序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇公共危機(jī)管理特征范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

0 引言

事故發(fā)生一般經(jīng)歷四個過程：存在事故隱患-出現(xiàn)危險征兆事故-臨界狀態(tài)-進(jìn)入事故過程。在事故經(jīng)歷的四個過程中，對“存在事故隱患-出現(xiàn)危險征兆”這兩個過程的安全管理屬于事故預(yù)防管理階段；對“事故臨界狀態(tài)-進(jìn)入事故過程”這兩個過程的安全管理屬于事故應(yīng)急管理階段。事故臨界狀態(tài)應(yīng)急降低隱患轉(zhuǎn)化為事故的概率或降低事故損失的嚴(yán)重程度；事故過程應(yīng)急僅能降低事故損失的嚴(yán)重程度。

1 施工項(xiàng)目危險源應(yīng)急管理特征

1.1 導(dǎo)致應(yīng)急事故的施工危險源特征

l）突發(fā)性，預(yù)警時間短。帶來突發(fā)事件的危險源從隱患到爆發(fā)的觸發(fā)條件隱蔽或者具有較強(qiáng)的隨機(jī)性，許多危險源之間具有因果連鎖性，并共生于系統(tǒng)內(nèi)部，從而使得較小的危險源觸發(fā)重大危險源導(dǎo)致重大事故發(fā)生。同時，這個過程發(fā)生的時間和地點(diǎn)具有一定的不可預(yù)見性，可預(yù)警的時間很短。

2）高度不確定性。施工項(xiàng)目的項(xiàng)目特性，使得作為觸發(fā)因素的第二類危險源的隨機(jī)性（可以是人誤因素，也可以由外部環(huán)境因素觸發(fā)導(dǎo)致）和第一類危險源的動態(tài)性增強(qiáng)，預(yù)測難度加大。同時，由于施工系統(tǒng)和危險源的高度復(fù)雜性，也使得對各種危險源在施工項(xiàng)目開展過程中的發(fā)展變化規(guī)律難以精確掌握，導(dǎo)致危險隱患產(chǎn)生的高度不確定性。該不確定性很難用常規(guī)性規(guī)則進(jìn)行判斷，其后的發(fā)展和可能涉及的影響也很難用經(jīng)驗(yàn)性知識加以指導(dǎo)。特別當(dāng)事故產(chǎn)生，一旦處理不當(dāng)，將造成損害后果的擴(kuò)大或產(chǎn)生更加嚴(yán)重的后果。

3）致災(zāi)性。應(yīng)急狀態(tài)下的危險源導(dǎo)致的事件一般具有災(zāi)難性特征。災(zāi)難和普通事故的區(qū)別主要表現(xiàn)為大量人員傷亡、經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重受損以及帶來大的負(fù)面社會影響。

4）連帶性。即危險源的連鎖反應(yīng)。由于應(yīng)急狀態(tài)常常同時是時間短缺、信息缺乏的真空狀態(tài)，使得應(yīng)急指揮系統(tǒng)和事故當(dāng)事人之間的協(xié)調(diào)關(guān)系很難當(dāng)即建立；急救人員、救援物資也很難在短時間內(nèi)組織起來；或者應(yīng)急處置中產(chǎn)生不當(dāng)行為，該類管理失誤因素極有可能會成為其他現(xiàn)場危險源的觸發(fā)因素，導(dǎo)致連鎖事故產(chǎn)生。

1.2 施工現(xiàn)場常見的導(dǎo)致應(yīng)急事故危險源

在施工現(xiàn)場中，常見的應(yīng)急事故通常由下列幾種。

l）火災(zāi)；

2）爆炸；

3）坍塌；

4）傾覆；

5）中毒；

6）其他特殊施工作業(yè)中的危險源致災(zāi)（核電站改擴(kuò)建等）。

2 施工項(xiàng)目應(yīng)急管理分級

2.1 應(yīng)急管理分級

1）I級（施工單元級）。事故的有害影響一般僅局限在單位工程的范圍之內(nèi)，并且可以被現(xiàn)場的操作者遏制和控制在該區(qū)域內(nèi)。這類事故可能需要投入整個單位的力量來控制，但其影響預(yù)期不會擴(kuò)大到邊界之外（公共區(qū)）。

2）II級（項(xiàng)目群級）。所涉及的事故及其影響可擴(kuò)大到整個項(xiàng)目的區(qū)域，但可被該項(xiàng)目或項(xiàng)目所在的區(qū)域（如開發(fā)區(qū)統(tǒng)一設(shè)置專門的事故應(yīng)急指揮中心和應(yīng)急物資中心）的力量所控制。

3）III級（城市級）。事故影響范圍大，后果嚴(yán)重，涉及到項(xiàng)目群邊界范圍之外的城市安全。危險源產(chǎn)生的事故已經(jīng)涉及項(xiàng)目范圍之外的人員和財(cái)產(chǎn)，同時，事故應(yīng)急救援需動用城市應(yīng)急救援的力量。

4）IV級（國家級）。對特殊施工項(xiàng)目，例如核電站項(xiàng)目，可能發(fā)生重大火災(zāi)、爆炸、毒物泄漏造成廣泛性污染、核輻射等事故，將會導(dǎo)致一種規(guī)模極大、影響范圍極廣、影響持續(xù)時間長久或的災(zāi)難事故；同時不是一個城市或地區(qū)所擁有的技術(shù)、設(shè)備和力量進(jìn)行處理所能夠控制或者解決的特殊災(zāi)難事故。這類意外事故需調(diào)用國家力量進(jìn)行控制。對該類施工項(xiàng)目，應(yīng)制定國家級應(yīng)急預(yù)案。

2.2 應(yīng)急管理職貴和主要內(nèi)容

盡管對于不同等級的危險源需要采用不同級別的危險源應(yīng)急管理系統(tǒng)，但是，施工項(xiàng)目應(yīng)急管理系統(tǒng)有其基本的內(nèi)容。他包括一定的構(gòu)架及其職能，并分為施工現(xiàn)場的應(yīng)急管理體系和社會公共配套應(yīng)急管理體系兩大部分配合進(jìn)行。

2.3 應(yīng)急管理的準(zhǔn)備工作

2.3.1 應(yīng)急危險源辨識

應(yīng)急危險源辨識的目的是要將施工現(xiàn)場存在的可能導(dǎo)致應(yīng)急事故的重大危險源辨識出來，作為下一步風(fēng)險分析、危險源控制的對象。對施工項(xiàng)目所在區(qū)域的地理、氣象等自然條件；施工對象、施工方法等具體情況進(jìn)行分析，總結(jié)本地區(qū)、本企業(yè)以及建筑行業(yè)歷史上曾經(jīng)發(fā)生的重大事故原因，根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的要求來辨識出可能的自然災(zāi)害和施工項(xiàng)目危險源。

2.3.2 應(yīng)急管理中的危險源危險性評價

施工現(xiàn)場應(yīng)急管理中的危險性評價要根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況在上述災(zāi)害性危險源中篩選出需要進(jìn)行重點(diǎn)管理的重大危險源。施工現(xiàn)場的應(yīng)急危險性評價的目的就是通過分析危險源導(dǎo)致事故的可能性與損失的大小，來確定是否要進(jìn)行相應(yīng)的應(yīng)急準(zhǔn)備。危險性評價的結(jié)果有助于確定需要重點(diǎn)考慮的危險，提供劃分預(yù)案編制優(yōu)先級別的依據(jù)。

2.3.3 應(yīng)急能力評價

依據(jù)應(yīng)急管理的危險性評價結(jié)果，對已有的應(yīng)急資源和應(yīng)急能力進(jìn)行評價，包括社會系統(tǒng)、施工企業(yè)及施工現(xiàn)場應(yīng)急資源的評價，明確應(yīng)急救援的需求和不足。應(yīng)急資源包括人員、應(yīng)急設(shè)施（備）、裝備和物資等：應(yīng)急能力包括人員的所具有的應(yīng)急處置技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和接受的相關(guān)培訓(xùn)等。應(yīng)急資源和應(yīng)急能力將直接影響應(yīng)急行動的快速有效性。

3 施工項(xiàng)目應(yīng)急響應(yīng)

3.1 施工項(xiàng)目應(yīng)急響應(yīng)級別的確定

根據(jù)發(fā)生事故的特點(diǎn)，在應(yīng)急響應(yīng)行動啟動之前，應(yīng)該確定應(yīng)急響應(yīng)的級別。在對應(yīng)急響應(yīng)的級別進(jìn)行確定的過程中，需要考慮兩個方面的因素：一是，事故所造成的現(xiàn)實(shí)危害性；二是，發(fā)生事故的現(xiàn)場其他第一類危險源能量所具有的潛在危險性。

3.2 施工項(xiàng)目應(yīng)急響應(yīng)程序

一旦事故產(chǎn)生，按照應(yīng)急響應(yīng)所需要發(fā)揮的職能，應(yīng)急響應(yīng)全過程應(yīng)當(dāng)包括應(yīng)急響應(yīng)通訊、應(yīng)急響應(yīng)級別確定、事態(tài)檢測與發(fā)展預(yù)測、避難方式選擇和人員疏散等五大環(huán)節(jié)。

3.3 施工項(xiàng)目應(yīng)急疏散和應(yīng)急功能區(qū)劃分

3.3.1 施工現(xiàn)場安全功能區(qū)域劃分

施工現(xiàn)場功能分區(qū)是實(shí)施施工現(xiàn)場危險源管理和控制的前提和基礎(chǔ)。對于施工人員密集的場所，其可接受的危險性基準(zhǔn)值較小。因此，我們可以根據(jù)施工作業(yè)人員密度、施工作業(yè)人員暴露在危險環(huán)境中的可能性大小及一旦發(fā)生危險，施工人員撤離危險環(huán)境的難易程度和事故后果大小等因素來綜合考慮劃分安全功能區(qū)域。

3.3.2 就地避難和疏散的選擇

重大應(yīng)急事故發(fā)生以后，危險區(qū)域的人員通常需要緊急就地避難或疏散。就地避難是指人員在危險區(qū)域內(nèi)劃定的安全避難空間內(nèi)避難。疏散則需要將危險區(qū)域內(nèi)的人員撤離危險區(qū)域，到達(dá)事故危險源無法觸及的安全地帶避難。

4 結(jié)束語

總之，從危險源控制的階段看，包括施工前的危險源控制方案制定和初始評審；施工過程的危險源監(jiān)測、預(yù)報和定期評審；發(fā)生事故后的應(yīng)急管理和緊急救援等不同階段內(nèi)容。由此可見，危險源控制是全面系統(tǒng)的控制。需要整體協(xié)調(diào)一致，才能達(dá)到有效控制危險源，降低危險性的目標(biāo)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]張琪.建筑施工安全的重大危險源辨識與風(fēng)險評價[J].廣東建材，2008，07.

篇（2）

中圖分類號：C91文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1673-0992（2011）01-0104-01

一、社會資本的內(nèi)涵

ゴ20世紀(jì)80年代以來，社會資本理論越來越成為學(xué)界關(guān)注的前沿和焦點(diǎn)問題，很多學(xué)科從不同角度對社會資本進(jìn)行了研究，社會資本甚至被西方國家的決策圈看成是解決社會矛盾的新思路，即所謂的“第三條道路”。關(guān)于社會資本理論，許多學(xué)者都進(jìn)行了研究，最早提出“社會資本”的概念的學(xué)者是法國著名社會學(xué)家皮埃爾•布迪厄，他把它界定為“實(shí)際的或潛在的資源的集合體，那些資源是同對某些持久的網(wǎng)絡(luò)的占有密不可分的。真正將社會資本理論引入到政治發(fā)展研究的是美國知名學(xué)者羅伯特•帕特南，他在《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》一書中，他把社會資本界定為“社會組織的特征，例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過推進(jìn)協(xié)調(diào)的行動來提高社會的效率?！雹倌壳皩W(xué)術(shù)界認(rèn)為帕特南社會資本的定義是公認(rèn)的最著名和最嚴(yán)格的概念。本文將社會資本理解為社會組織的某些特征，如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們通過產(chǎn)生合作的行動從而增進(jìn)社會的公共利益。

二、公共危機(jī)合作治理

(一)公共危機(jī)的定義

ス共危機(jī)是指“對一個社會系統(tǒng)的基本價值、行為規(guī)則、社會秩序等產(chǎn)生嚴(yán)重威脅并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，需要由以政府為核心的公共管理系統(tǒng)做出決策來加以解決的事情”，“公共性”是公共危機(jī)的首要特征。②所謂公共性，即危機(jī)指向?qū)ο笫翘囟▍^(qū)域的所有公民，每個人都是危機(jī)侵害的對象。公共性危機(jī)往往威脅所有公民的人身安全，容易引發(fā)社會恐慌，加劇破壞性。因此，能否處理好公共性危機(jī)，也成為考驗(yàn)政府執(zhí)政能力的重要指標(biāo)。復(fù)雜的社會環(huán)境要求政府轉(zhuǎn)變單一的治理模式，形成一個由政府和社會自治型組織合作治理的體系，公共危機(jī)的合作治理已經(jīng)成為了時代的必然趨勢。

(二)合作治理的內(nèi)涵

ス賾諍獻(xiàn)髦衛(wèi)淼哪諍，我國知名學(xué)者張康之教授認(rèn)為， 合作治理是多元治理主體的共同治理。"即建立起一個由政府和社會自治型組織合作治理的體系。在這個合作治理體系中，政府以及社會自治型組織之間在自主負(fù)責(zé)、合作分擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)上共同從事公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給，形成靈活的、多元的公共利益實(shí)現(xiàn)途徑。③合作治理的特征主要表現(xiàn)在以下三個方面： 其一，合作治理是建立在治理主體高度信任的基礎(chǔ)上的。合作與信任是互動的， 信任促進(jìn)合作， 反過來合作又增強(qiáng)了信任； 其二， 合作治理的主體身份必須是平等自由的。其三， 合作的目的是為了追求共同利益。

(三)公共危機(jī)合作治理

ツ殼傲饜械鬧衛(wèi)砝礪矍康髟詮家公共事業(yè)管理上建立一種通過多方參與、協(xié)調(diào)解決的方式去維護(hù)現(xiàn)有社會基本秩序的管理體制。隨著政治的不斷發(fā)展，社會成員參與政治過程的人越來越多，新的政治成分參與政治過程的速度也變的越來越快。這種合作的社會治理模式在根本上不是控制導(dǎo)向的治理，它是政府和民間、公共部門和私人部門的合作與互動，是治理主體平等前提下的共治。在未來公共事務(wù)日趨復(fù)雜化和治理方式多元化的背景下，公共危機(jī)所具有的公共性、危害性、易變性、突發(fā)性等特征要求政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的單一的治理模式，同不斷發(fā)展壯大的社會自治力量達(dá)成共識，通過形成靈活的、多元的公共利益實(shí)現(xiàn)途徑，共同構(gòu)建基于合作、信任、平等和謀求公共利益的公共危機(jī)合作治理體系。

三、社會資本與公共危機(jī)合作治理理念的耦合

ピ詮共危機(jī)合作治理的過程中，蘊(yùn)含著豐富的社會資本，公共危機(jī)合作治理與社會資本在理念上存在契合點(diǎn)。社會資本的充分發(fā)育是實(shí)行公共危機(jī)合作治理的基礎(chǔ)。社會資本主要是社會組織的某些特征，如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們通過產(chǎn)生合作的行動從而增進(jìn)社會的公共利益。社會資本主要包括三個方面的內(nèi)容：首先是信任理念。人與人的信任可以促進(jìn)人際關(guān)系，增強(qiáng)合作意識；個人對政府對組織的信任，可以增強(qiáng)對組織的認(rèn)同感和歸屬感，提套主動參與的意識；政府和社會之間的信任，可以促進(jìn)彼此之間的良性互動，增加彼此的了解，共同實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的合作治理。其次是規(guī)范。這些增進(jìn)社會信任的規(guī)范之所以能夠發(fā)展，就是因?yàn)樗鼈兘档土私灰壮杀?，促進(jìn)了合作。⑤第三，參與網(wǎng)絡(luò)。公民參與網(wǎng)絡(luò)增加了人們在任何單獨(dú)交易中進(jìn)行欺騙的潛在成本，培育強(qiáng)大的社會規(guī)范，公民參與網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)交往，促進(jìn)了有關(guān)個人品行的信息之流通.

四、建構(gòu)社會資本，促進(jìn)公共危機(jī)合作治理的實(shí)現(xiàn)

ド緇嶙時鏡牡某浞址⒂是公共危機(jī)合作治理實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。提高社會資本的存量，有利于提升公共危機(jī)合作治理的水平。

1．社會資本的集聚，是再造公共危機(jī)合作治理能力的基礎(chǔ)

ッ攔著名管理學(xué)家諾曼R奧古斯丁所說的“一次危機(jī)既包含了導(dǎo)致失敗的根源，又蘊(yùn)含著成功的種子；發(fā)育、進(jìn)而收獲潛在的成功機(jī)會就是危機(jī)處理的精髓；而錯誤地估計(jì)，并令事態(tài)進(jìn)一步惡化則是不良危機(jī)處理的典型特征?！雹薰参C(jī)必然會導(dǎo)致很大的損失，但它同樣也是機(jī)會和轉(zhuǎn)機(jī)，如果能成功的應(yīng)對公共危機(jī)，一方面會將危機(jī)所造成的損害降低到最低限，另一方面會贏得公眾對政府和其他社會自治力量的信任感和歸屬感，獲得更多的支持，從而集聚更多更高層次的社會資本。

2.制定和完善公共危機(jī)合作治理的法律法規(guī)體系，是強(qiáng)化社會資本作用的重要保障

ネ晟乒共危機(jī)合作治理的立法，確認(rèn)公民和社會組織公平參與公共危機(jī)治理的主體地位，明確其參與危機(jī)治理的權(quán)力和義務(wù)，促進(jìn)危機(jī)治理中多元主體依法、高效、有序參與。在公共危機(jī)合作治理中，建立人與人之間的相互信任更為重要，而法治可以起到維護(hù)社會資本的作用。

3.建立暢通的公共危機(jī)合作治理的社會網(wǎng)絡(luò)，是培育合作治理社會資本的前提

ヅ嚶成熟的公民社會，為公民和其他社會自治力量有效參與公共危機(jī)合作治理提供基本支持，政府和社會自治力量的良性互動也依賴于公民精神的健全、社會交往網(wǎng)絡(luò)的發(fā)達(dá)，積極培育民間組織，為公共危機(jī)合作治理提供健全的社會組織機(jī)制，社會資本的產(chǎn)生和更新與民間組織密切聯(lián)系在一起，通過發(fā)揮社會組織在危機(jī)預(yù)防、危機(jī)處理和災(zāi)后恢復(fù)過程中的自我救助能力，促進(jìn)公眾參與政府公共危機(jī)治理的有序化拓展。

結(jié)束語

ト死嘣詼院推膠頭⒄溝奈尷奩諗沃薪入了21世紀(jì)，隨著全球化的不斷發(fā)展，不同地區(qū)不同國家之間的相互依存度不斷提高，面對各種層出不窮的公共危機(jī)，過去那種傳統(tǒng)的單一社會治理模式已經(jīng)無法適應(yīng)新時展的要求，有效的公共危機(jī)合作治理需要多元化的參與和合作，需要發(fā)揮基于信任、規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)、合作和公共利益的社會資本的作用。

おげ慰嘉南祝

[1]布迪厄訪談錄:文化資本與社會煉金術(shù)[M].包亞明譯.上海人民出版社,1997：202.

[2]James ColemanSocial. Capital in the Creation of Human Capital ．American Journal of S ociology , 1988:94.

[3]張康之.論參與治理、社會自治與合作治理［J]．行政論壇，2008:6.

篇（3）

[摘 要]城市公共危機(jī)在社會需求和政府能力之間存在一種極大的張力，其本質(zhì)不僅是構(gòu)建現(xiàn)代危機(jī)管理體系的問題，還是政府與社會權(quán)力關(guān)系重構(gòu)的問題。實(shí)現(xiàn)具有中國特色的城市公共危機(jī)治理目標(biāo)的根本在于建立“自治、共治、公治”并行的現(xiàn)代公共危機(jī)治理模式，在公共危機(jī)事件干預(yù)全過程和公共危機(jī)治理全要素支持的雙層疊加回應(yīng)機(jī)制中設(shè)計(jì)城市公共危機(jī)治理的體系結(jié)構(gòu)，將風(fēng)險管理（R）、危脅管理（H）、應(yīng)急管理（E）和災(zāi)害管理（D）整合形成連續(xù)統(tǒng)的治理框架，打造全主體參與、全要素剖析、全過程應(yīng)對的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)和制度平臺，形成法律法規(guī)體系健全、應(yīng)急預(yù)案有效、機(jī)構(gòu)職能明確、技術(shù)手段先進(jìn)的創(chuàng)新戰(zhàn)略。

[關(guān)鍵詞]城市公共危機(jī)；城市公共危機(jī)治理；體系結(jié)構(gòu)；框架戰(zhàn)略

中圖分類號：D630.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008- 410X（2012）05- 0063- 07

一、應(yīng)對城市公共危機(jī)的模式轉(zhuǎn)變：從傳統(tǒng)管理到現(xiàn)代治理

進(jìn)入21世紀(jì)之后，城市危機(jī)出現(xiàn)了一些新特征：（1）危機(jī)發(fā)生的頻次高，誘因呈綜合化特征；（2）危機(jī)產(chǎn)生的時域突發(fā)性，傳播的方式多元化，波及的領(lǐng)域?qū)挿夯唬?）危機(jī)跨地域傳播，疊加性影響及暴力的程度加劇。這些特征的出現(xiàn)與傳統(tǒng)政府模式面臨的五大方面挑戰(zhàn)緊密相關(guān)：一是以單中心自上而下管制和命令為特征的普遍政府管理模式越來越掣肘于風(fēng)險社會的逼近與來臨，無力應(yīng)對非常規(guī)的突發(fā)事件；二是以科層制和“命令－控制”為組織結(jié)構(gòu)并以規(guī)則、效率而著稱的“官僚制典范”在日益頻繁的公共危機(jī)面前已顯得捉襟見肘、行動乏力；三是以解決共同政治問題和服從價值權(quán)威分配的政府“典則規(guī)范”[1](P113）在危機(jī)頻發(fā)的狀態(tài)下亟須增強(qiáng)的社會整合能力反倒日益衰減；四是在高度動態(tài)性、非線性和不確定性的復(fù)雜社會系統(tǒng)中，組織惰性帶來的組織社會敏感度的遲鈍甚至是缺失，成為傳統(tǒng)政府回應(yīng)性缺失的致命的限制性因素；五是現(xiàn)代社會的統(tǒng)治需要具有實(shí)質(zhì)的合法性，而這些實(shí)質(zhì)的合法性則來源于社會和公眾對其實(shí)際統(tǒng)治過程的認(rèn)可，危機(jī)局勢是對社會穩(wěn)定構(gòu)成的最直接的威脅，會使政府的合法性與良好形象面臨極其嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

篇（4）

關(guān)鍵詞:

公共管理;危機(jī)管理;危機(jī)意識

一、危機(jī)及危機(jī)管理

“危機(jī)即威脅決策系統(tǒng)優(yōu)先目標(biāo)的一種形式，在這種形式下，決策集團(tuán)做出反應(yīng)的時間有限，而且形勢常常向令決策者驚奇的方向發(fā)展?！边@是赫爾曼為危機(jī)下的一個經(jīng)典的定義。公共危機(jī)指一種突發(fā)事件，危機(jī)的產(chǎn)生來源于突變，其不可能完全消失，我們只能通過一定的手段來控制其蔓延，將危機(jī)造成的為害降至最低，減少危機(jī)造成的損失。危機(jī)除了造成社會危害以外，其有利方面是提高社會對危機(jī)的免疫力，也就是應(yīng)對危機(jī)的能力。

二、我國危機(jī)管理的現(xiàn)狀及存在的問題

根據(jù)各種危機(jī)發(fā)生的特點(diǎn)我國的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)逐漸形成了一種新的體系來應(yīng)對這些危機(jī)問題的發(fā)生，該體系主要是由政府分管領(lǐng)導(dǎo)管理指揮，其他領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)針對危機(jī)采取處置手段從而控制危機(jī)的蔓延，然而其成效并不理想，該體系在部分危機(jī)應(yīng)對中確實(shí)能發(fā)揮一定的作用，但是應(yīng)對一些突發(fā)事件還存在許多問題和不足。

1、公共危機(jī)意識薄弱相關(guān)政府官員及社會公民對公共危機(jī)的管理意識不到位，在其應(yīng)對危機(jī)管理過程中存在著不少的漏洞，由于政府人員的不加重視和公民的不知所措，往往危機(jī)來臨時都會手忙腳亂，不能及時出臺一項(xiàng)合理且行之有效的應(yīng)對方案，而使得一些危機(jī)趁機(jī)肆虐蔓延，待其危害達(dá)到一定程度由于缺少足夠的準(zhǔn)備會使社會公眾變得極度恐慌，對社會治安造成很大程度上的威脅，這種破壞遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于危機(jī)自身所能引起的破壞，并且更加難以控制。

2、公共危機(jī)的認(rèn)識不到位想要更好更準(zhǔn)確有效的控制危機(jī)的蔓延和解決已出現(xiàn)的公共危機(jī)，必不可少的前提就是充分認(rèn)識危機(jī)的各種特征，比如突發(fā)性、危害性等。由于危機(jī)發(fā)生迅速、蔓延迅速，在很短的時間內(nèi)可能達(dá)到難以控制的局面。上述危機(jī)的特征就要求政府相關(guān)人員必須具備快速決策能力，必須在很短的時間內(nèi)對危機(jī)做出正確的判斷，給出合理有效的解決方案，使危機(jī)造成的損失降低到最小。除此以外，危機(jī)對社會公共人身及其生活也會造成不同程度的傷害，主要在于危機(jī)破壞了正常的社會秩序，人們的生活秩序被打亂。

3、公共危機(jī)管理體系不夠完善地方政府在危機(jī)來臨之時臨時設(shè)立一個機(jī)構(gòu)來應(yīng)對危機(jī)的，由于這些機(jī)構(gòu)內(nèi)部之間難以形成危機(jī)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，也很難資源整合與協(xié)同決策，無法準(zhǔn)確掌握危機(jī)的發(fā)生時間因此無法及時作出應(yīng)對危機(jī)行之有效的方案來使危機(jī)造成的損失降到最低，同時由于控制危機(jī)的機(jī)構(gòu)是臨時組織起來的，其在危機(jī)得以控制之后便會解散，這樣的話，在下一次危機(jī)來臨時又會重新組織一支新的隊(duì)伍來應(yīng)對危機(jī)，長期以來，每一支控制危機(jī)的隊(duì)伍由于沒有交流保存彼此的應(yīng)對危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)，也無法使危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)得到更進(jìn)一步的完善，對危機(jī)控制體系沒有促進(jìn)改進(jìn)作用。

4、危機(jī)發(fā)生的信息不夠流通由于危機(jī)的發(fā)生時間地點(diǎn)不確定性，各個地方都有可能發(fā)生，所以各地政府需要加強(qiáng)危機(jī)信息的交流，時刻保持暢通的信息渠道，使各地政府能正確識別危機(jī)、應(yīng)對危機(jī)、采取有效徹底的措施解決危機(jī)，從而節(jié)省分析危機(jī)和處理危機(jī)的時間。然而目前我國各政府之間交流合作不夠，下級政府往往因?yàn)橐恍┢渌虿扇√摷僦卫砦C(jī)的方法，刻意隱瞞危機(jī)的發(fā)生及危害程度，同時又由于政府之間的一些內(nèi)部矛盾使得地方政府往往從自己利益出發(fā)，過多考慮自身利益，從而使得上級政府不能準(zhǔn)確獲得危機(jī)信息，因此無法做出有效的危機(jī)控制決策，也因此錯過危機(jī)的最佳控制時機(jī)。

5、對危機(jī)的控制缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃在危機(jī)來臨之際運(yùn)用系統(tǒng)方法收集信息，分析信息，檢測和處理信息等環(huán)節(jié)來達(dá)到監(jiān)控風(fēng)險的目的，把危機(jī)管理和政府公共管理緊密結(jié)合起來，在應(yīng)對危機(jī)管理方面有效的實(shí)施風(fēng)險的防范措施預(yù)防危機(jī)帶來的不必要的損失。我國政府還未將危機(jī)管理列入可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中，這是危機(jī)管理的一個漏洞。

三、加強(qiáng)公共危機(jī)管理的現(xiàn)實(shí)意義

1、有利于減少人民和國家的財(cái)產(chǎn)損失因?yàn)楣参C(jī)的突發(fā)性和不確定性，使得控制危機(jī)的決策者面臨很大的決策風(fēng)險和巨大的心理壓力，一旦決策出現(xiàn)差錯，將會使國家和人民遭受巨大的損失，所以，加強(qiáng)危機(jī)管理顯得尤為重要，這就需要政府協(xié)同完善公共危機(jī)管理體系，盡可能的壓低損失。

2、有利于維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定公共危機(jī)具有極強(qiáng)極迅速的蔓延擴(kuò)散能力，隨著其擴(kuò)散范圍的不斷擴(kuò)大，公共危機(jī)對社會的為害越來越難以控制，同時伴隨科技的迅猛發(fā)展和信息時代的快速發(fā)展，危機(jī)信息的傳播更加方便，一些虛假信息快速傳播至各地，比如日本核泄漏時期中國人大量搶購碘鹽，只因聽說碘鹽可以防核輻射。這些虛假信息的散布只會加劇人們的恐慌，所以政府加強(qiáng)公共危機(jī)管理有利更好的維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

3、有利于維護(hù)政府形象危機(jī)的突然爆發(fā)需要政府立即采取措施加以控制，這就考驗(yàn)的是政府的應(yīng)變能力，考驗(yàn)政府是否能迅速采取適當(dāng)措施保護(hù)民眾的安全以及利益。處理的成功與否都將影響政府在民眾心中的形象，成功的話，則民眾會更加信賴政府，失敗的話，民眾就會懷疑政府的處理事情的能力，損害政府的威嚴(yán)形象，更甚的是對政權(quán)有很大程度上的威脅。

四、對于我國危機(jī)管理的建議

1、加強(qiáng)危機(jī)和風(fēng)險意識相關(guān)政府部門需改變對危機(jī)認(rèn)識上的舊觀念，樹立危機(jī)意識和意外風(fēng)險認(rèn)識，回顧過去發(fā)生的種種難以預(yù)防控制的危機(jī)帶給我們的慘痛教訓(xùn)，我們必須意識到要樹立正確的危機(jī)和風(fēng)險意識，使得政府和群眾都能掌握應(yīng)對各種危機(jī)的措施，不至于在危機(jī)來臨之際驚慌失措。在公共管理工作中也應(yīng)樹立牢固的危機(jī)和風(fēng)險意識，使政府在對危險行業(yè)的監(jiān)管中保持高度的安全責(zé)任感。

2、加強(qiáng)危機(jī)管理機(jī)制當(dāng)前我國危機(jī)管理體系主要包括危機(jī)的預(yù)警、危機(jī)的反應(yīng)及遭受危機(jī)后的恢復(fù)重建。關(guān)于危機(jī)的預(yù)警，應(yīng)采取建立危機(jī)預(yù)警機(jī)制，及時發(fā)現(xiàn)危機(jī)預(yù)兆，在其發(fā)展起來之前將其消滅在“搖籃”里，這樣有利于減少人力物力的不必要的投入，還可以將危機(jī)所能造成的損失降低到最低;危機(jī)管理的反應(yīng)機(jī)制就是要相關(guān)部門加強(qiáng)合作交流，明確各自職責(zé)，同時要保證信息的流通便于提前控制危機(jī)的發(fā)生;危機(jī)管理的恢復(fù)重建分為兩個方面，一是政府要組織受害群眾實(shí)施自救，協(xié)助他們重建自己的家園，保證社會的穩(wěn)定有序發(fā)展。二是政府應(yīng)采取一些措施來幫助受災(zāi)群眾重拾對生活的希望，幫助他們走出災(zāi)難的陰影，另外給予適當(dāng)?shù)馁Y金援助幫助他們渡過難關(guān)。能更好的促進(jìn)社會穩(wěn)定，同時保障社會公民的生產(chǎn)生活。

參考文獻(xiàn):

［1］郝雁翔．當(dāng)前我國公共危機(jī)管理研究特征探析［J］．人力資源管理．2014(08):15－16．

［2］李錚．我國公共危機(jī)管理研究［J］．改革與開放．2014(12):88－89．

篇（5）

公共危機(jī)管理重在“防”，這樣可以花少量的錢做大量的事。預(yù)防公共危機(jī)就是要及早善于發(fā)現(xiàn)和查找可能引起公共危機(jī)事件的誘因、征兆和隱患，防止其蔓延擴(kuò)散。地方政府要重視公共危機(jī)的預(yù)防，做好公共危機(jī)的“預(yù)防員”。

構(gòu)建危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)，防患于未然。2003年一場突如其來的SARS疫情充分暴露了我國政府在公共危機(jī)管理機(jī)制上的漏洞和能力的欠缺：被動式、回應(yīng)式的管理，停留在亡羊補(bǔ)牢的層面，缺乏對危機(jī)的事前防范意識。由于公共危機(jī)具有破壞性、突發(fā)性、不確定性、擴(kuò)散性等特征，因此能否及早發(fā)現(xiàn)與控制公共危機(jī)成為政府能否及早采取行動、消除危機(jī)的關(guān)鍵。處于公共危機(jī)前沿的地方政府應(yīng)建立一套能夠感應(yīng)危機(jī)來臨的預(yù)警系統(tǒng)，提前發(fā)出危機(jī)警報，盡可能地把損失減少到最低限度。

培養(yǎng)公民的危機(jī)意識與抗危機(jī)能力，形成全民防御的文化。思想是行動的先導(dǎo)，公民的危機(jī)意識與抗危機(jī)能力是危機(jī)預(yù)警和防控的基礎(chǔ)。長期穩(wěn)定的社會氛圍使得人們?nèi)狈ξC(jī)意識，對能夠引起公共危機(jī)事件的誘因、征兆和隱患缺乏敏感性，以致漠視星星之火可能導(dǎo)致燎原之災(zāi)的公共危機(jī)的發(fā)生。地方政府要做好公共危機(jī)的“預(yù)防員”，就要把應(yīng)對各種突發(fā)事件的基本知識和技能作為公民素質(zhì)教育的重要內(nèi)容，組織社會成員模擬危機(jī)情景反復(fù)演練，通過全民的危機(jī)教育、災(zāi)難自救培訓(xùn)、實(shí)地演習(xí)，增強(qiáng)政府與全民的危機(jī)意識和抗危機(jī)能力。

制定和完善地方性法規(guī)、規(guī)章，做到有章可循。完備的法律法規(guī)和計(jì)劃安排是公共危機(jī)管理的保障。地方政府應(yīng)結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際，加強(qiáng)地方性法規(guī)、制度的制定和完善工作，為全國構(gòu)建完善的公共危機(jī)管理法律框架提供實(shí)踐依據(jù)。

二、地方政府是公共危機(jī)管理的“信息員”

信息化社會中的客觀信息非常重要，它是社會及其成員生存與發(fā)展的重要資源。地方政府應(yīng)該建立公共危機(jī)信息管理系統(tǒng)，使危機(jī)信息管理貫穿于危機(jī)管理全過程。

加強(qiáng)公共危機(jī)信息的過程管理。公共危機(jī)爆發(fā)前，盡可能多地收集信息，加強(qiáng)信息處理，以用于危機(jī)預(yù)警和危機(jī)防范。公共危機(jī)一旦爆發(fā)，地方政府必須對危機(jī)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行全面的信息收集，掌握具體的地點(diǎn)、危害程度、擴(kuò)散狀況、所需資源等，以增強(qiáng)危機(jī)管理的針對性。建立具有知識庫和邏輯推理能力的決策支持系統(tǒng)，利用計(jì)算機(jī)的模擬和分析能力對危機(jī)管理決策進(jìn)行支持，并集中專家資源，制定最有效的應(yīng)急方案。提供監(jiān)督和評估方案的執(zhí)行情況，確立調(diào)整方案的流程。為避免謠言，贏得社會公眾的支持與信任，及時公共危機(jī)信息。在公共危機(jī)結(jié)束后，信息管理工作進(jìn)入到善后處理階段，加強(qiáng)信息跟蹤反饋，收集危機(jī)破壞方面的信息，做好危機(jī)損失評估工作，得出全面而準(zhǔn)確的損失匯總信息，以提交上級部門和向社會公布。制定災(zāi)后重建計(jì)劃，完善危機(jī)治理預(yù)案，全面總結(jié)公共危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，加強(qiáng)地方危機(jī)預(yù)警工作。

與此同時，構(gòu)建全面整合的公共危機(jī)信息管理系統(tǒng)，包括地方政府應(yīng)急聯(lián)動中心、地理信息系統(tǒng)、財(cái)政管理信息系統(tǒng)、資產(chǎn)和后勤信息管理系統(tǒng)、人力資源信息系統(tǒng)、知識系統(tǒng)等，為戰(zhàn)勝公共危機(jī)管理提供全方位的支持。

三、地方政府是公共危機(jī)管理的“消防員”

公共危機(jī)的突發(fā)性、破壞性以及與此相連的緊急性要求地方政府迅速履行公共危機(jī)管理的消防員角色，即一旦危機(jī)事件形成或者爆發(fā)，政府應(yīng)該快捷、準(zhǔn)確、有效地控制危機(jī)。

快速反應(yīng)，展現(xiàn)地方政府處理公共危機(jī)的應(yīng)急能力。公共危機(jī)具有突發(fā)性、破壞性，如不及時加以控制，將造成不可估量的損失。所以，管理學(xué)家福斯特將快速反應(yīng)作為公共危機(jī)管理的首要特征。這就要求地方政府必須在第一時間作出快速反應(yīng)，立即啟動應(yīng)急預(yù)案，主要領(lǐng)導(dǎo)親臨現(xiàn)場進(jìn)行指揮，控制局面：同時快速開展緊急救援，實(shí)施控制隔離，緊急疏散居民，評估災(zāi)難程度，進(jìn)行社會動員，向公眾及時報告危機(jī)狀況和政府采取的應(yīng)對措施，提供基本的公共設(shè)施和安全保障等，將危機(jī)造成的損失和沖擊降至最低點(diǎn)。在此過程中要特別注意：一是堅(jiān)持寧快勿慢原則，切忌拖拉敷衍，必須在第一時間內(nèi)向上級機(jī)關(guān)報告，并通知同級機(jī)關(guān)，切忌因?yàn)槭录Ρ静块T或本地區(qū)不利就采取相應(yīng)的隱瞞和遮掩措施；二是進(jìn)行本地區(qū)全民社會動員，力戒全能政府思維和政府單打獨(dú)斗，要充分發(fā)揮企業(yè)、非政府組織、公民等在處理公共危機(jī)中的作用；三是要依法進(jìn)行緊急處置，避免。

四、地方政府是公共危機(jī)管理的善后處理者

危機(jī)的結(jié)束不等于危機(jī)處理的結(jié)束，當(dāng)公共危機(jī)被有效控制而趨于穩(wěn)定并逐漸消除后，地方政府公共危機(jī)管理的重點(diǎn)應(yīng)該轉(zhuǎn)向?qū)参C(jī)的善后處理?；謴?fù)民眾的生產(chǎn)生活秩序，使社會組織及其成員盡早地從危機(jī)狀態(tài)恢復(fù)到正常狀態(tài)。

篇（6）

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-8809（2010）12-0272-01

一、 公共危機(jī)的概念和特征：

“公共危機(jī)是一種突然發(fā)生的緊急事件或者非常態(tài)的社會情境，是指因不可抗拒或突然發(fā)生的重大自然災(zāi)害事件、公共危衛(wèi)生事件、事故災(zāi)難事件和社會安全事件引發(fā)的，給社會正常的生產(chǎn)與生活秩序以及人們黨的生民財(cái)產(chǎn)帶來嚴(yán)重威脅的緊急事件或緊急狀態(tài)。公共危機(jī)的特征為：高度的不確定性、危險性、破壞性、緊迫性、突發(fā)性、獨(dú)特性和決策的非程序化?！盵1]“研究危機(jī)事件的發(fā)生、發(fā)展、變化規(guī)律，并針對不同階段的特點(diǎn)，采取最可行、最確實(shí)的對策和行為，在最短的時間內(nèi)，以最少的資源來避免或減輕危機(jī)所帶來的威脅惡化的管理程序?！盵2]

二、應(yīng)對公共危機(jī)過程中樹立政府形象

（一） 公共危機(jī)管理的界定及危機(jī)管理中政府形象的重要性

公共危機(jī)管理一般是指為了應(yīng)對突發(fā)的對全國或部分地區(qū)的國家安全和法律制度、社會安全和公共秩序、公民的生命和財(cái)產(chǎn)安全已經(jīng)或可能構(gòu)成重大威脅和損害，造成巨大的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失和社會影響的，涉及公共安全的緊急公共事件，政府及一些社會組織運(yùn)用危機(jī)管理理論的基本原理和方法，調(diào)動各種可利用的資源和信息，通過監(jiān)測、預(yù)警、預(yù)控、應(yīng)急處理、評估、恢復(fù)等各種措施，防止可能的危機(jī)，處理已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)。公共危機(jī)管理一般具有突發(fā)性、緊急性、高度不確定性、影響社會性、非程序性決策等幾個基本特征。社會主義初級階段理論是依據(jù)我國基本國情制定的，是在實(shí)踐中形成的歷史產(chǎn)物，在改革開放的過程中，發(fā)揮著巨大的作用?！皩?shí)踐是檢驗(yàn)真理正確與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)”，歷史的發(fā)展證明這一體系的正確性與不可超越性。

一個組織的形象意味著關(guān)鍵公眾對該組織所持有的看法。政府形象是指政府在公眾腦海里留下的印象，及公眾對政府的評價。政府形象一方面來自外在的有形事物，也出自政府行為所反映的內(nèi)在精神， 主要包括：政府的信譽(yù)、效率、社會責(zé)任、價值取向、進(jìn)取精神、服務(wù)質(zhì)量以及對公眾的基本態(tài)度等。所以，政府形象是政府以其方針、政策、管理以及領(lǐng)導(dǎo)者和執(zhí)行者的行為要素作用于廣大公眾所形成的一種綜合的認(rèn)知結(jié)果。

在公共危機(jī)事件應(yīng)對中，政府良好的政府形象是一種可貴的資源，它對維護(hù)政府與人民之間的關(guān)系，團(tuán)結(jié)社會力量共同應(yīng)對公共危機(jī)事件具有積極作用。

（二） 公共危機(jī)中政府形象的塑造

1、轉(zhuǎn)變政府的職能，塑造服務(wù)型政府形象

在市場經(jīng)濟(jì)中，政府并不是全能型政府，而是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者。但是，在處理公共危機(jī)事件時， 有些地方和政府部門的工作不力，從客觀方面分析，也反映了政府職能的不明確和相應(yīng)機(jī)制的不健全。因此，公共危機(jī)中，政府要優(yōu)先處理好危機(jī)中的利害關(guān)系，以完善系統(tǒng)規(guī)范的社會保障制度和社會福利網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，集中政府有限的財(cái)力和物力，充分發(fā)揮公共服務(wù)職能。政府只有在公共危機(jī)的預(yù)防、控制、處理、善后等方面統(tǒng)籌兼顧，做到公開、公平、公道，才能樹立全心全意為人民服務(wù)的良好形象。針對樓房倒塌事件，閔行區(qū)相關(guān)部門第一時間將居民疏散，并保證了他們的基本生活。事故發(fā)生后，相關(guān)部門主動牽線搭橋，召開業(yè)主代表與開發(fā)商代表的溝通會，真正發(fā)揮了政府部門公共服務(wù)的職能。

2、加強(qiáng)溝通交流，塑造透明型政府形象

行政透明是信息社會的必然要求,在公共危機(jī)中，政府應(yīng)當(dāng)通過媒體傳播開展多種活動，如采用舉行新聞會、互聯(lián)網(wǎng)等不同方式，在第一時間內(nèi)向社會公眾提供真實(shí)的、盡可能多的有關(guān)危機(jī)險情和危機(jī)決策的原始信息，增強(qiáng)危機(jī)管理的透明度和民主性，以利于獲得社會公眾和非政府組織對政府危機(jī)管理的支持。事件發(fā)生后，區(qū)政府新聞辦在4個半小時后就開始面向國內(nèi)外媒體進(jìn)行首次新聞。政府在掌握了輿論主動權(quán)的同時，雙管齊下，樹立了透明的政府形象。當(dāng)前，我國正在全面建設(shè)小康社會，社會進(jìn)入了轉(zhuǎn)型期，社會貧富差距不斷拉大，地區(qū)、民族矛盾頻發(fā)，另外，自然災(zāi)害以及一些人為的重大安全事故不斷發(fā)生，所有種種都極易導(dǎo)致人們的心態(tài)失衡，激化社會矛盾，產(chǎn)生不同程度的公共危機(jī)事件，由此帶來社會秩序的震蕩和社會財(cái)富的巨大損失。因此，加強(qiáng)政府在危機(jī)管理中的職能，對于國家成功避免和駕馭各種風(fēng)險和危機(jī)，保障國家安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展，具有十分重要的意義。

3、健全問責(zé)制度，塑造責(zé)任型政府形象

篇（7）

[DOI]1013939/jcnkizgsc201714207

隨著信息技術(shù)近些年來的飛速發(fā)展，新媒體逐漸成為最具發(fā)展?jié)摿Φ?，在信息傳播領(lǐng)域影響巨大的主流媒體。新媒體對政府的傳統(tǒng)的公共危機(jī)的管理帶來了巨大的影響。政府對于公共危機(jī)管理要有計(jì)劃、有組織、符合實(shí)際情況就必須認(rèn)識到新媒體在現(xiàn)代管理中的地位和作用。

1新媒體和公共危機(jī)管理概述

11“新媒w”的含義和特征

新媒體是指在社會信息傳播領(lǐng)域出現(xiàn)的建立在數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)上的新型媒體。就其外延而言，新媒體主要包括光纖電纜通信網(wǎng)圖文電視、電子計(jì)算機(jī)通信網(wǎng)、大型電腦數(shù)據(jù)通信系統(tǒng)、通信衛(wèi)星和衛(wèi)星直播電視系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)短信和多媒體信息的互動平臺、多媒體技術(shù)以及利用數(shù)字技術(shù)播放的廣播網(wǎng)等。[1]

在新媒體時代，信息的發(fā)送者和接收的信息是雙向互動的，雙方可以從交流中獲得對傳播新的反饋進(jìn)而根據(jù)對方的反饋對所傳遞的信息的內(nèi)容進(jìn)行更為深入的挖掘，使得信息在傳播過程中越來越豐富。在傳播的形態(tài)上，新媒體還能夠傳播聲音、圖像、影視等信息，新媒體使得信息的傳播更為便捷和多樣化。同時，通過新內(nèi)體技術(shù)的發(fā)展，人們隨時隨地都可以接收來自外界的信息，而且在信息傳播的速度上看，任何信息幾乎只要經(jīng)過初級的加工和處理就可以迅速地進(jìn)行傳播和擴(kuò)散，基本實(shí)現(xiàn)了零時間間隔。

12“公共危機(jī)管理”的含義和特征

公共危機(jī)管理是指：“危機(jī)發(fā)生時，公共部門所采取的有助于公民和環(huán)境的一系列措施。目的是通過提高公共部門對危機(jī)發(fā)生的預(yù)見能力和危機(jī)發(fā)生后的救治能力，及時、有效處理危機(jī)，減少損失，恢復(fù)社會穩(wěn)定和公眾對公共部門的信任?！盵2]

公共危機(jī)管理主要有四個特征：其一，緊迫性，公共危機(jī)管理的對象多數(shù)是突發(fā)的災(zāi)難事件，并出現(xiàn)了對群眾和公共財(cái)產(chǎn)造成損失的情況，需要政府部門必須在極端的時間內(nèi)做出反應(yīng)并著手解決；其二，危險性，公共危機(jī)發(fā)生后，如果工作人員處置不當(dāng)將會因此延誤處理事件更嚴(yán)重的會加重危機(jī)的損害程度；其三，權(quán)威性，公共危機(jī)管理對于公共危機(jī)事件信息的及處置的意見是具有國家的公信力的；其四，系統(tǒng)性，公共危機(jī)管理是協(xié)調(diào)整合人力、財(cái)力、物力及信息資源對危機(jī)進(jìn)行預(yù)防和處置，必須動用全社會的力量有序組織才能真正做到對公共危機(jī)進(jìn)行管理。

13新媒體對傳統(tǒng)公共危機(jī)管理的影響

隨著新媒體的普及和發(fā)展，其對公共危機(jī)管理的各個方面都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。其一，信息傳播者數(shù)量劇增新媒體傳播的超越時空的特性和傳播信息的廣泛性使得管理過程中信息量劇增，加大分析和處置的難度。其二，應(yīng)急時間急劇縮短信息傳播速度加快必然對政府的快速反應(yīng)提出了要求。其三，輿論引導(dǎo)難度加大由于新媒體傳播對于所傳播信息的質(zhì)量幾乎沒有要求，政府也沒有能力對其進(jìn)行逐條審核，這必然加大了輿論引導(dǎo)的難度，政府很難控制負(fù)面影響的擴(kuò)散。其四，處置手段豐富多樣；新媒體技術(shù)的發(fā)展也為政府進(jìn)行公共危機(jī)管理提供了更多的手段和技術(shù)支持，使得政府能夠更加高效快速地處理公共危機(jī)事件。

2公共危機(jī)管理中政府應(yīng)對新媒體的現(xiàn)狀

21利用網(wǎng)絡(luò)收集輿情

在公共危機(jī)事件發(fā)生后，政府部門會根據(jù)要求，對于網(wǎng)絡(luò)上涉及該時間的輿情進(jìn)行收集，特別是會對各大門戶網(wǎng)站和新聞網(wǎng)站的消息和網(wǎng)民在微博上的討論進(jìn)行審查，了解公眾對于該事件的看法，同時對于網(wǎng)絡(luò)上比較偏激和比較片面的言論進(jìn)行了刪除工作。

22利用官方網(wǎng)站消息

近年來，在很多公共危機(jī)事件發(fā)生后，相應(yīng)政府部門會利用該門戶網(wǎng)站，就該事件官方消息，并對該事件的影響范圍和變化情況進(jìn)行及時的說明，保證公眾能夠通過官方的渠道對于該事件進(jìn)行了解。

23召開會

在公共危機(jī)事件發(fā)生后，相關(guān)政府部門會舉行新聞會，對有關(guān)問題進(jìn)行解答，介紹事件發(fā)生的原因調(diào)查，處理經(jīng)過，對處理過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行解釋，對事件的后續(xù)發(fā)展進(jìn)行解釋和通告，并對如何采取措施以保證減少此類事件發(fā)生的概率進(jìn)行說明。

24聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)媒體引導(dǎo)輿論

針對網(wǎng)絡(luò)上的一些負(fù)面的輿論和不實(shí)的謠傳，政府部門除了會通過官方網(wǎng)站消息外，還會采取新媒體手段回復(fù)謠言，引導(dǎo)輿論，具體包括采用視頻、音頻資料，采取評論、文章的形式，通過人們的從中心理引導(dǎo)社會輿論等手段。

3公共危機(jī)管理中政府應(yīng)對新媒體的缺陷

在很多公共危機(jī)事件的處理過程中，新媒體手段在信息的傳播和輿論的導(dǎo)向方面發(fā)揮了決定性的作用，政府部門在事前的思想認(rèn)識和事中、事后的處置上都存在著很多的缺陷。

31對新媒體作用不重視

在新媒體已經(jīng)逐漸成為主流媒體的大背景下，政府部門對于新媒體的地位和作用認(rèn)識得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在新媒體時代，以網(wǎng)絡(luò)媒體為代表的新媒體平臺對于信息的傳播起到了放大的作用，政府部門顯然沒有意識到這一點(diǎn)，從而喪失了在危機(jī)的潛伏期就對其進(jìn)行處置的最佳時期。尤其是政府部門對于網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)的謠言并沒有預(yù)警的機(jī)制，而這些謠言很可能引導(dǎo)公眾的情緒走向極端化。

32對網(wǎng)絡(luò)輿情反應(yīng)不及時，信息不權(quán)威

隨著信息資源開始更大范圍的共享，政府部門實(shí)現(xiàn)信息封鎖已經(jīng)變成了一件不可能完成的事情。在此種情況下，政府部門如果仍然采取封鎖消息以達(dá)到限制公眾的知情權(quán)的方式，不但無法達(dá)到對公共危機(jī)事件輿情管理的目的，反而更加容易使得自身陷入被動。

當(dāng)公共危機(jī)事件發(fā)生之后，如果信息權(quán)威渠道不暢通，就會導(dǎo)致謠言四起，更嚴(yán)重的情況下會使公眾陷入恐慌的情緒中。因此，信息披露的機(jī)制慢慢地取代了信息封鎖的機(jī)制。這種信息披露的機(jī)制對于消除不好的傳聞，導(dǎo)正社會公眾的輿論傾向和緩解社會公眾的恐慌心理是十分有效的。

33政府技術(shù)發(fā)展落后，對新媒體缺乏監(jiān)管

網(wǎng)絡(luò)媒體等新媒體信息的傳播中，傳播者和受眾是完全平等的地位，他們都擁有根據(jù)自己的需求選擇傳播的信息的自由和發(fā)表自主意見的權(quán)利，因此政府部門并不能夠很有效地對網(wǎng)絡(luò)媒體上傳播的信息進(jìn)行監(jiān)控。目前，政府部門還尚未建立起完整而且有效的網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)管機(jī)制，政府部門所做的就是在發(fā)現(xiàn)有害信息后及時將其刪除，并沒有有效的、完整的對新媒體的監(jiān)管手段。

34對新媒體手段運(yùn)用不充分

面對新媒體對于公共危機(jī)事件管理的影響，政府部門還沒能充分地利用好系內(nèi)提手段來引導(dǎo)社會輿論，具體體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：其一，政府部門的門戶網(wǎng)站的建設(shè)不夠完善，維護(hù)不夠及時；目前，政府各部門對于門戶網(wǎng)站的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一、參差不齊，更有甚者很多市一級政府工作部門還沒有建立起門戶網(wǎng)站。其二，政府網(wǎng)站與社會公眾的互動性不強(qiáng)；新媒體時代信息的直接傳播消除了傳統(tǒng)媒體中的信息延遲的問題，利用新媒體及時與公眾互動，可以將政府部門在問題處理中的角色變主動為被動，從而提高問題處理的效率和效果。其三，政府部門沒有運(yùn)用更多種新媒體信息傳播的手段。政府部門僅是通過門戶網(wǎng)站或者官方微博新聞或者召開新聞會的方式簡單應(yīng)對，并沒有立即對輿情開展進(jìn)一步的引導(dǎo)，使得該危機(jī)事件能夠得到及時的控制和解決。

4公共危機(jī)管理中政府應(yīng)對新媒體的對策

41正視新媒體在現(xiàn)在公共危機(jī)管理中的作用

新媒體在公共危機(jī)管理中的地位變得越來越重要，政府部門一定要重視起新媒體在公共危機(jī)管理中的地位。各國政府部門在網(wǎng)絡(luò)信息管理中的作用也主要體現(xiàn)在立法執(zhí)法、制定發(fā)展策略、推動行業(yè)自律和公眾教育等方面。要有效地解決公共危機(jī)事件，政府必須掌握主動權(quán)，才能有效地引導(dǎo)公眾輿論的發(fā)展方向，進(jìn)而快速地解決公共危機(jī)問題。

42建立輿情發(fā)現(xiàn)、分析和處理機(jī)制

網(wǎng)絡(luò)媒體在新媒體時代扮演著最為重要的角色，所以，針對當(dāng)前公共危機(jī)管理的實(shí)踐而言，重點(diǎn)是應(yīng)該建立對于網(wǎng)絡(luò)輿情的發(fā)現(xiàn)分析和處理機(jī)制。在輿情的發(fā)現(xiàn)方面，應(yīng)該建立常態(tài)發(fā)現(xiàn)突發(fā)狀態(tài)發(fā)現(xiàn)的結(jié)合機(jī)制。在輿情分析方面，應(yīng)該利用標(biāo)準(zhǔn)的分析流程，把握輿情分析的重點(diǎn)。在輿情的處置方面，要將“疏”“導(dǎo)”相結(jié)合，把握時機(jī)對輿情進(jìn)行處置，壓縮謠言產(chǎn)生的空間，進(jìn)而達(dá)到對輿情的處理。

43建立新媒體監(jiān)管體系

對于我國的社會情況而言，筆者認(rèn)為政府部門應(yīng)該從以下幾個方面對新媒體進(jìn)行監(jiān)管：其一，通過立法手段限定網(wǎng)絡(luò)信息管制的內(nèi)容；其二，明確規(guī)定網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商在信息管制方面的法律責(zé)任；其三，嚴(yán)密監(jiān)管政治性質(zhì)的網(wǎng)站和網(wǎng)上政治性的論壇，并對于在該種論壇上長期活躍的用戶進(jìn)行實(shí)名認(rèn)證。從立法和執(zhí)行兩個角度建立完善的新媒體監(jiān)管體系。

44豐富政府網(wǎng)站內(nèi)容信息并及時更新

在當(dāng)前新媒體時代，電子政府工程不斷地發(fā)展，政府的信息公開制度也在不斷地完善。越來越多的政府部門開始建立自己的網(wǎng)站，通過網(wǎng)絡(luò)平臺處理政務(wù)，公開信息。提倡管理過程中，政府部門應(yīng)當(dāng)從平時做起，加強(qiáng)宣傳，提高政府網(wǎng)站的知名度的同時注意網(wǎng)站的信息的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，建立網(wǎng)站的公信力。在危機(jī)發(fā)生之后，政府部門為了避免危機(jī)的擴(kuò)散，就必須要利用有效的媒體平臺及時最權(quán)威的消息，加強(qiáng)和公眾的互動，使政府部門更了解群眾的不滿和疑惑，這樣更有利于公共危機(jī)事件的管理和最終的解決與安置工作，提高公共危機(jī)事件的處理效率，優(yōu)化公共危機(jī)事件的處理結(jié)果。

參考文獻(xiàn)：

[1]蔣宏，徐劍新媒體導(dǎo)論[M].上海：上海交通大學(xué)出版社，2006

[2]張成福公共危機(jī)管理：全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇[J].中國行政管理，2003（7）

篇（8）

危機(jī)事件是社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的必然產(chǎn)物。突發(fā)公共衛(wèi)生事件作為危機(jī)事件的一種，其對人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全造成的危害是直接的、重大的，甚至是無法消除的。近年來，三鹿奶粉事件、H7N9高致病性禽流感疫情爆發(fā)等突發(fā)事件，均屬于公共衛(wèi)生事件的范疇，其造成的后果有目共睹。對于如何應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件不僅應(yīng)該成為政府亟待解決的實(shí)際問題，也應(yīng)該成為政府治理領(lǐng)域的一大學(xué)術(shù)研究課題。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的理論闡釋

國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于政府應(yīng)機(jī)管理的相關(guān)研究大致是從2003年“非典”疫情之后才開始，雖然起步相對于國外來說比較晚，但是發(fā)展速度也比較快，十年來，在這方面也取得了相當(dāng)多的理論成果，對我國政府危機(jī)管理的實(shí)踐也起到了很好的指導(dǎo)作用。

美國學(xué)者羅森塔爾認(rèn)為，危機(jī)是指對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準(zhǔn)則構(gòu)架產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其做出關(guān)鍵決策的事件。C.F.赫爾曼（Hermann，1972）基于危機(jī)所處的情境狀態(tài)這一維度來下的定義，“危機(jī)是威脅決策集團(tuán)優(yōu)先目標(biāo)的一種形勢，是一種情景狀態(tài)，決策改變所獲得的反應(yīng)時間非常有限，其形勢改變也往往出乎意料”。國內(nèi)學(xué)者薛蘭、張強(qiáng)、鐘開斌從危機(jī)的諸多構(gòu)成要素的角度來分析，認(rèn)為危機(jī)通常是在決策者的核心價值觀念受到嚴(yán)重威脅或挑戰(zhàn)，有關(guān)信息很不充分，事態(tài)發(fā)展具有高度不確定性和需要迅捷決策等不利情景的匯聚。綜合以上國內(nèi)外學(xué)者的研究成果，危機(jī)事件具備內(nèi)外兩方面的特征：內(nèi)在面是指危機(jī)的發(fā)生會破壞社會系統(tǒng)的正常運(yùn)行秩序，導(dǎo)致社會運(yùn)行的停滯甚至倒退；外在面是指危機(jī)的發(fā)生具有突然性、破壞性。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生的，嚴(yán)重?fù)p害公眾健康的危機(jī)事件。我國于2003年5月公布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機(jī)條例》，其中第二條明確規(guī)定：突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。作為危機(jī)事件中的一種，突發(fā)公共衛(wèi)生事件也具有危機(jī)事件的一般性特征，一是時間上的突然性和偶發(fā)性；二是空間上的波及面廣和破壞性大。共性之外，突發(fā)公共衛(wèi)生事件也有某些個性特征：一是公眾健康成為主要的影響對象。二是政府聯(lián)動成為主要的應(yīng)對方式。

二、地方政府在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的實(shí)證研究

之所以選擇地方政府作為實(shí)證研究的對象，是因?yàn)榈胤秸湎噍^于中央政府而言與民眾聯(lián)系聯(lián)系更加密切，且制定的決策更加具有微觀上的可操作性，因此，地方政府應(yīng)該成為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的主體。

（一）我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件的現(xiàn)狀分析

資料顯示，20世紀(jì)以來，國際上影響范圍較廣、后果較嚴(yán)重的200多起突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中，核輻射10起、食品中毒32起、藥物中毒7起、化學(xué)品泄漏造成污染42起、毒氣泄漏和煤礦爆炸60起、有毒生物引發(fā)的29起、利用毒物制造的恐怖事件8起、利用毒物自殺或釋放毒氣傷害他人的8起。建國以來，我國地方政府在危機(jī)管理體系建設(shè)上作出了很多應(yīng)有的工作，雖然迄今為止仍然存在諸多問題，但也取得了相應(yīng)的成就。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢，非典、豬流感、禽流感、霍亂等，一次次地威脅著社會公眾的身體健康，考驗(yàn)著政府的危機(jī)管理能力。

1.流行性疾病爆發(fā)成為主要類型。突發(fā)公共衛(wèi)生事件按照類型來劃分，可分為重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物中毒和職業(yè)中毒、重大環(huán)境污染事故、自然災(zāi)害導(dǎo)致的傷亡等等。重大傳染病疫情被列在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的首位。根據(jù)國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：2011年我國甲乙類法定報告?zhèn)魅静“l(fā)病數(shù)及死亡數(shù)為3237558例，報告死亡病例為15246例。傳染病發(fā)病數(shù)位居前五位的是病毒性肝炎、肺結(jié)核、梅毒、細(xì)菌性和阿米巴性痢疾和淋病，占總發(fā)病數(shù)的94.41%。位列死亡病例前五位的是艾滋病、肺結(jié)核、狂犬病、病毒性肝炎、流行性出血熱，占總死亡病例的97.68%。

2.粗放型經(jīng)濟(jì)增長成為根本原因。經(jīng)濟(jì)的粗放型增長方式是導(dǎo)致突發(fā)公共衛(wèi)生事件頻發(fā)的根本原因。改革開放以來，特別是確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制作為我國的主要經(jīng)濟(jì)體制后，我國進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快車道。但是，這種經(jīng)濟(jì)的增長卻是以資源環(huán)境的過度消耗為代價，經(jīng)濟(jì)高速增長的背后是資源的過度開采和環(huán)境狀況的極度惡化，工業(yè)生產(chǎn)排放的廢水、廢氣和廢渣等污染物，嚴(yán)重破壞了居民的生活環(huán)境，影響了人民的身體健康。

3.地方政府成為應(yīng)對的唯一主體。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對上，地方政府始終處于主體的地位。這客觀上是由突發(fā)事件的緊急性所致，若是應(yīng)對主體多元，會造成協(xié)調(diào)上的困難和決策上的遲緩，不利于突發(fā)事件的及時解決；但是，應(yīng)對主體的單一也存在一定的弊端，如政府和群眾之間的信息不完全和政府自身的自利傾向會使得政府憑借自身的公權(quán)力過濾和歪曲一些重要信息，以此來維護(hù)社會的“剛性穩(wěn)定”，如事件發(fā)生的原因和實(shí)際傷亡人數(shù)。

（二）我國地方政府應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件取得的主要成就

1.應(yīng)急管理體系基本形成。我國目前已經(jīng)形成了“一案三制”的應(yīng)急管理體系。“一案”是指國家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系，“三制”為應(yīng)急管理體制、運(yùn)行機(jī)制和法制。應(yīng)急管理體制主要指建立健全集中統(tǒng)一、堅(jiān)強(qiáng)有力、政令暢通的指揮機(jī)構(gòu)；運(yùn)行機(jī)制主要指建立健全監(jiān)測預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急信息報告機(jī)制、應(yīng)急決策和協(xié)調(diào)機(jī)制；而法制建設(shè)方面，主要通過依法行政，努力使突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置逐步走上規(guī)范化、制度化和法制化軌道。

2.相關(guān)法律法規(guī)逐漸完善。我國的政府危機(jī)管理法律法規(guī)體系屬于條塊結(jié)合、上下統(tǒng)一型。中央政府與各級地方政府（省、市、縣、鄉(xiāng)）形成的縱向管理體系和中央各部、委、司、局與地方各管理局形成的橫向管理縱橫結(jié)合形成的法律法規(guī)網(wǎng)絡(luò)治理體系。

3.公民應(yīng)急能力明顯提高。危機(jī)事件的管理向來就不是政府一方的事，政府應(yīng)該成為主導(dǎo)，但是仍需要公眾掌握相關(guān)的應(yīng)急技能和知識，公眾能第一時間展開自救往往比政府救援更加及時和有效。在經(jīng)歷了非典疫情、汶川強(qiáng)震等重大突發(fā)事件后，國家加大了對公眾的危機(jī)事件應(yīng)急教育和培訓(xùn)，安全教育也已經(jīng)進(jìn)入學(xué)校課堂和街道社區(qū)，我國公民的應(yīng)急能力有了很大程度的提高。

4.社會參與程度持續(xù)加深。危機(jī)管理中的社會力量不僅包括作為個體的社會大眾的參與，還，需要有組織的公眾參與，因?yàn)閭€體之間自身能力和素質(zhì)存在較大差異，組織化程度也不高，盲目地參與應(yīng)急救援容易出現(xiàn)“幫倒忙”的情況，因此，一支組織化程度高、訓(xùn)練有素的志愿者隊(duì)伍就可以彌補(bǔ)個體救援的劣勢，另外，民間組織也成為了危機(jī)管理的重要力量。

（三）我國地方政府應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件存在主要問題

一是政府內(nèi)部管理不善。政府的內(nèi)部管理主要是針對橫向各職能部門和縱向各層級政府之間的管理，目的是使政府組織的日常運(yùn)行能做到條塊結(jié)合、形成合力。目前我國地方政府在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，主要采取的方式是成立臨時的專門工作小組，協(xié)調(diào)各個職能部門的運(yùn)作，這種方式有助于整合各方面資源，比較靈動，節(jié)省經(jīng)費(fèi)開支，有一定的積極作用。

二是政府預(yù)警能力不足。危機(jī)預(yù)警是指通過對收集到的相關(guān)情報信息、疫情監(jiān)測等進(jìn)行綜合分析，目的是對未來短期內(nèi)或中長期可能發(fā)生的危機(jī)或?yàn)?zāi)害的地域空間、程度大小、后果輕重等做出研判和預(yù)測，采取相應(yīng)的預(yù)防和減災(zāi)措施，最大程度降低災(zāi)害發(fā)生對社會的影響程度。我國地方政府大多是在突發(fā)事件發(fā)生之后才進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案制定的，事前并未有相關(guān)工作的開展。由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有較強(qiáng)的傳播性特征，若不及時預(yù)防處置，傳染病病毒會隨著人員的流動而發(fā)生大面積的擴(kuò)散。

三是政府信息溝通不暢。順暢的信息溝通渠道是政府應(yīng)急管理工作順利開展的重要保障。政府的信息流通主要有兩個方面：一是政府內(nèi)部的信息交流，二是政府與外界社會之間的信息溝通。目前我國地方政府在應(yīng)急信息處理上存在三個問題：首先是政府內(nèi)部橫向和縱向之間的條塊分割的現(xiàn)狀導(dǎo)致信息流通不暢；其次是應(yīng)急工作缺乏專家智囊的專業(yè)信息作為指導(dǎo)；三是政府對外界的信息披露工作不到位。

三、構(gòu)建應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理體系的價值分析

在以“制度真空”和“道德失范”為主要特征的歷史轉(zhuǎn)型時期，構(gòu)建起應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理體系，科學(xué)有效地處理好突發(fā)事件，對于我國的政府、市場和社會發(fā)展都將起到重大而深刻的作用。

首先，消弭危機(jī)影響，維持社會正常發(fā)展秩序。突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有發(fā)生時間的突然性、影響范圍的廣泛性和造成后果的嚴(yán)重性等基本特征，它的出現(xiàn)會給社會正常發(fā)展帶來沉重的打擊，同時也會造成民眾情緒的極度恐慌。過渡時期，社會穩(wěn)定是壓倒一切的工作重點(diǎn)。另外，從危機(jī)發(fā)生的周期上看，突發(fā)性公共衛(wèi)生事件有其事前、事中和事后三個階段。因此，構(gòu)建起應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理體系可以有效地從源頭上降低危機(jī)事件發(fā)生的風(fēng)險，危機(jī)事件發(fā)生后，又能在第一時間在最大限度上消弭其所帶來的社會危害，減少民眾心中的恐慌，同時也能在危機(jī)后調(diào)動一切社會資源來開展善后恢復(fù)工作。

其次，完善政府職能，推動構(gòu)建服務(wù)型政府。服務(wù)型政府不僅要存在于常態(tài)社會下，同時，在非常態(tài)型社會――即出現(xiàn)突發(fā)事件導(dǎo)致社會發(fā)展的正常模式被打破這樣一種社會狀態(tài)――中也需要服務(wù)型政府。應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理體系的建構(gòu)是對政府職能的進(jìn)一步完善，同時也是對非常態(tài)社會下如何構(gòu)建服務(wù)型政府的積極探索。

最后，減少經(jīng)濟(jì)損失，確保經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展。突發(fā)公共事件的發(fā)生通常會造成一系列惡性連鎖反應(yīng)，如禽流感發(fā)生后，有些地方政府大規(guī)模撲殺家禽，造成雞鴨類供需失衡，同時，也會導(dǎo)致部分商品物價上漲，比如，由于受到年初禽流感疫情的影響，造成2013年底羽絨服價格普遍上漲。構(gòu)建起應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理體系可以有效地降低危機(jī)事件對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響。

四、突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理體系建構(gòu)的現(xiàn)實(shí)路徑探索

（一）完善政府應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的全過程管理系統(tǒng)

1.建立公共衛(wèi)生突發(fā)事件預(yù)警子系統(tǒng)。地方政府必須要強(qiáng)化對危機(jī)事件的預(yù)防和警示意識。預(yù)警子系統(tǒng)的建立需要先進(jìn)的信息技術(shù)作為支撐。一方面，地方政府要依靠先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)建立起預(yù)警子系統(tǒng)的硬件設(shè)施；另一方面，要建立一支能熟練操作和利用這一系統(tǒng)的人才隊(duì)伍。

2.建立公共衛(wèi)生突發(fā)事件決策子系統(tǒng)。決策是管理活動的核心環(huán)節(jié)，決策活動貫穿于整個管理工作的始終。一方面，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，地方政府要建立常態(tài)化的危機(jī)決策機(jī)構(gòu)。橫向上，該機(jī)構(gòu)行政級別應(yīng)高于政府各職能部門，賦予其充分的調(diào)動各個部門的行政權(quán)威；縱向上，不僅要在省一級設(shè)立該機(jī)構(gòu)，市、縣、鄉(xiāng)等基層政府也要相應(yīng)地設(shè)置，因?yàn)槲C(jī)事件大多發(fā)生在基層，基層政府對事件的信息掌握更加充分，要賦予基層政府更大的決策自來應(yīng)對危機(jī)事件。另一方面，從人員配置上看，危機(jī)決策機(jī)構(gòu)的人員編制應(yīng)該要擴(kuò)大專家學(xué)者的比例，因?yàn)槲C(jī)應(yīng)對工作的專業(yè)性較強(qiáng)，特別是公共衛(wèi)生事件，涉及到的專業(yè)知識較多。讓更多的專家學(xué)者參與到危機(jī)應(yīng)對的決策工作中來，可以使危機(jī)決策更加科學(xué)、合理。

3.建立公共衛(wèi)生突發(fā)事件善后子系統(tǒng)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的善后工作，即在危機(jī)事件發(fā)生后，對受影響的公眾進(jìn)行及時救治，對未受影響的群體及時保護(hù)，同時，盡可能消弭危機(jī)帶來的影響，使中斷了的社會生產(chǎn)和生活得以繼續(xù)。善后子系統(tǒng)是以充足的資源儲備為基礎(chǔ)的，資源包括資金、物資、技術(shù)等諸多方面，地方政府應(yīng)針對該地區(qū)可能發(fā)生的各種突發(fā)事件做好相應(yīng)的資源儲備。

（二）建立社會組織參與子系統(tǒng)

1.推進(jìn)醫(yī)療體制改革進(jìn)程。我國醫(yī)療體制改革的一大目標(biāo)，就是健全基層醫(yī)療體系。對于基層的醫(yī)療機(jī)構(gòu)要予以一定的財(cái)政補(bǔ)貼，同時建立醫(yī)生的多點(diǎn)執(zhí)業(yè)制度，鼓勵優(yōu)秀的醫(yī)療人才跨區(qū)域流動，支援基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的發(fā)展。醫(yī)療機(jī)構(gòu)市場化改革的重點(diǎn)在城市，在農(nóng)村則需要政府構(gòu)建起公共衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)。只有基層的醫(yī)療體系完善了，才能增強(qiáng)抵御突發(fā)公共事件的能力。

2.發(fā)揮非政府組織的優(yōu)勢。非政府組織是介于政府與市場、政府與社會之間的非盈利機(jī)構(gòu)，是政府、市場和社會三者之間的橋梁和紐帶。在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的過程中，雖然要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，但是，來自社會的力量同樣不容忽視。非政府組織一方面可以起到發(fā)動、號召社會大眾參與到事件應(yīng)對中來，另一方面，通過培養(yǎng)一支訓(xùn)練有素的志愿者隊(duì)伍，可以分擔(dān)政府的救援處置工作，另外，還能增強(qiáng)整個社會的凝聚力、向心力，在無形之中也增加了社會財(cái)富。

3.運(yùn)用新媒體完善溝通渠道。以社交媒體和移動終端為主的新媒體正在迅速發(fā)展，并一點(diǎn)一滴地改變著人們的生活。在政府危機(jī)管理工作中，新媒體的作用也不容小覷。政府要順應(yīng)新媒體的發(fā)展趨勢，利用新媒體及時向社會突發(fā)事件的救援進(jìn)展情況，以消除社會大眾的恐慌心理，并遏制謠言的傳播；另外，由于新媒體在社會中的受眾面較廣，地方政府可以將此作為宣傳、教育大眾的手段加以利用，對其宣傳疾病預(yù)防、控制的相關(guān)知識，提升民眾的自救能力。

（三）建立公民公共衛(wèi)生知識普及教育子系統(tǒng)

社會大眾是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系建設(shè)的最終受益者，是這一體系建設(shè)的根本之所在。因此，要想打牢這一防線，最重要的是依靠群眾的力量。第一是地方政府要加大對群眾宣傳相關(guān)法律法規(guī)的力度，如《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理?xiàng)l例》等；二是衛(wèi)生部門、疾控部門、醫(yī)院等要加強(qiáng)對公眾健康方面的教育，讓他們掌握基本的急救常識，因?yàn)榘l(fā)生突發(fā)事件后，如果掌握了一定的急救技能，第一時間展開救援是最快速、最有效的辦法；三是發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，對政府和有關(guān)部門的日常工作，或是在突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)對工作展開全面而深入的監(jiān)督，督促政府更好地完成工作。

參考文獻(xiàn)

[1] Rosenthal Uriel， Charles Michael T. ， ed. Coping with Crises： the Management of Disasters， Riots and Terrorism. Springfield： Charles C. Thomas Publisher Ltd， 1989：10.

[2] 萬國民，王成昌.突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2009：11.

篇（9）

區(qū)域公共危機(jī)治理的政策架構(gòu)需要通過分析區(qū)域危機(jī)治理的理論適用、區(qū)域危機(jī)的基本表征和原因，確定區(qū)域危機(jī)政策的基礎(chǔ)。

(一)危機(jī)治理的理論闡釋及應(yīng)用

對治理的關(guān)注，是隨著全球化進(jìn)程的發(fā)展和新公共管理不能有效地解釋當(dāng)代公共決策的復(fù)雜和動態(tài)的過程而不斷增強(qiáng)的。作為政府管理中重要內(nèi)涵的地方治理最先受到學(xué)者的關(guān)注。區(qū)域公共危機(jī)的治理恰好適應(yīng)地方治理的理論要求，在危機(jī)治理主體的多元化、主體間責(zé)任界限的模糊性、主體間權(quán)力的互相依賴性和互動性、治理網(wǎng)絡(luò)體系的建立等問題上逐漸形成了相應(yīng)的理論體系。地方治理主體的多元化是治理理論被關(guān)注的重要邏輯起點(diǎn)。治理同時又作為一種多中心、合作、非意識形態(tài)化的公共管理模式，治理主體既包括政府和其他公共機(jī)構(gòu)，也可以是非政府組織、家庭、企業(yè)甚至公民個人。治理的過程不僅僅局限于政府的主導(dǎo)，也包括多元角色的互動。因此，危機(jī)治理拋棄了傳統(tǒng)公共管理的壟斷性與強(qiáng)制性，治理主體的權(quán)力運(yùn)作超越了傳統(tǒng)公共危機(jī)管理模式下權(quán)力運(yùn)行向度的單一性和封閉性，使區(qū)域間的危機(jī)參與主體通過合作、協(xié)商、確立共同的利益等方式實(shí)施對危機(jī)事務(wù)的管理，其實(shí)質(zhì)是一個多元的、上下良性互動的合作過程。因此，危機(jī)治理權(quán)力的運(yùn)行主要不是依靠政府的權(quán)威，而是依靠合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。如2007年的太湖藍(lán)藻事件，在這起環(huán)境危機(jī)應(yīng)對前后，基本上主要靠政府在單獨(dú)組織，缺少社會的動員和民眾的參與，更沒有形成一定的危機(jī)應(yīng)對合作體系，這種單純的政府危機(jī)管理模式應(yīng)當(dāng)被以合作網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的危機(jī)治理模式所代替。

(二)區(qū)域性危機(jī)的特征

公共危機(jī)是一種普遍存在的、能夠造成一定時間、一定范圍的正常生活和社會秩序扭轉(zhuǎn)的緊張狀態(tài)與關(guān)系。近年來，世界范圍內(nèi)區(qū)域合作的展開和中國經(jīng)濟(jì)區(qū)域化發(fā)展態(tài)勢的日漸增強(qiáng)，區(qū)域內(nèi)社會和經(jīng)濟(jì)活動日漸頻繁，一些重要的污染型企業(yè)多集中分布于行政區(qū)域的邊界地帶，一般沿江河等流域分布，如環(huán)渤海灣地區(qū)化工企業(yè)的密集設(shè)置已造成該區(qū)域的環(huán)境嚴(yán)重污染。近年來，我國中央政府推進(jìn)了諸多區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃，國內(nèi)已經(jīng)逐漸形成了如環(huán)渤海、長三角、珠三角等幾大區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶，并逐漸構(gòu)建了區(qū)域內(nèi)的各網(wǎng)絡(luò)合作平臺，各類區(qū)域間網(wǎng)絡(luò)溝通機(jī)制也逐漸形成，區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的依賴性和關(guān)聯(lián)性越來越密切，任何一個地方發(fā)生重特大災(zāi)害事故，都可能對區(qū)域內(nèi)其他地方的社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響，區(qū)域危機(jī)治理客觀上也要求在危機(jī)應(yīng)對方面實(shí)現(xiàn)區(qū)域間各級政府、社會組織的協(xié)調(diào)和聯(lián)動。

(三)區(qū)域性危機(jī)發(fā)生的原因分析

從公共治理的范疇分析，區(qū)域性公共危機(jī)更是一種社會危機(jī)，危機(jī)爆發(fā)更深刻的原因在于區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間社會結(jié)構(gòu)的緊張。如區(qū)域內(nèi)部和區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重失衡;貧富差距增大，基尼系數(shù)已接近國際警戒線;住房、醫(yī)療、教育等民生問題突出;權(quán)力尋租引起腐敗等。這些長期積累的社會問題隨時都可能成為區(qū)域公共危機(jī)的直接根源或?qū)Щ鹚?。區(qū)域性危機(jī)從另一個視角分析也可能緣起于經(jīng)濟(jì)的因素。由于一定區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的相似性及生產(chǎn)力的大量轉(zhuǎn)移，在一定的社會區(qū)域內(nèi)有可能出現(xiàn)跨行政區(qū)的、同質(zhì)的社會結(jié)構(gòu)，這種橫向綿延的社會結(jié)構(gòu)有可能在一定程度上撕裂行政管理的既定秩序，形成區(qū)域內(nèi)社會結(jié)構(gòu)性的變遷，從而形成危機(jī)綿延［1］。

二、區(qū)域公共危機(jī)治理的政策內(nèi)涵

眾所周知，區(qū)域危機(jī)治理的目的是為了通過構(gòu)建區(qū)域公共危機(jī)的治理機(jī)制和治理體系，化解危機(jī)的蔓延，使危機(jī)狀況得以解決，其中重要的一個方面就是要明確區(qū)域危機(jī)治理的基本內(nèi)涵和范疇。

(一)區(qū)域公共危機(jī)治理的價值取向

公共危機(jī)的決策同時又是一種對社會系統(tǒng)進(jìn)行價值糾正的過程。地方政府制定政策時的價值取向直接決定了公共政策的質(zhì)量，從而影響公共政策的執(zhí)行及危機(jī)的處理結(jié)果。政府應(yīng)對區(qū)域危機(jī)的政策取向應(yīng)著力于增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)公眾的心理認(rèn)同與支持，通過處理危機(jī)的契機(jī)，達(dá)到加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)公共管理的目的。2007年太湖水污染事件中，無錫市政府在極短的時間內(nèi)解決“臭水”問題，并用實(shí)際行動取信于民的做法應(yīng)該成為區(qū)域性危機(jī)應(yīng)對的一種重要借鑒。因此，危機(jī)治理的價值取向應(yīng)注重危機(jī)治理過程的法治取向、政府對公眾和社會的服務(wù)取向。例如緊急狀態(tài)下行政緊急權(quán)力的行使必須遵守一定的法律程序，并保障公眾基本的、不被削減的權(quán)利;法治取向應(yīng)注重權(quán)利的公開和受監(jiān)督;服務(wù)取向要求危機(jī)應(yīng)對的社會服務(wù)意識和快速反應(yīng)意識。

(二)區(qū)域公共危機(jī)治理的政策目標(biāo)

區(qū)域危機(jī)治理關(guān)鍵在于利益的調(diào)整和協(xié)調(diào)。當(dāng)今社會存在的個體利益與社會公共利益的二元結(jié)構(gòu)，在區(qū)域危機(jī)爆發(fā)時很難形成危機(jī)利益的平衡。同時，作為區(qū)域危機(jī)政策主體的地方政府，除了能在一定程度上作為公共利益的代表外，還扮演著“經(jīng)濟(jì)人”的角色，具有自利性的特點(diǎn)。以我國為例，在目前的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)支配下，地方政府還難以擺脫政績考核等自身利益的羈絆，往往只注重自身利益，而缺乏對危機(jī)狀態(tài)下區(qū)域利益的長遠(yuǎn)考慮。利益的協(xié)調(diào)是防范區(qū)域危機(jī)的重要途徑，但危機(jī)發(fā)生后的應(yīng)對則更需要確定危機(jī)風(fēng)險分配的目標(biāo)機(jī)制。區(qū)域危機(jī)的政策目標(biāo)就應(yīng)從傳統(tǒng)社會和工業(yè)化社會以利益分配為核心的政策機(jī)制，過渡到風(fēng)險社會中以風(fēng)險分配為核心機(jī)制的政策導(dǎo)向之中。這將導(dǎo)致社會理論及社會實(shí)踐范式的重構(gòu)，對公共政策來講，要引入一種以風(fēng)險分配機(jī)制為核心的新的公共政策架構(gòu)。

(三)區(qū)域危機(jī)治理的支持體系

在治理視域中，區(qū)域公共危機(jī)治理要以政府的有效管理、完善的法律體系、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膮^(qū)域合作機(jī)制以及一定程度的國際協(xié)助為基礎(chǔ)，以權(quán)力共享、資源互補(bǔ)、相互依賴、風(fēng)險共擔(dān)為特征，建構(gòu)具有廣泛包容性的、多元化的治理網(wǎng)絡(luò)，形成區(qū)域危機(jī)應(yīng)對的有效支撐體系。

第一，地方政府管理重在管理體制和管理能力的支撐。能力建設(shè)是一個賦權(quán)和參與的過程。區(qū)域公共危機(jī)治理涉及到諸多區(qū)域利益攸關(guān)者，相關(guān)決策的公共性就是要讓其他利益攸關(guān)者與政府分享決策權(quán)，而非政府集權(quán)［2］。如果地方政府的政策法規(guī)政出多門，常出現(xiàn)“政策打架”的現(xiàn)象，管理就缺乏透明度，公平、公正的競爭環(huán)境就無法真正形成。

第二，區(qū)域危機(jī)治理需要完善的法律保障體系。地方政府間跨區(qū)域合作治理的開展需要以一定的法律框架為基礎(chǔ)。我國區(qū)域合作主要依靠公共政策，規(guī)定和政策大多是以“決定”、“通知”、“意見”等形式的，除《突發(fā)事件應(yīng)對法》以外，區(qū)域危機(jī)合作的可操作性立法規(guī)范尚未出臺，現(xiàn)有的政策規(guī)范嚴(yán)肅性、可操作性和穩(wěn)定性明顯不足。相反，如日本中央政府頒布的《大規(guī)模地震對策特別措置法》，用法律形式對大規(guī)模地震應(yīng)急聯(lián)動進(jìn)行了界定，這類操作性強(qiáng)的法規(guī)制定對我們是個借鑒。

第三，區(qū)域合作機(jī)制是區(qū)域危機(jī)治理的關(guān)鍵。危機(jī)治理需要國家與公民社會在危機(jī)管理中的合作，是基于區(qū)域范圍內(nèi)政府與非政府組織的合作以及公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作并形成自主自治的行為者網(wǎng)絡(luò)［3］。地方政府間跨區(qū)域合作治理的順利進(jìn)行有賴于一個清晰的合作范圍的界定，需要對不同主體包括中央與地方、地方政府之間以及政府與非政府組織之間確定一個明確的事權(quán)范圍。

三、區(qū)域公共危機(jī)治理的政策困境

由于危機(jī)事件的區(qū)域性特征需要區(qū)域內(nèi)各危機(jī)合作主體的有效應(yīng)對，基于利益認(rèn)知的需要，要求危機(jī)發(fā)生地、危機(jī)影響地的各危機(jī)治理主體形成共同應(yīng)對危機(jī)的共識。但是在實(shí)踐中，科學(xué)的危機(jī)認(rèn)識機(jī)制的缺乏，使很多需要跨地區(qū)、跨部門合作完成的治理行為很難實(shí)現(xiàn)。這種問題的存在源于危機(jī)治理的政策偏差。

(一)傳統(tǒng)危機(jī)管理和危機(jī)治理模式的局限

作為傳統(tǒng)型的危機(jī)管理模式即以政府為單一主體的危機(jī)應(yīng)對方式，既可能缺乏對危機(jī)發(fā)生前期的全面考量和分析，也沒有危機(jī)應(yīng)對過程中諸多社會組織和民眾的參與以及區(qū)域間合作網(wǎng)絡(luò)的有效構(gòu)建，因此這種危機(jī)管理方式在層出不窮的區(qū)域危機(jī)面前已經(jīng)暴露出巨大的問題。如2005年發(fā)生在我國松花江沿岸的化學(xué)工業(yè)品爆炸事件中，政府單方面對事件的處理方式，直接導(dǎo)致了危機(jī)的進(jìn)一步擴(kuò)散，至今仍是一個教訓(xùn)。當(dāng)危機(jī)管理逐漸納入到公共治理的視域后，使區(qū)域性的危機(jī)治理作為地方治理的一種類別具有治理的普遍特征，它是一種以公共利益為目標(biāo)的社會合作過程———政府在這一過程中起到了關(guān)鍵但不一定是支配性的作用。治理理論可以彌補(bǔ)國家和市場在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的某些不足;但治理也不是萬能的，它也存在著許多局限。比如危機(jī)發(fā)生前后的責(zé)任如何承擔(dān)，責(zé)任與效率的矛盾如何解決等，特別是以合作為主要理念的治理，要使政府和社會民眾不再是管理與被管理的關(guān)系，而是平等的關(guān)系。這類機(jī)制的培育需要一個長期的過程和巨大的投入。中國幾千年的官僚文化也不可能將政府和民眾完全平等化，況且危機(jī)的應(yīng)對資源主要掌握在政府手中，如果政府不主導(dǎo)危機(jī)應(yīng)對的程序，這種治理也就徒有虛名了。

(二)區(qū)域危機(jī)治理的合作機(jī)制缺失

我國政府管理所形成的“閉合式行政”模式嚴(yán)格遵循“下級服從上級、地方服從中央”的政治原則，如何通過建立一種平等的合作機(jī)制去應(yīng)對區(qū)域危機(jī)往往被嚴(yán)重忽視。在許多區(qū)域性危機(jī)應(yīng)對方案中，這種自上而下的以行政主體為主導(dǎo)的危機(jī)應(yīng)對十分普遍。這種危機(jī)應(yīng)對模式的缺陷是缺乏區(qū)域間諸要素的合作，對危機(jī)所處的區(qū)域環(huán)境的理解和危機(jī)“轉(zhuǎn)折點(diǎn)”的捕捉缺乏積極性與敏感性。另外，區(qū)域內(nèi)外的政府與組織的合作機(jī)制也存在不足。當(dāng)前，我國區(qū)域間多以聯(lián)席會議、合作框架等內(nèi)容來體現(xiàn)區(qū)域城市和區(qū)域間的合作，如長三角的各類城際合作機(jī)制已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了一定的信息共享，但大多還體現(xiàn)在淺層的“資料”共享，而非“公共資源”的全面合作，區(qū)域成員難以對具有高度動態(tài)性、非線性和不確定性的復(fù)雜社會系統(tǒng)做出預(yù)警和前瞻式的反應(yīng)，必將導(dǎo)致整個公共危機(jī)治理體系的遲鈍。

(三)危機(jī)政策的“公共性”風(fēng)險

公共政策的制定是以政府為主導(dǎo)力量形成的。區(qū)域危機(jī)政策也是在以強(qiáng)勢政府為主導(dǎo)的危機(jī)治理政策基礎(chǔ)上的各利益主體的利益平衡。但作為公共部門的政府既是利益的協(xié)調(diào)者，本身也存在一定的利益需求。如果從私人部門的視角看，當(dāng)公共部門變得毫不相關(guān)時，危機(jī)政策所追求的利益平衡就會打破。事實(shí)上，面對危機(jī)的爆發(fā)原因和爆發(fā)后的應(yīng)對，地方公共政策比較國家公共政策，其“公共性”更值得考量。當(dāng)今社會是個風(fēng)險社會，而這種風(fēng)險存在于我們的制度結(jié)構(gòu)當(dāng)中。其中很多危機(jī)在一定程度上存在著公共政策或社會行為等人為失誤的因素，具體可體現(xiàn)為政府長期只重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，唯GDP論而輕視社會的均衡發(fā)展。近年來，諸多區(qū)域，如某些城市的出租車罷運(yùn)事件、強(qiáng)拆風(fēng)波等則更多反映了因利益分配不均、社會結(jié)構(gòu)失衡與權(quán)力對權(quán)利的肆意侵犯等深層次問題，這些問題的存在觸及到了公眾的利益卻又久拖不決，危機(jī)的發(fā)生也就成為必然了。

四、區(qū)域公共危機(jī)治理的政策完善

區(qū)域性危機(jī)的政策導(dǎo)向因其“區(qū)域”的特點(diǎn)更具有特殊性，相比較全局性公共危機(jī)的政策指引，區(qū)域危機(jī)治理更應(yīng)關(guān)注區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)部的利益協(xié)調(diào)，在治理的語境中構(gòu)建合理分配風(fēng)險的政策機(jī)制，夯實(shí)公共政策需要的實(shí)踐基礎(chǔ)，進(jìn)而形成區(qū)域公共危機(jī)治理的政策體系。

(一)完善利益協(xié)調(diào)與合作的政策體系

區(qū)域性公共危機(jī)因其危機(jī)涉及主體的多元化形成了各主體利益的多元化，以利益協(xié)調(diào)為治理手段的治理主體也是多元化的。區(qū)域公共危機(jī)治理主體由單一政府向政府、民間組織、企業(yè)、媒體、公民等多元化主體轉(zhuǎn)變的動態(tài)化過程，是對危機(jī)管理主體單一化的修正與超越［4］。公共政策的架構(gòu)本質(zhì)是利益的重新分配，必須對上述主體的利益需求進(jìn)行重新分配。從我國的實(shí)踐來看，地方政府往往成為最大的危機(jī)治理主體，因此適當(dāng)削減政府在危機(jī)中的利益需求，以新的理念削弱和破除政府本位意識，在重新審視公民、民間組織、企業(yè)、媒體在公共危機(jī)治理中的作用和價值的基礎(chǔ)上，以合作方式將屬于政府的利益與其他社會參與主體合理分配。在此需要指出的是，這種基于治理的合作應(yīng)以在區(qū)域中的信息共享、組織共建、利益互補(bǔ)等方式進(jìn)行。這種合作雖然不可能使所有利益主體的權(quán)益享有完全平等化，但是涉及到區(qū)域性危機(jī)這一領(lǐng)域的治理，各主體間會盡可能形成“利益共同體”，這里的地方政府在公眾心目中就是“我們的政府”，進(jìn)而形成危機(jī)治理的心理基礎(chǔ)。另外，區(qū)域危機(jī)治理的環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)包括區(qū)域間特別是相鄰區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本平衡，這就更需要從區(qū)域間的合作機(jī)制構(gòu)建層面形成區(qū)域公共危機(jī)政策體系的完整架構(gòu)。

(二)構(gòu)建風(fēng)險分配的政策機(jī)制

篇（10）

2003年肆虐神州的非典疫情、2008年年初令人揪心的南方暴雪，進(jìn)一步凸顯了建立健全應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全等方面的突發(fā)公共危機(jī)管理系統(tǒng)的必要性。而公共危機(jī)管理系統(tǒng)中的關(guān)鍵一環(huán)就是構(gòu)建完善的應(yīng)急物流子系統(tǒng)，以克服突發(fā)性事件所帶來的不穩(wěn)定因素和公共危機(jī)。

一、應(yīng)急物流概述

物流的概念起源于美國，一開始使用的英語詞匯是“Physical Distribution”，后演變?yōu)椤癓ogistics”。美國物流管理協(xié)會對物流的最新定義是“物流是供應(yīng)鏈運(yùn)作中，以滿足客戶需求為目的，對貨物、服務(wù)和相關(guān)信息在產(chǎn)出地和銷售地之間實(shí)現(xiàn)高效率和低成本的正向和反向的流動和儲存所進(jìn)行的計(jì)劃、執(zhí)行和控制的過程?！?《中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)?物流術(shù)語》的定義則是：“物流是物品從供應(yīng)地到接收地的實(shí)體流動過程，根據(jù)實(shí)際需要，將運(yùn)輸、儲存、裝卸、搬運(yùn)、包裝、流通加工、配送、信息處理等基本功能實(shí)施有機(jī)結(jié)合。”

故物流首先是一個過程，這個過程綜合了運(yùn)輸、倉儲、流通加工、裝卸、配送和信息管理等具體過程；同時物流也是一種管理，這種管理充分利用網(wǎng)絡(luò)和信息，融合了現(xiàn)代管理理念和管理技術(shù)。 而所謂的應(yīng)急物流，它是2003年中國爆發(fā)SARS疫情以后出現(xiàn)的新概念。關(guān)于應(yīng)急物流的定義，較為國內(nèi)學(xué)術(shù)界所認(rèn)同的觀點(diǎn)是“應(yīng)急物流是指以提供突發(fā)性自然災(zāi)害、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件等突發(fā)性事件所需應(yīng)急物資為目的，以追求時間效益最大化和災(zāi)害損失最小化為目標(biāo)的特種物流活動?！?應(yīng)急物流作為一種特種物流，除了具有普通物流所具有的基本特征外，還具有一下特征：

1.突發(fā)性與不確定性。應(yīng)急物流是由突發(fā)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全等方面的突發(fā)公共危機(jī)而引起的物流活動，故具有突發(fā)性與不確定性。盡管當(dāng)今世界的科技發(fā)展日新月異，對自然災(zāi)害的預(yù)測亦日趨精確，但區(qū)域性的甚至全國、全球范圍內(nèi)的自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件不絕于耳，給人類的生活帶來了重大的威脅甚至毀滅性的打擊。譬如我國1976年的唐山大地震、1998年的洪災(zāi)、2003年非典疫情、今年年初的南方暴雪，都給我們帶來慘痛的經(jīng)歷，老百姓的生命和生活，遭受了前所未有的挑戰(zhàn)。而人們對災(zāi)難引起的后果程度、物品需求的數(shù)量等等都無法準(zhǔn)確預(yù)測，故由此引起的應(yīng)急物流也必然帶有突發(fā)性與不確定性。

2.臨時性與緊迫性。應(yīng)急物流活動是由突發(fā)性的公共危機(jī)引起的，因此不具有長期性和常規(guī)性，特別是應(yīng)急物流機(jī)構(gòu)往往都是根據(jù)需要臨時建立的，各種應(yīng)急物流設(shè)置也都是臨時調(diào)配的，因此具有臨時性。但應(yīng)急物流的活動卻具有緊迫性，之所以是應(yīng)急物流，就在于其“急和快”。應(yīng)急物資多具有搶險抗災(zāi)、挽救生命之用，往往事關(guān)全局，故應(yīng)急物流的速度決定了突發(fā)事件造成的損失和后果的嚴(yán)重程度，故應(yīng)急物流活動具有緊迫性。

3.弱經(jīng)濟(jì)性與公益性。在災(zāi)難面前，人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全成了第一位的選擇，而常規(guī)物流中的經(jīng)濟(jì)效益原則和成本分析原則不再作為物流活動考慮的中心目標(biāo)，因此應(yīng)急物流具有明顯的弱經(jīng)濟(jì)性。在應(yīng)急物流中，更多的是社會公共事業(yè)物流而非商業(yè)物流，而公共利益相對于經(jīng)濟(jì)利益也必然具有至高無上的地位，故應(yīng)急物流體現(xiàn)出了強(qiáng)烈的公益性特征。

二、應(yīng)急物流系統(tǒng)的構(gòu)建

在公共危機(jī)發(fā)生越來越頻繁的今天，一個國家要減少危機(jī)的發(fā)生，降低危機(jī)的損失，必須建立有效的危機(jī)管理系統(tǒng)。一個有效的應(yīng)急物流系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)包括以下幾個子系統(tǒng)：

1.應(yīng)急物流保障系統(tǒng)。應(yīng)急物流的保障系統(tǒng)包括基礎(chǔ)設(shè)施保障和法律制度保障，前者譬如各種通訊網(wǎng)絡(luò)、交通網(wǎng)絡(luò)、物資儲備、信息溝通等等硬件設(shè)置必須齊備、可用；后者則要求在災(zāi)難發(fā)生時，政府在動員相關(guān)人員和社會資源時，能夠在法律上有法可依，在協(xié)調(diào)上暢通無阻，在預(yù)案上有所準(zhǔn)備。譬如在法律保障方面，我國雖然亦有《抗洪法》等，但顯然無法涵蓋所有的公共危機(jī)，應(yīng)當(dāng)制定一部類似于《公共危機(jī)管理法》或《國家緊急狀態(tài)法》的法律，以規(guī)范應(yīng)對公共危機(jī)時政府和公民的權(quán)利和義務(wù)。

2.應(yīng)急物流指揮系統(tǒng)。所謂應(yīng)急物流指揮系統(tǒng)，是指國家或地區(qū)在應(yīng)對然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全等方面的突發(fā)公共危機(jī)中，為做好救援物資的籌措、運(yùn)輸、調(diào)度、配送等工作而建立的一個特殊的物流指揮中心。應(yīng)急物流指揮系統(tǒng)的設(shè)立和有效運(yùn)作，必須依靠強(qiáng)有力的公共權(quán)力部分，必須有政府來領(lǐng)導(dǎo)和實(shí)施。本著減少結(jié)構(gòu)層次，明確部門職責(zé)的原則，應(yīng)急物流指揮系統(tǒng)又當(dāng)由應(yīng)急物流指揮系統(tǒng)本部和加盟物流中心或物流企業(yè)。應(yīng)急物流指揮系統(tǒng)本部除中心領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)外，應(yīng)包括四個專業(yè)子系統(tǒng)，即信息、財(cái)人、物資與調(diào)控子系統(tǒng)，分別負(fù)責(zé)相應(yīng)事務(wù)。

3.應(yīng)急物流信息系統(tǒng)。應(yīng)急物流信息系統(tǒng)事實(shí)上是應(yīng)急物流指揮系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)，由于自然災(zāi)害及公共突發(fā)事件的不確定性，故對于一個應(yīng)急物流指揮系統(tǒng)來說，信息的有效獲得和傳遞具有核心的意義。信息網(wǎng)絡(luò)中心可以依托政府公共信息平臺，建立完善的應(yīng)急物流公共信息網(wǎng)絡(luò)平臺。此平臺可與應(yīng)急物流指揮系統(tǒng)的中心領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、各子系統(tǒng)，以及相關(guān)的政府各部門譬如地震、氣象、衛(wèi)生防疫、環(huán)保、交通等部門以及各加盟物流中心或企業(yè)保持密切的聯(lián)系，保持?jǐn)?shù)據(jù)的不斷更新。應(yīng)急物流信息系統(tǒng)還應(yīng)是政府向公眾信息的平臺和公眾向政府反饋信息的渠道。

4.應(yīng)急物流配送系統(tǒng)。應(yīng)急物流系統(tǒng)功能的最終實(shí)現(xiàn)，取決于應(yīng)急物流配送系統(tǒng)能否及時、準(zhǔn)確地將相應(yīng)物資輸送到目的地，故應(yīng)急物流配送系統(tǒng)在整個應(yīng)急物流系統(tǒng)中具有關(guān)鍵性的地位。如何建立一個高效的應(yīng)急物流配送系統(tǒng)，可以從以下幾個途徑考慮：一是要有效整個社會資源，以市場化的手段與國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)覆蓋面廣、硬軟件設(shè)施齊備、行業(yè)信譽(yù)度高的大型專業(yè)物流企業(yè)簽訂協(xié)議，以取得他們的幫助和體諒；二是要大膽嘗試“軍地物流一體化”的應(yīng)急物流模式，對軍地物流資源進(jìn)行有效整合和優(yōu)化，以實(shí)現(xiàn)軍地物流兼容部分高度統(tǒng)一、相互融合、協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、政府與應(yīng)急物流系統(tǒng)的構(gòu)建和實(shí)施

應(yīng)急物流作為應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全等方面的突發(fā)公共危機(jī)的一種特種物流活動，本身具有弱經(jīng)濟(jì)性和公益性的特征，這必然要求政府在應(yīng)急物流系統(tǒng)的構(gòu)建和實(shí)施過程中發(fā)揮重要作用。

1.要發(fā)揮政府在應(yīng)急物流指揮系統(tǒng)中的主導(dǎo)作用。應(yīng)急物流指揮系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)由政府來組建和實(shí)施，我們可以考慮在政府體系中國家公共危機(jī)控制指揮系統(tǒng)下建立一個常設(shè)的、專業(yè)的應(yīng)急物流指揮中心，專門用于各種公共危機(jī)的應(yīng)急物流指揮工作，保障應(yīng)急物流高效、順利地實(shí)施。應(yīng)急物流指揮中心領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在本質(zhì)上應(yīng)該是一個政府工作機(jī)構(gòu)，其根據(jù)政府程序和物流流程，依靠相關(guān)政策法規(guī)，協(xié)調(diào)政府各個部門，調(diào)配工作人員和應(yīng)急物資，完成應(yīng)急物資的儲備和配送。

2.政府有關(guān)部門要加強(qiáng)各類突發(fā)性災(zāi)難災(zāi)害的預(yù)測和預(yù)防能力。各種自然災(zāi)害特別是特大自然災(zāi)害嚴(yán)重威脅著人民生命和國家財(cái)產(chǎn)的安全，其造成的巨大損失正在日益加重，政府主觀部門要加大對氣象、地震、天文、物理、數(shù)學(xué)、遙感、地球物理、地質(zhì)等研究部門的投入。另外一些公共危機(jī)如公共衛(wèi)生危機(jī)和各種人為災(zāi)害則可以通過加強(qiáng)預(yù)防和管理來消除潛在威脅，達(dá)到降低危機(jī)發(fā)生機(jī)率，甚至避免危機(jī)發(fā)生的目的。

3.政府部門要主持制定應(yīng)對各種公共危機(jī)的應(yīng)急物流預(yù)案并加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的演練工作。應(yīng)急物流預(yù)案是現(xiàn)實(shí)中應(yīng)急物流組織和運(yùn)作的基本依據(jù)，故預(yù)案準(zhǔn)備得充分與否將直接影響應(yīng)急物流的實(shí)施效果。預(yù)案準(zhǔn)備包括應(yīng)急物流系統(tǒng)各類子系統(tǒng)的組建和調(diào)試、相關(guān)人員的培訓(xùn)、應(yīng)急物流物資的儲備、應(yīng)急物流設(shè)施的準(zhǔn)備，以及應(yīng)急場景的假定、應(yīng)急措施的制訂等內(nèi)容。尤其要加強(qiáng)急預(yù)案的演練工作，定期組織相關(guān)部門和人員進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案的演練，以使應(yīng)急物流人員能夠應(yīng)對危機(jī)，明確職責(zé)，同時，應(yīng)急物流演練對預(yù)案進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，不斷豐富和完善應(yīng)急物流預(yù)案的內(nèi)容和可行性。

總而言之，應(yīng)急物流系統(tǒng)作為公共危機(jī)管理系統(tǒng)的重要一環(huán)，當(dāng)引起相關(guān)部門的重視，我們也要加強(qiáng)對應(yīng)急物流的研究，以成功應(yīng)對各種突發(fā)性公共危機(jī)，保護(hù)人民生命和財(cái)產(chǎn)的安全，為構(gòu)建社會主義和諧社會添磚加瓦。

參考文獻(xiàn)：

[1]朱意秋.物流管理學(xué)：元活動及其集成[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2006，5