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篇（1）

1.城市化建設是發(fā)展的需要，要有一定土地做保障

改革開放以來，我國城市化水平得到迅速提高，成為至今的近半個世紀中我國城市發(fā)展的最快時期。據(jù)統(tǒng)計，1998年我國城市人口約3.8億,城市化程度大約為30.4%。但與世界相比，發(fā)展還是很慢，1996年世界城市化程度已經(jīng)達到45.5%，而日本在1990年就達到77.4%。據(jù)專家預測，我國到2050年，城市化水平將提高到70％，在未來50多年中，將有約5億剩余勞動力及其家屬進城，變?yōu)槌鞘腥丝凇＿@樣不僅要建立大量新城市，而且現(xiàn)有的許多城市都要程度不同地擴大其規(guī)模。土地是城市的依托，城市化建設必然要有一定的土地做保障，按照每個城鎮(zhèn)人口占地100平方米，增加5億城市人口，約需要土地5萬平方公里，即7500萬畝。

國家經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，城市化水平的不斷提高，大批農(nóng)村剩余勞動力進城，并轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，推動大批新城市的建立。同時，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，原有城鎮(zhèn)需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進行化建設和舊城的更新改造。新城市的建立和老城市的擴大是我國整個經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，是實現(xiàn)現(xiàn)代化的客觀表現(xiàn)，是社會發(fā)展的必然趨勢，為此而占一部分土地，包括一部分耕地，是不可避免的。

2.我國人均耕地少，耕地后備資源不足，耕地保護形勢嚴峻

國土資源部、國家統(tǒng)計局、全國農(nóng)業(yè)普查辦公室聯(lián)合的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查最新公報顯示，全國耕地面積19.51億畝，人均耕地面積0.106公頃（1.59畝），仍不到世界人均耕地的一半，而且地區(qū)分布很不平衡。人均耕地較多的一些省，主要分布在東北、西北和西南地區(qū)，這里條件較差，糧食產(chǎn)量較低；人均耕地較少的?。▍^(qū)、市），主要分布在東南沿海和京津滬三市，這里自然條件較好，糧食產(chǎn)量高，但也是耕地大幅度減少的地區(qū)。全國還有607萬公頃（0.91億畝）的耕地坡度大于25度，而在耕地面積中，無灌溉設施的耕地比重高于有灌溉設施的耕地，全國還有30萬公頃的耕地不同程度地受到土地流失的危害。這些都說明，我國耕地的總體質(zhì)量也是不高的。

新《土地管理法》著重強調(diào)了加強耕地保護問題，其目標是確保耕地總量的動態(tài)平衡，新法明確規(guī)定“國家實行占用耕地補償制度。非農(nóng)業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母亍?。但是我國耕地資源的主要特征卻是耕地面積占土地資源比例小，耕地后備資源不足，質(zhì)量低，人均耕地少，且日益減少。在自然條件和生產(chǎn)力所允許的條件下，絕大部分能開墾的土地已被開墾。此外，我國人口還在以每年一千多萬人的速度增加，經(jīng)濟建設正處于快速增長時期，“吃飯”和“建設”給耕地帶來的壓力，有增無減，并沒有緩解。近年來，耕地面積連年銳減，尤其是一些優(yōu)質(zhì)耕地的減少，很難靠開發(fā)來彌補。目前這種趨勢還在發(fā)展。僅僅1997年、1998年兩年，全國耕地就凈減少近600萬畝。地方開墾條件差或土地后備資源的匱乏，致使其既實現(xiàn)確保耕地不減少的目標而又同時不經(jīng)濟的發(fā)展相當困難。據(jù)有關(guān)方面預測，到2010年，我國還要增加一億多人口，而非農(nóng)建設占用耕地、陡坡退耕、災害毀地三項，可能還要減少耕地近一億畝。

3.緩解城市化建設與耕地保護之間矛盾的途徑

在客觀上，城市化建設與保護耕地之間存在一定的矛盾，城市的發(fā)展和擴大必定要占用一部分土地，但是，城市又不能不發(fā)展。所以，問題的關(guān)鍵在于如何處理發(fā)展城市與保護耕地之間的關(guān)系。一方面，我們必須較快地發(fā)展城市，以適應國家經(jīng)濟社會發(fā)展的需要；另一方面，我們需要切實地保護耕地，使兩方面得到協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，在發(fā)展城市中盡可能地減少耕地的占用。

因此，必須找出一條既能減少耕地占用，又能及時為城鄉(xiāng)各項建設提供必需的建設用地，保持社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展的新路子，以緩解城市化建設與保護耕地之間的矛盾。而解決這一矛盾的唯一途徑是走土地集約化利用的道路。土地集約化利用包括四個方面：（1）城市土地的集約利用；（2）農(nóng)村非農(nóng)用地的集約利用；（3）農(nóng)村農(nóng)用地的集約利用（主要是大城市周圍的高投入高產(chǎn)出）；（4）全國整體的集約用地水平的提高。其中前三條是被大家所共識，而最后一條則未引起高度重視，而此條正是解決用地緊張的主要途徑。土地的集約化利用不但要從局部如某個城市或農(nóng)村、某個地區(qū)或某塊土地的角度來考慮，而且要從系統(tǒng)整體（整個國家）的角度來考慮。加快城市化進程能更好地集約用地和節(jié)約用地，能夠提高全國整體的集約用地水平，促進經(jīng)濟的發(fā)展，實現(xiàn)確保耕地總量的動態(tài)平衡的目標，起到保護耕地的作用。下面就加快城市化進程對減少耕地占用的壓力談幾點看法。

二、發(fā)展城市化建設與土地集約化利用關(guān)系

1.城市化建設有利于人口出生率的降低，從而減小眾多人口對耕地的壓力

城市和鄉(xiāng)村代表了不同社會經(jīng)濟發(fā)展水平的區(qū)域單元，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟水平、婦女職業(yè)類別和文化程度的差異，而使兩者的婦女生育水平有較大的差異，城鎮(zhèn)始終低于鄉(xiāng)村的生育率。生育期一孩率城鎮(zhèn)大大高于鄉(xiāng)村，高達90％以上，鄉(xiāng)村二孩率超過城鎮(zhèn)的1倍多。1998年我國城鎮(zhèn)人口出生率為13.67‰，自然增長率8.36‰，而縣出生率為17.05‰，自然增長率為10.04‰。以上海市為例，1998年人口出生率僅為5.20‰，自然增長率為－1.80‰。我國歷年市鎮(zhèn)與縣人口生長率與自然增長率對比見表1。

表1我國歷年市鎮(zhèn)與縣人口出生率與自然增長率單位：‰

199019911992199319941995199619971998

市鎮(zhèn)出生率16.1415.4915.4715.3715.1314.7614.4714.5213.67

自然增長率10.439.999.709.389.609.238.828.948.36

縣出生率22.8021.1719.0919.0618.8418.0818.0217.4317.05

自然增長率15.7914.0412.1812.1712.0411.0911.0810.5310.04

影響生育率的因素有：第一，社會經(jīng)濟發(fā)展水平。一般，經(jīng)濟水平越高，總和生育率越低；反之，則總和生育率越高；第二，文化教育水平。無論是生育率、多孩率，還是平均孩次，有文化者都低于文盲、半文盲，并且，文化程度愈高，生育率、多孩率和平均孩次愈低，兩者呈相反關(guān)系。造成城鄉(xiāng)生育水平差異的另一重要原因也是婦女文化程度的差異。鄉(xiāng)村文盲、半文盲率多，女性文盲、半文盲多及農(nóng)、林、牧、漁業(yè)婦女文盲、半文盲多，這“三多”已成為鄉(xiāng)村生育水平高于城鎮(zhèn)的又一個重要因素。第三，職業(yè)與勞動性質(zhì)。勞動性質(zhì)與文化程度有一定關(guān)聯(lián)。腦力勞動者一般具有較高的文化水平，生育率低；體力勞動者，尤其是從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的勞動者，文化程度較低，這一因素與經(jīng)濟和其它社會因素共同的影響，使他們的生育率較高。職業(yè)的差別在很大程度上也影響了生育率的高低，農(nóng)、林、牧、漁業(yè)婦女的生育率高于其它職業(yè)婦女生育率的2－3倍。而城市化建設有利于提高文化素質(zhì)，減少農(nóng)業(yè)人口，降低生育率。此外，計劃生育的作用在于引導和加速生育水平的下降，而由于城市社會經(jīng)濟較發(fā)展，文化教育程度高，計劃生育政策的推行較容易，能夠嚴格控制人口數(shù)量的增長速度，人口的減少又可減少對耕地的占用。

2.城市化建設有利于集約化利用土地，從而擴大耕地面積

如何做到城市化建設與保護耕地兩不誤，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，主要是轉(zhuǎn)變用地方式，走集約利用土地、節(jié)地挖潛的路子。這包括兩個方面，一是整理宅基地，二是充分挖掘城市存量土地的潛力。而大力發(fā)展城市化建設，有利于實現(xiàn)粗放用地變?yōu)榧s用地，并推動建設用地內(nèi)涵挖潛和集約利用，是既積極而又有效地保護耕地的思路。一方面，城市容納人口多，城市人均用地比農(nóng)村人均用地少，土地利用集約度高。我國歷年城市與農(nóng)村人均居住面積對比見表2。表2顯示，我國歷年城市與農(nóng)村人均居住面積有逐年增長的趨勢，但農(nóng)村始終較城市高出2－3倍。1998年城市人口為37942萬，人均居住面積達9.3平方米，而農(nóng)村人口為86868萬，占總?cè)丝?9.6％，人均居住面積達23.7平方米。以山西省為例，1996年5個地級市人均占地119平方米，農(nóng)村人均占地則達192.93平方米。此外，城市規(guī)模越大，城市的中心功能越強，人均用地也越少。與小城市相比，要素的投入產(chǎn)出率和主要經(jīng)濟指標的人均水平也較高。我國不同規(guī)模城市各項指標見表3。表3表明，1996年全國城市增至666個，人均用地99平方米，其中，200萬人以上的超大城市人均用地66.2平方米，100-200萬人的特大城市人均用地86.2平方米，50=100萬人的大城市人均用地99平方米，20-50萬人的中等城市人均用地105.3平方米，20萬人以下的小城市人均用地131.6平方米。而且大城市與小城市相比，產(chǎn)業(yè)密度（人均GDP）高，第三產(chǎn)業(yè)比重大，另一方面，城市化建設能促使農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，有利于耕地內(nèi)部挖潛。農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，可以空閑出許多宅基地和非農(nóng)用地，使這些宅基地和非農(nóng)用地變?yōu)楦?，增加耕地?shù)量。如前所述，5億農(nóng)村人口進城，若農(nóng)村按人均160平方米計算，可減少占地8萬平方公里，扣除城市建設用地5萬平方公里，則全國可節(jié)約3萬平方公里，即4500萬畝；農(nóng)村勞動力的減少可以使農(nóng)民統(tǒng)一經(jīng)營，連片耕作，減少不必要的路和田坎，增加耕地，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約經(jīng)營和規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和糧食產(chǎn)量，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

表二我國歷年城市與農(nóng)村人均居住面積對比單位：平方米/人199019911992199319941995199619971998

城市人均居住面積6.76.97.17.57.88.18.58.89.3

農(nóng)村人均居住面積17.818.518.920.720.22121.722.423.7

表三我國不同規(guī)模城市各項指標表

全國666個城市平均超大城市200萬人以上特大城市100-200萬人大城市50-100萬人中等城市50-100萬人小城市20萬人以下

城市個數(shù)（個）666112344195393

人口密度（萬人/平方公里）1.011.511.161.010.950.76

人均占地（平方米/人）9966.286.299105.3131.6

人均GDP913815812144551306084006281

第三產(chǎn)業(yè)比重（%）37.249.343.838.834.129.2

3.城市化建設有利于水平和人口素質(zhì)的提高，從而提高土地的集約化利用程度

科技進步的發(fā)展推動了經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟的發(fā)展又提高了城市和農(nóng)村的集約化用地程度，提高土地的生產(chǎn)力和勞動生產(chǎn)率。人口素質(zhì)的提高有利于生育率的降低，從而減少對耕地的占用。城市化水平越高，越有利于集約用地，從國外的經(jīng)驗來看，越是經(jīng)濟發(fā)達國家，城市化程度越高，農(nóng)業(yè)人口越少。而城市化程度比較低的國家則往往是發(fā)展家，具有經(jīng)濟落后，農(nóng)業(yè)人口多，出生率高，人口增長速度快等特點。

城市化的發(fā)展使科技與經(jīng)濟水平不斷提高，推動了農(nóng)業(yè)科技水平的提高和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。假如我國城市化發(fā)展到一定程度，就有足夠的資金和技術(shù)，去開墾后備的土地資源和復墾荒蕪的土地，從而增加耕地數(shù)量；農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展使農(nóng)業(yè)先進的技術(shù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中得到，改變傳統(tǒng)的耕作方式，對農(nóng)田精耕細作，從而可以提高耕地質(zhì)量，達到增加糧食產(chǎn)量的目的；反過來農(nóng)業(yè)的發(fā)展又保證和促進了城市化發(fā)展。

三、我國城市化建設中土地利用存在的問題

在現(xiàn)實的經(jīng)濟發(fā)展中，特別是城市化建設中，并沒有很好地處理好城市化建設與保護耕地這兩方面的關(guān)系，存在著在加速城市化建設的同時，忽視保護耕地的傾向。在如何處理耕地保護和城市發(fā)展的關(guān)系中還存在著較為嚴重的問題。

1.城市土地閑置與撂荒

隨著國民的持續(xù)快速和基本建設規(guī)模的大幅度增長，一些地方出現(xiàn)了城市土地閑置，甚至撂荒。從廣義上講，城市土地閑置是指：（1）取得土地使用權(quán)后，未及時對土地加以利用，或土地利用率未達到規(guī)定要求，致使土地處于未被利用或利用不充分的狀態(tài)；（2）各種非法批地所造成的閑置狀態(tài)；未經(jīng)批準已圈占了土地，以及未征、未用或利用不充分所造成的閑置等。1995年，全國開展了非農(nóng)建設閑置土地清理工作。據(jù)國家土地管理局統(tǒng)計，全國共清查出非農(nóng)建設閑置土地600平方公里，為1994年全國各項建設用地總量的27.3％，其中耕地270平方公里，占45%。通過清理，已復耕240平方公里，占閑置耕地的88.9％；限期開發(fā)建設9000公頃；調(diào)整使用2000公頃；收回土地使用權(quán)4000公頃。另外，根據(jù)國家土地管理局統(tǒng)計，我國因各種人為因素造成的廢棄地累計約為133300平方公里。其中，由于從事開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)和建設活動廢棄土地約為33300平方公里，其中70％左右為耕地；全國因興修水利、修筑鐵路、公路等建設活動廢棄的土地及坑塘、建筑取土等零星廢棄土地約為100000平方公里，這之中耕地也占到50-70％。

2.城市違法用地現(xiàn)象嚴重

1995年，全國有18個省市（自治區(qū)、直轄市）按照省委、省人大、省政府的要求，結(jié)合貫徹國家土管理局《關(guān)于全面清理非農(nóng)建設閑置土地的通知》精神，對1992-1994年貫徹執(zhí)行土地、法規(guī)的情況開展了土地執(zhí)法檢查。據(jù)《土地報》報道，陜、粵、贛、豫、皖、魯、吉、川、湘、浙等10個省，1992－1994年共清查出各類土地違法案件32萬宗，違法用地面積達500平方公里，浙、粵、桂3省區(qū)違法占用耕地達753300公頃。晉、遼、浙、津、鄂、閩等省，清查出各類土地違法案件41627宗，違法用地面積7687公頃。在土地資源短缺的江蘇省，1993-1994年便查出違法用地8010宗，違法用地面積達3445公頃。這種大規(guī)模的集中占用土地和違法濫用土地，不僅遠遠超出了經(jīng)濟建設的正常需求和實際可能的開發(fā)能力，而且是外延發(fā)展、粗放經(jīng)營、以犧牲大量土地資源為代價的。

3.城市土地利用效率低下

根據(jù)1995年城市建設統(tǒng)計年報，全國640個城市建成區(qū)19264.2平方公里，空閑土地按10－15％計劃，這些城市用地潛力達1926－2890平方公里，如按建設部頒布的城市規(guī)劃用地指標城市人均用地100平方米，可安排城市人口1926-2890萬，此潛力僅是充分利用城市空閑土地得到的。由此可以看出我國現(xiàn)有城市建設用地有很大的內(nèi)部挖潛改造能力。此外，我國城市建成區(qū)平均整體容積率太低，1990年全國455個設市城市建成區(qū)平均整體容積率只有0.31。城市用地結(jié)構(gòu)亦不合理，在結(jié)構(gòu)上存在用地比例過大，商業(yè)用地比例偏小，道路用地比例過小的。用地結(jié)構(gòu)不合理造成地不能盡其用，土地產(chǎn)出效益差，土地價值不能體現(xiàn)。1991年全國城市土地平均工業(yè)產(chǎn)值7277元／平方米，地均利稅715元／平方米，且因城市規(guī)模而差別大，20-50萬人口城市地均工業(yè)產(chǎn)值6625元／平方米，地均利稅525元／平方米，20-50萬人口以下城市地均工業(yè)產(chǎn)值2459元／平方米，地均利稅265元／平方米。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局分散，用地規(guī)模過大

1996年全國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)單位數(shù)2336.33×104個，職工1.35×108人，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集聚在縣鎮(zhèn)的僅占1％，在建制鎮(zhèn)的占7％，其余98％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)少數(shù)在集鎮(zhèn)，絕大多數(shù)在村及村以下。由于過度分散，使用地規(guī)模至少增加1/3，出現(xiàn)了不注意節(jié)約用地，大量圈占農(nóng)田，削弱農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的問題。

5.城市用地增長速度超過人口增長

隨著我國城市化水平的不斷提高，城市人口增長需要相應的土地供應，從而占用部分耕地，這是符合經(jīng)濟發(fā)展的。但是，在符合客觀規(guī)律的前提下，盲目擴大占地規(guī)模，把城市的合理發(fā)展不適當?shù)刈兂蓙y占耕地，應予以糾正。1986-1995年，我國城市數(shù)量由321個增加到640個，增長近1倍，城市人口和城市非農(nóng)業(yè)人口分別增長65.1％和51.6％，城市用地面積和建成區(qū)面積分別增長42.5％和90.2％，建成區(qū)平均每年擴大1015平方公里。城市越小，人均建設用地越多，小城市（20萬以下）分別為特大城市（100萬人以上）和大城市（50-100萬人）的1.91倍和1.62倍。

四、發(fā)展城市化建設，保護耕地應采取的措施

針對目前我國已面臨耕地不斷減少的嚴重威脅，保護耕地是我國一個基本國策，必須制定相應的政策和采取有效措施，既加快城市化進程，又切實保護耕地。建議采取以下措施。

1.深化土地使用制度改革，建立土地集約化利用指標體系

通過供地機制的變革與創(chuàng)新，從根本上解決亂占濫用耕地的問題，進而推動建設用地內(nèi)涵挖潛和集約利用。通過調(diào)查，盡快建立適合我國國情的土地集約化利用指標體系，在指標體系中體現(xiàn)城市人均用地標準、城市容積率、城市土地產(chǎn)出效益等。使所建指標體系，既有利于城市化建設，又有利于集約利用土地，既達到發(fā)展建設的目的，又起到最大限度地節(jié)約用地的作用，緩解建設用地和保護耕地的矛盾，變矛盾為協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。

2.做好城市土地利用規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃是國家調(diào)控土地的基本手段，通過土地利用現(xiàn)狀和土地潛力，地預測未來土地需求，調(diào)整各類用地結(jié)構(gòu)和數(shù)量，從而綜合平衡土地供需形勢，達到宏觀調(diào)控土地的目的。城市規(guī)劃是根據(jù)城市經(jīng)濟、發(fā)展的需求，在研究城市密度的前提下，對城市空間布局和城市形態(tài)的總體設計，并通過城市土地利用規(guī)劃來落實。必須將城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃銜接起來，貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，堅持“一要吃飯、二要建設”的基本方針，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

3.控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用過多的耕地

由于城市化的發(fā)展，人、財、物等資源必然流向城市，通過城市基礎(chǔ)設施、資金、技術(shù)以及服務等便利條件引導分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城市集中，可以避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遍地開花，占用過多的耕地，達到節(jié)省建設用地，減少環(huán)境污染的目的。

4.挖掘城市存量土地的潛力

城市的發(fā)展建設要立足我國的基本國情和社會經(jīng)濟發(fā)展水平，更多地通過實施舊城改造，確定以內(nèi)涵為主的城市發(fā)展方針，充分挖掘城市存量土地的潛力，加強基礎(chǔ)設施建設，提高土地容積率、產(chǎn)出率，增加城區(qū)容量；搞好城市規(guī)劃工作，堅持城市建設不求最大，只求最佳的原則，利用市場機制不斷調(diào)整區(qū)域城市結(jié)構(gòu)、城市用地結(jié)構(gòu)和用地布局，考慮城市、集鎮(zhèn)相互協(xié)作、取消重復設置，減少城市化過程中不必要的耕地浪費。把粗放型土地利用方式轉(zhuǎn)變?yōu)榧s化經(jīng)營土地。為實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡目標服務。

5.根據(jù)具體情況，改革現(xiàn)有有關(guān)不利城市化發(fā)展和土地集約利用的制度和政策

制定出一系列發(fā)展城市化建設的政策，改革現(xiàn)有有關(guān)制度和政策，以利于技術(shù)、資源和人才的流動。如改革城市戶籍制度。凡是基本上放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，脫離農(nóng)村，在城市做工、經(jīng)商、經(jīng)營企業(yè)，并成為自已和家庭的生活來源；長期居住城市并有自己住房，或有能力長期租住房屋的農(nóng)村居民，應該改變戶籍關(guān)系，變農(nóng)村戶口為城市戶口，享有同其他城市居民同等待遇。對于已經(jīng)獲城市戶口的原農(nóng)村居民，不再作為農(nóng)村居民，也不再作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，并收回分配的責任田或口糧田。同其他城市居民一樣，脫離同土地，特別同耕地的直接聯(lián)系等。

6.依靠法律、法規(guī)制止城市化發(fā)展過程中出現(xiàn)的對耕地保護不利的方面

對于城市化發(fā)展中對耕地保護不利的方面，必須依靠，法律、法規(guī)，嚴格審批手續(xù)，采取經(jīng)濟、法律和行政手段，保證城市化的健康發(fā)展，對重復、潛力挖掘不夠等亂占耕地的項目則嚴格禁止，防止借城市化發(fā)展理由使耕地資源大量流失。

總之，城市化建設對減小耕地的占用和土地集約化利用十分有效，我們應進行深入的調(diào)查和研究，搞清城市化建設（規(guī)模、速度）、耕地、經(jīng)濟承載力、人口等之間的關(guān)系。一方面從節(jié)約利用耕地角度制定城市規(guī)劃和發(fā)展城市化建設的措施和政策，探索城市化的發(fā)展途徑，不斷挖掘城市土地的潛力；另一方面建立有利于城市化建設的土地管理體制。

城市化道路也是社會發(fā)展的必然趨勢。城市化發(fā)展同社會生產(chǎn)力存在著必然的、本質(zhì)的聯(lián)系，這種聯(lián)系在任何社會制度下都客觀存在著。世界城市化道路的發(fā)展過程就證明了這一點。人口城市化和人民生活方式城市化，既指示了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的化，也衡量了國家的經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟實力。當然城市化建設盡管占用一部分耕地，但遠遠低于限制城市化的發(fā)展所帶來的人口增長及農(nóng)村人口非農(nóng)業(yè)占用耕的數(shù)量。因此，為了實現(xiàn)確保耕地總量動態(tài)平衡，必須發(fā)展城市化建設。但在發(fā)展城市化進程中，要處理好保護耕地的問題。

1.中國統(tǒng)計年鑒，1999

2.中國城市統(tǒng)計年鑒，1997

3.國際統(tǒng)計年鑒，1997

篇（2）

2城鎮(zhèn)化的建設及發(fā)展與耕地變動的規(guī)律

伴隨著我國城鎮(zhèn)建設速率的逐步加快，人口的不斷增長需要相應土地的供應提供保障，從而占據(jù)一些耕地，其符合經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律。另外，遵照城市用地的彈性增長系數(shù)，合理留存發(fā)展土地是必然的。然而，在滿足客觀條件的基礎(chǔ)上，如果隨意侵占土地、擴大占地范圍，城市的建設及發(fā)展與耕地保護相沖突，則需要及時進行糾正與處理。由耕地的發(fā)展趨勢來分析，目前耕地減少的速率逐步放緩，同時得到控制。在城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地之間存在密切的聯(lián)系，即城市發(fā)展速率加快，耕地的重量降低。但是耕地的減少是可以進行控制的。伴隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的加快，土地的集約水平相應提高。也就是說，城鎮(zhèn)化的發(fā)展有助于增強土地的集約，進而緩解用地壓力，甚至能夠擴大耕地的面積。

3處理城鎮(zhèn)化發(fā)展及耕地保護間的矛盾

3.1合理選取同我國土地資源相適應的城鎮(zhèn)化發(fā)展形勢

目前，我國正處于城鎮(zhèn)化發(fā)展、工業(yè)化建設較快的階段。由世界各地經(jīng)驗分析發(fā)現(xiàn)，該階段是耕地減少最多的時期，假如沒有對其進行科學控制，占地不合理，則極容易出現(xiàn)歷史性的問題。最近幾年，部分地區(qū)盲目建設各類工業(yè)園、開發(fā)區(qū)等，侵占了大量的耕地。部分開發(fā)區(qū)并不具有招商引資的條件，導致很多土地荒蕪。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，全國各地開發(fā)區(qū)約50%左右的土地閑置、浪費。一些地區(qū)隨意頒布土地租賃的政策，減免了土地的價格，部分企業(yè)經(jīng)常占據(jù)大量的耕地，部分城市建設面積過大，隨意建設主題公園、廣場等，占用了大面土地。應杜絕此種情況，嚴格懲處違法情況。在確保工業(yè)化與城鎮(zhèn)化同步發(fā)展同時，需要同城鎮(zhèn)發(fā)展情況相結(jié)合，盡快調(diào)整好村鎮(zhèn)的結(jié)構(gòu)，并且加大整理土地的力度，高效保護并擴大耕地面積。實踐證明，唯有科學發(fā)展城市化的進程，才可以更好地凸顯城市集約化的優(yōu)勢，進而降低耕地侵占，有助于保護耕地。

3.2更好發(fā)揮中央政府及地方政府的功能

應合理調(diào)節(jié)好耕地與建設用地間的矛盾，從而更好地發(fā)揮中央政府及地方政府的功能，且不可以單純依賴市場方法進行調(diào)節(jié)。然而，因為管理位置等各方面因素，地方政府與中央政府的態(tài)度存在一些區(qū)別，中央政府將更多的注意力放置在發(fā)展戰(zhàn)略性、全局性的目標上，例如，保證糧食安全、保護農(nóng)民利益等，但是地方政府則將更多的注意力放置在本地、短時間的發(fā)展目標上，例如，發(fā)展工業(yè)、建設城鎮(zhèn)等。

3.3依賴科學技術(shù)提高耕地產(chǎn)量，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展速率

目前，我國城市用地的產(chǎn)出率仍處在較低水平，需要加大改造現(xiàn)有城市工業(yè)企業(yè)技術(shù)的力度，同時增強科技含量，實現(xiàn)集約用地，從而提高工業(yè)用地的產(chǎn)值。另外，還需要改造目前企業(yè)的各項生產(chǎn)技術(shù)，推動企業(yè)向工業(yè)園區(qū)發(fā)展，升級企業(yè)的結(jié)構(gòu)，同時增強用地的產(chǎn)出，更好地緩解城市發(fā)展對用地的壓力。

3.4對耕地的制度進行改革

我國人均耕地量較少，再加之部分地區(qū)無法調(diào)節(jié)好城鎮(zhèn)發(fā)展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)系，占據(jù)了大量的耕地，從而使城鎮(zhèn)發(fā)展與耕地保護的問題及矛盾深化。表現(xiàn)為：耕地的閑置程度較高。我國已經(jīng)開發(fā)的耕地面積越3.5萬m2，但是約50%左右都被閑置。農(nóng)業(yè)人口的權(quán)益無法得到保障。部分地區(qū)將農(nóng)用耕地作為發(fā)財之道，經(jīng)常出現(xiàn)違規(guī)、違法占用耕地的情況。所以，需要對耕地的制度進行改革，保證農(nóng)民的合法權(quán)益。

篇（3）

在生態(tài)脆弱的烏昌經(jīng)濟區(qū)內(nèi)保護耕地勢必制約經(jīng)濟發(fā)展,而經(jīng)濟發(fā)展則又要占用大量耕地,在這里,耕地保護和經(jīng)濟發(fā)展便成了一對“冤家對頭”。然而,通過對烏昌經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶進行合理有效補償,一方面,既有利于增強農(nóng)戶保護耕地的積極性、主動性、創(chuàng)造性,也有利于提高耕地保護的經(jīng)濟能力;另一方面,可以促使該地區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向土地節(jié)約型和集約型方向發(fā)展。

一、烏昌經(jīng)濟區(qū)耕地保護中農(nóng)戶利益補償問題的重要性

對農(nóng)戶利益進行補償?shù)膶嶋H意義主要有:

第一,烏昌經(jīng)濟區(qū)是天山北坡經(jīng)濟帶的中心區(qū)域,在烏魯木齊這個國際大都市的帶動下,該地區(qū)的人口增長、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平遠遠高于全疆其他地區(qū),因而需要占用大量耕地。而且,目前實施的烏昌經(jīng)濟一體化戰(zhàn)略勢必會對烏昌經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)生更大的生態(tài)影響,使人地矛盾日益嚴重,水污染、大氣污染等問題日益突出,生態(tài)安全將面臨前所未有的巨大壓力。同時又由于比較利益的差異等原因,導致耕地用途的轉(zhuǎn)移和耕地的不可持續(xù)利用,對新疆的糧食安全和社會穩(wěn)定也構(gòu)成了潛在的威脅。

第二,對烏昌經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶進行合理有效補償,一方面將有利于增強當?shù)剞r(nóng)戶保護耕地的積極性,另一方面也有利于提高耕地保護的經(jīng)濟能力。它是烏昌經(jīng)濟區(qū)實現(xiàn)糧食安全、生態(tài)安全和社會穩(wěn)定的戰(zhàn)略性措施。

第三,對農(nóng)戶保護耕地進行補償,既有益于保護耕地,也是解決三農(nóng)問題的重要突破口,同時,也是新疆和烏昌經(jīng)濟區(qū)乃至西部地區(qū)新農(nóng)村建設中的重要內(nèi)容。政府和農(nóng)戶都成為耕地保護的主體,將促進農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境,乃至區(qū)域生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

第四,在公共管理領(lǐng)域,合理的政策導向、執(zhí)行和監(jiān)督是保護好該區(qū)域的耕地,確保新疆生態(tài)健康與糧食安全的關(guān)鍵。在此前提下,建議政府出臺相關(guān)政策,更加有效地保護好新疆現(xiàn)有的耕地,使社會目標和個體目標相一致,追求經(jīng)濟目標的有效性和生態(tài)安全性。

對農(nóng)戶利益進行補償?shù)睦碚撘饬x主要有:

首先,對農(nóng)戶利益進行補償是新疆和西部地區(qū)甚至全國保護耕地的新觀念,通過補償體系構(gòu)建,為我國耕地保護研究提供一個有效的思路。

其次,改變以客體為主線的研究思路為以主體利益為研究主線進行補償問題的研究,將豐富補償理論,完善我國的補償制度。

二、烏昌經(jīng)濟區(qū)耕地保護中農(nóng)戶利益補償?shù)幕緲?gòu)架

(一)補償?shù)脑瓌t

對烏昌經(jīng)濟區(qū)的農(nóng)戶利益進行補償,是耕地資源可持續(xù)利用的激勵手段,應該遵循以下幾個主要的原則。第一,公平與效率相結(jié)合。耕地資源可持續(xù)利用關(guān)系烏昌經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的公共利益,關(guān)系著區(qū)域的公平、工農(nóng)間的公平,因此補償機制必須要體現(xiàn)公平的原則。同時,制定的補償措施必須能夠?qū)畹目腕w起明顯的激勵和約束作用,產(chǎn)生社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益。第二,市場機制和政府機制相結(jié)合。由于意識滯后帶來的“非理性”、土地供給的有限性等因素的存在,市場在耕地資源配置中存在失靈的現(xiàn)象。這為政府的介入提供了必要性。政府應在對耕地保護、實現(xiàn)土地資源配置效率方面發(fā)揮重要的作用。第三,規(guī)范性與靈活性相結(jié)合。應該結(jié)合耕地保護政策制度、農(nóng)業(yè)政策制度和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策等方面建立對農(nóng)戶的利益補償?shù)囊?guī)范性體系,使得農(nóng)戶的利益補償有制度規(guī)范,從制度層面得到承認和保護。同時,要考慮烏昌經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的地區(qū)差異性,補償?shù)臉藴省⒀a償?shù)姆绞綉撚兴町?。第?可操作性。對農(nóng)戶利益的補償機制要嚴密,能被激勵客體接受,有操作性。

(二)補償?shù)臉藴?/p>

耕地保護中烏昌經(jīng)濟區(qū)內(nèi)農(nóng)戶利益補償?shù)臄?shù)額或程度,對農(nóng)戶有重要的影響力和公平的暗示。補償?shù)臉藴拾ǘㄐ院投績蓚€方面。對于不同的補償方式、補償情況和補償?shù)貐^(qū),補償?shù)臉藴蕰兴煌?。補償標準的關(guān)鍵在于補償依據(jù)的選取和農(nóng)戶的利益損益程度的確定。不同的補償模式,采取的標準不盡相同。對于征地補償模式,其補償多以被征土地和相關(guān)資產(chǎn)的市場價格為主要參考標準,不同的只是市場價格的計算時間。應該在全面評估耕地的價值的前提下,適當提高耕地占用的補償標準。對于結(jié)構(gòu)調(diào)整補償模式,其補償標準的確定需要綜合參照國內(nèi)外農(nóng)業(yè)保護價格。對于生態(tài)退耕補償,其標準應隨著退耕的類型、當?shù)氐纳钏胶托柰烁母厍闆r而定。對于自然災毀補償模式,其補償?shù)臉藴蕬凑崭貫臍У拿娣e、原耕地的生產(chǎn)情況和當?shù)氐纳钏蕉_定。

(三)補償?shù)姆绞?/p>

補償主要分為政策制度補償、實物補償、資金補償和精神補償?shù)人姆N方式。第一是制度政策補償方式。制度政策補償是對農(nóng)戶的權(quán)益和機會的補償。制度補償中,土地制度是基礎(chǔ),耕地資源的產(chǎn)權(quán)制度是關(guān)鍵。政策補償,即依據(jù)針對農(nóng)戶利益的各項優(yōu)惠政策的補償,包括補貼政策、財政轉(zhuǎn)移支付政策等。第二是實物補償方式。補償者運用物質(zhì)、勞力和土地等進行補償,解決受償者部分的生產(chǎn)和生活要素,改善受償者的生活狀況,增強受償者的生產(chǎn)能力。實物補償有利于提高物質(zhì)使用效率。對于征地補償方式采取的物資補償方式有,土地入股補償、留地安置補償、土地債券補償、替代地補償?shù)取５谌琴Y金補償方式。資金補償是最常見的補償方式,也是最迫切急、需的補償方式。資金補償常見的方式有:補償金、減免稅收、信用擔保的貸款、補貼等。通過資金的補償?shù)闹苯佑绊懙睫r(nóng)戶的收入。

三、農(nóng)戶利益補償?shù)哪Ｊ綐?gòu)建

對烏昌經(jīng)濟區(qū)耕地保護的農(nóng)戶進行的利益補償分為四種模式,即征地(耕地)補償模式、結(jié)構(gòu)調(diào)整補償模式、生態(tài)退耕補償模式、自然災害補償模式。這四種模式互為一體,體現(xiàn)農(nóng)戶耕地的面積變化可能面臨的四種驅(qū)動力。耕地保護包括數(shù)量和質(zhì)量的保護。其中,數(shù)量保護是基礎(chǔ),質(zhì)量保障是關(guān)鍵。就大部分農(nóng)戶來說,一定的耕地數(shù)量是其生存和基本權(quán)利的保障,一定生產(chǎn)能力的耕地是其生活水平提高的保障。四種補償模式下成本形態(tài)及補償流向分析見表1。

四、 “烏昌一體化”過程中對農(nóng)戶利益進行補償所采取的措施

(一)經(jīng)濟措施

烏昌經(jīng)濟區(qū)內(nèi)對農(nóng)戶利益進行補償?shù)慕?jīng)濟措施,關(guān)鍵是要使補償活動市場化,使補償成為市場性的經(jīng)濟活動。建立補償活動的市場、補償市場體系、補償市場機制,讓補償活動在市場中順利運行。使補償與補償相關(guān)者的“權(quán)、責、利”相結(jié)合,與其長期穩(wěn)定利益結(jié)合,迫使補償相關(guān)者自始至終關(guān)注補償?shù)男屎陀猛?使其不斷創(chuàng)新,運用合理的補償方式來提高補償效率。第一是積極培育地產(chǎn)市場,加強地價評估,尤其是農(nóng)用地損益評估。第二是要設立農(nóng)地發(fā)展權(quán),完善我國土地產(chǎn)權(quán)制度,保障失地(耕地)農(nóng)民的利益。第三是要補償資金籌集的多渠道化。針對不同的補償?shù)哪Ｊ?要采用不同的資金籌集方式。在市場機制和政府機制雙重作用下,資金的籌建需要采用委托性和直接性兩種渠道。

(二)法律措施

要在烏昌經(jīng)濟區(qū)內(nèi)加強耕地保護,必須要加強相關(guān)的法律建設。有關(guān)農(nóng)戶利益補償?shù)姆尚砸?guī)定,有利于耕地保護法的細化和具體化,也有利于促進耕地保護過程各個利益主體之間和諧。其法律性規(guī)定包括規(guī)范的補償程序、明確的補償主體、補償?shù)牧x務和權(quán)利等方面。

(三)行政組織措施

必須要完善耕地保護中的各項行政工作,特別要加強國土資源部門的各項行政工作。針對耕地保護中的利益補償,要有嚴格規(guī)范的信息反饋程序,確保農(nóng)戶的利益補償意愿得到暢通表達和損失利益的有效補償。耕地保護是一項歷史性的巨大系統(tǒng)工程,涉及到各個行業(yè)、各類眾多的利益主體,而且事關(guān)吃飯和發(fā)展的問題,因此,需要一個強有力而且擅長業(yè)務的專門的組織機構(gòu)來把握耕地變化規(guī)律,協(xié)調(diào)耕地保護的利益主體,開展政策研究和各項行政工作。

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篇（4）

1.項目區(qū)概況

1.1 昌吉州耕地資源狀況

根據(jù)新疆國土資源廳的《2009年新疆維吾爾自治區(qū)國土資源綜合統(tǒng)計資料冊》，截止2009年，昌吉州耕地總面積為721980.10公頃，其中，水澆地653065.28公頃，旱地52314.64公頃，灌溉水田11128.67公頃，菜地5471.51公頃，分別占耕地總面積的90.45%、7.25%、1.54%、0.76%。昌吉州耕地利用結(jié)構(gòu)詳見表2-1。

資料來源：2009年新疆維吾爾自治區(qū)國土資源綜合統(tǒng)計資料冊整理所得

1.2 社會經(jīng)濟發(fā)展狀況

2009年，昌吉州總?cè)丝?40.65萬人，其中農(nóng)業(yè)人口71.40萬人，占總?cè)丝诘?0.76%，全州下轄4鄉(xiāng)6鎮(zhèn)， 6個辦事處，居住著漢族、回族、哈薩克和維吾爾族等32個民族，其中維吾爾族占4.66%，漢族占74.13%，回族占9.84%，哈薩克族占9.76%，其他少數(shù)民族占1.61%。全州轄區(qū)實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值4447133萬元，其中第一產(chǎn)業(yè)1324371萬元，第二產(chǎn)業(yè)1752060萬元，第三產(chǎn)業(yè)1370702萬元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的比例為29.8：39.4：30.8。全州固定資產(chǎn)累計投資1393610萬元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入14429.35元/年，農(nóng)牧民人均純收入6572.62元/年，農(nóng)作物播種面積480.98千公頃，其中糧食播種面積278.34千公頃，糧食總產(chǎn)量1774227噸，種植業(yè)產(chǎn)值達797669萬元。

2.農(nóng)戶利益補償博弈分析

2.1 基本假設

在農(nóng)戶利益補償過程中，為了研究方便，本文從參與主體、參與主體理性、參與主體間信息、討價階段次數(shù)加以假設：博弈分析中，中央政府與農(nóng)戶根本利益高度一致，參與主體分為地方政府和農(nóng)戶，認為參與主體雙方擁有相同的完全信息，并都是追求自身效益最大化，最終討價還價只進行到第三階段。[1][2]

2.2 指標選擇

根據(jù)基本假設以及研究方便原則，確立耕地保護中農(nóng)戶利益補償博弈模型的變量：被征耕地單位面積總價值（M），用農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地單位面積凈產(chǎn)值概算值代替；被征耕地單位面積提供農(nóng)戶生存補償量（M1），計算公式為

其中：fi—農(nóng)戶滿足溫飽所需食物i的數(shù)量，pi—食物i的單價，L—人均耕地面積，k—折現(xiàn)系數(shù)。

被征耕地單位面積總價值中地方政府所占份額（M2），并用單位面積土地純收益替代；農(nóng)戶實際可得單位耕地補償價值總量（M0），由土地補償費、安置補助費構(gòu)成；消耗系數(shù)（、），代表地方政府消耗系數(shù)并取經(jīng)驗值98%、代表農(nóng)戶消耗系數(shù)并取經(jīng)驗值92%。[1]

2.3 數(shù)據(jù)整理

根據(jù)昌吉州二三產(chǎn)值統(tǒng)計值和建設用地面積115488.17公頃（合1732322.55畝），可得出單位建設用地非農(nóng)產(chǎn)值為18026.45元/畝，按照當前昌吉州折現(xiàn)率6.05%，可折算出耕地替代價值（M）為297957.80元/畝。通過580人的樣本調(diào)查，人均耕地面積為1.97畝/人，主要糧食消費為水稻、小麥、玉米、大豆，其市場價分別為1.80元/公斤、1.65元/公斤、1.20元/公斤、2.12元/公斤，年人均消耗量分別為50公斤/人*年、225公斤/人*年、85公斤/人*年、10公斤/人*年，根據(jù)計算公式可折算出單位耕地面積的農(nóng)戶生存補償量（M1）為4389.42畝/人。被征耕地單位面積總價值中地方政府所占份額M2、農(nóng)戶實際可得單位耕地補償價值總量M0數(shù)值整理詳見表2-2、2-3。

2.4 博弈模型構(gòu)建

基于假設和變量條件，構(gòu)建征地中農(nóng)戶利益補償博弈模型，基本形式：m=F（ M， M1 ，M2， ，）。經(jīng)過三階段的討價還價過程，可引申出兩個公式：農(nóng)戶先出價下，農(nóng)戶利益補償計算公式為：

地方政府先出價情況下，農(nóng)戶利益補償計算公式為：

2.5 補償模型均衡解

根據(jù)以上博弈模型分析，概算得出昌吉州耕地保護中農(nóng)戶利益在農(nóng)戶和地方政府先出價情況下的補償理論均衡值分別為121102.00元/畝、117582.27元/畝。具體概算可見表2-4。

3.博弈均衡結(jié)果分析

通過對農(nóng)戶利益補償模型分析結(jié)果，可以得出以下認識：

目前昌吉州農(nóng)戶利益在單位面積上4389.42元/畝的補償標準，僅僅能夠滿足農(nóng)戶家庭最基本的、最低水平的溫飽需求。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快以及物價水平的不斷提升[3]，昌吉州農(nóng)戶的生存補償標準仍需逐步提高。

在農(nóng)戶利益補償過程中，單位面積耕地上農(nóng)戶理論補償量遠大于實際獲得補償量[4]。兩種均衡情況下理論平均價為119342.14元/畝，與農(nóng)戶實際補償量27043.00元/畝相差92299.14元/畝，農(nóng)戶在博弈過程中利益損失很大?？s小利益補償差額，提高補償標準，有利于保障農(nóng)戶耕地保護的經(jīng)濟能力，促使農(nóng)戶調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，從而提高耕地的生產(chǎn)能力和產(chǎn)出效益。

通過模型分析，博弈過程中，農(nóng)戶具有較強的先發(fā)優(yōu)勢。農(nóng)戶先出價情況下補償均衡值為121102.00元/畝，與當?shù)胤秸瘸鰞r時的117582.27元/畝，相差3519.73元/畝。如何發(fā)揮農(nóng)戶的這種先發(fā)優(yōu)勢，有待解決信息不對稱或成本較高的制約瓶頸，從而促使農(nóng)戶有效地利用和保護好耕地。

參考文獻：

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[4]安曉明.自然資源價值及其補償問題研究[D].吉林大學博士學位論文，2004：16-22.

篇（5）

一、03年到06年耕地保護狀況及面臨的困難

首先，耕地保有量穩(wěn)中有增。一是新增耕地超過建設占用耕地。2006年與2003相比，永州市新增耕地比建設占用耕地多0.3065萬畝。二是耕地保有量增加。永州市2006年耕地保有量為513.7382萬畝。比與湖南省政府簽訂的目標責任面積增加0.4343萬畝，完成了湖南省政府下達的耕地保護責任目標任務。其次，基本農(nóng)田保護基礎(chǔ)工作有所加強。一是完成了基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫建設。二是落實基本農(nóng)田保護制度。建立、健全和完善了各項法律制度。及時掌握了全市基本農(nóng)田保護動態(tài)情況，確保了基本農(nóng)田面積不減少。三是開展了耕地保護情況調(diào)研。對發(fā)現(xiàn)的問題，及時督促縣區(qū)加以整改，增強了縣區(qū)保護耕地的意識和責任。第三，實現(xiàn)了耕地占補平衡目標。建設占用耕地嚴格控制在省下達的年度計劃指標內(nèi)，從源頭上保護了耕地。同時，凡經(jīng)批準的建設占用耕地的項目，一律實行了先補后占或按規(guī)定的標準足額繳納了耕地開墾費，嚴格執(zhí)行了補充耕地與建設用地項目逐一掛鉤制度，確保了占補平衡目標的實現(xiàn)。第四，認真實施土地開發(fā)整理。2006年，永州市全市實施土地整理項目12個，爭取國家、湖南省投資6397萬元，整理面積3164.19公頃，新增耕地471.12公頃，使2萬人受益。第五，違法違規(guī)占用耕地案件得到嚴肅查處。2006年，永州市共查處土地違法案件369宗，其中違法占用耕地29.61公頃，查處率100％。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組企業(yè)違法違規(guī)占用耕地18宗，面積9.5公頃，100%查處并結(jié)案；農(nóng)村村民違法違規(guī)占用耕地建房357宗，面積15.5公頃，大部分已處理到位。

同時，耕地保護中面臨著人均耕地面積少、項目建設占用耕地面積逐年增大、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和退耕還林減少耕地多、亂占濫用耕地現(xiàn)象比較嚴重、耕地質(zhì)量下降等困難和問題。

二、對策建議

（一）建設用地要有序規(guī)劃，力求"少而精"

近幾年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，除生態(tài)退耕外，耕地減少的最大影響因素是建設占用耕地。因此，首先必須要明確用地的用途，若是工廠，一定要遠離農(nóng)田，不能影響農(nóng)作物產(chǎn)量；其次，在進行用地規(guī)劃時，盡量少占耕地或做到不占耕地，確保耕地占補平衡任務保質(zhì)保量完成。再者，鐵路、公路的修建應盡量避開耕地，如繞道、打隧道或在穿過農(nóng)田保護區(qū)的區(qū)域上方架橋，車輛從橋上通過，橋下耕地則不受影響；此外，還應加強舊城區(qū)的改建。永州市零陵區(qū)是一座古城，對于一些既無文化價值又不能作為居住用途的建筑應該拆除，另行規(guī)劃重建。除此之外，還可以考慮通過增加容積率、開展共同協(xié)作的方式以減少輔助設施的占地等方法來節(jié)約用地。

（二）補充耕地要“多而廣”

1．開墾荒山，增加耕地?；纳讲粌H可以作為建設用地擴張的考慮對象，也可用于耕地的開墾，如在坡度適宜的荒山上改良土壤，開墾梯田。

2．進行土地整理。有些地方農(nóng)田并不寬裕，而各類農(nóng)宅村舍還零散地點綴在農(nóng)田之中，更將農(nóng)田擠得支離破碎，既占用了"寸金之地"的良田，也給規(guī)模耕作制造了障礙。解決這些問題，最好的辦法就進行土地整理，提高土利用率。

3．回收土地，增加土地儲備量。土地的收回對象包括土地使用合同到期的、使用劃撥土地單位搬遷的、停止使用原劃撥土地的以及公路、鐵路報廢的。但在實際工作中，這項工作往往會拖上幾年甚至幾十年，有的時候收回的土地得不到再利用，導致因建設需求而進一步蠶食耕地。此外，村集體也應加大土地回收的力度，以便進行統(tǒng)一管理，更好地利用、保護耕地。

4．及時復墾。因挖損、塌陷等造成耕地破壞的，由用地單位和個人負責復墾；災區(qū)耕地的恢復，首先安頓好受災人員，而后對損失面積全面核查、落實責任到鄉(xiāng)、村、組和每個災民，各方協(xié)助，及時全力進行復墾和整理，以期重新利用，盡快種上農(nóng)作物。

（三）嚴禁占用耕地和隨意擴大建筑使用面積。

當前，出現(xiàn)了隨意增加建筑使用面積的現(xiàn)象，房產(chǎn)證上規(guī)定的是150m2，調(diào)查結(jié)果卻達到了180m2，這種現(xiàn)象多出現(xiàn)在農(nóng)村，村民們通常會在屋后、農(nóng)田的旁邊、或者干脆就在農(nóng)田上加蓋矮房矮棚。對于這種違法行為，基層政府所要做的不僅是強制執(zhí)法，更要進行教育。

（四）加強思想認識，作好基礎(chǔ)工作，預防耕地再度損毀。

永州市曾因強降雨而致受災面積大，災情嚴重，損毀的多為基本農(nóng)田，恢復的難度較大。我們要做的，一是要加強耕地保護的認識，二是完善體制，加強基礎(chǔ)建設，由政府牽頭組織農(nóng)業(yè)、水利等有關(guān)部門，對農(nóng)田、塘壩和河道進行勘測和規(guī)劃，投資建造和加固防護堤、防護壩，清淤河床和塘泥，以便泄洪分流和蓄水；還可以在耕地的周圍挖造水溝水渠，便于引流排水和攔劫水源，防止水旱災害的再度重創(chuàng)，將損失降低到最低限度。

三、結(jié)語

篇（6）

通訊作者： 黃賢金，教授，博導，主要研究方向為土地資源。

基金項目： 國家自然科學基金項目（編號：40801063；40971104）。

摘要 為分析基本農(nóng)田保護政策對耕地保護的效果，論文把目標分解為兩個問題，一是基本農(nóng)田保護政策的實施是否對耕地流失面積的減少產(chǎn)生了影響；二是如果有顯著影響，效果有多大，即因基本農(nóng)田保護政策的實施，耕地流失面積減少了多少。論文收集了2004-2007年的省級面版數(shù)據(jù)，分別采用了固定效應模型、隨機效應和混合OLS模型加以估計，固定效應和隨機效應檢驗結(jié)果表明，固定效應和隨機效應模型均不優(yōu)于混合OLS模型。在模型估計結(jié)果的基礎(chǔ)上，論文分析了基本農(nóng)田保護政策對耕地流失的影響，并計算了基本農(nóng)田保護政策的耕地保護效果。

關(guān)鍵詞 土地經(jīng)濟學；政策效果評價；耕地保護；基本農(nóng)田保護

中圖分類號 F301.21 文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104(2012)01-0090-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.01.015

基本農(nóng)田保護政策是我國耕地保護政策中的重要組成部分，土地管理法第34條第2款規(guī)定“各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應當占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上”。《基本農(nóng)田保護條例》第9條明確規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應當占本行政區(qū)域內(nèi)耕地總面積的80%以上，具體數(shù)量指標根據(jù)全國土地利用總體規(guī)劃逐級分解下達”。自從1994年出臺《基本農(nóng)田保護條例》以來，基本農(nóng)田保護政策業(yè)已實施16年多，那么，以保護耕地為目標的基本農(nóng)田保護政策效果如何？從已收集到的文獻來看，有不少文獻分析了耕地保護政策的運行效果，有研究將耕地保護的各類政策作為一個整體分析了耕地保護政策的綜合效果[1-6]，而有的研究則具體分析耕地保政策體系中具體某項政策的運行效果，例如分析土地用途管制制度的耕地保護效果[7-8]、耕地總量動態(tài)平衡政策效果[9]等，只有少量的文獻對我國基本農(nóng)田保護政策的耕地保護效果進行了分析[10-11]。從已有研究來看，有關(guān)基本農(nóng)田政策效果的研究還可以在以下兩個方面進一步深入：一是，在基本農(nóng)田保護政策的表達指標方面，除采用虛擬變量和根據(jù)對政策強度的主觀賦值之外，可以采用更為科學的定量指標來表達基本農(nóng)田保護政策；二是，評價方法方面，除選擇有關(guān)指標進行描述統(tǒng)計和對比分析、采用時間序列數(shù)據(jù)進行分析之外，還可以采用面板數(shù)據(jù)進行定量分析。

本文擬對以下問題進行分析：一是，基本農(nóng)田保護政策是否對遏止耕地面積減少有效？二是，如果有效，基本農(nóng)田保護政策的效果有多大？即因基本農(nóng)田保護政策的實施，耕地流失面積減少了多少？

1 基本農(nóng)田保護政策演變

1994年8月，國務院頒布了《基本農(nóng)田保護條例》，正式確立了基本農(nóng)田保護制度，1998年對《土地管理法》進行了修訂，在耕地保護方面區(qū)分了一般農(nóng)田和基本農(nóng)田，并對基本農(nóng)田規(guī)定了相對更為嚴格的保護措施，在數(shù)量保護方面，明確只有國務院才有批準征收基本農(nóng)田的權(quán)利?！痘巨r(nóng)田保護條例》也在1998年作了相應的修改。2003年，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于進一步采取措施落實嚴格保護耕地制度的通知》》(國土資發(fā)［2003］388號)，進一步強調(diào)加強基本農(nóng)田保護，提出了“基本農(nóng)田五不準”，即“一是不準除法律規(guī)定的國家重點建設項目之外的非農(nóng)建設占用基本農(nóng)田；二是不準以退耕還林為名，將平原（平壩）地區(qū)耕作條件良好的基本農(nóng)田納入退耕范圍,違反土地利用總體規(guī)劃隨意減少基本農(nóng)田面積；三是不準占用基本農(nóng)田進行植樹造林，發(fā)展林果業(yè)；四是不準以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名，在基本農(nóng)田內(nèi)挖塘養(yǎng)魚和進行畜禽養(yǎng)殖，以及其他嚴重破壞耕作層的生產(chǎn)經(jīng)營活動；五是不準占用基本農(nóng)田進行綠色通道和綠化隔離帶建設。”2004年，國土資源部和農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈全國基本農(nóng)田保護檢查工作方案〉的通知》，并在全國范圍內(nèi)開展基本農(nóng)田保護檢查工作。2006年5月，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于當前進一步從嚴土地管理的緊急通知》（國土資電發(fā)［2006］17號）和2006年8月國務院《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)［2006］31號），這兩個政策文件進一步加大了基本農(nóng)田保護的力度。

2 研究方法與數(shù)據(jù)

2.1 變量選擇

本文以年內(nèi)減少耕地面積為因變量，選擇以下一些因素作為自變量：

（1）固定資產(chǎn)投資，有不少研究已證明了固定資產(chǎn)投資與耕地面積減少之間的關(guān)系[8]，由于固定資產(chǎn)投資項目需要占用一定數(shù)量的土地，因此，通常認為固定資產(chǎn)投資與耕地面積減少之間具有正向關(guān)關(guān)系；

（2）人均GDP，經(jīng)濟增長與耕地面積減少尤其是建設占用之間存在著相關(guān)性[12-13]，已有的研究對于人均GDP與耕地面積減少之間關(guān)系形式還存在爭議[14]；

（3）路網(wǎng)密度，有研究認為與耕地減少之間存在聯(lián)系[1,15]，一般認為路網(wǎng)密度的提高會增加耕地占用的可能，因此，路網(wǎng)密度與耕地面積減少之間可能存在正相關(guān)關(guān)系；

（4）年初耕地面積，一個地區(qū)某一年度耕地減少面積不應超過該地區(qū)的耕地總面積，從土地占用的角度來看，如果某一地區(qū)耕地面積比較大，在區(qū)域土地總面積總耕地比重相對較高的話，耕地被占用的可能性也相應會更高，也就是說某有地區(qū)年內(nèi)減少耕地面積與該地區(qū)年初耕地面積應有正向關(guān)系；

（5）年度虛擬變量，在不同年份，除實施基本農(nóng)田政策之外，國家還可能出臺其他有關(guān)耕地保護的政策，這就導致耕地保護實際執(zhí)行力度在年度之間存在差異，但是又很難將每年的政策力度加以量化，因此，這里設置年度虛擬變量以解決這一問題；

（6）基本農(nóng)田保護率，在現(xiàn)行的土地統(tǒng)計體系中，基本農(nóng)田面積包括耕地面積和非耕地面積，考慮到《基本農(nóng)田保護條例》第9條的規(guī)定以及上一輪規(guī)劃，即《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（1997-2010）》的規(guī)劃期限是1997-2010，基期年為1996年，因此，這里采用每年年初基本農(nóng)田中耕地面積與1996年耕地面積之比作為年度實際的基本農(nóng)田保護率；之所以不用基本農(nóng)田面積除以耕地面積計算基本農(nóng)田保護率，是因為基本農(nóng)田中包含耕地和非耕地，基本農(nóng)田中的非耕地主要包括園地、林地、牧草地和其他農(nóng)用地，這就導致有的地方基本農(nóng)田面積大于耕地面積，因此，這里采用基本農(nóng)田中的耕地面積與1996年耕地面積的比值作為基本農(nóng)田保護率。因基本農(nóng)田和一般耕地的征轉(zhuǎn)審批存在差異，因此，如果某一地區(qū)的基本農(nóng)田保護率越高，則其耕地占用的難度就更大，因此基本農(nóng)田保護率對于耕地面積減少具有負向作用。

各變量的含義以及期望符號具體見表1。

其中，yit為第i區(qū)第t年年內(nèi)減少耕地面積，a0為常數(shù)項，basicit為第i區(qū)第t年基本農(nóng)田保護政策變量，Zit為第i區(qū)第t年影響耕地面積減少的其他因素，vit為殘差項；δ為basicit的系數(shù)，β為Zit的系數(shù)向量，i為區(qū)域，t為年度。

為避免共線性的影響，計算了表1中除年度虛擬變量的解釋變量之間的相關(guān)系數(shù)，固定資產(chǎn)投資與路網(wǎng)密度、人均 GDP的相關(guān)系數(shù)較高（分別為0.585和0.417）且均在1%水平上檢驗顯著，因此回歸模型中，未把這兩個變量包含在內(nèi)。經(jīng)過變量篩選之后的回歸模型為：

yit =a0+δbasicit+β1arableit+β2investit

+β3year2005+β4year2006+β5year2007+vit （2）

其中，β1、β2、β3、β4和β5分別為arableit、investit、year2005、year2006和year2007的系數(shù)，其余同式（1）。

2.3 效果評價方法

本文所要解決的問題是基本農(nóng)田保護政策是否對遏止耕地面積減少有效？如果有效，基本農(nóng)田保護政策的效果有多大？對于這些問題，判斷和計算方法如下：

（1）是否有效的判斷。如果δ0且檢驗顯著，則認為基本農(nóng)田保護政策對遏止耕地面積減少有效；否則，認為基本農(nóng)田保護政策對遏止耕地面積減少無效；

（2）效果大小，這里定義為絕對效果。通過模型估計得到各變量的系數(shù)，并將自變量的實際觀測值代入模型，

2.4 數(shù)據(jù)來源

各省年內(nèi)減少耕地面積的數(shù)據(jù)來自各《中國國土資源年鑒》，只有2005年和2007年的《中國國土資源年鑒》有基本農(nóng)田的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2005年《中國國土資源年鑒》中有2004年年初和年末基本農(nóng)田數(shù)據(jù)，2007年《中國國土資源年鑒》中有2006年年初和年末基本農(nóng)田數(shù)據(jù)，這相當于具備2004年年初、2005年年初、2006年初和2007年初的基本農(nóng)田面積數(shù)據(jù)；在《中國統(tǒng)計年鑒》中有關(guān)1996年耕地面積數(shù)據(jù)對應的時點是1996年10月31日，在其他正式出版的文獻資料中也沒有1996年年末耕地面積數(shù)據(jù)，因此，1996年年末各省耕地面積數(shù)據(jù)采用了中國土地勘測規(guī)劃院提供的數(shù)據(jù)。

人均GDP數(shù)據(jù)來自2005、2006、2007和2008年的《中國統(tǒng)計年鑒》，并用GDP指數(shù)修正為可比價人均GDP。

固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)來自2005、2006、2007和2008年的《中國統(tǒng)計年鑒》全社會固定資產(chǎn)投資，并用全社會固定資產(chǎn)投資價格指數(shù)修正為可比價固定資產(chǎn)投資。

路網(wǎng)密度則根據(jù)2005、2006、2007和2008年的《中國統(tǒng)計年鑒》中公路里程數(shù)據(jù)和區(qū)域土地面積計算得到。

需要特別說明的是，由于在2005年《中國國土資源年鑒》中，沒有天津2004年初的基本農(nóng)田數(shù)據(jù)，因此，在以下的分析中，未把天津包含在內(nèi)；當然，本文分析所涉及的數(shù)據(jù)均不包含港澳臺地區(qū)。另外，數(shù)據(jù)均為省級數(shù)據(jù)。

3 結(jié)果與分析

3.1 模型估計結(jié)果與分析

本文的數(shù)據(jù)為省級面板數(shù)據(jù)，這里分別采用固定效應模型、隨機效應模型和混合OLS模型加以估計，并分別用F檢驗和B-P檢驗對固定效應和隨機效應加以檢驗。固定效應檢驗的F值為1.93，對應的P值為0.0109；B-P檢驗的卡方值為1.15，對應P值為0.2842。綜合以上檢驗結(jié)果，固定效應和隨機效應模型均不明顯優(yōu)于混合OLS模型。因此，這里只報告混合OLS模型估計結(jié)果。估計結(jié)果具體見表2。

模型檢驗的F=16.48，其對應的P值為0.000 0，R2為0.47，N=120；各系數(shù)的T檢驗均在10%水平上顯著，因此，模型擬合較好，可以用于解釋。

從表2可以知道， arable、invest和basic的符號與預期一致。年度虛擬變量year2005、year2006和year2008均檢驗顯著，這三個年度虛擬變量的系數(shù)符號均為負，這說明與2004年相比較，2005年、2006年和2007年有更小的截距項。這可能是由于2005年國務院下發(fā)了《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈省級政府耕地保護責任目標考核辦法〉的通知》（〔2005〕52號），開始實施省級政府耕地保護責任目標考核制度、2006年5月國土資源部下發(fā)了《關(guān)于當前進一步從嚴土地管理的緊急通知》（國土資電發(fā)〔2006〕17號）和2006年8月國務院《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)［2006］31號），這些文件的出臺加強了耕地保護的力度，使得相對于2004年，2005、2006和2007年耕地保護的力度相對更大、形成更為嚴格的用地政策和耕地保護政策環(huán)境。比較年度虛擬變量year2005、year2006和year2007的回歸系數(shù)可以發(fā)現(xiàn)，這三個變量系數(shù)的絕對值越來越大，這說明，在2004-2007年期間，耕地保護的政策力度逐步加大，可能在2004-2007年期間地方各級政府面臨著更大的耕地保護壓力，2006年9月，國土資源部上報的《全國土地利用總體綱要》在國務院第149次常務會議上沒有被通過，2007年，國務院了《國務院關(guān)于完善退耕還林政策的通知》（國發(fā)〔2007〕25號），其中明確“原定‘十一五’期間退耕還林2 000萬畝的規(guī)模，除2006年已安排400萬畝外，其余暫不安排”，即暫停了退耕還林。

和預期一樣，固定資產(chǎn)投資的符號為正，回歸系數(shù)表明，固定資產(chǎn)投資每增加1億元約需增加4.3 hm2 耕地，這與對土地用途管制制度績效采用基本建設投資數(shù)據(jù)的一項研究的估計結(jié)果比較接近[8]。年初耕地面積這個變量的回歸系數(shù)的符號也與預期一致，估計得到的系數(shù)為正且系數(shù)檢驗顯著，表明區(qū)域耕地減少面積與該區(qū)域的資源基礎(chǔ)相關(guān)的，耕地面積相對多的地區(qū)其耕地減少面積也相應多一些。

3.2 政策效果評價

根據(jù)模型估計結(jié)果，δ的符號為負且t檢驗值在10%水平上檢驗顯著，這說明基本農(nóng)田保護政策對遏止耕地面積減少確實產(chǎn)生了顯著影響。δ等于-364.435 5，這說明，基本農(nóng)田保護率每提高1%，每省每年平均約能減少耕地流失面積364.4 hm2。

采用式（5），計算各區(qū)域各年度基本農(nóng)田保護政策效果，計算結(jié)果見表3。

表3的數(shù)據(jù)是根據(jù)式（5）計算的，從式（5）來看，式（5）的計算出來的值的含義是與不實行基本農(nóng)田保護制度、不劃定基本農(nóng)田保護區(qū)相比較，各地區(qū)各年度（2004年-2007年）以不同比例的基本農(nóng)田保護率劃定基本農(nóng)田實施基本農(nóng)田保護制度，減少耕地面積減少量。從表3可以看出，2004年-2007年期間，由于實施了基本農(nóng)田保護政策、劃定了基本農(nóng)田保護區(qū)，全國（不包括天津市和港澳臺地區(qū)，下同）分別減少了耕地流失面積為853 44519 hm2、847 72491 hm2、859 55937 hm2和857 96126 hm2，4年合計減少耕地流失面積3 418 69073 hm2，約為期間實際耕地流失面積3 020 76949 hm2的113倍。可見，基本農(nóng)田保護政策的實施的確有效地遏止了耕地面積減少。

將表3中各地區(qū)各年數(shù)據(jù)與各地區(qū)1996年年末耕地面積相比，計算相對效果，計算公式如下：

從表4可以看出2004-2007年之間，北京、上海、浙江、福建、海南、青海、寧夏和等地的相對效果比較明顯。以表4中的相對效果(r)為因變量，因人均GDP和路網(wǎng)密度為自變量進行回歸分析，模型擬合效果不好，因此，還不能確定基本農(nóng)田保護政策的相對效果與和人均GDP、路網(wǎng)密度的關(guān)系。

4 主要結(jié)論

通過前面有關(guān)基本農(nóng)田保護政策效果的分析，可以得到以下結(jié)論：

（1）在2004-2007年期間，基本農(nóng)田保護政策的實施對于減少耕地流失面積產(chǎn)生了顯著影響，基本農(nóng)田保護率每提高1%，約能減少耕地流失面積364.4 hm2；

（2）2004年-2007年期間，由于實施了基本農(nóng)田保護政策、劃定了基本農(nóng)田保護區(qū)，全國分別減少了耕地流失面積為853 44519 hm2、847 72491 hm2、859 55937 hm2和 857 96126 hm2，4年合計減少耕地流失面積3 418 69073 hm2，約為期間實際耕地流失面積3 020 76949 hm2的113倍。

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Arable Land Conversion Effects of Basic Farmland Protection Policy

ZHONG Taiyang HUANG Xianjin CHEN Yi

篇（7）

（College of Public Administration，Huazhong Agricultural University，Wuhan 430070，China）

摘要： 耕地保護不僅關(guān)系到國家的糧食安全和億萬農(nóng)民的生計保障，對于農(nóng)村乃至全社會穩(wěn)定、經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境保護具有重要的作用。價值工程作為一項能夠有效提高經(jīng)濟效益的管理技術(shù)，已經(jīng)在建筑業(yè)、工業(yè)等領(lǐng)域得到了廣泛的應用。文章創(chuàng)新性地將價值工程引入到耕地保護研究領(lǐng)域，圍繞價值工程的具體實施步驟和方法，對耕地多功能保護進行價值分析，以提高耕地保護的有效水平，從而創(chuàng)造巨大的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益。

Abstract： Farmland preservation is not only related to national food security and farmers’ living guarantee， but also plays an important role in promoting the stability of rural area and the whole society， economic sustainable development and ecological environment protection. Value engineering， an effective management technology to promote economic efficiency， has been widely used in the construction， industry and other fields. This article innovatively applies the principle of value engineering to the field of farmland preservation， with the aim to improve the efficiency of farmland preservation and create huge economic， social and ecological benefits by analyzing the value of farmland multifunction preservation around the specific methods of value engineering.

關(guān)鍵詞 ： 價值工程；價值分析；耕地多功能保護

Key words： value engineering；value analysis；farmland multifunction preservation

中圖分類號：F301.21 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2015）18-0237-03

基金項目：國家自然科學基金（編號：71303087）。

作者簡介：杜宏杰（1993－），男，河南焦作人，本科生，研究方向為工程管理；胡偉艷（通訊作者）（1973－），女，湖南安化人，博士，副教授，碩士生導師，研究方向為土地資源經(jīng)濟與土地政策分析。

0 引言

耕地資源不僅是重要的生產(chǎn)資料，而且是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。能否保有足夠數(shù)量的耕地資源直接關(guān)系到一個國家的糧食安全和社會穩(wěn)定。我國是一個人多地少的農(nóng)業(yè)大國，人均耕地面積占有量少，耕地質(zhì)量總體不高，且后備耕地資源有限，因此保護耕地具有特別重要的意義。當前我國正處于經(jīng)濟快速發(fā)展時期，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化高速發(fā)展，不可避免的占用部分耕地，加上水土流失、耕地污染，使我國耕地保護工作面臨嚴峻挑戰(zhàn)[1]。

目前國家已經(jīng)提出了明確的耕地保護職責、建立耕地保護經(jīng)濟補償機制、提高征地價值補償?shù)日撸蚕嗬^出臺了“一免三補”、加大農(nóng)業(yè)投資等一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策[2]。但總體來看，現(xiàn)有的耕地保護制度與政策實施的效果并未達到預期目標，其中一個主要原因是耕地保護的真實價值未能凸顯，耕地資源生態(tài)價值和社會價值長期被忽視造成耕地非農(nóng)化價值損失遠遠超過傳統(tǒng)意義上的經(jīng)濟價值損失[3]，因此，有必要對耕地多功能評價做出進一步的優(yōu)化。

價值工程以研究對象的功能系統(tǒng)分析為核心，通過有組織的創(chuàng)新性活動，以最低壽命周期成本來實現(xiàn)研究對象所要求的必要功能。利用價值工程的基本原理對耕地多功能保護進行分析，系統(tǒng)評價耕地的經(jīng)濟、社會和生態(tài)等多種功能，可以有效解決單一功能分析的不足，從而提高耕地保護的有效水平，對于進一步完善耕地保護制度和政策，實現(xiàn)國家糧食安全戰(zhàn)略和土地高效合理利用具有重要意義。

1 價值工程應用于耕地多功能保護的可行性和必要性

1.1 價值工程的概念與原理

價值工程（Value Engineering，VE），又稱為價值分析（Value Analysis，VA），是一種技術(shù)經(jīng)濟分析方法和現(xiàn)代化管理技術(shù)，以提高研究對象（包括產(chǎn)品、作業(yè)、工程、服務等）的價值為目的，以功能系統(tǒng)分析為核心，以創(chuàng)造性思維、開發(fā)集體智力資源為基礎(chǔ)，以最低壽命周期成本來實現(xiàn)研究對象所要求的必要功能的一項有組織的創(chuàng)造性活動[4]。其基本原理用公式表示如下：

V=F/C（1）

式中，V為價值，F(xiàn)為功能，C為成本。其中，“價值”是一個相對概念，指作為某種產(chǎn)品（或作業(yè)）具有的必要功能與取得該功能的壽命周期成本的比值，是對研究對象的功能和成本進行的一種綜合評價，即產(chǎn)品價值的高低，表明產(chǎn)品合理有效利用資源的程度。功能是指產(chǎn)品或作業(yè)的性能或用途，即產(chǎn)品或作業(yè)所承擔的職能。對于顧客來說，所購買的不是產(chǎn)品本身，而是購買產(chǎn)品所具有的功能，包括必要功能和不必要的功能如過剩功能。如果功能過全、過高，將會導致成本費用提高，強大的功能已經(jīng)超出了業(yè)主的需求，造成功能過剩；反之，會造成功能的不足[5]。成本指的是全壽命周期成本，包括產(chǎn)品從研發(fā)、設計、制造、銷售、使用直至報廢為止，整個期間的全部費用[6]。

實踐中常常用相對值法測算價值系數(shù)表示價值，根據(jù)價值系數(shù)和最適合區(qū)域法（見下文）來識別和判斷產(chǎn)品的哪一項/哪些功能或成本需要改進和創(chuàng)造，從而通過提高或降低功能和成本，提高產(chǎn)品的價值。

1.2 價值工程應用于耕地多功能保護的可行性和必要性

價值工程最早由美國通用電氣公司工程師麥爾斯（L·D·Miles）在材料采購中提出并得以實踐，隨后便率先在美國得以應用和發(fā)展。我國在改革開放之后逐漸將價值工程引入進來，起初主要運用于產(chǎn)品制造業(yè)，后逐步推廣至建筑工程[7]、電器、機械、化工等諸多行業(yè)，并取得令人矚目的成績。經(jīng)過實踐研究表明，價值工程的應用，具有很大的優(yōu)勢[8]。

現(xiàn)階段，已經(jīng)有越來越多的人注意到，凡是有資源消耗的地方，人們都可以利用價值工程的原理和方法，達到減少資源消耗，增加效益的目的[9]。耕地作為一種稀缺資源、戰(zhàn)略資源，保護優(yōu)質(zhì)耕地是世界各國共同的責任[3]，然而當前我國耕地資源持續(xù)非農(nóng)化、非糧化和粗放利用的問題卻日益嚴重。在此背景下，破解耕地保護難題，亟需評判耕地資源新價值，形成耕地保護新認知，創(chuàng)新耕地保護新機制，健全保護與保障體系[10]。因此，將價值工程應用于耕地保護研究，基于耕地多功能價值分析，探究耕地保護有效性的提升路徑，不僅擴展了價值工程的應用領(lǐng)域，而且豐富了耕地保護的理論研究和實踐，具有可行性和必要性，同時對于切實保護耕地，實現(xiàn)國家糧食安全戰(zhàn)略以及協(xié)調(diào)耕地多功能發(fā)展具有更加深遠的意義。

2 價值工程應用于耕地多功能保護的方法

2.1 耕地保護的功能分析

價值工程一般按照一定實施程序進行，其中功能分析是價值工程的核心，主要包括功能定義、功能整理與功能評價三部分內(nèi)容。功能定義與功能整理可以明確耕地所具有的多重功能，同時對功能及功能之間聯(lián)系進行系統(tǒng)分析。

2.1.1 耕地保護的功能定義

從耕地資源的客體角度，即耕地所具有的功能角度看，耕地具有經(jīng)濟產(chǎn)出功能、社會保障功能、生態(tài)服務功能以及文化教育景觀功能。其中，經(jīng)濟產(chǎn)出功能作為耕地最基本的功能，不僅能夠提供人類生存必要的食物，而且能為工業(yè)生產(chǎn)提供原材料，其收益包括農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工收入以及國家用于扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的種植補貼收入等。

耕地資源的社會保障功能包括基本生活保障功能、養(yǎng)老保險和確保國家糧食安全戰(zhàn)略等。當前我國仍然實行戶籍、土地城鄉(xiāng)二元體制，耕地作為農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，除了創(chuàng)造經(jīng)濟財富外，還承擔著農(nóng)民的基本生活保障和養(yǎng)老保障功能。從宏觀層面來看，對于耕地資源相對豐富的區(qū)域，其糧食生產(chǎn)除了用于保障本區(qū)域糧食供給外，還對外輸出，以保障國家或地區(qū)糧食安全[3]。

隨著我國社會經(jīng)濟快速發(fā)展，城市化水平不斷提高，大量優(yōu)質(zhì)耕地被城市發(fā)展建設所占用及由此而引起耕地質(zhì)量不斷下降的問題日漸突出，耕地生態(tài)環(huán)境服務功能逐漸被認識和重視。具體而言，耕地的生態(tài)環(huán)境服務功能是指生態(tài)系統(tǒng)與生態(tài)過程所形成的、維持人類生存的自然環(huán)境條件及其效用，包括調(diào)節(jié)氣體、調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、保護土壤、凈化與美化環(huán)境、維持生物多樣性等。除此之外，一些城鎮(zhèn)近郊區(qū)為拓展耕地管理活動，實施土地整理與景觀設計，發(fā)展“農(nóng)家樂”等休閑或觀光農(nóng)業(yè)，以滿足消費者對耕作景觀與文化的需求[11]，由此可以反映出耕地同樣具有生活休閑和文化教育等衍生功能。

2.1.2 耕地保護的功能整理

在功能定義的基礎(chǔ)上，從耕地保護目標入手逐漸深入，分析耕地的每一項具體功能，對已經(jīng)定義了的功能加以系統(tǒng)化，找出各局部功能之間的邏輯關(guān)系，將耕地的各個功能有機結(jié)合起來，用圖表的形式建立起耕地功能的系統(tǒng)網(wǎng)絡，繪制功能系統(tǒng)圖，如圖1所示。

2.1.3 功能保護的功能評價

功能評價是對耕地保護的功能在功能系統(tǒng)中的重要程度進行定量估計，是對耕地保護進行功能分析的主要步驟。功能評價是指通過用戶調(diào)查或?qū)＜掖蚍?，用功能重要性系?shù)表示人們對功能接受程度的定量評價方法，包括強制打分法、0－1評分法、0－4評分法、倍比法、層次分析法等。采用強制打分法測算耕地保護的功能重要性系數(shù)的公式如下：

式中，F(xiàn)I為功能重要性系數(shù)；i為耕地保護的功能；j為農(nóng)民、居民或?qū)＜遥籯為參與調(diào)查的農(nóng)民、居民或?qū)＜覕?shù)。

2.2 耕地保護的成本分析

耕地保護成本的計算是以耕地資源的各個功能為單位，由于耕地保護的特殊性，其成本核算不同于一般工業(yè)或建筑業(yè)的成本計算，耕地保護的具體實際成本往往難以獲得?？傮w來說，耕地保護的現(xiàn)實成本包括生產(chǎn)資料的投入，農(nóng)戶或村集體對于耕地保護的專項投入，國家及地方政府公共財政轉(zhuǎn)移支付與代際補償以及耕地非農(nóng)化受限引起的機會損失等。當前已經(jīng)有不少學者通過多種研究方法，針對耕地多功能價值補償標準展開分析研究。如雍新琴，張安錄[12]從糧食生產(chǎn)安全的角度，依據(jù)耕地保護機會成本損失，對耕地保護農(nóng)戶經(jīng)濟補償標準進行探討與測算；霍雅勤、蔡運龍[13]分別用收益還原法、市場替代法和支付意愿法分別對耕地資源的經(jīng)濟產(chǎn)出價值、社會承載價值和生態(tài)服務價值進行評估；張效軍，歐名豪，高艷梅[14]在土地價值理論分析和耕地價值核算的基礎(chǔ)上，對耕地保護區(qū)域補償機制中價值標準確定進行了探討，測算出我國耕地的價值為112.68萬元/hm2，其中耕地的商品經(jīng)濟價值為5.74萬元/hm2，生態(tài)環(huán)境價值為1.91萬元/hm2，社會價值為105.5萬元/hm2?；谶@些已有的研究成果和相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，結(jié)合研究區(qū)域的實際情況做進一步的修正和改進，可以作為耕地多功能保護成本計算的參考。在價值工程成本分析中，常用成本系數(shù)表示，即耕地各功能保護的現(xiàn)實成本在全部成本中所占的比率，其測算式如下：

式中，CI為成本系數(shù)；j為耕地保護的第j個功能。

2.3 耕地保護的價值分析

耕地保護的價值即耕地保護的有效性，指功能與成本的匹配，根據(jù)價值工程原理，根據(jù)以下公式測算：

式中，Vj為價值系數(shù)；字母FI，CI，j的意義同上。

以成本系數(shù)為橫坐標，功能重要性系數(shù)為縱坐標，與橫軸成45°的一條直線為理想價值線（V=1）。圍繞該線朝向原點有兩條雙曲線包圍的喇叭形區(qū)域，叫做最合適區(qū)域。凡落在這個區(qū)域的價值系數(shù)點，其功能與成本是適應的，可不作為優(yōu)化改進對象；V>1的點將落在喇叭形區(qū)域的左上方，表示功能過剩或成本偏低；V<1的點將落在喇叭形區(qū)域的右下方，表示功能不足或成本過高，均屬于功能優(yōu)化改善的對象。

3 結(jié)論

隨著城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟的發(fā)展，除了生產(chǎn)性的經(jīng)濟產(chǎn)出功能外，耕地保護的社會保障功能、生態(tài)環(huán)境服務功能以及景觀文化功能等越來越受到人們的廣泛關(guān)注。如何以最少的資源消耗保護耕地的多種功能，從而達到耕地保護的最大化效益，是當前我國耕地保護必須面臨的理論和實踐命題。論文在闡述價值工程原理的基礎(chǔ)上，分析將其用于耕地多功能保護的可行性和必要性，并提出應用的基本步驟和方法，在此基礎(chǔ)上，可以做進一步實證研究和優(yōu)化。

注釋：

①最適合區(qū)域大小由給定的常量S決定，S=|CI2-FI2|/2。

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篇（8）

 

土地征用中的問題

土地征用過程中牽涉的利益主體很多，但其核心是政府與失地農(nóng)民，所以存在的問題也大都由二者引發(fā)。

政府公信力的缺失

濫用征地權(quán)，鉆“公共利益”的漏洞

雖然我國《憲法》、《土地管理法》等都明確規(guī)定土地征用必需以公共利益為目的，但并未對公共利益做出界定，這就客觀上給某些政府尋租和機會主義提供了過多的自由裁量空間，一些政府官員為了招商引資，擴大財政收入，突顯個人政績等濫用征地權(quán)，侵吞公共利益，這不僅有損失地農(nóng)民的集體利益，更影響了我國的耕地保護和糧食安全。據(jù)統(tǒng)計“十一五”期間由于城市化推進，耕地年均減少1848萬畝。目前，全國實際建設用地中，農(nóng)民集體建設用地已占約72%之多。“十一五”期間，預計每年被征地的農(nóng)民達到300萬。

2、收益分配有失公平，補償形式單一

首先，由于法律法規(guī)不健全，測算方法不夠科學等諸多缺陷，我國土地征用補償標準偏低，補償機制不健全。從橫向看，各地農(nóng)民的補償標準差別很大，甚至出現(xiàn)同村的不同小組間的分配標準各異的現(xiàn)象；從縱向看，受益分配與權(quán)力層級成正比。據(jù)統(tǒng)計因土地用途變更增值的土地收益，政府大約得到60%~70%，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織得到25%~30%，農(nóng)民只得到5%~10%。其次，補償形式單一，很多地方政府不顧農(nóng)民意愿，只采用一次性貨幣補償方式，有損失地農(nóng)民的長遠利益。目前鄭州市農(nóng)村土地征用人均獲得補償費為2萬左右，僅可以維持農(nóng)民家庭一般日常開支3~4年。在失地農(nóng)民認為最好的征地補償方式中，選擇安排就業(yè)的站32%，選擇一次性付給適當經(jīng)濟補償?shù)恼?4%，選擇提供醫(yī)療，養(yǎng)老等方面社會保險的占21%，選擇預留土地入股分紅的占20%。可見，在整個收益分配中，大多數(shù)地方政府拒絕了具有土地使用權(quán)的民眾的參與，僅憑單方?jīng)Q策行事。

3、針對被征地農(nóng)民的社會保障機制不完善

第一，法律制度不健全，各地在具體執(zhí)行中無法可依，只憑各自對政策的理解及當?shù)氐目陀^條件制定法規(guī)文件缺乏科學合理的規(guī)劃。第二，這一問題的最致命因素是資金籌集困難。政府行為往往限于政策許諾，并未實現(xiàn)保障金的足額下?lián)?，專款專用；許多村民委員會又因為收支預算難以平衡，集體經(jīng)濟實力偏弱，往往無力繳納；至于失地農(nóng)民，大多所獲補償有限，又缺乏對社會保障的正確認識，心有余而力不足。第三，社會保障的水平低，范圍狹窄。社會保障機制作為一個完整的體系，應包括養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、最低生活保障、就業(yè)培訓制度等，失地農(nóng)民作為農(nóng)民和市民的過渡群體，本應享受與城市社會保障水平相當且兼容的安置補償，但就目前來看，這些還遠遠不能實現(xiàn)。

（二）失地農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變中的自身干擾因素

1、缺乏市場需要的知識和勞動技能，再就業(yè)能力差

失地農(nóng)民普遍受教育程度低，自身素質(zhì)與市場經(jīng)濟的要求不匹配，在城市化未波及自身以前，他們都以種地為生，即使外出務工也只是從事缺乏技術(shù)含量的低端作業(yè)。

2、思想觀念陳舊缺乏理性消費觀

⑴一部分得到較多補償?shù)氖У剞r(nóng)民“一夜暴富”后開始炫耀性的消費，這就存在著“二次返貧”的隱患。因此，如何幫助失地農(nóng)民盤活補償款，實現(xiàn)“錢生錢”，抑制其過度消費，還需要政府的正確引導扶持

⑵價值觀及生活方式與其新的角色要求相沖突：大多數(shù)失地農(nóng)民對城市化的價值理念及生活方式不能從心理上接受和認同，這也需要政府及時加以心理疏導和救助。

二、土地征用問題的解決途徑探討

（一）加強政府公信力建設

1.完善公共利益界定，把耕地保護作為官員政績考核的重要指標。公共利益具有高度的抽象性，不確定性。論文大全，農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變。對此，我們可以借鑒國外的許多制度實例。國外對公共利益的界定主要分為列舉式和概括式，前者的典型代表是日本，后者為加拿大、美國等。采用概括式的國家一般把把公共利益的裁決權(quán)交給議會或法院，對“公共目的”、“公共使用”、“私人使用”等概念及其構(gòu)成要件有清晰說明，也很好的避免了因公之名的權(quán)力尋租。我國目前可以繼續(xù)采用概括式，但要借鑒國外經(jīng)驗，杜絕概念上的外延。此外，各級地方政府要在全國耕地保有量不低于18億畝的剛性規(guī)定下，根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展及預期規(guī)劃制定合理的耕地警戒線，并嚴守不逾。論文大全，農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變。對官員進行政績考核時，也應把此項工作的表現(xiàn)作為重要依據(jù)。

2．定位好政府角色，完善補償收益分配制度

首先，政府既不享有土地所有權(quán)，也無使用權(quán)，被征用土地的補償收益理應只歸國家、集體和失地農(nóng)民。其次，重新制定補償標準，提高補償收益。應合理估算土地被征用后的增值部分及土地的市場交易價格，以此為基礎(chǔ)，結(jié)合現(xiàn)行法律政策規(guī)定給予農(nóng)民高標準的補償。再次，征地過程中要充分尊重農(nóng)民的知情權(quán)，鼓勵其積極參與補償方案的擬定，且征地結(jié)果要對農(nóng)民公開。最后，加強對補償款發(fā)放的監(jiān)督和管理。更細致的講，監(jiān)督不僅針對補償不問題，在整個土地征用過程中都是必不可少的。目前，最有力的監(jiān)督機制為第三方認證，即靠無利害關(guān)系的公眾性、公益性組織去評判政府行為是否規(guī)范，這一制度很值得借鑒。

3. 建構(gòu)科學的社會保障機制

①加快有關(guān)土地征用方面的立法，尤其是進一步規(guī)范全國各地的失地農(nóng)民社會保障法規(guī)文件，使法律法規(guī)更具可行性、易操作性。論文大全，農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變。

②把社會保障方案的擬定納入征地前的審查程序，并保證其科學性、可行性。論文大全，農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變。在實施征地后，要嚴格按照之前的方案對失地農(nóng)民進行補償安置，并根據(jù)實際情況的改變與相關(guān)利益群體友好協(xié)商，不斷修正原有方案。論文大全，農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變。

③確保充足的資金來源。論文大全，農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變。保障基金應由地方政府、村民委員會以及失地農(nóng)民共同負擔。政府要及時足額下?lián)苎a償款，避免失地農(nóng)民因所得補償款太少而不愿繳納保障金。還應加大對參保收益政策的宣傳力度，提高失地農(nóng)民的自愿參保率，擴充保障金。同時調(diào)整財政支出，加大支持力度。

④引入市場機制，創(chuàng)新保障模式。尤其是股份制，它作為社會化大生產(chǎn)的產(chǎn)物，完全可以運用到對失地農(nóng)民的補償安置中來，使其持久分享城市化過程中土地增值的收益。此外，還應舉辦各種形式的培訓班，向農(nóng)民傳授必要的市場經(jīng)濟知識、科學理財消費知識、創(chuàng)新經(jīng)營知識等，幫助其接受新的價值觀念。

4．建立專門機構(gòu)，幫助其完成由農(nóng)民到市民的角色轉(zhuǎn)變

土地征用過程中農(nóng)民不僅會遭受物質(zhì)利益的損失，同時也經(jīng)歷著一次心理上的陣痛。因此，政府在完善保障機制的同時，切不可忽視對其精神的“補償安置”，要對農(nóng)民進行心理疏導和法律援助。最重要的是，全社會要幫助農(nóng)民樹立對未來新生活的信心，使其適應新的城市生活方式、學習新的生存技能、融入新的生活環(huán)境。唯此，失地農(nóng)民的問題才能從根本上得以解決。

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篇（9）

城市化是城市發(fā)展進程的概述。按照《中華人民共和國國家標準城市規(guī)劃術(shù)語》對城市化的定義，是指人類生產(chǎn)與生活方式由農(nóng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的過程，主要表現(xiàn)為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口及城市不斷發(fā)展完善的過程。它是社會生產(chǎn)力發(fā)展的必然產(chǎn)物。

城市化必須以土地為載體，但城市化不應該以犧牲耕地為代價換取的。因此，如何協(xié)調(diào)城市發(fā)展和耕地保護的關(guān)系，已經(jīng)成為社會各界關(guān)注的焦點之一。

第一部分 我國城市化發(fā)展現(xiàn)狀

改革開放給我國城市帶來了蓬勃發(fā)展的良好機遇。目前，我國城市數(shù)量不斷增加，城市化及城市經(jīng)濟和社會水平也在持續(xù)上升。我國當前的城市化水平已高達40%左右，城市化進程進入了快速發(fā)展的階段。自1978年到2000年這12年中，我國城市化水平大大提高，從城市數(shù)量從1978年的193個發(fā)展到2000年的663個；城鎮(zhèn)人口增加了2.86×108，年平均增長率為7.2%；其中東部沿海地區(qū)開始形成了以特大城市為中心，多層次、功能互補的城市群，西部地區(qū)發(fā)展相對緩慢。

據(jù)預測分析，我國比較合理的城市化水平是70%，這就意味著在未來的50年內(nèi)，我國將有5億農(nóng)民轉(zhuǎn)入城市。這必然會導致城市數(shù)量和規(guī)模的進一步擴大。

第二部分 我國耕地資源利用情況分析

現(xiàn)今，我國的耕地資源利用還存在著一些問題。我國耕地資源的主要特征是耕地面積占土地資源比例小，耕地面積逐年減少且后備資源不足。據(jù)有關(guān)資料表明，1949年我國耕地面積為9800萬ha，1957年增長到11580萬ha，然而，此后每年新開墾的耕地數(shù)量都比被征占的耕地數(shù)量少，到1980年耕地面積降至9933萬ha，22年凈減少1247萬ha，年均減少56.7萬ha。1981-1985年年均減少49.3萬ha，1986-1990年年均減少24.0萬ha，1991-1995年年均減少99.3萬ha，1996-1998年年均減少49.4萬ha。當前我國人均占有耕地的面積不足0.09hm2，大大低于全世界0.33 hm2的人均水平。全國2800多個縣級行政單位，有666個單位耕地低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出的0.033 hm2耕地警戒線。

此外，農(nóng)村宅基地還占用了大量的耕地。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1999年農(nóng)村居民用地為83.4×103 hm2，而到2000年則增加至79.7×103 hm2，2001年為107.2×103 hm2。

由此可以看出，我國的耕地資源利用情況不容樂觀。

第三部分 我國城市化進程中存在的耕地占用問題

我國高速發(fā)展的城市化進程不可避免的需要占用更多的耕地，據(jù)統(tǒng)計，我國每年城市建設占用耕地40000ha，每年生產(chǎn)的近60億t垃圾也要占用上萬公頃的土地，這就對原本已經(jīng)不足的耕地資源帶來了許多新的問題。

一、 城市化不完全使耕地面積逐年減少

伴隨著我國越來越快的城市化進程，耕地面積出現(xiàn)了較大程度的減少。造成這種現(xiàn)象的主要原因之一就是城市化不完全。

完全的城市化并不會帶來耕地的減少，相反，當城市化水平迅速提高，大量人口從農(nóng)村涌向城市生活的時候，城市化應該帶來耕地面積的增加。這主要是因為城市與農(nóng)村的建筑空間結(jié)構(gòu)不同，空間拓展程度的差異會使城市的居住用地大大減少。當然，城市用地中還包括了生產(chǎn)用地、道路用地、綠化用地以及公共設施用地等，但是即使考慮到這些因素，城市人口的總占地也會小于農(nóng)村人口的總占地。賈紹鳳等人的測算表明，每增加一個城鎮(zhèn)人口比每增加一個農(nóng)村人口少占用47.5%的土地；盧新海指出，農(nóng)民在農(nóng)村占用居民用地的推出足以抵消他在城市居住、生活、生產(chǎn)所占用的土地。據(jù)統(tǒng)計，日本和韓國均在城市化進程中實現(xiàn)了耕地的增加，如日本的1930-1940年間和1950-1960年間，這兩個時期是日本城市化速度最快的時期，同時也是耕地面積不斷增加的時期。這說明，完全的城市化不會是耕地較少的原因，只有不完全的城市化才會產(chǎn)生一系列的耕地占用問題。

我國的城市化是不完全的。當前，我國絕大多數(shù)的農(nóng)民在進城生產(chǎn)、生活后，他在農(nóng)村所占的那一塊土地并沒有退出，而是仍然處于占用中，這樣就產(chǎn)生了兩頭占用的現(xiàn)狀，使耕地面積大幅度的減少。據(jù)調(diào)查，目前農(nóng)村中有很多住宅處于閑置狀態(tài)，這被稱為“空心村”現(xiàn)象。下面的表格是對華北南部某個村莊 “空心村”現(xiàn)象的實地調(diào)查結(jié)果：

從上表中可以看出，村莊里無人居住的宅院高達35.09%，這些宅院的主人已經(jīng)進城生活卻依然占據(jù)著農(nóng)村的土地。進城人口在農(nóng)村占用的生活用地不能有效退出，是造成我國耕地大量減少的主要原因。我國產(chǎn)生“空心村”現(xiàn)象的根源是我國在城市化進程中為了避免大量農(nóng)民進城對城市造成沖擊，采取了種種限制的措施，包括戶籍制度、城市就業(yè)制度和住房制度等。因此，農(nóng)民進城，轉(zhuǎn)移的僅僅是其勞動力。由于他無法在城市獲得合法的身份認可，無法獲得有效的生活保障，無法獲得固定的居住場所，所以，他在農(nóng)村的居民用地就只能予以保留，這就形成了“兩頭占地”的狀況。

所以，城市化不完全是造成我國城市化進程中耕地減少的主要原因。

二、 城市土地過度利用與閑置并存

目前我國很多城市面臨這樣的一種狀況：舊城區(qū)建筑密度高，道路狹窄，環(huán)境惡劣，土地過度利用；而新開發(fā)區(qū)盲目擴張，土地沒有得到充分的利用。以上海市為例，上海市大量人口集中在市中心，市中心的10個區(qū)面積僅為280km2，占全市用的4.4%，卻集中了704萬人，人口密度高達95104人/km2，其中老城區(qū)人口密度為42900人/km2，人均居住用地僅為10.64m2，人均占地為40m2（1990年）；與此同時，新開發(fā)區(qū)面積雖然大，人口卻稀少。此外，我國目前出現(xiàn)了很多盲目興辦開發(fā)區(qū)的現(xiàn)象，導致了大量土地的閑置浪費。1993年全國清理了2804個開發(fā)區(qū)，占用土地面積76km2，幾乎全部是耕地。據(jù)國家土地管理局調(diào)查，全國城市土地閑置率為15%，閑置土地面積高達7000ha。據(jù)2000年全國455個城市調(diào)查資料顯示，其城市建成區(qū)用地面積12858.7 km2，實有房屋建筑總面積約40億m2，平均容積率為0.31。這說明了我國在土地規(guī)劃方面存在著較多有待解決的問題。由于我國原有城市用地行政劃撥形式的存在，許多行政事業(yè)單位因土地的無償性而對土地的集約利用意識不強，從而使土地的浪費現(xiàn)象較為嚴重。

第四部分 城市化發(fā)展的新思路

城市化必然會占用耕地，但是城市化不一定帶來耕地面積的減少。鑒于我國城市化進程中出現(xiàn)的一系列土地問題，政府有關(guān)部門應該采取一定的措施，正確處理和協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系，實現(xiàn)在城市化進程中保護耕地，耕地為城市化可持續(xù)發(fā)展提供基礎(chǔ)。

一、 實現(xiàn)城市化進程中耕地保護的政策手段

由于我國存在著城市化不完全的現(xiàn)象，因此國家應該在戶籍制度、社會保障制度、就業(yè)制度、住房制度等相關(guān)領(lǐng)域進行調(diào)整，確保農(nóng)民的進城生活，使農(nóng)民進城后轉(zhuǎn)移的不僅僅是勞動力，還應當包括人身，能夠在城市獲得合法的身份、生活的保障和固定的居所，最終可以把整個家庭都遷移到城市生活。與此同時，有關(guān)部門還應該在農(nóng)村住宅制度、土地制度等方面做出調(diào)整。在大量農(nóng)民進城扎根后，就可以考慮到在農(nóng)村進行村鎮(zhèn)布局調(diào)整，將分散的、空心化的村莊整合成為規(guī)?；?、集約化的現(xiàn)代城鎮(zhèn)。原有的村莊居住用地被釋放出來后就可以通過復墾成為新的耕地。在此基礎(chǔ)上，對原有的小塊田進行重新規(guī)整，就可以得到更多的耕地，也便于大規(guī)模、機械化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)，實現(xiàn)了農(nóng)村土地資源的重新整合。

除此之外，由于我國的耕地資源稀缺，因此，國家還應在做好耕地的集約利用方面制定相關(guān)的政策，例如嚴格控制小城鎮(zhèn)用地，適度擴大大中城市土地供給，充分發(fā)揮大城市的聚集效應和規(guī)模效應；實行嚴格的耕地保護，將耕地保護從單純的數(shù)量保護轉(zhuǎn)為質(zhì)量保護等。

在政策方面，日本和韓國有許多成功的經(jīng)驗值得我們借鑒。

二、 實現(xiàn)城市化進程中耕地保護的規(guī)劃手段

針對我國城市化進程中出現(xiàn)的土地不能有效利用的問題，我們應辯證的看待城市化與耕地保護之間的關(guān)系，有效協(xié)調(diào)，合理規(guī)劃，促進二者共同發(fā)展。

首先，我們可以加快土地市場化步伐，盤活城市存量土地，即把閑置土地的使用權(quán)收回，然后以有償?shù)姆绞綄⑵渲匦屡渲?，以達到城市土地利用結(jié)構(gòu)合理化發(fā)展。其次，我們要合理調(diào)整城市用地結(jié)構(gòu)，優(yōu)化土地配置，改善城市綜合環(huán)境。最后，我們還應該引導城市布局與發(fā)展方向趨向于合理，結(jié)合產(chǎn)業(yè)布局和城市功能調(diào)整，實施舊城改造，發(fā)揮城市土地的最大效益。

三、 實現(xiàn)城市化進程中耕地保護的科技手段

隨著科學技術(shù)的發(fā)展，人們可以利用越來越多的手段來改善城市化進程中的土地問題。其中之一就是提高土地容積率，加強多維空間的利用。一方面我們可以實現(xiàn)城市建筑物的立體化，大力發(fā)展高層建筑以節(jié)省占地面積；另一方面，我們還可以充分開發(fā)利用地下空間，建立起地下交通、停車、商業(yè)、存儲等設施，使城市建筑用地大大減少。

此外，一些科學家展開豐富的想象力，提出了一些大膽的構(gòu)想。例如，上世紀70年代美國和日本的科學家分別提出了“海上城市”和“水上東京”的設想，擬向海上和海底爭取用地；還有的科學家從模擬自然生態(tài)出發(fā)，擬建設以巨型結(jié)構(gòu)組成的集中仿生城市；隨著現(xiàn)代建筑技術(shù)的不斷發(fā)展，我們還可以用高級的、牢固的材料八建筑物架在空中，從而減少了城市用地?？傊?，科學技術(shù)的進步必然會為我們來帶新的解決辦法。

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篇（10）

劃定基本農(nóng)田保護區(qū)主要是為滿足我國未來人口和國民經(jīng)濟對農(nóng)產(chǎn)品的需求，將保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須的耕地劃入基本農(nóng)田保護區(qū)并建立各項基本農(nóng)田保護制度，對耕地實行特殊保護，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)乃至國民經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定、快速發(fā)展起到保障作用。具體說，劃定基本農(nóng)田保護區(qū)，對耕地保護起到了積極作用。

第二次全國土地調(diào)查時間緊、任務重、要求高，基本農(nóng)田上圖政策性強、程序性強、涉及面廣、歷史成因復雜。國務院在部署二次調(diào)查工作時明確強調(diào)，查清基本農(nóng)田和耕地的真實狀況，是第二次全國土地調(diào)查的首要任務,是衡量二次調(diào)查成敗的關(guān)鍵。要在實事求是、搞清現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，認真、深刻地總結(jié)、反省基本農(nóng)田保護工作經(jīng)驗和教訓，建立和完善國家永久基本農(nóng)田保護制度。因此，全國二次土地調(diào)查中，基本農(nóng)田的上圖是一個重中之重的內(nèi)容。

1 目的與意義

基本農(nóng)田調(diào)查上圖是第二次土地調(diào)查的重點和難點工作之一。通過基本農(nóng)田調(diào)查上圖，全面查清現(xiàn)有基本農(nóng)田的位置、范圍、地類、面積，掌握基本農(nóng)田的數(shù)量及分布狀況，核實基本農(nóng)田的用途變化情況；并以土地利用現(xiàn)狀地類為依據(jù)，通過基本農(nóng)田調(diào)整補劃，把基本農(nóng)田落實到地塊，確?；巨r(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低，為基本農(nóng)田保護和管理提供基礎(chǔ)資料。

劃定基本農(nóng)田的意義和作用主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，通過劃定基本農(nóng)田保護區(qū)進一步宣傳了《中華人民共和國土地管理法》和“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，增強了全社會保護耕地的意識。

第二，通過劃定基本農(nóng)田保護區(qū)協(xié)調(diào)了農(nóng)業(yè)用地與建設用地的矛盾，比較好地處理了“一要吃飯，二要建設”的關(guān)系。

第三，通過劃定基本農(nóng)田保護區(qū)嚴格控制了對耕地的占用，切實保護了耕地，對實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡起到了重要作用。

第四，通過劃定基本農(nóng)田保護區(qū)穩(wěn)定了農(nóng)民承包土地的思想，調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

第五，通過劃定基本農(nóng)田保護區(qū)增加了對基本農(nóng)田投入，加強了“噸糧田”建設。通過大力實施土地整理，有效改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。

2 總體流程圖

基本農(nóng)田調(diào)查上圖的總體流程如下圖所示：

圖1 基本農(nóng)田調(diào)查上圖總體流程圖

3 基本農(nóng)田上圖

3.1 基本農(nóng)田上圖原則

3.1.1 基本農(nóng)田保護片塊采集

基本農(nóng)田劃定、補劃、調(diào)整資料為電子圖件時，通過數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換，與數(shù)據(jù)庫中地類圖斑層套合，將基本農(nóng)田保護片（塊）界線落實到數(shù)據(jù)庫中的土地利用現(xiàn)狀圖上，確定基本農(nóng)田位置、范圍、地類的方法。根據(jù)數(shù)據(jù)庫建設相關(guān)要求，對數(shù)據(jù)格式、數(shù)學基礎(chǔ)等進行檢查，對不一致的進行轉(zhuǎn)換。具體步驟如下：

（1） 將電子圖件進行糾正，與數(shù)據(jù)庫中的土地利用地類圖斑層套合。

（2） 按照第二次土地調(diào)查基本農(nóng)田調(diào)查技術(shù)規(guī)程要求錄入基本農(nóng)田保護片（塊）的屬性。

（3） 對基本農(nóng)田保護片（塊）層數(shù)據(jù)進行拓撲處理，對不滿足拓撲要求的進行修改。

3.1.2 上圖原則

（1）對于有基本農(nóng)田補劃、調(diào)整資料的，以補劃、調(diào)整資料為依據(jù)，將該基本農(nóng)田保護片（塊）原有的劃定界線刪除，以補劃、調(diào)整界線作為基本農(nóng)田保護片（塊）界線。

（2）基本農(nóng)田保護片（塊）與數(shù)據(jù)庫中地類圖斑的空間位置、形狀一致，在數(shù)據(jù)庫中直接提取地類圖斑界線作為基本農(nóng)田保護片（塊）界線。

（3）基本農(nóng)田保護片（塊）與數(shù)據(jù)庫中地類圖斑的空間位置、形狀基本一致，只是由于糾正、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換等技術(shù)處理造成的界線位移，以土地利用數(shù)據(jù)庫中相應地類圖斑界線作為基本農(nóng)田保護片（塊）界線。

（4）基本農(nóng)田保護片（塊）與數(shù)據(jù)庫中地類圖斑的空間位置基本一致，但有部分地類圖斑界線不一致，經(jīng)有關(guān)部門處理認定后，以劃定時的界線作為基本農(nóng)田保護片（塊）界線。

（5）基本農(nóng)田保護片（塊）與數(shù)據(jù)庫中地類圖斑的空間位置、形狀不一致，應由相關(guān)部門確定基本農(nóng)田保護片（塊）界線。

3.1.3 檢查

（1）數(shù)據(jù)文件命名、數(shù)據(jù)格式、數(shù)學基礎(chǔ)是否符合數(shù)據(jù)庫標準要求。

（2）基本農(nóng)田上圖內(nèi)容是否遺漏，是否符合要求；

（3）基本農(nóng)田保護片（塊）是否與提供的基本農(nóng)田劃定、補劃和調(diào)整資料一致。

（4）基本農(nóng)田保護片（塊）層和基本農(nóng)田圖斑層的屬性數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)是否符合附錄A要求；

（5）基本農(nóng)田保護片（塊）層和基本農(nóng)田圖斑層的屬性值是否正確。

（6）基本農(nóng)田保護片（塊）層和基本農(nóng)田圖斑層的拓撲關(guān)系是否正確；

（7）基本農(nóng)田保護片（塊）層和基本農(nóng)田圖斑層的圖形數(shù)據(jù)與屬性數(shù)據(jù)是否一致。

3.2 調(diào)整補劃方案

根據(jù)基本農(nóng)田保護面積指標，并與新一輪土地利用總體規(guī)劃確定的基本農(nóng)田保護面積相銜接，基本農(nóng)田平均質(zhì)量有提高和建立永久性保護區(qū)的原則，按照國土部相關(guān)文件的要求，制定基本農(nóng)田調(diào)整補劃方案。

3.2.1 確定基本農(nóng)田總面積

各地級市上圖的基本農(nóng)田面積總量不得低于與?。ㄗ灾螀^(qū)）簽訂的2009年耕地保護責任狀中確定的基本農(nóng)田面積，并與土地利用總體規(guī)劃修編成果中確定的基本農(nóng)田面積相銜接。各縣（區(qū)）上圖的基本農(nóng)田總面積由市級國土資源局根據(jù)本市的基本農(nóng)田總面積和土地利用總體規(guī)劃修編成果確定。

3.2.2 確定調(diào)出的基本農(nóng)田位置及面積

符合下列條件的基本農(nóng)田，應在基本農(nóng)田調(diào)查上圖中調(diào)出：

（1）根據(jù)基本農(nóng)田調(diào)查上圖初步成果，經(jīng)核定現(xiàn)狀基本農(nóng)田中已不宜再作為基本農(nóng)田保護的土地，即除耕地、可調(diào)整土地（包括可調(diào)整園地、可調(diào)整林地、可調(diào)整草地）、優(yōu)質(zhì)園地、精養(yǎng)魚塘以外其他地類的土地。

（2）新一輪土地利用總體規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模邊界內(nèi)的基本農(nóng)田。

（3）新一輪土地利用總體規(guī)劃確定城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界內(nèi)的基本農(nóng)田，作為“綠心”、“綠帶”保留的耕地以及作為綠色開敞空間保留的耕地除外。

（4）地形坡度大于25度的耕地。

（5）零星破碎、區(qū)位偏僻、不宜管理的基本農(nóng)田。

3.2.3 確定需補劃的基本農(nóng)田面積

需補劃的基本農(nóng)田面積=市國土資源局確定的各縣區(qū)基本農(nóng)田總面積－（根據(jù)基本農(nóng)田調(diào)查上圖初步成果統(tǒng)計的基本農(nóng)田總面積－調(diào)出的基本農(nóng)田面積）。

若需補劃的基本農(nóng)田面積小于或者等于0，則不需要進行補劃。

3.2.4 確定補劃的基本農(nóng)田地塊

根據(jù)需補劃的基本農(nóng)田面積，確定補劃的基本農(nóng)田地塊。補劃為基本農(nóng)田的土地現(xiàn)狀原則上為耕地，并符合下列要求：

（1）已驗收合格的土地整理復墾開發(fā)項目中新增的優(yōu)質(zhì)耕地；

（2）地形坡度小于25度，集中、連片，質(zhì)量較好的耕地；

（3）地形坡度大于25度，具有景觀功能和糧食生產(chǎn)功能需要特殊保護的梯田。

按上述要求劃定后，補劃的基本農(nóng)田面積仍然不夠的，可以依次將質(zhì)量較高的可調(diào)整土地、優(yōu)質(zhì)園地補劃為基本農(nóng)田。

3.2.5 補劃的基本農(nóng)田上圖

根據(jù)基本農(nóng)田補劃方案，在基本農(nóng)田調(diào)查上圖初步成果中，將補劃方案中調(diào)出和補劃的基本農(nóng)田補充落實到圖上，補劃的基本農(nóng)田圖斑用紅色（R230,G100,B100）表示，以區(qū)別于原劃定的基本農(nóng)田。在基本農(nóng)田數(shù)據(jù)層中，把調(diào)出和補劃的基本農(nóng)田信息進行入庫處理，在基本農(nóng)田圖斑的屬性結(jié)構(gòu)中增加補劃基本農(nóng)田字段（字段名稱：補劃基本農(nóng)田，字段代碼：BHJBNT，字段類型：Char，字段長度：2，值域：屬于補劃的基本農(nóng)田填寫“是”），增加調(diào)出基本農(nóng)田字段（字段名稱：調(diào)出基本農(nóng)田，字段代碼：TCJBNT，字段類型：Char，字段長度：2，值域：屬于調(diào)出的基本農(nóng)田填寫“是”），以區(qū)別于原劃定的基本農(nóng)田。

4 存在的問題與建議

（1）隸屬山區(qū)的市 (縣)，耕地坡度較高，III級以上坡度耕地面積較大，在本次基本農(nóng)田調(diào)整時，基本農(nóng)田面積嚴重不足，為了保證?。ㄊ校┫逻_指標的實施，Ⅴ級質(zhì)量較好的梯田和坡地仍保留作為基本農(nóng)田。

（2）縣級基本農(nóng)田調(diào)查上圖成果由縣級國土資源管理部門負責組織進行全面的自檢，市級國土資源管理部門負責組織進行外業(yè)和內(nèi)業(yè)核實，并對成果的質(zhì)量負責，自治區(qū)土地調(diào)查辦負責進行成果驗收，并根據(jù)實際情況進行外業(yè)抽查。

（3）基本農(nóng)田調(diào)查上圖成果驗收時，要附上當?shù)厝嗣裾畬巨r(nóng)田調(diào)整補劃方案的意見。

（4）縣國土資源局要把原基本農(nóng)田資料掃描存檔，以備自治區(qū)、市土地調(diào)查辦抽查。

5 小結(jié)

二調(diào)基本農(nóng)田上圖，我國基本農(nóng)田質(zhì)量有了很大的提高。

（1）耕地總體質(zhì)量水平得到較大提高，基本農(nóng)田調(diào)整補劃方案將原基本農(nóng)田范圍內(nèi)建設用地、林地、草地、裸地等其他土地調(diào)出。農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力得到提高，總體質(zhì)量有較大提高。

（2）耕地得到更加嚴格保護，并落實地塊，落到1：1萬土地利用現(xiàn)狀庫中進行管理，有力保障了耕地紅線，加強了耕地的保護力度。

（3）結(jié)構(gòu)布局更加優(yōu)化。調(diào)整補劃后基本農(nóng)田集中、連片程度有所提高且綜合考慮了建設用地空間布局，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了用地保障，真正落實了保護耕地和保障發(fā)展的雙贏要求。

參考文獻

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