，無不令人吃驚。這些食品安全問題不僅關(guān)系到廣大民眾的身體健康，而且關(guān)系著政府公信力的高低。
我國臺灣地區(qū)對食品安全相當重視，不僅制定了比較完備的監(jiān)管法律法規(guī)，而且具備從農(nóng)場到餐桌的全程監(jiān)管保障體系。
2011年的塑化劑事件，臺灣應(yīng)對處理十分果斷迅速，整個事件從發(fā)生到平息只用了短短三個月時間，這都得益于臺灣地區(qū)完善的食品安全監(jiān)管體系，這值得我們借鑒。
一、臺灣食品安全監(jiān)管體系的概況。
臺灣食品安全監(jiān)管是從農(nóng)場到餐桌食品供應(yīng)鏈的全程監(jiān)管，這種監(jiān)管體系既降低了食品安全事件的發(fā)生頻率，又保護了食品消費者的合法權(quán)益，還提高了食品行業(yè)的競爭力。
（一）臺灣食品安全的監(jiān)管體制。
臺灣涉及食品安全監(jiān)管的機構(gòu)主要有“行政院農(nóng)業(yè)委員會”（簡稱農(nóng)委會）、“行政院衛(wèi)生署”
（簡稱衛(wèi)生署）及“經(jīng)濟部標準檢驗局”（簡稱標準檢驗局）。其中，農(nóng)委會重點監(jiān)管食品原料的生產(chǎn)，下設(shè)農(nóng)糧署、漁業(yè)署、動植物防疫檢驗局，以及農(nóng)、林、水、畜實驗所等直屬機關(guān)，負責全臺灣地區(qū)農(nóng)、畜、水產(chǎn)品原料的管理，協(xié)助衛(wèi)生署進行有關(guān)食品衛(wèi)生安全的調(diào)查及改善工作［1］。衛(wèi)生署作為全臺灣衛(wèi)生、醫(yī)療等攸關(guān)全民健康事務(wù)的最高主管機關(guān)，其下屬的食品衛(wèi)生處負責食品市場流通監(jiān)管。食品衛(wèi)生處的職能包括對輸入、輸出食品進行政策管理和證照核發(fā)，并委托標準檢驗局具體負責進出口食品的監(jiān)管。標準檢驗局，主要負責口岸輸入食品的管制查驗，以及受理輸出食品廠商的委托檢驗，其工作職責為：臺灣質(zhì)量標準制定；商品檢驗、消費者權(quán)益保障；推行國際標準質(zhì)量保證體系及環(huán)境管理系統(tǒng)；辦理計量標準的校準與檢（試）驗服務(wù)等。凡經(jīng)臺灣經(jīng)濟部公告為應(yīng)施檢驗之品目，必須經(jīng)標準檢驗局檢驗合格后，方可輸出、輸入或在臺灣市場上銷售［2］。
（二）臺灣食品安全的監(jiān)管法律制度。
1。優(yōu)良農(nóng)產(chǎn)品制度與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷履歷制度。
1986年“行政院農(nóng)業(yè)委員會”本著“優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)”和“安全農(nóng)業(yè)”的理念，推動優(yōu)良農(nóng)產(chǎn)品證明標章制度。凡獲得CAS證明標章的農(nóng)產(chǎn)品必須要符合衛(wèi)生安全的要求，品質(zhì)規(guī)格符合標準，原料以臺灣本地為主，包裝標示符合規(guī)定，農(nóng)委會制定《優(yōu)良農(nóng)產(chǎn)品 證 明 標 章 認 證 及 驗 證 作 業(yè) 辦 法》，獲 得CAS標章的產(chǎn)品因為其嚴格的要求和標準獲得了臺灣民眾的認同和信賴，已經(jīng)逐漸成為優(yōu)良農(nóng)產(chǎn)品的代名詞。應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品出口貿(mào)易的發(fā)展需要，臺灣地區(qū)于2007年以立法方式建立農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷履歷制度：一是實施良好的農(nóng)業(yè)規(guī)范；二是建立農(nóng)產(chǎn)品履歷追溯體系。前者重視降低生產(chǎn)過程中的風險，要求進行風險評估；后者把生產(chǎn)責任明確地賦予給產(chǎn)銷過程中全部的參與者，確保一旦發(fā)生食品安全問題可以在第一時間里盡量降低對消費者的危害，同時可以避免給合格規(guī)范的生產(chǎn)者造成不必要的損失。
2。加工食品追溯制度與食品消費紅綠燈制。
度。食品追溯制度是指食品在生產(chǎn)、加工、流通、銷售的每一個階段中，都可以向上或向下追溯與追蹤查詢。臺灣是世界上第一個實行加工食品追溯制度的地區(qū)，這種追溯制度記錄下食品的原料來源、生產(chǎn)、收成、加工、運送、銷售等全過程中的每一階段，在各階段進行記錄和登記，并建立事后追蹤系統(tǒng)，一旦發(fā)生食品安全事故，可以有效控制和處理［3］。為了能讓這樣的制度符合信息追溯的即時要求，通過電子技術(shù)使信息透明且能即時呈現(xiàn)，建立了加工食品追溯網(wǎng)。“行政院衛(wèi)生署”從2004年開始推行該制度，實踐效果很好，因此要求到2015年全面施行。衛(wèi)生署于2005年建立了食品消費紅綠燈制度，由專家對食品進行風險評估，根據(jù)評估結(jié)果給出不同的信號。如果對人體健康有高度危害可能的亮紅燈；食品對人體沒有危害但是有潛在不安全因素存在有可能造成危害的亮黃燈；食品對人體不存在危險或者危險在可掌控的范圍內(nèi)的亮綠燈。“食品消費紅綠燈資訊網(wǎng)”的建立，讓消費者根據(jù)專家對食品安全性實施的風險評估結(jié)果，將可能發(fā)生的食品安全問題給予不同的信號提示，快捷地了解到所面臨的食品安全的風險程度，很好地保障了消費者的知情權(quán)。
3。GMP認證制度。
GMP是`Good Manufac－turing Practice的縮寫，翻譯成中文是“良好作業(yè)規(guī)范”。它強調(diào)在加工中通過全過程的標準控制管理達到產(chǎn)品質(zhì)量與衛(wèi)生安全。臺灣經(jīng)濟部工業(yè)局在1989年引進該制度，并結(jié)合ISO系統(tǒng)驗證制度及HACCP系統(tǒng)（危害分析與關(guān)鍵控制點）的優(yōu)點，推行GMP自主性管理制度。凡通過食品GMP認證的產(chǎn)品，其包裝上皆被賦予標示食品GMP微笑標志的權(quán)力。食品GMP微笑標志分為兩種：OK手勢標識消費者對認證產(chǎn)品的安全、衛(wèi)生相當安心與放心，笑顏則表示消費者對認證產(chǎn)品的質(zhì)量相當滿意［4］。
4。食品回收制度。為規(guī)范廠商實施食品回收行動，臺灣衛(wèi)生署于2000年公布了《食品回收指引》，詳細規(guī)定了食品回收的目的、運作程序、等級層面、資料以及行政監(jiān)督等方面的內(nèi)容。該指引首先按照危害程度將食品回收分為三個等級：第一級為可能造成民眾死亡或?qū)】翟斐芍卮笪：φ?；第二級為有可能對民眾健康造成危害者；第三級為雖不可能造成民眾危害但其品質(zhì)不符規(guī)定者。然后按照食品回收延伸銷售通路的深度將回收分為三個層面：即消費者層面、零售商層面和批發(fā)商層面。如若遇到第一等級則食品回收直接延伸至消費者層面，其余可先行草擬回收層面，報衛(wèi)生主管機關(guān)后依指示擬妥回收計劃［5］。
5。食品責任保險制度。臺灣地區(qū)規(guī)定一定種類、規(guī)模的食品業(yè)者，投保產(chǎn)品責任保險。根據(jù)《食品衛(wèi)生管理法》第21條之規(guī)定，食品生產(chǎn)、銷售從業(yè)者、進口商以及委托他廠代工的產(chǎn)品供應(yīng)者，應(yīng)繳納一定數(shù)額的產(chǎn)品責任保險金。其保險按照食品類別，分四個階段實施。其產(chǎn)品責任保險的范圍規(guī)定十分細致，對于賠償數(shù)額的規(guī)定也十分明確。如臺灣強制食品經(jīng)營者投保產(chǎn)品責任保險的范圍為：因食品具有瑕疵、缺點、不可預(yù)料之傷害或毒害性質(zhì)等缺陷，致第三人遭受身體傷害、殘廢、死亡者，首先由被保險人依法賠償，然后由保險公司予以補償。并且最基本的承保條件為“每一個人身體傷害最高100萬元；每次事故最高理賠金額為新臺幣400萬元（不論每一意外事故為幾個人受傷害）；保險期間內(nèi)累計最高理賠金額為新臺幣1 000萬元（不論保險期間內(nèi)發(fā)生幾次意外事故）”［6］。
（三）臺灣政府與食品行業(yè)協(xié)會的角色定位。
政府扶持行業(yè)組織的發(fā)展，行業(yè)組織在生產(chǎn)者與出口商之間的橋梁紐帶作用，以及其行業(yè)自律作用十分明顯。尤其是臺灣地區(qū)的漁會及生產(chǎn)合作社在聯(lián)結(jié)生產(chǎn)者與經(jīng)銷商方面起到了重要作用。目前，臺灣地區(qū)共有大小漁會39處及8縣養(yǎng)殖協(xié)會、養(yǎng)殖漁業(yè)發(fā)展協(xié)會、鮪魚及魷魚公會、臺灣地區(qū)鯛協(xié)會、鰻蝦基金會等漁民（業(yè)）團體等［7］。
一方面，漁會組織對漁戶的養(yǎng)殖進行指導(dǎo)和示范，另一方面對他們的作業(yè)與生產(chǎn)進行日常的監(jiān)督與宣傳教育。政府正是通過行業(yè)協(xié)會自律和行規(guī)行風建設(shè)，引導(dǎo)、監(jiān)督企業(yè)自覺遵守法律，達到使企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營安全食品，增強消費者信心的目的。
（四）臺灣食品安全違法責任的追究方式。
臺灣地區(qū)對食品安全問題及違法行為絕不姑息，既有行政措施，又有刑事制裁，還有獎勵保護手段。一是違法信息公布制度，法律不僅對食品標示及廣告內(nèi)容和禁止事項做了具體規(guī)定，而且明確規(guī)定當?shù)刂鞴軝C關(guān)應(yīng)公布違法者信息和違法情節(jié)。二是區(qū)分不同的情形與嚴重程度，對于違法行為規(guī)定詳細的罰則。如《食品衛(wèi)生管理法》規(guī)定了對農(nóng)藥殘留超標的農(nóng)產(chǎn)品銷售的處罰條款，違者可處以3年以下有期徒刑并處罰款1～4萬元新臺幣。刑事制裁采取一罪一罰制度，罰金刑和人身刑相結(jié)合，刑期最高累加可達30年，罰金最高可達上億元新臺幣，對人體造成健康危害的處以徒刑。對違法行為情節(jié)重大或一年內(nèi)再次違反者，廢止其營業(yè)或工廠登記執(zhí)照。三是對違法行為投訴舉報者嚴守個人身份秘密，立法保護舉報者的人身安全，并積極鼓勵消費者舉報不合格食品，還設(shè)立了獎勵制度。
二、臺灣食品安全監(jiān)管可資借鑒的經(jīng)驗及反思。
（一）科學合理的食品安全監(jiān)管體制。
在臺灣，畜禽產(chǎn)品的監(jiān)管由農(nóng)委會主要負責，除農(nóng)委會管轄范圍外的絕大多數(shù)食品的監(jiān)管由衛(wèi)生部食品衛(wèi)生處負責，進出口食品的監(jiān)管及標準制定由標準局負責。這種“產(chǎn)品管理為主、分段管理為輔”的食品安全監(jiān)管模式，有利于這些部門分工合作，各司其職，共同行使監(jiān)管職能，構(gòu)成了臺灣地區(qū)比較科學合理的食品安全管理體制。而我國大陸現(xiàn)階段的食品安全監(jiān)管采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式，采取的是分環(huán)節(jié)監(jiān)管和綜合監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管模式。目前政府部委中涉及食品領(lǐng)域的包括：農(nóng)業(yè)部、工商總局、質(zhì)檢總局、衛(wèi)生部、環(huán)?？偩帧⒐膊?、工信部、藥監(jiān)總局、海關(guān)總署、發(fā)改委、商務(wù)部等十幾個部委。理論上，分段監(jiān)管有利于細化監(jiān)管領(lǐng)域和監(jiān)管環(huán)節(jié)，提高專業(yè)化監(jiān)管能力，但在實踐中，這種分段監(jiān)管為主模式呈現(xiàn)出管理碎片化問題［8］，無法避免管理越位和缺位的現(xiàn)象，往往遇到有利可圖的各部門一擁而上，無利可圖的工作無人問津。分段監(jiān)管的監(jiān)管模式漠視了食品供應(yīng)鏈各個環(huán)節(jié)之間的自然聯(lián)系，很容易造成監(jiān)管盲區(qū)和重復(fù)監(jiān)管的現(xiàn)象。
（二）健全先進的食品安全監(jiān)管制度。
臺灣CAS優(yōu)良食品制度的推動有利于提升臺灣地區(qū)食品的制造水平和質(zhì)量，一方面維護了消費者的合法權(quán)益，提升了臺灣民眾的飲食生活水平，另一方面增進了農(nóng)水畜產(chǎn)品的附加價值，保障了臺灣農(nóng)民的收益。消費者可以通過大賣場或超級市場設(shè)置的“農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷履歷資訊查詢系統(tǒng)”，就可以了解具有生產(chǎn)履歷的農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者、產(chǎn)品來源地、田間施肥、用藥以及農(nóng)藥檢驗是否合格等信息。通過食品追溯制度和食品消費紅綠燈制度，讓消費者及時當場即可了解食品所面臨的安全問題的風險程度。臺灣《食品回收指引》
規(guī)定了五個部分即食品回收的目的、運作程序、等級層面、資料以及行政監(jiān)督，是廠商實施回收行動的準則。食品責任保險制度對于食品安全有其自身的優(yōu)勢，具有不可替代的作用，不僅有利于保障消費者的合法監(jiān)管權(quán)，降低政府的政治風險，同時通過降低經(jīng)營風險，促進食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)和保險公司的健康發(fā)展。盡管大陸2009年實施的《食品安全法》確立了風險監(jiān)測評估制度；明確了統(tǒng)一制定食品安全國家標準的原則；明確規(guī)定了國家對食品生產(chǎn)經(jīng)營實行許可制度；確立了“食品召回和停止經(jīng)營制”，正式確立了食品召回等制度。但和臺灣相比，大陸食品安全監(jiān)管法律制度還面臨諸多問題。如以認證領(lǐng)域的《認證認可條例》為例，該法規(guī)的相關(guān)規(guī)章、規(guī)范性文件和標準等的規(guī)定不夠系統(tǒng)和全面，有必要進一步深化細化。同時，食品安全認證的許多規(guī)定還缺乏可操作性，如關(guān)于食品安全認證機構(gòu)所應(yīng)承擔的法律責任的規(guī)定，《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《認證認可條例》都只是簡單地規(guī)定了“連帶責任”，但具體的適用條件和劃分標準等都未明確規(guī)定，這造成了客觀上難以追究違法認證機構(gòu)的責任。此外，認證認可和標準的結(jié)合還存在不銜接的地方，有效的協(xié)同合作機制還未形成。食品安全認證實踐領(lǐng)域的主要問題有：一是食品安全方面的標準適用性不高，影響了食品安全認證的有效性；二是食品安全認證活動的規(guī)范和有效性尚待提高，進而影響了食品安全標準的后續(xù)改進。雖然《產(chǎn)品質(zhì)量法》與《認證認可條例》都規(guī)定，“認證機構(gòu)應(yīng)該保持其應(yīng)有的獨立，不得與行政機關(guān)或其他國家機關(guān)存在隸屬或利益關(guān)系。”但是，到目前為止認證機構(gòu)的獨立性問題尚未得到解決。目前多數(shù)食品安全認證機構(gòu)與其主管機關(guān)形式上是獨立的，而實質(zhì)上還存在一定的利益關(guān)系，如在人員、財務(wù)、業(yè)務(wù)等方面仍然沒有完全獨立。食品安全認證機構(gòu)獨立難，不僅嚴重損害了行政監(jiān)管的有效性，也成為制約當前食品安全認證制度 規(guī) 范發(fā) 展的 關(guān)鍵要素之一［9］。又如我國的食品召回制度，2009年的《食品安全法》只是從一個整體宏觀方面對食品行業(yè)進行法制方面的監(jiān)管調(diào)控，并沒有對食品召回制度作一個非常詳細具體的規(guī)定。現(xiàn)實中，食品召回制度存在著配套法規(guī)不完備，召回責任不明，監(jiān)管主體經(jīng)驗欠缺，企業(yè)沒有樹立較強的責任心等等問題。與此同時，我國大陸還缺乏推行食品安全責任保險的相關(guān)立法規(guī)定。
（三）多元且監(jiān)督有力的食品安全中介組織。
臺灣除行業(yè)協(xié)會外，各消費者保護團體對食品安全也起到了有力的監(jiān)督和宣導(dǎo)作用。目前主要有“消費者文教基金會”、“臺灣消費者保護協(xié)會”、“臺灣消費者權(quán)益促進會”、“中華婦女消費者協(xié)會”、“消費者團結(jié)互助協(xié)會”以及“綠色消費者基金會”。它們在推動消費者保護意識，提升消費者地位，維護消費者合法權(quán)益以及監(jiān)督政府的執(zhí)法效率等方面功不可沒。如成立于上個世紀70至80年代的“消費者文教基金會”，就是因為當時臺灣的食品安全問題層出不窮，有不少人因為食用有毒的“米糠油”和假酒卻得不到賠償而應(yīng)運而生的。其自身設(shè)有經(jīng)過認證的實驗室，如果檢測的食品超出自己實驗室的能力范圍就會委托其他實驗室檢測。“消費者文教基金會”的運作經(jīng)費主要來自民眾們的捐款，每個月都會抽查市面上的食品將其送到實驗室檢測，并將檢測結(jié)果通過媒體公布，每年在這方面的資金投入達到1 000萬新臺幣［3］。檢測報告的媒體公布，對問題食品企業(yè)造成很大壓力，促使企業(yè)自覺生產(chǎn)經(jīng)營安全食品?？傊?，雖然臺灣的消費者保護團體是民間組織，卻享有廣泛的權(quán)利。它們可以對商品或服務(wù)的價格、品質(zhì)進行調(diào)查和比較，出版發(fā)行消費者保護刊物，還可以接受消費者的申訴，同時對消費爭議進行調(diào)解，必要時可直接提起消費訴訟。例如，“消費者文教基金會”針對“塑化劑”事件為529名消費者免費提起團體訴訟，向相關(guān)廠商索賠金額高達78億新臺幣，創(chuàng)下了“消費者文教基金會”有史以來提起團體訴訟的最高索賠金額。
在我國大陸食品行業(yè)許多企業(yè)不顧長遠利益和社會利益，只顧眼前利益，唯利是圖，損害消費者權(quán)益事件時有發(fā)生。在企業(yè)社會責任感比較薄弱，公民維權(quán)意識還有待進一步增強的社會環(huán)境下，單靠政府監(jiān)管難免力不從心，因此，構(gòu)建政府、企業(yè)、中介、個人四位一體的監(jiān)管體系十分必要。
目前我國中介組織的數(shù)量有限，不能滿足市場經(jīng)濟發(fā)展的需求，并且我國中介組織的法律地位不高，沒有完全獨立的法律地位，在人事、業(yè)務(wù)、財務(wù)上受行政機關(guān)很大的限制。由于我國的文化傳統(tǒng)和社會現(xiàn)實，中介組織常常出現(xiàn)“先天不足”和“后天失調(diào)”的現(xiàn)象，可能被一些食品利益集團捕獲或者淪為政府的附屬機構(gòu)，喪失它應(yīng)有的公正性、公益性和獨立性，所以我們要大力培育中介組織，提高其法律地位并強化其監(jiān)管約束機制，更好地發(fā)揮其社會監(jiān)督作用。
（四）嚴厲管用的食品安全違法追究措施。
臺灣地區(qū)對食品安全實行嚴格執(zhí)法，獎罰并舉。而大陸對食品安全違法行為的懲處沒有像臺灣地區(qū)那么嚴厲。雖有行政懲罰，卻沒有企業(yè)食品安全信息公開；雖有刑事制裁，但力度不夠；雖有獎勵措施，但缺乏舉報保護手段。如立法盡管對違法行為投訴舉報者設(shè)立了獎勵制度，鼓勵消費者舉報不合格食品，但并沒有保護舉報者個人身份秘密、人身安全的具體措施。
三、完善我國大陸食品安全監(jiān)管體系的建議。
國以民為本，民以食為天，食以安為先。由于我國大陸的食品安全監(jiān)管工作起步較晚，監(jiān)管體制不完善，監(jiān)管制度不健全，社會公眾參與監(jiān)督不足，致使食品安全監(jiān)管工作效果不佳，食品消費者權(quán)益難以得到保障，要求我們積極借鑒臺灣食品安全的監(jiān)管經(jīng)驗，進一步完善食品安全監(jiān)管體系。
（一）構(gòu)建相對集中的監(jiān)管體制。
分段監(jiān)管不可避免地導(dǎo)致了管理上的碎片化，監(jiān)管機構(gòu)中既有垂直管理機構(gòu)，又有地方管理機構(gòu)，不同的監(jiān)管部門又由不同地方主要領(lǐng)導(dǎo)分管，實踐證明，既存在重復(fù)監(jiān)管，又存在監(jiān)管盲點，難以做到無縫銜接，監(jiān)管責任難以落實，而且多個部門監(jiān)管導(dǎo)致監(jiān)管資源分散，力量薄弱，綜合利用率不高，整體執(zhí)法效能不高。目前世界上共有三種食品安全監(jiān)管模式：一是歐盟對食品安全的監(jiān)管實行集中管理模式，并且食品安全的決策部門與管理部門、風險分析部門相分離。目前，歐盟食品安全的決策部門是歐盟委員會健康和消費者保護總署，歐盟食品與獸醫(yī)辦公室是食品安全政策主要執(zhí)行機構(gòu)，歐盟還專門成立一個獨立、透明的食品安全管理技術(shù)支撐機構(gòu)即食品安全管理局，主要是為了向風險決策機構(gòu)提供科學支持［10］。
二是美國的“產(chǎn)品管理為主，分段管理為輔”的模式。即由中央政府各部門按照不同職能共同監(jiān)管的模式。其中農(nóng)業(yè)部主要負責畜禽產(chǎn)品的監(jiān)管，衛(wèi)生部負責絕大多數(shù)食品（除農(nóng)業(yè)部管轄范圍外）的監(jiān)管，環(huán)境保護署負責水質(zhì)安全和農(nóng)藥登記管理。臺灣顯然類似于美國模式。三是單一部門型模式。如英國的食品安全監(jiān)管部門比較單純，中央政府成立專門的、獨立的食品安全監(jiān)管機構(gòu)，由環(huán)境、食品、農(nóng)村事務(wù)部和食品標準局負責。相比之下，我國食品安全監(jiān)管機構(gòu)最多，以行政機構(gòu)為基礎(chǔ)分配監(jiān)管職權(quán)，職權(quán)雖都有相對的獨立性，但食品安全監(jiān)督管理部門之間的行政等級不明顯，中國食品安全管理權(quán)限分屬多個部門，形成了多部門管理格局，在各自的職權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)。
雖然各級政府設(shè)立了食品安全委員會，但其具體職責模糊不清，導(dǎo)致這一監(jiān)管席位形同虛設(shè)，不能起到很好的協(xié)調(diào)和綜合監(jiān)管作用。鑒于我國國情，推進食品安全監(jiān)管體制改革，可借鑒臺灣的美國模式：根據(jù)品種進行監(jiān)管，同時精簡監(jiān)管機構(gòu)。
具體做法是：食用農(nóng)產(chǎn)品由農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管，除此之外的產(chǎn)品都由食品藥品監(jiān)督管理部門監(jiān)管（包括生產(chǎn)、流通、進出口、消費餐飲等）；衛(wèi)生部門不再進行日常監(jiān)管，而是專注于食品安全標準的擬定和風險的監(jiān)測，撤銷食品安全委員會；質(zhì)監(jiān)部門和工商部門不再具體行使食品安全監(jiān)管職責［11］。
（二）建立健全食品安全監(jiān)管制度體系。
1。完善食品安全認證體系。借鑒臺灣的加工食品追溯制度與農(nóng)產(chǎn)品履歷制度等先進的認證制度，結(jié)合我國大陸的現(xiàn)實情況，加大對食品安全的資金投入和技術(shù)投入，有步驟有計劃地推行食品從種植、生產(chǎn)、加工、銷售一系列環(huán)節(jié)的全過程監(jiān)管透明化和可控化。并完善我國大陸現(xiàn)有的認證制度，嚴格執(zhí)行認證制度的標準和要求。采用食品溯源制度，可以向消費者提供生產(chǎn)者和銷售者的全面信息，從而使消費者了解食品的真實信息，還可以防止生產(chǎn)者重新利用召回的食品。
2。完善食品召回制度。食品召回是防止食品危害的出現(xiàn)或防止食品危害進一步擴大的有效措施，其目的是為了鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營者積極、主動、全面地履行不安全食品召回義務(wù)，盡力防止食品危害的出現(xiàn)或食品危害的進一步擴大。完善食品召回制度應(yīng)從以下幾個方面著手：一是要明確食品安全質(zhì)量標準。不安全食品要從根本上進行確認，提高食品安全質(zhì)量標準，才能使食品召回有法可依，有據(jù)可查。同時對食品生產(chǎn)者、銷售者起到指導(dǎo)和威懾作用，使其自覺遵守食品安全法律法規(guī)，生產(chǎn)符合食品安全質(zhì)量標準的產(chǎn)品。二是要明確召回主體的責任。對召回主體，主要指食品生產(chǎn)企業(yè)的自主召回，明確其召回法律責任。
不僅要明確食品召回主體的責任，也應(yīng)明確監(jiān)管部門的職責，有效的監(jiān)管可以促進食品生產(chǎn)者更主動地召回問題食品［12］。三是要明確被召回的問題食品處理程序。以法律法規(guī)形式對被召回問題食品的處理程序進行規(guī)定，例如缺陷食品的銷毀；相關(guān)記錄的報告登記備案以及定期的檢查等。
監(jiān)管部門對于召回后的食品也要進行全程跟蹤監(jiān)管，防止食品生產(chǎn)者對問題食品進行再銷售。
3。建立食品安全責任保險制度。食品安全責任保險能夠減少食品安全事件的發(fā)生次數(shù)，同時減少政府的監(jiān)管風險和責任，有效保障消費者的權(quán)益。應(yīng)對食品安全問題，推行食品安全責任險不失為一種好方法［13］。我國大陸《食品安全法》
中明確規(guī)定了權(quán)益受到損害的消費者可向侵權(quán)人索取高達10倍的賠償金。這項規(guī)定加大了食品企業(yè)面臨的索賠風險，增強了其轉(zhuǎn)移和分散風險的需求，為食品安全責任保險提供了市場空間，也為保險公司開辦食品安全責任保險提供了良好的法律環(huán)境。借鑒臺灣地區(qū)推行食品安全責任保險的成功經(jīng)驗，在我國大陸的社會環(huán)境下應(yīng)以立法方式強制推行更適宜。具體立法模式可采用兩種方式：一是修訂新的《食品安全法》，將食品安全責任強制保險列入其中；二是單獨立法，參照《機動車交通事故責任強制保險條例》制定 《食品安全責任強制保險條例》［14］。
（三）行業(yè)社會團體自律自強，有效發(fā)揮食品監(jiān)督作用。
為了調(diào)動社會各界力量積極參與食品安全監(jiān)督的積極性，充分發(fā)揮社會資源在食品安全工作中的監(jiān)督作用，有必要借鑒臺灣地區(qū)的經(jīng)驗，建立一個消費者組織或者中介組織、企業(yè)和政府間相互溝通的機制，通過共同努力，尋求解決食品安全關(guān)鍵問題的好辦法。通過政府的扶持，讓行業(yè)協(xié)會發(fā)揮其應(yīng)有的作用，應(yīng)該按照“企業(yè)創(chuàng)辦，市場運作，政府扶持”的基本原則，大力培育行業(yè)協(xié)會，建立競爭機制，切實維護消費者的合法權(quán)益。一要加快培育和發(fā)展大陸的社會中介組織機構(gòu)，推進現(xiàn)有的行業(yè)協(xié)會等組織的改革，使其真正成為獨立于政府的社會公共組織，發(fā)揮企業(yè)行業(yè)自律和政府與企業(yè)間的紐帶和橋梁作用，承擔起由政府分割出來的部分公共服務(wù)職能，協(xié)助政府建立和維護誠信守法的市場秩序；二要打破部門間的界限，對食品安全技術(shù)服務(wù)進行社會化和市場化管理；發(fā)展第三方機構(gòu)，如產(chǎn)品質(zhì)量檢測、質(zhì)量體系認證、市場信息服務(wù)等專業(yè)化組織，在依法申請資格認可后獨立運行，平等地提供社會服務(wù)。這不僅解決了目前政府由于資金投入不足造成的服務(wù)能力有限問題，而且通過技術(shù)領(lǐng)域的公平競爭，將會提高技術(shù)水平和服務(wù)質(zhì)量；三要充分利用和推動高等學校、科研機構(gòu)和學會、研究會等學術(shù)組織，開展政策和技術(shù)等方面的研究，為政府決策和行政執(zhí)法提供技術(shù)咨詢和支持［15］。
（四）制定嚴格的懲罰措施。
大陸的食品安全法規(guī)定的懲罰力度不夠重，導(dǎo)致很多不法分子并不把法律懲罰措施看在眼里，這也是導(dǎo)致食品安全事故屢禁不止的原因。
大陸應(yīng)該借鑒臺灣的經(jīng)驗，及時修改食品安全法律中的懲罰措施，加大懲罰力度，實行罰金刑和人身刑相結(jié)合，重者多罰重罰。也可以設(shè)立獎勵制度，鼓勵消費者舉報違法行為，提高民眾對食品安全的參與積極性，充分發(fā)揮其監(jiān)督作用。
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中圖分類號：D6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）31-0327-02
食品安全監(jiān)管屬于公共物品，由于食品市場存在信息不對稱的現(xiàn)象，導(dǎo)致了食品安全監(jiān)管的市場失靈，這就需要政府以行政手段進行干預(yù)以彌補市場調(diào)節(jié)作用的缺陷。
一、目前中國食品安全監(jiān)管存在的主要問題
多起食品安全事件接連發(fā)生，暴露出中國政府食品安全監(jiān)管仍存在的諸多問題、漏洞和缺陷，具體分析如下：
從法律體系方面看，雖然中國頒布了《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等近 20 部法律，有《農(nóng)藥管理條例》等近40 部相關(guān)行政法規(guī)，但是這些法律法規(guī)體系出臺時是分段、分部門立法，缺乏系統(tǒng)性、統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性;有的法律法規(guī)沒有細節(jié)行規(guī)范配合，缺乏可操作性，有些相關(guān)的法規(guī)存在著相關(guān)交叉和矛盾等等問題。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和人們對食品安全問題認識的深化，食品安全法律法規(guī)體系某些方面已不能適應(yīng)當形勢發(fā)展需要，有待調(diào)整和改進。
從食品安全標準體系方面看，雖然中國已經(jīng)建立了食品安全國家標準1 965項，行業(yè)標準2 892項，但是這些標準體系缺乏整體規(guī)劃，數(shù)量少，協(xié)調(diào)性差，內(nèi)容不完善，覆蓋面不夠廣，技術(shù)內(nèi)容落后、實用性不強、缺少科學依據(jù)，整體水平較低。另外，在方法上與國際公認標準有較大差異，在國際上的可信度不高。
從監(jiān)管主體來看，中國食品安全監(jiān)管是多部門聯(lián)合監(jiān)管，包括衛(wèi)生、工商、交通部、農(nóng)業(yè)部、國家環(huán)保局等10多個部門，部門之間分工重疊、監(jiān)管職能分散，在日常監(jiān)管中，各單位往往各自為政，職能交叉、多頭檢查的現(xiàn)象大量存在，增加了行政成本，浪費了國家有限的公共資源，降低了行政法效率。另外，中國長期以來對食品安全進行分段管理，監(jiān)管部門之間缺乏溝通和整合，這種條塊分割不利于對食品進行全程質(zhì)量管理，出了食品安全事故，各個部門互相推諉，都不承擔責任。
從處罰力度上看，處罰過輕，違法成本極低，對違法犯罪沒有足夠的威懾力。 如《食品安全法》第84條明確規(guī)定：“違反本法規(guī)定，未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，或者未經(jīng)許可生產(chǎn)食品添加劑的，由有關(guān)主管部門按照各自職責分工，沒收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品;違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足1萬元的，并處2 000元以上5萬元以下罰款;貨值金額1萬元以上的，并處貨值金額五倍以上10倍以下罰款。”相對說高額的違法收益，這點罰款微不足道，經(jīng)營者愿意冒這個險。另外，缺乏違法者退出機制，在吊銷營業(yè)執(zhí)照后對責任人再次從事食品生產(chǎn)經(jīng)營沒有進行明確限制，這就導(dǎo)致今天違法經(jīng)營者 被吊銷衛(wèi)生許可證，明天又換個方式申請開業(yè)。因為法律的威懾力沒有充分發(fā)揮，所以經(jīng)營敢鋌而走險，違法生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)象屢見不鮮。
二、美國食品安全監(jiān)管體系分析
美國的食品安全體系由完備的食品安全法律法規(guī)體系、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的食品監(jiān)管機構(gòu)、HACCP和NEISS食品安全風險防范管理系統(tǒng)、食品可追溯系統(tǒng)、食品召回制度等構(gòu)成，實現(xiàn)了對各種食品“從農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)控。
（一）食品安全法律法規(guī)體系完備
美國的食品安全法規(guī)被公認為是較完備的法規(guī)體系，目前有以《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》為核心，包括《禽類產(chǎn)品檢驗法》、《蛋制品檢驗法》等共七部法令，這些法律從一開始就集中于食品供應(yīng)的不同領(lǐng)域，法規(guī)的制定是以危險性分析和科學性為基礎(chǔ)，并擁有預(yù)防性的措施。這些法律法規(guī)覆蓋了所有食品，并為食品安全制定了非常具體的標準以及監(jiān)管程序。美國食品安全的立法、執(zhí)法和司法過程中必須遵守一定的程序，并以法令的形式固定下來，國會和各州議會制定法律;政府部門負責執(zhí)行，司法部門負責對食品安全糾紛裁決 。另外，美國重視程序正義，通過制定《行政程序法》等三部法案，確保食品安全相關(guān)法律法規(guī)在制定和執(zhí)行過程中被正確理解和適用。
（二）食品安全監(jiān)管機構(gòu)分工明確、聯(lián)合監(jiān)管
美國聯(lián)邦政府食品安全監(jiān)管機構(gòu)有十幾個，其中食品藥品監(jiān)督管理局、食品安全檢驗局、動植物檢疫局和環(huán)境保護局是四個主要的職能部門。這些部門分類監(jiān)管、分工明確、權(quán)責分明，擁有相對自主獨立權(quán)，一種食品的全過程安全監(jiān)管工作只由一個監(jiān)管機構(gòu)負責，防止出現(xiàn)職能打架或出事后推諉扯皮現(xiàn)象。另外，1998年，美國成立了總統(tǒng)食品安全管制委員會，負責綜合協(xié)調(diào)全國的食品安全監(jiān)管工作。各食品安全監(jiān)管職能部門的負責人都是該委員會成員，它的監(jiān)管權(quán)力高度集中和統(tǒng)一，在協(xié)調(diào)、溝通、整合食品安全工作方面發(fā)揮了巨大作用。在委員會的協(xié)調(diào)下各機構(gòu)統(tǒng)一合作、協(xié)同監(jiān)管、這樣的監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置大大降低了行政成本、提高了行政效率，保證了美國食品安全監(jiān)管工作一直處于世界先進水平。
（三）建立HACCP和NEISS系統(tǒng)，進行食品安全風險防范管理
美國通過是風險評估和是風險管理兩個方面控制食品安全隱患，保障公眾的健康。在風險評估方面，建立了現(xiàn)代化的“危機分析與關(guān)鍵控制點”體系（HACCP），即以風險分析和關(guān)鍵控制點作為新的風險管理工具。HACCP系統(tǒng)以預(yù)防為主，強調(diào)識別并預(yù)防食品污染的風險，使可能的、合理的潛在危害得到識別，減少病毒侵入食品生產(chǎn)鏈的機會，使食品生產(chǎn)對最終產(chǎn)品的檢驗（即檢驗是否有不合格產(chǎn)品）轉(zhuǎn)化為控制生產(chǎn)環(huán)節(jié)中潛在的危害（即預(yù)防不合格產(chǎn)品）。實踐表明實施HACCP體系能更有效地預(yù)防食品污染，對食品從農(nóng)場到餐桌的整個過程進行有效的控制。在風險管理方面，采用國家電子傷害監(jiān)督系統(tǒng)（NEISS）系統(tǒng)收集數(shù)據(jù)。NEISS系統(tǒng)以全美國選定100家左右的醫(yī)院作為數(shù)據(jù)樣本，進行數(shù)據(jù)分析，為食品安全事件的后續(xù)處理提供依據(jù)。
（四）建立食品可追溯系統(tǒng)及食品召回制度
食品可追溯性指的是在生產(chǎn)、加工及銷售的各個環(huán)節(jié)中，對食品、飼料、食用性動物及有可能成為食品或飼料組成成分的所有物質(zhì)的追溯或追蹤能力。它要求食品生產(chǎn)過程中記錄原料供應(yīng)商信息，當食品出現(xiàn)安全問題時可以找到源頭，防止食品安全問題的擴大，保護公眾的健康。2003年13月12日，美國美國食品與藥品管理局 要求在美國國內(nèi)從事生產(chǎn)、加工、包裝或動物消費的食品部門向其進行登記，以便進行食品安全跟蹤與追溯。
同時，美國建立了食品召回制度作為配套措施。食品召回制度召回的是離開生產(chǎn)線進入流通領(lǐng)域的缺陷食品，最終消費品由食品的生產(chǎn)商、進口商和經(jīng)銷商承擔這個風險。美國的食品召回制度是在政府行政部門的主導(dǎo)下進行的，食品和藥物管理局和食品安全檢驗局負責具體實施。根據(jù)危害程度的不同，美國對食品召回分為三個等級，每一個等級做了非常詳細的說明和規(guī)定。另外，美國食品召回方面有一套嚴格的召回程序，確保食品召回制度的嚴格執(zhí)行。
三、美國食品安全監(jiān)管對中國政府食品監(jiān)管再造的啟示
目前，中國食品安全面臨的形勢仍然十分嚴峻，美國的高水平的食品監(jiān)管為構(gòu)建適合中國國情的食品安全監(jiān)管體系提供了重要的借鑒意義。
（一）健全法律法規(guī)體系和標準體系，加大違法處罰力度
對中國現(xiàn)有所有與食品類法律法規(guī)進行調(diào)整、修訂及整合，出臺實施條例和細則，做好食品安全監(jiān)管配套建設(shè)，完善法律支撐體系，增強法律法規(guī)的可操作性。補充完善目前法律沒有明確規(guī)定而實踐又迫切需要的一些具體制度，如風險管理制度、食品召回制度、責任追究制度等，從而制定一個科學合理、可操作、系統(tǒng)全面、可操作性強的體系，逐步和國際社會接軌。在修訂食品衛(wèi)生法時，應(yīng)提高現(xiàn)有的食品安全處罰標準，加大對食品衛(wèi)生不法行為的處罰力度，加大追究刑事責任追究，提高法律的威懾力。另外，要結(jié)合中國情況，參照國際先進標準，制定、修改中國的食品安全標準，制定出種類齊全、科學合理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的標準體系，解決不同標準間沖突和重復(fù)的現(xiàn)象，對食品安全全過程監(jiān)制。
（二）成立國家食品安全委員會，建立分工明確、協(xié)調(diào)一致的監(jiān)管機制
從美國情況來看，食品安全委員會很重要，因此建議中國成立食品安全委員會，負責專門統(tǒng)一、組織、協(xié)調(diào)各監(jiān)管機構(gòu)的活動，把分散和交叉的職能重新整合，同時建立管理信息系統(tǒng)，促進各機構(gòu)的信息共享和公開。另外，合理劃分各監(jiān)管機構(gòu)的職能權(quán)限，明確分工、職責分明，防止出現(xiàn)食品安全監(jiān)管錯位、缺位和越位的現(xiàn)象。
（三）建立從“農(nóng)田到餐桌”全過程監(jiān)控系統(tǒng)HACCP
HACCP確保食品在消費的生產(chǎn)、加工、制造、儲藏和食用等過程中的安全，在危害識別、評價和控制方面是一種科學、合理和系統(tǒng)的方法。根據(jù)中國國情，加快出臺覆蓋各行業(yè)的HACcP指導(dǎo)原則和評價準則，還要開展不同食品從原料采購、產(chǎn)品加工、貯藏、運輸、銷售等各個環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的危害關(guān)鍵點分析進行分析和評估，從而建立起完善的從“農(nóng)田到餐桌”全過程監(jiān)控系統(tǒng)。
（四）建立食品可追溯系統(tǒng)，完善食品召回制度
2009年中國開始實行食品召回制度，但是由于食品召回管理部門職能交叉重疊、食品安全標準無統(tǒng)一規(guī)定，相應(yīng)的檢測技術(shù)手段和設(shè)備落后，缺乏快速反應(yīng)預(yù)警機制等配套措施，食品召回制度可操作性差。因此，完善食品召回制度，出了上述措施相配套外，最重要的一項內(nèi)容就是建立食品可追溯系統(tǒng)。食品可追溯系統(tǒng)可實現(xiàn)食品從生產(chǎn)到銷售的每一個環(huán)節(jié)相互追查，完善的可追溯系統(tǒng)是美國等發(fā)達國家食品召回制度有效實施的基礎(chǔ)，沒有一套行之有效的食品信息追溯系統(tǒng)，食品召回制度也很難發(fā)揮其應(yīng)有效應(yīng)。
參考文獻：
[1] 李援.中華人民共和國食品安全法解讀與適用[M].北京：人民出版社，2009.
目前，食源性疾病在世界范圍內(nèi)是引發(fā)疾病和死亡的主要原因之一。根據(jù)美國疾病防控中心（CDC）2013年統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，每年由于食物質(zhì)量安全不達標或不衛(wèi)生致病的美國人大約有4，800萬人（約6個美國人中有1人），128，000人住院，3，000人死亡。近幾年，食品安全事件在各個國家頻發(fā)。2008年，中國“三聚氰胺”毒奶粉事件造成6名嬰兒死亡，294，000嬰兒及兒童患?。煌?，美國花生公司被涉及到一起沙門氏菌事件，導(dǎo)致9人死亡，637人住院治療并有上千例疑似患者；2011年，德國“毒豆芽”事件導(dǎo)致37人因感染大腸桿菌死亡，3，000人患?。?013年歐盟國家發(fā)生的震驚消費者的“馬肉事件”也促使政府來尋求更強的執(zhí)行力來打擊食物摻假。面對層出不窮的食品安全問題，消費者對食品行業(yè)以及政府的監(jiān)管產(chǎn)生了不滿意、不信任的消極情緒。政府作為食品安全最主要的監(jiān)管主體，除了對食品安全相關(guān)法律法規(guī)的完善，還要建立有效有序的監(jiān)管體系來保證食品供應(yīng)鏈中各個環(huán)節(jié)的依法運行。本文將通過對中國及歐盟以政府為主體的食品安全相關(guān)監(jiān)管體系的比較分析，找出我國食品安全監(jiān)管體系中存在的不足。
二、中國及英國食品安全監(jiān)管體系的比較
（一）英國食品安全監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置及其職責
英國作為歐盟的成員國，具有歐盟及國家兩個層級的食品安全監(jiān)管體系。歐盟的主要食品安全監(jiān)管部門包括歐洲食品安全局（EFSA）、健康與消費者保護總司（DG SANCO）以及歐盟食品獸醫(yī)辦公室（FVO）；英國本國的食品安全管理部門主要包括環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部（DEFRA）及英國食品標準局（FSA）。歐盟各個食品安全監(jiān)管機構(gòu)各司其職。歐洲食品安全局作為當前世界先進的科學技術(shù)平臺，主要負責對食品供應(yīng)鏈中存在的食品安全進行風險評估及信息傳遞，并對歐盟委員會及歐盟成員國的法律法規(guī)提供科學建議；健康與消費者保護總司主要負責監(jiān)管歐盟法律中關(guān)于食品和產(chǎn)品安全、消費者權(quán)利及公共衛(wèi)生的條款的實施，并提出建議來支持歐盟的相關(guān)行動；歐盟食品獸醫(yī)辦公室則是確保食品安全、動植物健康及動物福利等相關(guān)法律的實施和執(zhí)行。在歐盟的統(tǒng)一指導(dǎo)下，英國政府根據(jù)歐盟食品安全法的最高標準調(diào)整其監(jiān)管機構(gòu)，將食品安全監(jiān)管集中于環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部及英國食品標準局進行統(tǒng)籌監(jiān)控。環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部主要負責環(huán)境、食品及農(nóng)村事務(wù)的相關(guān)政策與法規(guī)；英國食品標準局協(xié)助食品企業(yè)進行安全生產(chǎn)，并與當?shù)卣黄鸺訌娛称钒踩ㄒ?guī)的執(zhí)行。
（二） 中國食品安全監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置及其職責
相較于歐盟國家相對統(tǒng)一的監(jiān)管模式，我國實行的是“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的監(jiān)管模式。各個部門根據(jù)“分工負責各自職能，互相監(jiān)督協(xié)作”的原則，以國家級檢驗監(jiān)管機構(gòu)為領(lǐng)導(dǎo)，省級和部門檢驗監(jiān)管機構(gòu)為主體，市、縣級監(jiān)管機構(gòu)為補充，對我國食品供應(yīng)鏈進行“由餐桌到農(nóng)田”的多部門分段監(jiān)管。中國的食品安全監(jiān)管機構(gòu)主要包括衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢查檢疫總局、商務(wù)部、國家工商行政管理總局、國家食品藥品監(jiān)督管理局等，各個部門分別負責監(jiān)管一個供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)。農(nóng)業(yè)部門負責監(jiān)管初級農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)過程；質(zhì)檢部門負責食品生產(chǎn)加工過程中食品安全，包括食品衛(wèi)生的監(jiān)管；工商部門負責食品流通過程中的安全監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門主要負責消費領(lǐng)域包括食堂及餐飲業(yè)的食品安全監(jiān)督；衛(wèi)生部主要承擔食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責任，組織制定食品安全標準，并負責食品及相關(guān)產(chǎn)品的安全風險評估和預(yù)警工作。此外，除了上述各個機構(gòu)的橫向監(jiān)管，各個部門還分別具有不同形式的從中央到地方的垂直權(quán)力分配，在省、市、縣各級分別設(shè)有相應(yīng)的延伸機構(gòu)。
三、 中國現(xiàn)行食品安全監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置中存在的主要問題
通過上文對英國及中國現(xiàn)行食品安全監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置及各機構(gòu)職能的考察比較得出，盡管我國建立的食品安全機構(gòu)體系相比較看似更完整，有更多的部門來負責食品供應(yīng)鏈中不同領(lǐng)域的監(jiān)督管理，但是在實施中，機構(gòu)設(shè)置的復(fù)雜性也給工作效率帶來了一些問題。
我國機構(gòu)設(shè)置存在的最主要問題，首先，由于監(jiān)管單位、層級關(guān)系及地域監(jiān)管的原因，在實際工作中造成了“多頭管理，無人負責”的現(xiàn)象，不僅會影響各個機構(gòu)監(jiān)督執(zhí)法的權(quán)威性，而且當食品安全問題出現(xiàn)后，各個單位機構(gòu)會互相推諉責任，在執(zhí)法過程中由于監(jiān)管權(quán)的重疊或模糊不清產(chǎn)生矛盾和沖突。盡管我國設(shè)置了衛(wèi)生部作為組織協(xié)調(diào)各部門工作的機構(gòu)，但是在層級上衛(wèi)生部與農(nóng)業(yè)部等部門同屬于正部級，因此工作中的組織管理困難仍然存在。根據(jù)歐盟的經(jīng)驗，建立一個跨部門的全國統(tǒng)一的食品管理機構(gòu)，來組織協(xié)調(diào)整個食品供應(yīng)鏈中各個環(huán)節(jié)的管理，是保證我國整個食品安全管理體系正常有序運轉(zhuǎn)的首要任務(wù)。
中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2012）06-0028-03
食品安全問題已經(jīng)成為我國社會中備受注目的熱點，涉及的廣度和深度不斷突破人們的底線。按照現(xiàn)行《食品安全法》，在食品安監(jiān)領(lǐng)域，監(jiān)管的屏障眾多：農(nóng)業(yè)部門管初級農(nóng)產(chǎn)品，工商部門管資質(zhì)和流通環(huán)節(jié)，質(zhì)檢部門管生產(chǎn)領(lǐng)域，食品藥品監(jiān)督管理部門管餐飲企業(yè)，衛(wèi)生部門進行綜合協(xié)調(diào)，另外，商務(wù)部門在運輸和倉儲環(huán)節(jié)，環(huán)保部門在食品生產(chǎn)加工環(huán)境，公安部門針對食品犯罪等也有各自監(jiān)管責任。有如此多的部門監(jiān)管，似乎有利于打擊和禁絕食品安全犯罪行為，但恰恰相反，我國的食品安全卻越來越處于岌岌可危之境地。為此，必須對現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體系予以檢視。本文從整體性治理理論視角對我國的食品安全監(jiān)管體系進行剖析，以期推動食品安全監(jiān)管體系的創(chuàng)新。
一、整體性治理理論的核心思想
20世紀90年代，西方世界興起了關(guān)于政府改革的新理論——整體性治理理論。希克斯將整體性治理界定為相關(guān)治理機構(gòu)之間，共同強化服務(wù)的意義與目標，并在相互認同的方式中達成彼此同意的結(jié)果。[1] 整體性治理理論的直接起因是新公共管理運動所導(dǎo)致的政府部門碎片化（functionally fragmented governance）以及政府責任模糊化。這種碎片化和模糊化在處理非結(jié)構(gòu)社會問題時陷入了困境。
整體性治理可以說是對傳統(tǒng)官僚制和新公共管理的超越，并被寄予厚望。自英國之后，澳大利亞、新西蘭、加拿大、芬蘭、美國、新加坡等經(jīng)合組織（OECD）國家相繼進行了整體性治理的大規(guī)模改革實踐與探索?！罢w政府已成為當代西方政府改革的新趨向”。[2]整體性治理已成為國內(nèi)外行政管理研究領(lǐng)域的熱門與前沿領(lǐng)域。
臺灣學者彭錦鵬在論及整體性治理的時候，將整體性治理與傳統(tǒng)官僚制和新公共管理作了如下歸納比較：（見圖表所示）
傳統(tǒng)官僚制強調(diào)科層制、專業(yè)分工和按規(guī)章運作，新公共管理強調(diào)競爭、績效、分權(quán)和公私合作，兩種范式都導(dǎo)致管理上的碎片化和溝通協(xié)調(diào)困難。而當今社會問題的非結(jié)構(gòu)化程度越來越高，跨專業(yè)、跨部門、跨功能的合作愈發(fā)重要，整體性治理強調(diào)的整合與協(xié)調(diào)可以有效消除部門主義、各自為政等現(xiàn)象，為復(fù)雜棘手的社會問題的解決開出了藥方?？傮w來說，在解決非結(jié)構(gòu)社會問題方面，整體性治理主旨要求是：
1.構(gòu)建大部門體制。整體主義的對立面不是專業(yè)化，而是破碎化。破碎化造成部門間轉(zhuǎn)嫁問題與責任、項目相互沖突、目標相互沖突、缺乏溝通、服務(wù)遺漏等等。產(chǎn)生破碎化的主要原因是體制的碎片化，主要表現(xiàn)為機構(gòu)臃腫、部門林立、職能交叉、權(quán)責不明。因此需要從體制上進行調(diào)整和解決。整體性治理首先要解決的就是構(gòu)建大部門體制。大部門體制主要應(yīng)對當前政府功能的過度分工和專業(yè)化問題，極度分散的專業(yè)化會產(chǎn)生低效，甚至無效的后果，這就需要把政府部門中功能相近的機構(gòu)進行合并，重新進行部門整合。
2.強化部門間合作，構(gòu)建無縫隙政府。公共目標的實現(xiàn)如果既需要多個部門配合，又不能創(chuàng)建一個新的超級部門，這時就需要一個有效的協(xié)調(diào)機制。在公共服務(wù)過程中，政府各部門應(yīng)該以傘狀結(jié)構(gòu)代替功能分化的組織，就某一特定問題打破組織壁壘，形成主動協(xié)調(diào)密切合作的服務(wù)機制。
3.資源整合與共享。為了創(chuàng)造1+1＞2的協(xié)同效應(yīng)，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)應(yīng)該減少互賴性帶來的不確定性。資源整合與共享有利于增強組織間協(xié)作意識，緩解沖突。傳統(tǒng)的碎片化行政導(dǎo)致部門獨立運作，預(yù)算自己編制，信息自己存儲，組織間無法形成合力和共識。整體性治理的目的在于跨越組織邊界，整合原先各自獨立的資源，以實現(xiàn)政府的政策目標。具體包括三個方面：一是預(yù)算整合。整合型預(yù)算有利于強化部門間聯(lián)系，促成合作；二是人力與技術(shù)資源整合。人力與技術(shù)資源合作有助于促進機構(gòu)間信任和理解，消除跨邊界運作的不確定性；三是信息共享。通過發(fā)展聯(lián)合的知識和信息策略，增進公共服務(wù)中各個供給主體間持續(xù)地進行知識和信息的交換與共享，形成協(xié)同的工作方式。
4.公私合作。?？怂拐J為，整體性治理所追求的整合，既可以在政府部門內(nèi)部進行，也可以在政府部門與志愿組織或私人公司之間進行。21世紀的眾多事件證明，協(xié)調(diào)合作才是出路。公私合作（簡稱PPP模式），緣起于英國新公共管理運動，由于公私合作有利于緩解公共財政危機，提高公共服務(wù)質(zhì)量，也更有效率，使得該模式逐步為其他國家所效仿。
二、我國食品安全監(jiān)管體制中的“碎片化”問題分析
我國食品安全監(jiān)管體制是一種分散型體制，按照食品鏈的各個環(huán)節(jié)進行職責分工，即以分段監(jiān)管為主，輔之以品種監(jiān)管。各級政府成立由各監(jiān)管部門組成的食品安全委員會，主要職責為分析形勢、統(tǒng)籌部署、制定政策；衛(wèi)生行政部門行使具體的食品安全綜合協(xié)調(diào)職能；農(nóng)業(yè)畜牧部門負責農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)和進出口食品安全的監(jiān)管；工商部門負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)督管理局負責餐飲業(yè)、食堂等消費環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管。分段監(jiān)管細化了監(jiān)管領(lǐng)域和監(jiān)管環(huán)節(jié)，理論上有利于提高專業(yè)化行政能力，但在行政實踐中，這種碎片化管理暴露出很多問題：
一、形成食品安全危機局面的原因
1、消費者主客觀認識不足。根據(jù)經(jīng)濟學的基本理論，購買者在購買商品時，首先考慮的第一因素是商品的價格。較之目前社會購買能力來看，食品的消費比重仍占據(jù)著主要位置，重點還是低價的生活食品，對于高價食品往往不予問津。而低價往往帶來質(zhì)量的低下，這也就為“價低質(zhì)次”的食品提供了滋生的“溫床”。再則，食品內(nèi)在質(zhì)量要求，并不為普通群眾所普遍知曉，如食品添加劑有哪些、哪些物質(zhì)是不能加入食品的、怎么通過網(wǎng)絡(luò)查詢食品的生產(chǎn)許可情況等等。第三，受傳統(tǒng)思想的影響比較嚴重，很多的食品制作方法是從古代沿襲而來的，現(xiàn)代科學已經(jīng)證明是不衛(wèi)生或不安全的。第四、消費者對一些不法行為的不聞不問也導(dǎo)致了食品安全問題的產(chǎn)生。
2、食品經(jīng)營者的道德問題。當前很多食品經(jīng)營者在營銷觀念上忽略誠信的價值和意義，特別是中小微型的經(jīng)營戶對構(gòu)建誠信經(jīng)營的社會環(huán)境和經(jīng)營意識顯得更不在意。很多的食品經(jīng)營者更注重的是如何降低自己的經(jīng)營成本，怎樣獲取更大的利潤，至于誠信只是非物質(zhì)的口號而已，可有可無。道德的滑坡，嚴重影響著我們的食品消費的環(huán)境安全，它就像一只無形的黑手，誘惑著食品經(jīng)營者一步一步滑出正常的軌道，給我們的社會帶來了極大的負面影響，甚至造成可怕得后果。
3、食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的品行和素質(zhì)問題。無論是何種形式的食品，其最初形態(tài)都是來自于農(nóng)產(chǎn)品環(huán)節(jié)，食品質(zhì)量的高低很大程度上受到最初原料的影響。有部分農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者片面追求產(chǎn)量最高化、產(chǎn)程最短化和利益的最大化，瘦肉精、硫磺熏劇毒農(nóng)藥等手段得到了“極致的濫用”，甚至出現(xiàn)了用有毒有害物質(zhì)直接作為種植要件的行為。食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者缺失的操守品行和基本素質(zhì)也是造成食品安全問題的一個重要原因。
4、監(jiān)管部門的體制和履職問題。食品安全的監(jiān)管是復(fù)雜的行政管理體系，其具體實施涉及到二十多個職能部門，任何一個部門的監(jiān)管不到位，或者出現(xiàn)監(jiān)管缺位，都可能對食品安全造成不可估量的影響。食品安全監(jiān)管講究的是部門間的合力，然而在現(xiàn)行體制下，往往會因為部門的職責不同，監(jiān)管環(huán)節(jié)不同，所調(diào)整的利益不同或部門性質(zhì)不同等因素造成部門之間工作的不平衡性；在部門之間的監(jiān)管還存在環(huán)節(jié)的交叉和盲區(qū)；同時很多部門的監(jiān)管執(zhí)法人員懼怕履職風險，畏苦畏難，進而產(chǎn)生了履職不力、推諉扯皮，甚至胡亂作為的問題。
5、國家食品生產(chǎn)規(guī)范與標準相對落后問題。隨著消費水平的不斷提高，消費者不但要求食品“好吃、好看、好聞”，而且對便攜性、營養(yǎng)性、易儲性也提出了更高需求。一些為食品生產(chǎn)者或經(jīng)營者為改善食品的口感品相、延長保質(zhì)期、提高營養(yǎng)成分指標的食用添加物質(zhì)被大量的添加在各類食品，甚至形成了濫用的現(xiàn)象。而與此同時國家的相關(guān)使用規(guī)范和生產(chǎn)標準沒有能夠及時得到修改，形成了“有監(jiān)管無辦法”的局面，特別是針對地溝油的檢測標準至今仍沒有出臺。
二、流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管的基本原則
俗話說“民以食為天，食以安為先”，食品安全不僅關(guān)系到人民群眾的身體健康和生命安全，更關(guān)系到社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展。流通領(lǐng)域的食品安全監(jiān)管伴隨著各種社會問題深化而日益凸顯，對傳統(tǒng)的社會管理體制提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。從目前流通環(huán)節(jié)監(jiān)管現(xiàn)狀來看，效果不容樂觀，監(jiān)管工作忙忙碌碌，回頭一看勞而無功。一方面監(jiān)管壓力到只氣喘吁吁，另一方面工作成效力不從心。而分析想來，為什么會出現(xiàn)這樣的情況？就是在監(jiān)管中出現(xiàn)了單打一的局面，缺乏部門間、群體間的協(xié)作合力，沒有能夠發(fā)動全社會的作用。必須清醒的認識到，食品安全的監(jiān)管不是依靠哪一個部門或哪一個個人能實現(xiàn)的，實現(xiàn)社會協(xié)同，是整合社會管理資源，建立社會管理格局的重要途徑。流通環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管的社會化管理必須確立一個基本原則：即部門監(jiān)管為前提，社會協(xié)同作依托，公眾參與是基礎(chǔ)，通過政府與社會的良性互動，實現(xiàn)政府、社會、公民的三方共治。
三、創(chuàng)新舉措，破解食品安全監(jiān)管的難題
1、提高社會對食品安全的認識，為社會化管理提供土壤。借助各種媒體和多種手段向全民普及宣傳《食品安全法》、《食品安全發(fā)實施條例》和與之相關(guān)的各種法律法規(guī)擴大宣傳的覆蓋面和教育效果。通過宣傳，提高全社會對食品安全的認識和自我保護意識，鼓勵消費者共同監(jiān)督流通環(huán)節(jié)食品安全，用行動展現(xiàn)態(tài)度，在力所能及的范圍內(nèi)積極參與維護食品安全。自覺的抵制有毒、有害物質(zhì)超標的農(nóng)畜產(chǎn)品和食品。用拒買行為促進食品安全屏障的形成，讓有毒有害食品沒有市場。特別是要加大社會誠信建設(shè)，運用信用體系評價引導(dǎo)作用約束食品經(jīng)營者的經(jīng)營行為。比如，利用每年開展“3?15”主題活動和一系列的專題方式，邀請市民參與體驗，逐漸讓消費者的觀念由“事后消費維權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆虑袄硇韵M”。
2、加強加對經(jīng)營者自律意識的培養(yǎng)，構(gòu)建食品安全管理保障。《食品安全法》明確規(guī)定食品經(jīng)營主體對其經(jīng)營的食品安全負責，并且對不履行法定義務(wù)的行為明確了相關(guān)懲處措施。工商部門的職責是依法采取相關(guān)措施，促使經(jīng)營戶履行義務(wù)。從大量基層監(jiān)管的事實表明，很多的食品經(jīng)營戶對于最基本的進貨查驗和登記制度都不能及時到位，自律不能到位和誠信缺失是發(fā)生食品安全事件的根本原因。如何強化經(jīng)營者自律，做法可以有三點：第一，利用宣傳培訓(xùn)的手段，從理論層面上強化經(jīng)營者的自律意識，在必要的情況下開展點對點的輔導(dǎo)，促使其能清醒認知；第二，強化在流通環(huán)節(jié)的巡查監(jiān)管，督促執(zhí)行；第三，依靠社會群眾和輿論的力量，加大監(jiān)督力度，讓不能切實履行自律義務(wù)的經(jīng)營者失去消費者的信任。
3、重點治亂，以強勢執(zhí)法促進經(jīng)營者規(guī)范經(jīng)營。加強問題食品和行為違規(guī)的查處力度，對事故責任人和生產(chǎn)經(jīng)營者嚴厲處罰。以強大的法律威懾力來震撼那些良心缺失的生產(chǎn)經(jīng)營者，使食品生產(chǎn)經(jīng)營市場風清氣正。在經(jīng)過充分宣揚教育的前提下，對監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的違法經(jīng)營行為，必須采取“嚴打”的高壓態(tài)勢，做到露頭就打，違法必究，起到查處一個、震懾一批、整治一家，規(guī)范一個行業(yè)的作用。通過強勢執(zhí)法迫使食品經(jīng)營主體提升規(guī)范意識、誠信意識、守法意識，變被動應(yīng)付檢查為主動防范風險，變他律為自律。
4、創(chuàng)新監(jiān)管模式，實現(xiàn)基層轉(zhuǎn)型升級。社會管理是多方參與的社會行為，完善基層社會管理和服務(wù)體系，是加強和創(chuàng)新社會管理的重要內(nèi)容。更新監(jiān)管理念，把市場監(jiān)管作為第一職責；更新發(fā)展理念，把服務(wù)發(fā)展作為第一要務(wù)；更新執(zhí)法理念，把依法行政作為第一準則；更新維權(quán)理念，把群眾滿意作為第一標準，以“創(chuàng)新模式、務(wù)實培訓(xùn)、優(yōu)化服務(wù)、盡責監(jiān)管、規(guī)范執(zhí)法、高效維權(quán)”的六項主旨作為工作要求，加速推動基層轉(zhuǎn)型。
國外食品藥品安全監(jiān)管體系構(gòu)成。被國際上公認為全球第一流的食物與藥物監(jiān)管機構(gòu)――美國食品藥物管理局（FDA），是一個負責美國國產(chǎn)和進口的食物、化妝品、藥物、生物制劑、醫(yī)療器械，以及放射性產(chǎn)品安全的科學監(jiān)管專門機構(gòu)。一旦問題出現(xiàn)并被充分證實，該管理局就將立即采取行動保護公眾的健康和安全。在法國，由國家衛(wèi)生制品安全局負責對藥品的生產(chǎn)、流通、消費全程監(jiān)督，包括對藥品廣告的嚴格監(jiān)督。日本則由日本保健所和厚生勞動省等機構(gòu)負責對食品的監(jiān)管。除此以外，發(fā)達國家還有各種非政府組織參與對食品藥品的監(jiān)督，構(gòu)成一個官民結(jié)合的嚴密的監(jiān)管體系。在這些國家，不僅機構(gòu)健全，而且技術(shù)手段先進。檢測技術(shù)方面，美國、歐盟和日本掌握了最先進、完整的檢測技術(shù)體系。檢測技術(shù)日益趨向于高技術(shù)化、系列化、速測化、便攜化。
二、國內(nèi)外食品藥品召回制度的比較
我國食品藥品召回制度現(xiàn)狀。目前，我國尚未普遍建立產(chǎn)品召回制度，也沒有法律文件對此進行規(guī)范。隨著國家對藥品安全的不斷重視，消費者維權(quán)意識的不斷提高，全社會對實行藥品召回制度的要求亦日益強烈，部分企業(yè)在實際的生產(chǎn)經(jīng)營中也已經(jīng)開始實施藥品召回。一些城市如上海、大連等為加強對醫(yī)療器械上市后的監(jiān)督管理，率先實行對醫(yī)療器械產(chǎn)品的召回制度，引起了各方的廣泛關(guān)注。武漢市2006年出臺了一部《關(guān)于限期召回違法藥品的暫行規(guī)定》的地方性法規(guī)，并于2006年5月1日正式施行，這是關(guān)于藥品召回方面立法的一個有益嘗試。
國外食品藥品召回制度現(xiàn)狀。發(fā)達國家普遍建立了缺陷食品藥品的召回制度。食品的生產(chǎn)商、進口商或者經(jīng)銷商在獲悉其生產(chǎn)、進口或經(jīng)銷的食品藥品存在可能危害消費者健康、安全的缺陷時，必須依法向政府部門報告,及時通知消費者，并從市場和消費者手中收回問題產(chǎn)品，予以更換、賠償?shù)囊豁椃e極有效的補救措施，可以在盡可能快的時間內(nèi)消除缺陷產(chǎn)品危害風險的制度。美國負責監(jiān)管食品召回的是農(nóng)業(yè)部食品安全檢疫局(FSIS)、食品和藥品管理局(FDA)。FSIS主要負責監(jiān)督肉、禽和蛋類產(chǎn)品質(zhì)量和缺陷產(chǎn)品的召回;FDA主要負責FSIS管轄以外的產(chǎn)品,即肉、禽和蛋類制品以外食品的召回。德國為了讓消費者享用更安全的食品，德國食品安全局和聯(lián)邦消費者協(xié)會等部門聯(lián)合成立了“食品召回委員會”。
三、國內(nèi)外對懲治違反食品藥品安全行為的比較
【中圖分類號】D630.9 【文獻標識碼】A
食品安全政府監(jiān)管體系的基本框架
食品安全的政府監(jiān)管是一種政府規(guī)制行為，是政府為保障食品安全而對微觀的經(jīng)濟主體活動進行限制的一種管理行為。當前國內(nèi)外關(guān)于食品安全監(jiān)管體系的研究非常多，不同的學者有不同的看法與理解。在國外，有學者支持，食品安全的政府監(jiān)管的目的是為了解決食品安全市場失靈問題，讓消費者確認這種監(jiān)管是有效與恰當?shù)?，政府可以通過相關(guān)的行政部門來確定食品的市場準入標準進而來保障食品安全的底線。①在國內(nèi)，我國很多學者對食品安全監(jiān)管問題也做了深入的研究，有人認為，當前我國的食品安全事件屢屢發(fā)生，就是因為我國的食品安全監(jiān)管部門職能重復(fù)交叉，各自為政難以協(xié)調(diào)，食品安全信息、風險評估機制、預(yù)警機制等無法滿足食品安全的要求。②還有學者認為，發(fā)達國家的食品安全管理在職責分工上比較明確，我國政府應(yīng)該借鑒國外的經(jīng)驗，從宏觀上應(yīng)該加強立法，微觀上應(yīng)該加強執(zhí)法與司法的協(xié)助，才能保證政府的監(jiān)管體系發(fā)揮作用。③
目前學術(shù)界對于食品安全政府監(jiān)管體系的覆蓋范圍，還沒有明確的統(tǒng)一的認識，大部分學者認為食品安全監(jiān)管體系主要由責任體系、信用體系、法律體系、標準體系、風險管理體系、檢測體系構(gòu)成。④本文認為，食品安全政府監(jiān)管體系主要由監(jiān)管的原則與依據(jù)、監(jiān)管的實施主體、監(jiān)管的具體制度及監(jiān)管保障體系四個部分組成，其中監(jiān)管的原則是最高規(guī)則，監(jiān)管主體與監(jiān)管制度則是核心部分。
中外食品安全政府監(jiān)管體系的具體比較
監(jiān)管主體的比較。監(jiān)管主體是政府機構(gòu)之間相互分工協(xié)調(diào)進行食品安全監(jiān)管的實施主體，是政府監(jiān)管體系中一個重要的環(huán)節(jié)。美國聯(lián)邦政府的食品安全監(jiān)管職能主要是農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部及環(huán)境保護署按職能分擔，農(nóng)業(yè)部是主要的職能部門，因為食品供應(yīng)鏈的第一環(huán)就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)部下屬的食品安全檢驗局負責肉類、禽類、蛋類等食品安全危險系數(shù)較高的產(chǎn)品監(jiān)管，監(jiān)管的過程包括生產(chǎn)、流通、包裝及銷售等各個;衛(wèi)生部下屬的食品藥品管理局負責除了肉類、禽類、蛋類以外的絕大部分食品以及化妝品的安全監(jiān)管;環(huán)境保護署則負責農(nóng)藥、化肥、土壤、環(huán)境污染等對食品安全有影響的各類事項的監(jiān)管。此外，聯(lián)邦政府的商務(wù)部負責海產(chǎn)品安全的監(jiān)管、財政部負責對酒類、煙草等產(chǎn)品的安全監(jiān)管。在歐盟，食品安全監(jiān)管的主要部門是人類健康及消費者保護局與歐盟食品安全局，兩個部門分工負責，前者主要負責食品安全的法律法規(guī)、標準體系的修訂，監(jiān)督成員國的執(zhí)行以及定期對食品安全進行綜合評估，該局下設(shè)八個部門，但其大部分職能是由安全與供應(yīng)鏈管理局、食品與獸藥監(jiān)管辦公室來負責實施;⑤而歐盟的食品安全局主要職責就是進行食品進出口的風險評估及SPS措施的實施，為歐盟各國政府食品進出口決策提供依據(jù)。
相較于美國與歐盟，我國的食品安全監(jiān)管主體更為復(fù)雜，權(quán)限的分工更細致。由農(nóng)業(yè)行政部門負責種植養(yǎng)殖階段的監(jiān)管;在集散批發(fā)階段，由商務(wù)部門負責安全監(jiān)管、工商行政部門負責主體資格認定及主體經(jīng)營、衛(wèi)生行政部門負責衛(wèi)生監(jiān)督;在食品加工階段，由質(zhì)量監(jiān)督部門負責安全監(jiān)管、工商行政部門負責主體資格認定及主體經(jīng)營、衛(wèi)生行政部門負責衛(wèi)生監(jiān)督;在餐飲服務(wù)階段，由食品藥品監(jiān)督部門負責安全監(jiān)管，工商行政部門負責主體資格認定及主體經(jīng)營、衛(wèi)生行政部門負責衛(wèi)生監(jiān)督;在終端零售階段，由商務(wù)部門負責安全監(jiān)管，工商行政部門負責主體資格認定及主體經(jīng)營、衛(wèi)生行政部門負責衛(wèi)生監(jiān)督;在進出口階段，由質(zhì)量監(jiān)督部門負責安全監(jiān)管、海關(guān)部門負責通關(guān)監(jiān)督。
從我國的食品安全政府監(jiān)管的體系及其職能分工來看，將食品生產(chǎn)的階段分為若干環(huán)節(jié)，由不同的部門負責監(jiān)管的食品安全監(jiān)管職能，甚至在主體經(jīng)營、資格認定、衛(wèi)生監(jiān)督等領(lǐng)域也進行了細致的分工;而美國、歐盟則是按照食品的種類實行“一站式”安全監(jiān)管?？傮w來說，我國分工太細，造成各部門職能混亂及標準重疊，影響了我國食品安全政府監(jiān)管體系運行的效率。
監(jiān)管原則與依據(jù)的比較。從整體上而言，食品安全的法律法規(guī)及質(zhì)量標準體系是實施監(jiān)管的基本原則與依據(jù)。在美國，美國食品安全領(lǐng)域聯(lián)邦的法律法規(guī)覆蓋的非常細致、全面，大體上可以分為四個層次：第一個層次是綜合性的法律，主要就是國會頒布的《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》;第二個層次是單行性法律，也是國會頒布的，比如針對肉類制品，有《聯(lián)邦肉品檢查法》;第三個層次是針對流通領(lǐng)域頒布的法律法規(guī)，比如《食品運輸衛(wèi)生管理法》;第四個層次是針對生產(chǎn)投入品或添加品所頒布的法律法規(guī)，比如《農(nóng)藥、化學殘留與食品質(zhì)量法》等。除了這些法律法規(guī)之外，監(jiān)管部門也會依據(jù)食品的具體情況及季節(jié)變化，頒布一些管理法案，有點類似于我國的部門規(guī)章。在歐盟，食品安全的原則及標準也非常嚴格與復(fù)雜，在質(zhì)量標準方面，就有針對農(nóng)藥化肥在食品中殘留量的“肯定列表制度”，⑥在這種體系下，所有的農(nóng)用化學用品的含量可以被分為三種形式：一是豁免式的清單，即對人體完全無害的化學添加品;二是最大量的殘留或添加標準，即法律明確規(guī)定食品中殘留或被添加的最大量，超過了這個量即是違法行為;三是一律限量標準，即對一些有較大危害的化學殘留或添加劑實行一個統(tǒng)一的最大量，超過了這個量就是違法的。
我國涉及到食品安全的法律法規(guī)很多，如《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《動植物防疫法》、《農(nóng)業(yè)法》、《進出口商品檢驗檢疫法》等，但這些法律僅是對食品安全做出了一些制度框架的設(shè)計與構(gòu)建，對于具體的產(chǎn)品類型、生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)并沒有詳細規(guī)定，即便有，也僅存在地方性法規(guī)、行政規(guī)章之中。在質(zhì)量安全標準方面，我國當前實行的安全質(zhì)量標準的時效性、協(xié)調(diào)性及規(guī)范性還有待提高，就目前已有的8個標準來看，其中有3個是1994年～1995年的標準，到現(xiàn)在也沒有修改，有1個是1990年的標準，其他的4個是2000年以后的標準，最近的是2005年的標準，即農(nóng)藥殘留標準，但我國僅僅規(guī)定了136種農(nóng)藥殘留，而國際食品法典委員會（CAC）制定的國際最低標準是228種。此外，在協(xié)調(diào)性上也存在問題，比如國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理局頒布的白酒生產(chǎn)規(guī)范（GB/T23544-2009）與原來衛(wèi)生部頒布的白酒衛(wèi)生規(guī)范（GB/T8951- 1988）就相互沖突，不但讓生產(chǎn)者無所適從，也讓消費者存在維權(quán)困惑。
通過對比我國與美國、歐盟的監(jiān)管原則與依據(jù)可以看出，美國與歐盟的法律法規(guī)比較嚴密，可操作性更強，協(xié)調(diào)性更好;而我國，法律法規(guī)雖然很多，但范圍不明確、標準不具體，更重要的是我國的法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性差，政出多門的現(xiàn)象仍然非常普遍。
監(jiān)管制度的比較。第一，市場準入制度。市場準入制度是食品安全監(jiān)管的基本制度之一，也是一種行政許可制度，即是市場經(jīng)營的主體及產(chǎn)品進入市場的行政許可。一般各國均采取的是認證認可的形式，強制要求市場主體按照質(zhì)量安全標準進行生產(chǎn)、流通，如果不能達到標準，將不被允許生產(chǎn)、經(jīng)營該產(chǎn)品。在美國，聯(lián)邦監(jiān)管部門對于水產(chǎn)、肉類、果蔬及乳制品實施的是強制性的HACCP認證制度，通過監(jiān)測生產(chǎn)、加工、包裝、流通過程中的各個環(huán)節(jié)來確定是否發(fā)認證許可。在歐盟，對禽肉類產(chǎn)品、水產(chǎn)品也實施強制的HACCP認證許可，如果不能達到強制認證標準，是不能進入市場的。我國目前實施的質(zhì)量安全認證（Quality Safety，QS），QS認證并不是完全的強制性認證，對于食品、化妝品均可以適用，自2003年以來，我國開始對部分食品實施QS強制認證，主要有大米、食用油、醬油、米醋、面食品、肉類制品、乳制品、飲料等10種，⑦其他的食品還沒有實施QS強制認證，QS認證的質(zhì)量標準比國際社會通行的HACCP要低一些。從整體上比較，我國的食品市場準入制度的質(zhì)量標準、認證許可標準比美國、歐盟地區(qū)均要低一些，對一些安全隱患較高的食品認證并沒有做出強制性規(guī)定。
第二，檢查處罰制度。檢查處罰制度是具體的監(jiān)管實施制度，在美國，監(jiān)管部門嚴格遵循風險評估的原則與措施，周期性地開展對全國范圍內(nèi)的食品化學殘留、添加劑進行檢查，同時，規(guī)定了多樣化的檢查程序，比如監(jiān)控檢查等。在進口食品中，除了這些常規(guī)的檢查之外，還擴大了檢查的范圍及更嚴格的檢查標準，通常遵照的是WTO制定的《SPS協(xié)定》而進行?？梢哉f，美國的食品安全檢查無論是其范圍還是標準，均達到了國際組織制定的最低標準，對水果、谷物、肉類、禽類食品的標準要嚴于國際標準。歐盟的HACCP認證非常嚴格，如果不能達到HACCP認證的強制標準，可以先對生產(chǎn)者或經(jīng)營者發(fā)出限期的整改措施，當?shù)诙螜z查仍然達不到標準，可以進行刑事處罰或罰金。在進口食品中，檢查更為嚴格，歐盟一直是按照零風險的標準來實施食品進口。⑧反觀我國，對于食品安全檢查并沒有形成一種常態(tài)性的執(zhí)法局面，沒有具體的檢查計劃與制度，大部分檢查是突擊性的，難以形成長效機制。在處罰的標準上也不是很清晰，行政處罰與刑事處罰的界限不明。
監(jiān)管保障體系的比較。監(jiān)管保障體系是一種支持、輔助體系，其內(nèi)容是多方面的，主要有風險評估制度、風險預(yù)防制度、產(chǎn)品召回制度、食品信息追蹤制度、授權(quán)檢測制度等，其中最為主要的是風險評估制度。風險評估制度是食品安全監(jiān)管的支撐性制度，當前世界上的發(fā)達國家與地區(qū)均建立了風險評估制度，設(shè)有專門的風險評估機構(gòu)對食品安全進行評估，如美國、歐盟各國、日本等。歐盟的風險評估制度，主要包括快速的預(yù)警、反應(yīng)機制，針對其各成員國內(nèi)部關(guān)于食品安全標準、農(nóng)藥化學殘留、飼料安全等問題可能引起的風險或問題及時通報各國，使得消費者能夠及時避開這些帶有風險的食品。歐盟風險評估的流程主要有信息收集、風險評估、信息通報、信息反饋及風險再評估等，并及時地向社會公眾公布。美國的聯(lián)邦及各州有專門的風險評估機構(gòu)，隨時為政府的食品安全監(jiān)管提供參考意見，尤其是非常注重風險隱患較大的食品，通過定期的檢測與評估，將有關(guān)的數(shù)據(jù)及時公布于眾，并提交給監(jiān)管部門。
在我國，2002年國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局頒布了《進境動物及動物產(chǎn)品風險分析管理規(guī)定》、《進境植物和植物產(chǎn)品風險分析管理規(guī)定》兩部行政規(guī)章，按照《SPS協(xié)定》第五條之規(guī)定，建立了風險評估、風險分析、風險管理等方面的制度。但這兩部法規(guī)僅僅是部門規(guī)章，其效力位階較低，位階更高的《進出境動植物檢疫法》、《國境衛(wèi)生檢疫法》、《進出口商品檢疫法》作為該領(lǐng)域的重要法律規(guī)范，卻一直以來未進行修改。而且這三部法律是制定于不同的歷史時期，其起草機構(gòu)與主管部門各不相同，彼此的不協(xié)調(diào)之處較多，一方面是這三部法律的調(diào)整范圍沒有明確區(qū)別，在法理及邏輯上有一些競合之處;另一方面，在一些實體法律規(guī)范比如法律責任上，存在較大差別。在2008年我國通過的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中確立了風險評估制度，使得農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易問題有了風險評估的法律依據(jù);此外，2009年通過的《食品安全法》也彌補了上述三部進出口檢驗檢疫法律缺乏風險評估制度的缺位問題。但這些法律只是對風險評估制度做了一些原則性的規(guī)定，并沒有相關(guān)的實施細則，在程序運作上也缺少相應(yīng)的銜接，各個執(zhí)法部門主管事務(wù)不同，導(dǎo)致了程序上的混亂，使得法律的可操作性大打折扣。
相關(guān)的政策建議
與美國、歐盟等發(fā)達國家與地區(qū)相比，我國的食品安全政府監(jiān)管體系還存在著諸多不足，歐盟、美國的經(jīng)驗可以為我國提供一定程度的借鑒。在借鑒其經(jīng)驗的同時，也需要考慮到我國的實際情況，比如生產(chǎn)、流通領(lǐng)域的一些具體特征?；诖耍疚奶岢鲆韵聨c政策建議：
第一，建立食品安全監(jiān)管綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，構(gòu)建合理的食品風險評估及預(yù)防機制。從美國、歐盟的經(jīng)驗來看，其食品安全監(jiān)管之所以能夠保持在較高的水準上，除了其發(fā)達的、操作性強的法律法規(guī)之外，更重要的是其建立了完善的風險分析及評估制度，并有專門的機構(gòu)負責。我國當前缺少相應(yīng)的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，不同的職能部門有不同的評估方法及相關(guān)機制，應(yīng)該在廣泛吸取發(fā)達國家的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的實際情況，建立專業(yè)化的監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)，完善不同食品的風險評估、風險分析及預(yù)警機制，尤其是要加大對突發(fā)性、高發(fā)性食品安全的風險評估及預(yù)警。
第二，繼續(xù)完善食品安全立法及相關(guān)的質(zhì)量安全標準，構(gòu)建合理的市場準入制度。我國的食品安全立法從整體上看，雖然數(shù)量不少，但沒有形成相關(guān)的法律體系，應(yīng)該繼續(xù)加強食品安全的法律體系建設(shè)，完善各類食品安全與質(zhì)量標準體系，大膽借鑒國際組織及發(fā)達國家制度的安全標準，形成定期的更新制度。同時，兼顧到我國的實際狀況，在繼續(xù)完善并強制推行QS認證的基礎(chǔ)上，對一些風險較大的食品要推行HACCP認證，嚴格限制其市場準入，保護民眾的人身健康。
第三，強化食品安全監(jiān)管的執(zhí)法，明確各監(jiān)管部門的職能邊界與責任。我國2009年通過的《食品安全法》確定了分段、分環(huán)節(jié)監(jiān)管的體系，應(yīng)該明確各監(jiān)管部門的職責范圍，尤其是要劃分農(nóng)業(yè)行政部門、衛(wèi)生行政部門、質(zhì)量監(jiān)督部門、檢驗檢疫部門的職責權(quán)限。在此基礎(chǔ)上，制定公開、透明、周期性、專業(yè)性的檢查制度及計劃，結(jié)合市場準入制度，嚴格產(chǎn)品追回、產(chǎn)品信息回溯制度建設(shè)，對突發(fā)性的食品安全事件，要做好應(yīng)急性的風險評估，并及時的實行信息公開，接受民眾監(jiān)督。
（作者單位：瀘州醫(yī)學院）
【注釋】
①M. Montini，The Necessity Principle as an Instrument to Balance Trade and the Environment， Environment， Human Right & International Trade， ed. by Francesco Francioni， Hart Publishing， 2001， p.135.
②陳君石：“風險評估在食品安全監(jiān)管中的作用”，《農(nóng)業(yè)質(zhì)量標準》，2009年第3期。
③鮑曉華，嚴曉杰：“我國農(nóng)產(chǎn)品出口的二元邊際測度及SPS措施的影響研究”，《國際貿(mào)易問題》，2014年第6期。
④葉波：“WTO對食品安全問題的規(guī)范及對中國的啟示”，《世界貿(mào)易組織動態(tài)與研究》，2010年第5期。
⑤焦志倫、陳志卷：“國內(nèi)外食品安全政府監(jiān)管體系比較研究”，《華南農(nóng)業(yè)大學學報》（社科版），2010年第4期。
⑥吳伶俐：《WTO體制下的綠色貿(mào)易壁壟法律問題研究》，北京：中國政法大學出版社，2009年，第35頁。
食品安全監(jiān)管體系主要由三部分構(gòu)成：監(jiān)管機構(gòu)、監(jiān)管依據(jù)和監(jiān)管模式。三方面相互關(guān)聯(lián)、互為依存。近年來，隨著食品安全問題愈演愈烈，越來越多的人將食品安全問題歸責到當前我們“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的食品安全監(jiān)管模式上來。誠然“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的監(jiān)管模式的確存在許多問題，諸如職責不清、責任不明、推諉扯皮等，然而監(jiān)管模式的調(diào)整必須要結(jié)合我國的國情和當前食品安全形勢，循序漸進地開展，絕不能一蹴而就。
（一）食品安全監(jiān)管模式的調(diào)整是一個依據(jù)形勢不斷演變的行政過程。美國最初食品安全監(jiān)管采取便是獨立監(jiān)管模式，單由農(nóng)業(yè)部監(jiān)管食品安全，然而實踐中證明這種監(jiān)管模式并不適合當時美國國情，1930年代以后通過立法逐步實現(xiàn)了單一部門監(jiān)管向多部門監(jiān)管的過渡。20世紀中期，多部門監(jiān)管模式成為包括美國在內(nèi)的許多國家的食品監(jiān)管的主要模式，其中有代表性的除了美國之外還有西班牙、日本、法國、印度等國。這種監(jiān)管模式運行中逐步暴露了職能交叉、責任不清、效率低下、權(quán)威不夠等弊端，近年來各國為適應(yīng)新的食品安全形勢紛紛再一次調(diào)整食品安全監(jiān)管模式，建立一種全新的統(tǒng)一監(jiān)管模式，其中有代表性的有兩種模式：一種是將食品安全監(jiān)管機構(gòu)進行整合，建立獨立統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)，另一方面在不改變多部門聯(lián)合監(jiān)管的體制模式下，建立權(quán)威機構(gòu)以加強對各監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)調(diào)。
（二）明確主體職責建立新型協(xié)同機制是構(gòu)建統(tǒng)一監(jiān)管模式的必由之路。分析其他國家監(jiān)管模式的演變我們可以得出一個結(jié)論：沒有一勞永逸的體制調(diào)整，更沒有毫無弊病的監(jiān)管體制。任何一種監(jiān)管體制都是應(yīng)需而生，體制調(diào)整永遠都是一個動態(tài)的行政過程。我國食品安全監(jiān)管起步較晚，但也經(jīng)歷了一個不斷演變的過程，過去我們曾經(jīng)出現(xiàn)過至少有17個部門參與食品安全管制，除衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢等部門以外，鐵道、交通、水產(chǎn)等部門也都參與食品安全監(jiān)管。管制機構(gòu)過多導(dǎo)致職能重疊，使我國食品安全管制長期處于浪費資源、低水平無序競爭狀態(tài)。2003年，國家食品藥品監(jiān)督管理局成立后，這種混亂的情況有所好轉(zhuǎn)，但政出多門、職責不清的問題仍然沒有得到根本改變。本次食品安全機構(gòu)調(diào)整正基于此認識，合理借鑒國際上發(fā)達國家食品安全監(jiān)管模式，結(jié)合我國國情，科學整合監(jiān)管職能和機構(gòu)，構(gòu)建新型的食品安全監(jiān)管模式。
解讀《意見》和國家食藥總局的“三定”規(guī)定，其中有兩個重要關(guān)鍵詞：“整合”、“界限”，這兩個關(guān)鍵詞充分體現(xiàn)了本次食品監(jiān)管體制突出特點：著眼于當前我國食品安全形勢，立足改革實際，科學界定食品安全主體職責和責任，不斷減少監(jiān)管環(huán)節(jié)，科學構(gòu)建相對集中統(tǒng)一、主輔分明的新型食品安全監(jiān)管模式。
（三）食品安全監(jiān)管制約監(jiān)督機制的構(gòu)建是深入推進統(tǒng)一監(jiān)管模式的必然考量。食品安全監(jiān)管從本質(zhì)上講屬于一種執(zhí)法領(lǐng)域的行政權(quán)力，行政權(quán)力不同于其他權(quán)力一個突出特點：它是國家行政機關(guān)依靠特定的強制手段而得以實現(xiàn)。這種強制如果缺少必要的制約和監(jiān)督機制，必然會侵害到公共利益，甚至危及人民權(quán)利。另一方面，在當前我國的食品安全領(lǐng)域，食品安全責任主體還沒有完全確立，社會監(jiān)管力量相對薄弱，食品行業(yè)自律意識還十分欠缺。在此前提下，我們需要更多的依靠食品安全執(zhí)法以確保食品安全。實踐證明“九龍治水”容易導(dǎo)致監(jiān)管缺失和扯皮，然而非科學的盲目擴權(quán)和執(zhí)法權(quán)力的一家獨大只會造就執(zhí)法權(quán)力的“富二代”，同樣無法保證食品安全。食品安全監(jiān)管體制調(diào)整的根本目的在于建立權(quán)責一體的食品安全監(jiān)管體系。
構(gòu)建統(tǒng)一的監(jiān)管模式是當前食品安全監(jiān)管的必然趨勢，同樣是我們食品安全監(jiān)管體制調(diào)整的根本落腳點，在不完全打破現(xiàn)有監(jiān)管格局的前提下，整合監(jiān)管職能和機構(gòu)，構(gòu)建相對集中的監(jiān)管主體便是構(gòu)建食品安全統(tǒng)一監(jiān)管模式的突出體現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，整合監(jiān)管隊伍和技術(shù)，推動食品安全權(quán)威機構(gòu)的構(gòu)建是進一步完善食品安全監(jiān)管監(jiān)督和制約機制重要依托。而本次體制調(diào)整也涉及到了這一點：食品安全權(quán)威檢驗機構(gòu)和食品安全統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機構(gòu)。這兩大主體的構(gòu)建即是食品安全機制調(diào)整的重要內(nèi)容，也是食品安全統(tǒng)一監(jiān)管模式的重要保障。
二、切實摸清各食品安全監(jiān)管部門底數(shù)，有效推動食品安全監(jiān)管工作的“無間隙”過渡是構(gòu)建食品安全基層防線的重要基石
“分段監(jiān)管”最引人詬弊的是權(quán)責不清，“政出多門”卻“問責無門”。本次食品安全體制調(diào)整正是立足這一突出問題，力求通過監(jiān)管職能和機構(gòu)的整合，打造相對集中統(tǒng)一、主輔分明的食品安全監(jiān)管模式。在對市縣兩級食品安全監(jiān)管相關(guān)部門調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)一個普遍存在的怪相：幾乎所有的食品安全監(jiān)管部門監(jiān)管分攤面積都很“大”，對應(yīng)如此“大”的監(jiān)管分攤面積，監(jiān)管人員、技術(shù)和設(shè)備都保障不足。食品安全監(jiān)管單位人人 “哭奶”、個個 “喊窮”，基本上成為一種普遍現(xiàn)象。這一怪相究其原因，恰恰反映出“分段監(jiān)管”模式下各部門盲目擴張和惡性膨脹產(chǎn)生的“肥胖饑餓癥”。這種病癥越往基層越顯著。
總理在3月17日答記者問時提出“約法三章”，“財政供養(yǎng)的人員只減不增”是其一項重要內(nèi)容?；诖?，食品安全監(jiān)管體制調(diào)整，必須要在有效構(gòu)建基層食品安全監(jiān)管防線中，既要科學解決基層食品安全監(jiān)管體系的“假饑餓”問題，又要確保不突破“約法三章”的紅線。要求我們調(diào)整食品安全監(jiān)管體制，必須要依托現(xiàn)有的監(jiān)管機構(gòu)，科學劃分各部門監(jiān)管職責，合理界定各部門監(jiān)管界限，在整合現(xiàn)有監(jiān)管資源的基礎(chǔ)上，打造基層食品安全監(jiān)管拳頭部隊。
（一）摸清底數(shù)是構(gòu)建基層食品安全防線的起點。摸清底數(shù)要求我們既要摸清食品安全的底數(shù)，又要摸清食品安全監(jiān)管機構(gòu)的底數(shù)。要充分了解食品行業(yè)涉及安全的各個環(huán)節(jié)，掌握當前食品安全的風險及隱患；在此基礎(chǔ)上，全面掌握各職能部門從事食品安全監(jiān)管的人員的數(shù)量和技術(shù)水平，深入分析各監(jiān)管單位在食品安全監(jiān)管過程中存在的問題和原因，匯總并整理切實可行的調(diào)整方案和劃轉(zhuǎn)意見。
（二）科學界定職責，有效推進執(zhí)法隊伍劃轉(zhuǎn)是構(gòu)建基層食品安全防線的關(guān)鍵。在對食品安全監(jiān)管部門調(diào)研過程中我們發(fā)現(xiàn)基層食品安全監(jiān)管部門普遍存在著兩個突出問題：一是由于機構(gòu)限額和各縣區(qū)實際，監(jiān)管機構(gòu)和職責存在著上下不完全對應(yīng)的問題。二是由于受制于所在縣區(qū)的經(jīng)濟實力和重視程度的差異，各監(jiān)管部門監(jiān)管人員的素質(zhì)和裝備技術(shù)水平強弱不均。因此，在開展基層食品安全管理體制調(diào)整過程中，必須在充分摸底調(diào)研基礎(chǔ)上，積極探索和創(chuàng)新，找出一條適合自身特點和規(guī)律的劃轉(zhuǎn)方式。也正是基于此認識，《意見》明確指出：國務(wù)院各有關(guān)部門要支持地方政府的工作，不干預(yù)地方政府的改革措施。
（三）強化責任意識，確保食品安全監(jiān)管“無間隙”過渡是構(gòu)建基層食品安全防線的重要保障。體制調(diào)整必然要打破現(xiàn)有的利益格局，必然要觸動部門利益，然而不論職責如何劃分，各職能部門都要始終牢固樹立食品安全責任意識，不能因為機制調(diào)整而出現(xiàn)食品安全監(jiān)管“空白期”，更不能因為監(jiān)管職責的整合和劃轉(zhuǎn)出現(xiàn)新的食品安全“無人區(qū)”。任何一個監(jiān)管部門都要始終繃緊食品安全這根弦，共同牢筑“改革過渡期”食品安全防線。
近幾年來，在區(qū)委、區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，各職能部門履職盡責，創(chuàng)新思路，完善機制，密切配合，強化措施，在加強食品安全監(jiān)管，保障人民群眾身體健康等方面做出了積極努力，多年來我區(qū)未發(fā)生一起重大食品安全事故，成績來之不易。
1、加強組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機制。近年來，區(qū)委、區(qū)政府高度重視食品安全工作，將食品安全工作納入重要議事日程，納入年度績效考核目標。區(qū)政府將食品安全工作納入政府為民辦實事的十件實事之一，每年提出工作目標，督促相關(guān)職能部門狠抓落實。區(qū)財政局每年安排16萬元食品安全專項工作經(jīng)費，并撥付7萬元購買一臺食品安全執(zhí)法車，保障食品安全組織、協(xié)調(diào)和執(zhí)法工作。年，按照市政府關(guān)于加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作的要求，區(qū)政府安排126萬元專項經(jīng)費，用于開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測工作。年，根據(jù)全市創(chuàng)建食品安全示范街工作要求，區(qū)財政局安排了24萬元的創(chuàng)建經(jīng)費和8萬元的食品抽檢經(jīng)費。
全區(qū)各監(jiān)管部門根據(jù)工作職責和工作重點，細化目標與任務(wù)，與責任科室、責任人及食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)簽訂責任狀，層層落實食品安全責任，形成了“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門指導(dǎo)協(xié)調(diào)、各方聯(lián)合行動”的工作機制，為全區(qū)食品安全監(jiān)管工作制度化、規(guī)范化建設(shè)奠定了良好的基礎(chǔ)。各職能部門結(jié)合工作實際，各自印發(fā)了關(guān)于加強食品安全監(jiān)管工作的一系列文件，有力夯實了依法行政、規(guī)范執(zhí)法的工作基礎(chǔ)。為提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置能力，各監(jiān)管部門制定了《食品安全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》，不斷完善應(yīng)急處置機制。年以來，全區(qū)共組織了2次規(guī)模較大的食品安全突發(fā)事件應(yīng)急演練，有效提高了我區(qū)食品安全突發(fā)事件應(yīng)對能力。
2、明確工作職責，完善監(jiān)管體系。目前，我區(qū)食品安全工作采取“以分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的監(jiān)管體系：區(qū)食品藥監(jiān)分局負責食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故；區(qū)質(zhì)監(jiān)分局負責對食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的整治，查處制售假冒偽劣食品行為，確保生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的食品安全；區(qū)工商分局負責開展散裝、裸裝食品的專項檢查，以消費者舉報投訴為重點，嚴厲打擊假冒偽劣產(chǎn)品等違法行為，確保流通環(huán)節(jié)的食品安全；區(qū)衛(wèi)生局以食品放心工程和量化分級管理為基礎(chǔ)，加強消費領(lǐng)域食品安全監(jiān)管，通過開展食品安全專項整治，嚴厲打擊食品生產(chǎn)經(jīng)營違法行為，確保消費環(huán)節(jié)的食品安全；區(qū)商務(wù)旅游局以生豬定點屠宰環(huán)節(jié)為監(jiān)管重點，加強流通領(lǐng)域豬肉、酒類、蔬菜等安全監(jiān)管；區(qū)發(fā)改委動檢部門以規(guī)范市場檢疫程序為抓手，打擊銷售病害動物產(chǎn)品和未經(jīng)檢疫的違法行為，保障全區(qū)畜產(chǎn)品安全。近幾年來，在區(qū)委、區(qū)政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，區(qū)食品安全監(jiān)管各組成部門相互補位、相互配合，在實際工作中逐步建立了一套完善的工作體系，為確保全區(qū)食品安全監(jiān)管工作作出了不懈的努力，取得了明顯成效。
3、突出工作重點，增強監(jiān)管實效。近年來，各監(jiān)管部門認真履行自身職責，針對食品安全的重點環(huán)節(jié)、重點場所、重點品種，加強日常監(jiān)管，突出專項整治，強化重大會節(jié)的食品安全保障，及時處理群眾反映的食品安全熱點問題，注重畜禽統(tǒng)一防疫，大力開展聯(lián)合監(jiān)督執(zhí)法，努力增強監(jiān)管實效。一是強化日常巡查，消除安全隱患。通過建立食品安全巡查、抽查、備案制度，加大對生產(chǎn)企業(yè)食品原料進貨驗收制度，嚴格落實流通備案登記制度，督導(dǎo)超市、集貿(mào)市場嚴格落實動物產(chǎn)品索票、索源制度，加大食品添加劑使用備案制度的巡查力度，極大消除了食品生產(chǎn)、流通、消費等環(huán)節(jié)的安全隱患。據(jù)統(tǒng)計，年全區(qū)食品安全各職能部門共出動行政執(zhí)法人員23289人次，車輛3009臺次，共檢查各類食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)48492戶次，取締無證食品窩點33戶，查獲各類假冒偽劣和不合格食品13857.5公斤，收繳并無害化處理動物產(chǎn)品1162公斤。二是開展專項整治，保障食品安全。通過對火車站、金家墩、新華路長途客運站等重點地段進行專項檢查，對散裝、裸裝食品進行全面清查，對賓館、酒店及餐飲單位的食品加工、貯存及餐具消毒措施進行督導(dǎo)巡查，加大對春節(jié)、“五一”、“十一”等重大節(jié)日和文博會、旅游節(jié)、賽馬節(jié)、美食節(jié)等重大活動的食品安全保障力度，確保節(jié)假日和重大活動期間的食品安全。近年來，我區(qū)先后組織開展了問題瓜子、減肥膠囊、鹵制品、劣質(zhì)奶粉、紅心咸蛋、豆制品、米粉、放心肉及濫用食品添加劑等各項食品專項整治活動，查獲假冒假酒200多件，查處各種食品違法案件10余起，涉案金額27萬余元，銷毀假冒偽劣食品8噸，貨值約11萬元，有效維護了人民群眾和企業(yè)的合法權(quán)益。三是加強市場檢測，增強監(jiān)管成效。每年有針對性地對鮮活魚類、芝麻醬、綠豆糕、芝麻糕、鴨脖子以及中小餐館餐具等食品與用具進行抽檢，年共檢測512個批次，750多個項次，抽檢合格率達95％以上；加大對農(nóng)產(chǎn)品檢驗檢測力度，年共抽檢蔬菜6050批次，合格率99.9％；“瘦肉精”檢測1800批次，合格率100％。四是加強宣傳培訓(xùn)，提高全民意識。開展“3.15”消費者權(quán)益保護日、“食品安全宣傳周”等活動，推進食品安全宣傳進社區(qū)、進企業(yè)、進學校、進工地，利用板報、宣傳欄、懸掛橫幅、發(fā)放宣傳資料、咨詢服務(wù)等形式，積極營造輿論氛圍。年以來，全區(qū)共免費發(fā)放各類食品安全法制宣傳資料5萬余份，有力推動了食品安全法律、法規(guī)的學習，切實提高了人民群眾的食品安全意識。五是創(chuàng)新工作思路，探索長效管理模式。依托城市網(wǎng)格化管理平臺，發(fā)揮150名網(wǎng)格管理員的“流動哨”作用，通過24小時不間斷的巡查，隨時掌握食品安全的動態(tài)信息，各職能部門抽調(diào)執(zhí)法人員組成工作專班，實行包括節(jié)假日在內(nèi)的輪流值班制，及時有力地查處被投訴的食品經(jīng)營單位，實現(xiàn)全區(qū)食品安全的“無縫管理”。
上述實踐證明，在區(qū)委、區(qū)政府的正確領(lǐng)導(dǎo)，食品安全監(jiān)管部門廣大干部、職工為一方土地保社會穩(wěn)定、保食品安全、保百姓健康，為食品安全監(jiān)管體系建設(shè)積累了好經(jīng)驗、好辦法。年以來，全區(qū)未發(fā)生一起重大食品安全事故，我區(qū)食品安全工作在全國31城市食品放心工程綜合評價工作中受到國家及省、市領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定，我區(qū)連續(xù)三年榮獲“全市食品安全先進區(qū)”光榮稱號。我區(qū)食品安全依托“城市網(wǎng)格化管理”的做法，在全國食品安全工作會議上進行書面交流，《中國醫(yī)藥報》、《中國食品質(zhì)量報》進行了專題報道，中央電視臺焦點訪談節(jié)目對我區(qū)“12315進超市”情況進行了專題報道，我區(qū)餐飲業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督公示制度試點工作引起了新聞媒體的廣泛關(guān)注，電視臺、電視臺、日報都對試點工作進行了專題采訪和報道。
二、困難與問題
1、監(jiān)管體制、機制不順。目前，我區(qū)采取的“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的食品安全監(jiān)管模式，與最新出臺的《食品安全法》是相吻合的，但在實際執(zhí)行過程中，尚存在執(zhí)法力量分散、監(jiān)管合力不強、職能交叉重疊、信息溝通不暢、多頭執(zhí)法與監(jiān)管缺位同時并存等諸多問題與不足。由于6個監(jiān)管部門分屬3位副區(qū)長分管，在一定程度上不利于綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)一調(diào)度。
2、監(jiān)督力量薄弱，經(jīng)費保障不足。在此次調(diào)研過程中，我們了解到，區(qū)質(zhì)監(jiān)分局、區(qū)食品藥監(jiān)分局專門從事食品安全監(jiān)管的人員只有1到2人，難以擔負我區(qū)食品安全監(jiān)管點多、面廣、線長的重任。在執(zhí)法主體資格上，部分執(zhí)法人員也不能適應(yīng)法制化管理要求；少數(shù)單位通過聘用協(xié)管人員解決人手不足問題，卻難以繞過協(xié)管人員無執(zhí)法資質(zhì)的關(guān)鍵問題。近年來，市、區(qū)兩級政府將食品安全監(jiān)管工作經(jīng)費納入財政預(yù)算，確保了基本、常規(guī)的食品安全監(jiān)管工作經(jīng)費能夠及時到位，但對一些突擊性的專項整治任務(wù)及活動，執(zhí)法所需的快速檢測設(shè)備和交通工具的添置和更新等方面，卻存在較大缺口，檢測手段滯后。
3、監(jiān)管工作存在漏洞。目前，各食品安全監(jiān)管職能部門在監(jiān)管方式和措施上，在一定程度上存在重證照辦理，輕日常檢查；重市場準入，輕生產(chǎn)經(jīng)營的現(xiàn)象。受監(jiān)管力量不足等客觀因素的制約，對位于城鄉(xiāng)結(jié)合部、背街小巷等區(qū)域的家庭作坊式的食品生產(chǎn)加工點，監(jiān)管工作尚未完全覆蓋到位，存在著監(jiān)督缺位現(xiàn)象。
4、檢驗檢測資源分散，執(zhí)法成本高。目前，我區(qū)6家食品安全監(jiān)管部門中，具有直屬食品檢驗檢測機構(gòu)的僅衛(wèi)生、動檢2家，其它部門除開展少量快速檢測外，需將樣品送往相應(yīng)市級檢測機構(gòu)，從而影響了樣品檢測的時效性。與此同時，由于不同監(jiān)管部門檢驗檢測標準不一致，出現(xiàn)同一品種食品重復(fù)抽檢，抽檢結(jié)果相互抵觸的現(xiàn)象，既增加了執(zhí)法成本，也影響了執(zhí)法的嚴肅性。
5、食品生產(chǎn)經(jīng)營單位法律意識淡薄。我區(qū)食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)數(shù)量眾多，但規(guī)模普遍不大，競爭十分激烈，生存壓力大，大部分企業(yè)不愿將過多資金和精力用于改善衛(wèi)生條件、提高衛(wèi)生管理水平方面，導(dǎo)致違法經(jīng)營和不規(guī)范生產(chǎn)加工食品問題時有發(fā)生。部分食品生產(chǎn)經(jīng)營單位未取得證照而擅自生產(chǎn)經(jīng)營，少數(shù)企業(yè)甚至拒不配合執(zhí)法部門的監(jiān)管。一些從業(yè)人員衛(wèi)生知識缺乏，不經(jīng)健康檢查而上崗工作，這些違法行為給食品安全工作帶來了諸多隱患。
6、早餐、夜市和學校周邊飲食攤點等無證經(jīng)營行為監(jiān)管難度大。早餐、夜市和學校周邊飲食攤點流動性大、時間性強，多為無證照經(jīng)營，衛(wèi)生條件極差，缺乏必要的餐具消毒設(shè)施，從業(yè)人員也大多無健康體檢合格證，嚴重危及廣大市民和師生的飲食安全。但經(jīng)營這些飲食攤點的從業(yè)人員，大多數(shù)為下崗職工和外來農(nóng)民工，經(jīng)濟條件差，經(jīng)營飲食攤點成為他們主要的謀生手段。再加上市民自我保護意識不強，一味圖方便、圖便宜，給這些無證飲食攤點提供了生存空間。在構(gòu)建和諧社會的今天，如何在實現(xiàn)人性化管理的同時，又能確保人民群眾的食品安全，給我們監(jiān)管工作帶來了新的挑戰(zhàn)。
三、幾點建議
當前，食品安全已經(jīng)成為各級政府關(guān)注、群眾關(guān)心的熱點問題。面對全社會食品安全狀況的嚴峻形勢和人民群眾對食品安全的新要求，需要我們不斷創(chuàng)新監(jiān)管理念，整合監(jiān)管資源，完善監(jiān)管機制，切實提高食品安全綜合監(jiān)管能力。
1、加大宣傳力度，提高食品安全意識。提高食品安全監(jiān)管水平，需要政府、企業(yè)、消費者和媒體的共同參與。以《食品安全法》正式實施為契機，廣泛通過廣播、報紙、網(wǎng)站等多種渠道加大對食品安全知識宣傳教育的力度，充分發(fā)揮社會各方力量在食品安全監(jiān)管中的作用，通過政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督，形成“人人關(guān)注食品安全，人人參與安全監(jiān)管”的局面。一要加強正面報道，宣傳各級政府、職能部門就食品安全所做的工作及其取得的實效；宣傳相關(guān)法律法規(guī)、放心食品的選購知識，提高廣大群眾識別假冒偽劣和有毒有害食品的能力。二要定期公布食品質(zhì)量，向消費者推薦名優(yōu)品牌、放心食品和優(yōu)秀企業(yè)，曝光不法生產(chǎn)企業(yè)和不合格產(chǎn)品，做到“扶優(yōu)制劣”，引導(dǎo)百姓正確消費。三要充分發(fā)動群眾爭當義務(wù)宣傳員，普及食品安全常識，提高人民群眾的食品安全意識，引導(dǎo)大家安全消費，在權(quán)益受到侵害時向有關(guān)部門舉報維權(quán)，使不安全食品沒有市場，從而建立一個由政府監(jiān)管部門和社會公眾共同關(guān)注、共同參與的食品安全保障體系。四要注重發(fā)揮食品經(jīng)營企業(yè)主觀能動性，引導(dǎo)企業(yè)加強對從業(yè)人員的食品安全知識培訓(xùn)，建立一級對一級負責的食品安全責任鏈和安全監(jiān)督鏈。五要充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和中介組織在落實國家和行業(yè)標準、產(chǎn)業(yè)政策等方面的作用，在誠信建設(shè)、規(guī)范經(jīng)營行為等方面形成自律機制，從而真正成為支撐食品安全的重要社會組織。
