序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]一篇耕地非糧化的矛盾及對策分析范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

一、引言

民以食為天。2022年中央“一號文件”特別強調(diào)了要保障糧食安全并且要落實“長牙齒”的耕地保護措施?？紤]到當(dāng)前新冠疫情帶來的市場不確定因素的加劇，嚴(yán)守糧食安全生命線、端牢“中國人的飯碗”就顯然格外重要。數(shù)據(jù)顯示，2021年我國糧食播種面積為1.6億hm2，2019-2020年我國耕地“非糧化”率為27%。為防止耕地“非糧化”推進耕地保護戰(zhàn)略、維持糧食安全，有必要對治理耕地“非糧化”提出科學(xué)完善的應(yīng)對措施。由于有效的調(diào)控措施應(yīng)當(dāng)建立在對于耕地“非糧化”問題的全面和系統(tǒng)把握之上，需要對耕地“非糧化”的形成原因、產(chǎn)生的矛盾進行仔細(xì)的梳理分析。在掌握這些基本問題的基礎(chǔ)上，回應(yīng)社會發(fā)展現(xiàn)實、考量現(xiàn)實需要，提出相應(yīng)的治理耕地“非糧化”的應(yīng)對措施。

二、耕地“非糧化”的成因

（一）糧食生產(chǎn)的比較收益偏低

一方面，雖說國家對于在耕地上生產(chǎn)的糧食規(guī)定了收購價格，但這一價格與同質(zhì)化商品相比依舊偏低。這是因為，糧食生產(chǎn)過程需要種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機具、勞動力、技術(shù)等各方面的投入，加起來的成本投入早遠(yuǎn)超補貼價格，而且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有天然的“弱質(zhì)性”，極易受自然災(zāi)害、極端天氣的影響，一旦出現(xiàn)病害、歉收、虧本，造成的損失更是巨大。另一方面，糧食和其他的經(jīng)濟作物相比，在利潤上的差距日益增加，經(jīng)濟作物較高的終端銷售價格在流通、加工、銷售等環(huán)節(jié)均能分?jǐn)偟捷^高的利潤，而糧食作物終端低價則攤薄了這一環(huán)節(jié)的收益。從經(jīng)濟邏輯的角度講，理性的農(nóng)戶則自然會選擇放棄生產(chǎn)糧食，轉(zhuǎn)而投入到經(jīng)濟作物的種植之上。

（二）種糧人口的老齡化傾向嚴(yán)重

受工業(yè)化、市場化和城市化的快速推進和深刻影響，農(nóng)村中的絕大多數(shù)有體力和精力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的青壯年都選擇進城從事非農(nóng)化的職業(yè)。一方面是因為進城從事非農(nóng)化職業(yè)相比能夠獲得比糧食生產(chǎn)更高的收益，另一方面是因為這一代的農(nóng)村青壯年已經(jīng)不同于他們的父輩，思維意識的轉(zhuǎn)變以及文化程度的影響，也不再愿意留在農(nóng)村進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由此，真正留在農(nóng)村的就只有上了年紀(jì)的老齡化人口，而他們的精力有限，即便還保留了種植習(xí)慣并愿意生產(chǎn)，也僅能夠自給自足，產(chǎn)出也比較低。

（三）城市資本下鄉(xiāng)擠占糧食用地

在國家政策的引導(dǎo)下，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；I(yè)化和現(xiàn)代化是提振鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟的新的發(fā)展趨勢。由于工商資本本身天然的逐利屬性，它傾向于比較收益更高的非糧食種植的產(chǎn)業(yè)。城市工商資本進入農(nóng)村也就傾向于找到資本增值快的產(chǎn)業(yè)。特別是考慮到城市人力進入鄉(xiāng)村，較高的土地租賃費用、勞動力和技術(shù)成本以及金融借貸更是要求其尋求更高的資本增加值的產(chǎn)業(yè)。而若糧食生產(chǎn)與城市工商資本結(jié)合，工商資本在耕地上的單位勞動投入必然小于小規(guī)模的家庭戶，而且引入機械化多數(shù)情況下不能完全替代傳統(tǒng)勞動，這樣，實際上資本投入帶來的規(guī)模經(jīng)營下的糧食單產(chǎn)還可能低于小規(guī)模家庭戶生產(chǎn)。由此，工商資本選擇規(guī)模經(jīng)營糧食生產(chǎn)的可能性和內(nèi)生動力都大大降低。

（四）居民消費結(jié)構(gòu)成為市場主導(dǎo)

隨著大眾經(jīng)濟水平的提升、健康觀念的轉(zhuǎn)變以及市場供應(yīng)的調(diào)整，居民的食品消費結(jié)構(gòu)特征也不再是單一的、溫飽型的，而是多元化的、營養(yǎng)型的。這也是從更好地滿足人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需要而出發(fā)的。在這樣的一種整體趨勢下，糧食種植的比重自然會相應(yīng)下降，而經(jīng)濟作物種植則有所提升。實際上，耕地“非糧化”產(chǎn)出其他作物是供給一方對居民消費結(jié)構(gòu)變化這一需求一方的回應(yīng)。并且需要一方對耕地“非糧化”的促進效應(yīng)也呈現(xiàn)逐漸增強的趨勢。那么，當(dāng)務(wù)之急就是平衡糧食作物種植與經(jīng)濟作物種植之間的關(guān)系，滿足居民消費需求。

（五）政策引導(dǎo)和激勵尚不健全

目前種糧補貼政策主要針對規(guī)模種植農(nóng)戶，這就產(chǎn)生兩個主要的問題，一是由于承包的耕地面積以及用來種糧的面積存在一定的差異，在補貼金額上自然也就存在不同，一些補貼款不能直接發(fā)放到種糧戶的手中，影響了其種糧的積極性；二是一些的散戶享受不到國家種糧補貼，則容易使其改變種糧計劃，難以保證基本的糧食需求。

三、耕地“非糧化”的矛盾

（一）糧食安全和經(jīng)濟效益的協(xié)同推進矛盾

耕地“非糧化”需要考量糧食的雙重屬性、功能價值，即糧食的戰(zhàn)略性功能和經(jīng)濟性價值。一方面，抑制耕地過度“非糧化”是站在新冠疫情在全球范圍內(nèi)蔓延以及農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易格局變化的宏大背景之下為保障糧食安全的一項戰(zhàn)略選擇，“必須把飯碗牢牢端在自己手中”。這是事關(guān)國民生活基本保障的底線。另一方面，較之于經(jīng)濟作物，糧食作物不具有太高的產(chǎn)業(yè)附加值，同時又更需要密集的勞動力，能夠帶動的就業(yè)人口也非常有限。這就必然限制了其產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展，也限制了其營利空間，自然也就不具有可觀的競爭優(yōu)勢。因此，抑制耕地“非糧化”是否會必然地導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益的下降，從而對農(nóng)民收益增長產(chǎn)生負(fù)向的影響，值得進行科學(xué)的評估，而又如何在耕地“非糧化”的治理實踐中保證糧食安全與經(jīng)濟效益的協(xié)同推進，這是耕地“非糧化”治理中最為首要，也是最為明顯的一對矛盾性問題。目前，種植糧食不利于農(nóng)民增收，或許是一個不容置疑的事實，也是基層治理耕地“非糧化”面臨的最大障礙。治理耕地“非糧化”不得不考慮農(nóng)民增收的現(xiàn)實問題，不能讓種植糧食的農(nóng)民吃虧。有利于農(nóng)民增收應(yīng)當(dāng)是治理耕地“非糧化”，保障糧食安全的根本之處。

（二）耕地“非糧化”實踐與配套政策之間的調(diào)適

一方面，由于永久基本農(nóng)田區(qū)與糧食生產(chǎn)區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品保護區(qū)這“兩區(qū)”的地塊存在交叉重疊，也沒有明確的界址標(biāo)志，農(nóng)戶則很可能會在糧食種植的地塊上進行經(jīng)濟作物的種植，從而無意識地觸及耕地“非糧化”的底線；另一方面，耕地“非糧化”治理成本比較高，例如，消除基本農(nóng)田之上的非糧種植的成本主要由基層政府來承擔(dān)，這樣就必然會加重地方政府的財政負(fù)擔(dān)，而且這一塊的法律制度建設(shè)也不夠完善，農(nóng)戶通常也不會主動去完成這件事。倘若是強制推行這一消除措施，則很可能會產(chǎn)生農(nóng)戶的抵觸情緒和沖突，不利于鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定，甚至擴大發(fā)展為社會矛盾。因此，完善耕地“非糧化”治理的配套制度，是首當(dāng)其沖的一項任務(wù)。

（三）耕地“非糧化”與農(nóng)戶自主經(jīng)營之間的沖突

承包耕地的農(nóng)戶可以自主選擇農(nóng)作物生產(chǎn)，抑制耕地“非糧化”則意味著農(nóng)戶只能在耕地上從事糧食生產(chǎn)經(jīng)營。倘若要推行抑制耕地“非糧化”，則必須說服農(nóng)戶將耕地用于糧食生產(chǎn)，或者勸說那么已經(jīng)在耕地上進行經(jīng)濟作物生產(chǎn)的農(nóng)戶改種糧食。而理論上，農(nóng)戶在承包的耕地上種植其他經(jīng)濟作物，比如，蔬菜，而不是種植糧食作物，是否就一定構(gòu)成違法，還需要進一步地論證。因為，土地承包法上僅規(guī)定在承包的耕地上不得發(fā)展林果木或者挖塘養(yǎng)魚，起碼在耕地上種植蔬菜是不違反土地承包法的。當(dāng)前農(nóng)戶的維權(quán)意識比較強，在治理耕地“非糧化”的工作中，基層干部群眾對此的反映也是最為強烈的。從實現(xiàn)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟振興角度講，如果農(nóng)戶種植蔬菜能夠獲得比種植糧食更高的收益，可以說，沒有太多的理由對農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)進行限制，要求他們只能在耕地上種植糧食。

（四）抑制耕地“非糧化”與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)體系間的不匹配

當(dāng)前，無論是種植糧食作物還是經(jīng)濟作物，都離不開生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)，都需要健全和高效的管理體系。然而，實踐中農(nóng)戶習(xí)慣于家庭生產(chǎn)的小規(guī)模經(jīng)營，傾向于根據(jù)自身經(jīng)驗來開展經(jīng)營活動。他們?nèi)狈I(yè)性和全面性的知識培訓(xùn)，大多也不具備抵御經(jīng)營風(fēng)險和應(yīng)對市場競爭的能力。一些人還傾向于選擇可能比較收益高的作物種植，但實際上又不具有相應(yīng)的生產(chǎn)條件和經(jīng)營能力。這時尤其需要一套完善的經(jīng)營服務(wù)體系，對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、加工和銷售等全過程進行全覆蓋的指導(dǎo)。另外，實踐也表明，在種植糧食經(jīng)營不善導(dǎo)致收益不高時，農(nóng)戶也不會主動退出耕地，而是選擇將耕地“撂荒”。這時，即便是村集體有意要將耕地收回，也不大可能選擇再次種糧食，耕地“非糧化”的可能性就非常大了。究其原因，可能與當(dāng)前缺乏完善的經(jīng)營主體的有效退出機制有關(guān)，農(nóng)民依其成員身份取得承包地上一定年限的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)后，即便是村集體基于合法的程序和理由收回，也通常會出于穩(wěn)定承包經(jīng)營的考慮而不重新分配新的承包地，自然而然，也就沒有多少農(nóng)民愿意主動選擇耕地從事糧食種植和生產(chǎn)。

（五）耕地“非糧化”與“藏糧于地”戰(zhàn)略之間的現(xiàn)實張力

“藏糧于地”是國家維護糧食安全的重要戰(zhàn)略性舉措。它是通過建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，提高耕地上的糧食產(chǎn)出水平和能力，在糧食供給相對充足的時候，把用于糧食生產(chǎn)的耕地來種植經(jīng)濟作物，以滿足人們多元化的農(nóng)產(chǎn)品需求。也就是把潛在的糧食生產(chǎn)能力藏在耕地之中，而非在能種植糧食的耕地上全部種植糧食。對于耕地“非糧化”的抑制，就是要保證有相當(dāng)面積的耕地直接用于糧食種植，維持糧食安全，這與“藏糧于地”本質(zhì)上的目的是一致的。問題是，倘若對于全部的耕地“非糧化”行為都不加以區(qū)分地進行所謂的“一刀切”，則會與“藏糧于地”的政策初衷有所沖突。

四、治理耕地“非糧化”的應(yīng)對措施

（一）提升糧食生產(chǎn)的綜合效益

一方面，要加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)體系建設(shè)，推動全域綜合整治、基本農(nóng)田建設(shè)和保護、農(nóng)業(yè)種植、生產(chǎn)、加工、營銷等全過程服務(wù)建設(shè)、開展新型農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營技能培訓(xùn)，以提升糧食生產(chǎn)專業(yè)化和服務(wù)化水平，增加糧食生產(chǎn)市場競爭能力。另一方面，創(chuàng)新農(nóng)產(chǎn)品信貸金融服務(wù)，加大對于糧食生產(chǎn)的金融支持力度以及農(nóng)產(chǎn)品保險補貼，降低糧食生產(chǎn)的市場經(jīng)營風(fēng)險。在糧食種植繁育、生產(chǎn)專業(yè)化、糧食加工、產(chǎn)品銷售等環(huán)節(jié)開展全程式、清單式的服務(wù)，包括代耕代種、統(tǒng)防統(tǒng)治等，以促進糧食生產(chǎn)成本節(jié)約。鼓勵家庭農(nóng)場、種糧大戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營公司或者農(nóng)業(yè)股份合作社等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體在耕、種、收、售等環(huán)節(jié)選擇土地托管服務(wù)，以盡可能整合資源、統(tǒng)一經(jīng)營，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理成本，提升糧食生產(chǎn)的綜合效益。

（二）完善耕地“非糧化”的動態(tài)監(jiān)測

一是要對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在耕地上的“非糧化”行為進行重點的全過程監(jiān)測，嚴(yán)格控制其利用耕地從事其他的經(jīng)營行為；二是要對城市工商資本流轉(zhuǎn)土地的主體資格、技術(shù)資質(zhì)進行嚴(yán)格的審查，對于其利用耕地開展經(jīng)營的項目進行審批，嚴(yán)格限制工商資本通過集中取得耕地從事糧食生產(chǎn)以外的經(jīng)營活動的“非糧化”行為；三是通過多級動態(tài)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管，多部門聯(lián)動，實現(xiàn)耕地“非糧化”的網(wǎng)格化管理，逐漸完善屬地化、分級化、全覆蓋的管理體制和運行機制，從而推進耕地保護的全方位的動態(tài)監(jiān)測。

（三）創(chuàng)新耕地“非糧化”治理的數(shù)字化改革

一是通過無人機航拍、衛(wèi)星遙感、物聯(lián)網(wǎng)、智能識別等技術(shù)對耕地上的糧食作物生長情況、土壤墑情展開動態(tài)監(jiān)測，提升耕地“非糧化”監(jiān)測的精度；二是對耕地的地塊類型、作物種類、土壤養(yǎng)分量等進行數(shù)字化和可視化表達(dá)，建立基本農(nóng)田保護區(qū)和糧食生產(chǎn)功能區(qū)的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫；三是搭建耕地“非糧化”的監(jiān)管平臺，推進治理過程中的全域精準(zhǔn)化和常態(tài)化的管理。
（四）健全糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補償機制

一是要加大中央對于糧食主產(chǎn)區(qū)的縱向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移支付力度，對于糧食生產(chǎn)的大縣、商品糧大縣實施獎勵補助，以緩和糧食主產(chǎn)區(qū)所在的地方財政負(fù)擔(dān)；二是探索建立主銷區(qū)、平衡區(qū)對糧食主產(chǎn)區(qū)的橫向利益補償，按照糧食調(diào)出量由調(diào)入省向調(diào)出省支付一定的經(jīng)濟補償，從而平衡區(qū)域間的糧食生產(chǎn)責(zé)任；三是提高土地出讓金取得的收益中用于農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金的比例，并要有一部分用于基本農(nóng)田保護建設(shè)，加強對糧食主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟補貼。

（五）加強糧食作物生產(chǎn)的良種推廣和品牌建設(shè)

一是以居民高品質(zhì)、高要求的消費結(jié)構(gòu)調(diào)整為導(dǎo)向，科學(xué)合理地安排糧食作物和經(jīng)濟作物的耕種比例，調(diào)整水稻、小麥等主要糧食生產(chǎn)比例，以及口糧和飼料糧的生產(chǎn)比例，強化對于中高端和品牌化的深加工糧食，向生產(chǎn)經(jīng)營主體推薦優(yōu)質(zhì)良種。二是鼓勵、支持生產(chǎn)經(jīng)營主體發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)，加強有機大米、弱筋小麥等核心生產(chǎn)基地建設(shè)，建立品牌的暢銷渠道，以優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品、優(yōu)質(zhì)品牌吸引農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體種植主糧，提高種糧農(nóng)民的收益。

（六）加快糧食全生產(chǎn)鏈條的建設(shè)

加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)，實現(xiàn)糧食全產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展。要積極主動尋求契機和突破，不斷鼓勵糧食加工產(chǎn)業(yè)迎合良性消費需求，加快開展糧食深精加工技術(shù)的研發(fā)，開展綠色優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)品的研發(fā)推廣，提升糧食產(chǎn)品的綜合效益。加快建設(shè)一批糧食倉儲物流設(shè)施、整合能力強、運營優(yōu)的糧食物流園區(qū)。加強優(yōu)質(zhì)糧食核心生產(chǎn)基地建設(shè)，投入打造高標(biāo)準(zhǔn)、現(xiàn)代化的生產(chǎn)基地。

（七）推動耕地“非糧化”治理的法規(guī)出臺

盡管國家已經(jīng)出臺了糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品保護區(qū)的指導(dǎo)意見，但是對于推動糧食主產(chǎn)區(qū)抑制過快耕地“非糧化”的法規(guī)還沒有形成。這也對于實踐中治理耕地“非糧化”問題帶來不小的難題，無有跡可循的法治依據(jù)。特別是對于一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)耕地“非糧化”程度還比較嚴(yán)重，相關(guān)主體的不良行為也缺乏懲處的依據(jù)。因此，應(yīng)當(dāng)盡快出臺治理耕地“非糧化”的法規(guī)，可以在條件具備的“非糧化”問題突出的省份，先行出臺，待取得較好的治理和規(guī)范效果后，再進一步向全國其他的省份進行推廣應(yīng)用。

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作者:周慧 周鑫 單位:湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)