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時(shí)間：2023-08-14 17:09:36
序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇金融監(jiān)管新格局范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。
二、更名、擴(kuò)編、增責(zé)是地方政府金融監(jiān)管體制改革的主要方式與實(shí)現(xiàn)路徑
首先，由于在我國(guó)并不存在一個(gè)綜合性、統(tǒng)一性的中央的金融監(jiān)管部門，故各地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的名稱并不統(tǒng)一，如“金融工作辦公室”、“金融服務(wù)辦公室”、“金融監(jiān)管辦公室”以及“金融監(jiān)管服務(wù)中心”等名稱。更名是各地方政府金融辦推進(jìn)地方金融監(jiān)管體制改革的重要方式之一。例如，廣東省金融服務(wù)辦公室更名為“廣東省金融工作辦公室”，北京市金融辦更名為“北京市金融局”，從而，金融監(jiān)管權(quán)也隨之得到適當(dāng)擴(kuò)大，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)金融的功能也得到一定健全。地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)重視金融協(xié)調(diào)、服務(wù)和培訓(xùn)的職能，密切聯(lián)系地方金融實(shí)際，注重強(qiáng)化金融產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、金融政策實(shí)施、金融市場(chǎng)體系建設(shè)、和新興金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管等職能。其次，在編工作人員數(shù)量與人才結(jié)構(gòu)是衡量一個(gè)組織機(jī)構(gòu)強(qiáng)大與否的重要標(biāo)志。從全國(guó)來看，上海市金融辦是較大的地方政府金融監(jiān)管部門，機(jī)構(gòu)編制一百多人，可它們感到人手還是不夠。另外，江蘇同樣面臨這個(gè)問題。與東部沿海地區(qū)相比，西部地區(qū)地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在編制數(shù)量和職能完善程度上存在較大差距。一般地，提供傳統(tǒng)公共服務(wù)是地方政府的主要功能，而從事專業(yè)化金融監(jiān)管則是對(duì)地方政府的重大挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)地方政府既缺少?gòu)氖聦I(yè)化金融監(jiān)管的現(xiàn)代金融人才，也缺乏從事專業(yè)化金融監(jiān)管的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。隨著經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)的快速變化，地方政府要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、健康和可持續(xù)發(fā)展，必須有效利用金融這個(gè)有效的經(jīng)濟(jì)手段，為此，充實(shí)各級(jí)政府金融辦的編制與人才力量迫在眉睫。第三，地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在金融監(jiān)管體制內(nèi)具有重要地位。它是規(guī)劃地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融大管家、地方金融生態(tài)建設(shè)的組織者、金融產(chǎn)業(yè)布局的掌控人、地方金融監(jiān)控的防火墻。地方政府金融辦重要職責(zé)與功能的有效發(fā)揮，必定以一定的權(quán)責(zé)為保障。否則，地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)就成為無本之木、無源之水。實(shí)際上，各省、市、自治區(qū)政府金融辦正是通過一定程度的增責(zé)擴(kuò)權(quán)來發(fā)揮其重要功能的。例如，溫州市于2011年成立溫州市金融監(jiān)管服務(wù)中心，與金融辦合署辦公，其職能已經(jīng)由服務(wù)、協(xié)調(diào)兩項(xiàng)拓展至十一項(xiàng)，其中包括：負(fù)責(zé)股權(quán)投資公司、民間資本管理服務(wù)公司、寄售行和其他各類投資公司監(jiān)督和管理；負(fù)責(zé)小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)商行等地方政府管理的各類新興金融行業(yè)的專項(xiàng)檢查；配合相關(guān)金融監(jiān)管和其他管理部門開展對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)的專項(xiàng)管理；聘請(qǐng)第三方組織對(duì)地方政府管理的各類新興金融機(jī)構(gòu)和相關(guān)民間金融組織的業(yè)務(wù)活動(dòng)及其風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查；統(tǒng)計(jì)、分析地方金融組織的相關(guān)數(shù)據(jù)信息，等等。地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能進(jìn)一步向監(jiān)管領(lǐng)域延伸，使得金融辦無疑已逐步成為地方政府實(shí)施金融產(chǎn)業(yè)建設(shè)的核心權(quán)力部門。
三、地方政府金融監(jiān)管體制改革的過程是擴(kuò)權(quán)增責(zé)與強(qiáng)化協(xié)調(diào)、服務(wù)功能的有機(jī)統(tǒng)一
近年來，地方政府金融辦擴(kuò)權(quán)潮起。2009年上海市印發(fā)《上海市金融服務(wù)辦公室主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，這個(gè)被外界稱為“三定方案”的規(guī)定，新增了監(jiān)管地方金融國(guó)資企業(yè)、地方各類新型金融企業(yè)等職責(zé)，從而賦予了上海市金融辦更多實(shí)權(quán)。同年，北京市金融工作局于3月30日掛牌成立，這是全國(guó)第一個(gè)?。ㄊ校┘?jí)金融工作局。它改變了過去金融辦不在政府序列的情況，其職能也進(jìn)一步強(qiáng)化。以此為鑒，中西部地區(qū)的一些省、市、自治區(qū)也提出類似的地方政府金融辦實(shí)體化改革思路，分別將金融辦調(diào)整為政府直屬機(jī)構(gòu)。地方政府金融辦實(shí)體化改革的擴(kuò)權(quán)思維并不應(yīng)放棄成立金融辦的初衷——議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其主要職能是協(xié)調(diào)、服務(wù)當(dāng)?shù)氐慕鹑诠ぷ?。鑒于經(jīng)濟(jì)與金融深度融合發(fā)展的形勢(shì)，地方政府金融辦作為地方政府管理當(dāng)?shù)亟鹑诠ぷ鞯穆毮懿块T，在合理、適當(dāng)擴(kuò)大權(quán)責(zé)的過程中，其協(xié)調(diào)與服務(wù)職能更應(yīng)該得到強(qiáng)化。當(dāng)然，強(qiáng)化地方政府金融監(jiān)管部門協(xié)調(diào)服務(wù)功能的目的是守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)底線，加強(qiáng)對(duì)局部和區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管。通過金融改革創(chuàng)新，采取得當(dāng)措施，嘗試建立“一辦一行三局”即地方政府金融辦、人民銀行、證監(jiān)分局、保監(jiān)分局、銀監(jiān)分局相互協(xié)調(diào)、溝通和協(xié)作的地方金融監(jiān)管格局，尤其是要理順中央金融監(jiān)管部門派駐地方機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)卣鹑谵k信息收集、交流與共享機(jī)制，以克服金融市場(chǎng)上信息不對(duì)稱問題，為構(gòu)建新型地方金融監(jiān)管打下堅(jiān)實(shí)的信息合作基礎(chǔ)，更好地防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)。
搭建新的全球治理平臺(tái)
發(fā)展中國(guó)家的崛起和新興經(jīng)濟(jì)體的壯大已成不可阻擋之勢(shì)，全球金融的發(fā)展將不再只掌握在少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家手中。為適應(yīng)這一局面，世界各國(guó)應(yīng)以多邊協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)共商全球金融大局、共同作出穩(wěn)定全球金融格局的決策，并在監(jiān)督機(jī)制下具體實(shí)施。為使多邊協(xié)調(diào)機(jī)制有效發(fā)揮作用，可考慮建立起主要國(guó)家間的協(xié)商機(jī)制，搭建新的全球治理平臺(tái)。
在這次金融危機(jī)中逐步發(fā)揮重要作用的G20集團(tuán)，是未來多邊協(xié)調(diào)的一種現(xiàn)實(shí)選擇。由于該集團(tuán)代表了全球85%的GDP、80%的貿(mào)易和2/3的人口，代表性遠(yuǎn)高于G7，而工作效率又遠(yuǎn)高于一些國(guó)際組織，因此決議的可操作性和約束力較強(qiáng)。為使G20在全球多邊治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮更大的作用，應(yīng)考慮未來在該組織中設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)，使其制度化，確保各國(guó)能在具體問題上充分溝通、在涉及重大經(jīng)濟(jì)利益上達(dá)成一致，維護(hù)全球金融秩序。
應(yīng)針對(duì)國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行等現(xiàn)有國(guó)際金融組織實(shí)施改革，推進(jìn)其內(nèi)部決策機(jī)制向更加平等、對(duì)稱的方向發(fā)展，以反映各國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力新的變化。
搭建跨國(guó)金融監(jiān)管的溝通平臺(tái)也是全球多邊協(xié)調(diào)合作的重要方面，需在各國(guó)之間以及具體負(fù)責(zé)金融監(jiān)管的各個(gè)國(guó)際組織，如國(guó)際清算銀行、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)等機(jī)構(gòu)之間搭建平臺(tái)，統(tǒng)一監(jiān)管理念，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)。
推動(dòng)國(guó)際貨幣體系多元化發(fā)展
金融危機(jī)后，以美元為主的單極國(guó)際貨幣體系的弊端暴露無遺。由于美元可以不受任何約束或?qū)嵨镏С謥韺?shí)現(xiàn)增發(fā)，全球范圍內(nèi)出現(xiàn)了流動(dòng)性過剩、虛擬經(jīng)濟(jì)過度膨脹，這成為爆發(fā)危機(jī)的深層原因。為防止美元超發(fā)引起的全球流動(dòng)性問題，需要改變國(guó)際貨幣體系中美元獨(dú)大的局面，推進(jìn)國(guó)際貨幣體系的多元化進(jìn)程。由于美元主導(dǎo)的國(guó)際貨幣格局不能適應(yīng)新的全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，歐盟倡議對(duì)當(dāng)前秩序進(jìn)行“全球范圍內(nèi)大洗牌”，建立國(guó)際金融新秩序。在未來十至二十年，推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)金融持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵，是建立一個(gè)多元化的國(guó)際儲(chǔ)備貨幣體系，形成美元、歐元、英鎊、日元、人民幣以及特別提款權(quán)等多種貨幣相互制衡的國(guó)際貨幣格局，實(shí)現(xiàn)多極平衡。
完善國(guó)際金融監(jiān)管
未來十至二十年，全球金融監(jiān)管將從理念到規(guī)則，從工具到方式，從機(jī)構(gòu)設(shè)置到監(jiān)管模式，設(shè)立更加理性的金融監(jiān)管框架。未來金融監(jiān)管者將在“市場(chǎng)”與“監(jiān)管”之間努力尋求動(dòng)態(tài)平衡的路徑，實(shí)施更加嚴(yán)格的監(jiān)管；更多的金融產(chǎn)品將納入監(jiān)管范圍，特別是多年來完全游離于監(jiān)管范圍之外的衍生金融產(chǎn)品將受到監(jiān)管；更多的金融機(jī)構(gòu)將接受嚴(yán)格監(jiān)管，特別是游離于監(jiān)管之外的大量對(duì)沖基金、財(cái)富基金和信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等將被納入監(jiān)管范圍。
構(gòu)建金融危機(jī)預(yù)警體系
為實(shí)現(xiàn)未來十至二十年全球金融穩(wěn)定，防范可能出現(xiàn)的國(guó)別性、區(qū)域性甚至全球性金融危機(jī)，各國(guó)需加強(qiáng)協(xié)調(diào)與行動(dòng)，構(gòu)建早期危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)，盡早甄別金融風(fēng)險(xiǎn)，提高全球金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的有效性，使決策者可以實(shí)施相應(yīng)的危機(jī)應(yīng)急計(jì)劃。
一是多邊金融機(jī)構(gòu)將與各國(guó)一道進(jìn)一步加強(qiáng)跨境危機(jī)預(yù)警合作。包括通過一定的制度安排，對(duì)國(guó)際資本的投機(jī)行為進(jìn)行提前預(yù)警，保證國(guó)際資本自由有序流動(dòng)；制定跨境金融危機(jī)預(yù)警合作的原則、組建關(guān)鍵的數(shù)據(jù)庫(kù)、金融監(jiān)管當(dāng)局簽訂協(xié)同行動(dòng)意見書等。
二是協(xié)作開發(fā)早期危機(jī)預(yù)警體系，鑒別隱患新來源。未來G20的金融穩(wěn)定委員會(huì)與各國(guó)、區(qū)域性組織一道協(xié)作開發(fā)早期危機(jī)預(yù)警體系，將定量分析與定性分析相結(jié)合。應(yīng)用定量分析側(cè)重分析跨行業(yè)、跨市場(chǎng)、跨國(guó)家傳播的金融風(fēng)險(xiǎn)，在確認(rèn)隱患之后，量化最終形成危機(jī)的可能性，評(píng)估其帶來的實(shí)際影響。
中國(guó)對(duì)形成國(guó)際金融
新秩序的影響更大
中國(guó)作為國(guó)際金融領(lǐng)域的重要參與者和決策者，應(yīng)在加快國(guó)內(nèi)金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展、積極參與多邊金融機(jī)構(gòu)治理的過程中，進(jìn)一步融入國(guó)際金融新秩序。
當(dāng)前，面對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，各國(guó)必須調(diào)整自己的金融策略，這種調(diào)整是深度的、復(fù)雜的，也是必要的。為此，國(guó)際金融監(jiān)管的內(nèi)容、規(guī)則、策略、程序、效率都需作相應(yīng)的調(diào)整。發(fā)達(dá)國(guó)家著意在世界改革金融監(jiān)管策略，出發(fā)點(diǎn)當(dāng)然離不開自己的國(guó)家利益。但是，國(guó)際金融監(jiān)管體系的框架設(shè)計(jì)必須基于全球大的格局和視野，因?yàn)椋挥性谌蛞曇跋?，新與舊經(jīng)濟(jì)體的利益關(guān)系、嚴(yán)與松共相容的平衡關(guān)系、內(nèi)部與外部共安全的協(xié)作關(guān)系才能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好。世界金融監(jiān)管應(yīng)該審時(shí)度勢(shì)進(jìn)行改革，很好地考慮到地區(qū)的差異性以及功能性的差異，而任何不顧世界發(fā)展趨勢(shì)的盲目之舉都是霸道的；作為新興經(jīng)濟(jì)體，任何不顧自己發(fā)展需要的盲目屈從，都將會(huì)成為這場(chǎng)危機(jī)的冤大頭。國(guó)際金融監(jiān)管亟待調(diào)整的矛盾關(guān)系無處不在。
一、調(diào)整新舊經(jīng)濟(jì)體的利益關(guān)系。
改革就意味著利益的再分配，就意味著舊的格局的破壞，新的格局的建立。金融危機(jī)后，新興經(jīng)濟(jì)體面臨著深刻教訓(xùn)，那就是由于信息的嚴(yán)重不對(duì)稱，造成了風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)分?jǐn)偅瑥亩粍?dòng)地為發(fā)達(dá)國(guó)家造成的金融危機(jī)埋單；同時(shí)，新興經(jīng)濟(jì)體也面臨著同發(fā)達(dá)國(guó)家爭(zhēng)取自己的權(quán)益，把損失降到最低的斡旋和斗爭(zhēng)?？梢灶A(yù)計(jì)，經(jīng)過一番博弈后，新舊兩大經(jīng)濟(jì)體利益關(guān)系面臨新的調(diào)整，新的格局將會(huì)出現(xiàn)。面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化，每個(gè)國(guó)家都應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)這樣一個(gè)問題：那就是必須爭(zhēng)奪話語權(quán)，爭(zhēng)奪規(guī)則的制定權(quán)、參與權(quán)。
由于新興市場(chǎng)的開拓，國(guó)際金融獲得了很大的發(fā)展空間和機(jī)會(huì)。在經(jīng)濟(jì)全球化的影響下，發(fā)達(dá)國(guó)家的銀行業(yè)被新型經(jīng)濟(jì)體所創(chuàng)造的市場(chǎng)繁榮所吸引，不斷建立同這些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的聯(lián)系，不斷將金融觸角伸向這些地區(qū)；另一方面，新興經(jīng)濟(jì)體為適應(yīng)發(fā)展的需要，也主動(dòng)適應(yīng)發(fā)達(dá)國(guó)家所建立的規(guī)則體系，加快改革步伐，開放搞活，放松管制，以便為經(jīng)濟(jì)交流大開綠燈。這種頻繁的交流和滲透，使得發(fā)達(dá)國(guó)家不能再忽視新興經(jīng)濟(jì)體在國(guó)際銀行業(yè)中的重要地位。新興經(jīng)濟(jì)體的聲音和需要變得空前的強(qiáng)勁和重要。
國(guó)際金融危機(jī)后，新興市場(chǎng)國(guó)家尤其是“金磚四國(guó)”深切感受到：創(chuàng)建一個(gè)兼顧各方利益的國(guó)際金融中心勢(shì)在必行，同時(shí)也刻不容緩。俄羅斯與中國(guó)貿(mào)易活動(dòng)頻繁，尋求實(shí)現(xiàn)與人民幣的貿(mào)易結(jié)算；巴西經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，在新的格局中呈上升趨勢(shì)；印度憑借其產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)與人力優(yōu)勢(shì)雄心不減，勇居上游。中國(guó)建設(shè)上海國(guó)際金融中心的國(guó)家戰(zhàn)略，將使中國(guó)同時(shí)擁有香港和上海兩個(gè)國(guó)際金融中心的話語權(quán)和影響力，中國(guó)金融創(chuàng)新和改革的嘗試也將影響全球，對(duì)未來新的格局的建立必將產(chǎn)生更加深遠(yuǎn)的影響。
而美國(guó)不愿拱手相讓自己的霸主地位；歐洲則急于建立一個(gè)國(guó)際金融統(tǒng)一體以擴(kuò)大其權(quán)力和影響；新興國(guó)家集團(tuán)也想建立一個(gè)國(guó)際金融統(tǒng)一體以擴(kuò)大自己的影響力，保護(hù)自己國(guó)家的資源安全與貨幣安全。不同的國(guó)情，不同的發(fā)展背景，不同的利益訴求，不同的核心價(jià)值，在這種情況下，信息公開、安全預(yù)警和聯(lián)合干預(yù)在開放交流的世界經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中也就顯得越來越重要。
在新一輪的調(diào)整中，作為新興經(jīng)濟(jì)體，一定要維護(hù)自己的權(quán)力，推動(dòng)國(guó)際貨幣基金組織改革，進(jìn)一步增加在國(guó)際金融監(jiān)管體系中的話語權(quán)和參與權(quán)，改變長(zhǎng)期以來主要發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)國(guó)際金融體系、發(fā)展中國(guó)家只能追隨其后的舊格局。積極參與國(guó)際金融監(jiān)管政策的制定，推動(dòng)增強(qiáng)二十國(guó)集團(tuán)在全球治理中的地位和作用，同時(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)參與國(guó)際金融監(jiān)管體系改革的能力；作為發(fā)達(dá)國(guó)家，也應(yīng)該具有超越本國(guó)利益的視野，綜合考慮世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢(shì)，采取更加合作的態(tài)度和精神，平衡新與舊經(jīng)濟(jì)體的利益關(guān)系，為世界金融的健康發(fā)展做出應(yīng)有的努力和貢獻(xiàn)。
二、調(diào)控嚴(yán)與松共相容的平衡關(guān)系。
在過去十多年里，全球金融業(yè)的膨脹達(dá)到了空前的高度。在金融危機(jī)的沖擊下，2008 年年末，全球股票市值幾乎較高峰時(shí)下跌了一半，金融衍生品名義價(jià)值較高峰時(shí)下跌了 24.6 萬億美元，債券余額和銀行資產(chǎn)增速均下滑。2009 年很多資產(chǎn)抵押債券發(fā)行幾乎停滯，許多大銀行資產(chǎn)規(guī)模開始縮減。[1]在監(jiān)控失當(dāng)?shù)那闆r下，由于貪婪和野心的操縱，金融危機(jī)出現(xiàn)了。
經(jīng)濟(jì)全球化是有代價(jià)的，作為參與其中的成員無疑是有義務(wù)和責(zé)任的。但是，從另一方面來說，責(zé)任大小還是有區(qū)別的，金融監(jiān)管的嚴(yán)與松的選擇也是有區(qū)別的。西方國(guó)家作為始作俑者，理所當(dāng)然應(yīng)該采取更嚴(yán)格的金融監(jiān)管政策；而作為新興國(guó)家，由于其金融政策本身就市場(chǎng)化不足，干預(yù)太多，所以在全球設(shè)計(jì)金融監(jiān)管政策的框架時(shí)，應(yīng)該充分考慮到這些國(guó)家的承受能力、發(fā)展要求和實(shí)際情況，應(yīng)采取激勵(lì)寬容的金融監(jiān)管理念，區(qū)別情況，區(qū)別對(duì)待。
次貸危機(jī)后，美國(guó)和歐洲許多國(guó)家調(diào)整了金融監(jiān)管政策。為了加強(qiáng)集中管理，英國(guó)確定了英格蘭銀行在維穩(wěn)中的地位和職責(zé)。2009 年 2 月頒布的《2009年銀行法案》，不僅明確了其法定職責(zé)和核心地位，而且還賦予了其維穩(wěn)的政策和權(quán)力范圍：
一個(gè)是監(jiān)控。通過監(jiān)控了解情況，發(fā)現(xiàn)問題。資金從哪里來，到哪里去，用途怎樣。二是實(shí)施支持。銀行可以對(duì)問題性金融機(jī)構(gòu)實(shí)施支持，這是實(shí)施監(jiān)控的重要保障。三是相對(duì)靈活。有保密的權(quán)力，有不公開的權(quán)力。2009 年 7 月出臺(tái)的《改革金融市場(chǎng)》白皮書從組織機(jī)制上予以了完善，即建立金融穩(wěn)定理事會(huì)。它的主要功能就是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和穩(wěn)定進(jìn)行控制，這個(gè)機(jī)構(gòu)的職能是追蹤、識(shí)別、控制、降低金融風(fēng)險(xiǎn)。
為了避免下一輪的全球金融危機(jī)，確實(shí)需要一個(gè)全面的、全球性的、一致性的改革方案，改革全球金融監(jiān)管系統(tǒng)。但是，在設(shè)計(jì)的時(shí)候要充分考慮區(qū)域的差異性，因?yàn)椴煌貐^(qū)的業(yè)務(wù)模式不盡相同，特別是在銀行和非銀行的界限方面。這些差別體現(xiàn)了各個(gè)地區(qū)結(jié)構(gòu)性的差別。比如在亞洲像歐美那樣的“影子銀行”存在的范圍就非常小。同時(shí)也應(yīng)該意識(shí)到，在長(zhǎng)期利益和短期成本之間，監(jiān)管方面可能要作一定的取舍，因?yàn)殚L(zhǎng)期的監(jiān)管，在長(zhǎng)期可以帶來穩(wěn)定性，是有益處的，但是如果過快地采取過于嚴(yán)厲的監(jiān)管，可能會(huì)使目前脆弱的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇受到一定影響，特別是在發(fā)展中國(guó)家更存在這樣的情況。
比如在中國(guó)，需要的是一個(gè)更加寬松的市場(chǎng)環(huán)境，因?yàn)樵S多金融企業(yè)長(zhǎng)期在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的約束下，創(chuàng)新能力不足，盈利動(dòng)機(jī)缺乏，自我發(fā)展能力有限。
當(dāng)前的重點(diǎn)應(yīng)是創(chuàng)造一個(gè)寬松的市場(chǎng)環(huán)境，讓金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新良好地在市場(chǎng)上相容。把經(jīng)營(yíng)性金融機(jī)構(gòu)塑造成真正的市場(chǎng)主體，自我約束，自我發(fā)展，激活其創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力，克服政府金融管制過于嚴(yán)格、抑制金融創(chuàng)新的局面。如果外部環(huán)境過于限制和壓制，其發(fā)展必然會(huì)受到影響，對(duì)于世界經(jīng)濟(jì)也必將是損失。
在這一輪全球金融監(jiān)管改革進(jìn)程中，歐美發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體勢(shì)必要主導(dǎo)全球監(jiān)管規(guī)則的制定和調(diào)整，亞洲新興經(jīng)濟(jì)體更多扮演的還是接受和履行規(guī)則的角色。雖然目前建立全球統(tǒng)一金融監(jiān)管的條件還不成熟，但歐美仍有可能就加強(qiáng)金融監(jiān)管的某些具體內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成共識(shí)并在全球推廣，使亞洲新興市場(chǎng)金融業(yè)發(fā)展面臨更為嚴(yán)厲監(jiān)管下的巨大挑戰(zhàn)。例如，G20 首爾峰會(huì)通過的《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》關(guān)于銀行流動(dòng)性的規(guī)定，就沒有考慮到部分新興市場(chǎng)債務(wù)資本市場(chǎng)規(guī)模的情況。而且，亞洲新興市場(chǎng)的金融體系主要是存貸款為主的銀行體系，在此次危機(jī)中表現(xiàn)得相對(duì)穩(wěn)健，并不像高度發(fā)達(dá)的歐美金融體系那樣，包含各種高杠桿的金融機(jī)構(gòu)和場(chǎng)外衍生工具，蘊(yùn)含著巨大風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家內(nèi)部監(jiān)管和外部建立國(guó)際化合作的框架是應(yīng)該有區(qū)別的，發(fā)達(dá)國(guó)家不能內(nèi)松外緊，把更多的不良資產(chǎn)讓新興經(jīng)濟(jì)體消化，從而轉(zhuǎn)嫁危機(jī)，禍及他國(guó)。
三、調(diào)整內(nèi)與外共安全的協(xié)作關(guān)系。
為了降低金融危機(jī)的負(fù)面影響，發(fā)達(dá)國(guó)家采取了不少措施。美國(guó)提出“大而不能倒”的策略：其內(nèi)容是指金融機(jī)構(gòu)的倒閉必然會(huì)對(duì)金融體系乃至實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成毀滅性的影響，這種影響是深遠(yuǎn)的，所以，政府必須給予扶持和注資，幫助其度過難關(guān)。因此美國(guó)金融改革法開篇就闡述其立法宗旨。但現(xiàn)在，它似乎又在歐洲卷土重來。布魯塞爾敲定的對(duì)愛爾蘭 850 億歐元的援助方案，是一次銀行救助行動(dòng)。與希臘不同，愛爾蘭的危機(jī)，并非因?yàn)檫^度舉債、逃稅漏稅或國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)造假所致。拖垮愛爾蘭的是該國(guó)的銀行。
在金融危機(jī)期間，“太大而不能倒”的政策推而廣之，演繹到非銀行金融機(jī)構(gòu)———投資銀行和保險(xiǎn)公司，這包括對(duì)貝爾斯登和 AIG（美國(guó)國(guó)際集團(tuán)）的救助，還有對(duì)非銀行機(jī)構(gòu)的支持，“太大而不能倒”福澤更大的范圍。[2]“太大而不能倒”使金融機(jī)構(gòu)從中獲得了更多政府的隱性補(bǔ)貼，而買單的人就是納稅人。這就意味著在這些國(guó)家的內(nèi)部是“利潤(rùn)私有化但風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)化”，推演到國(guó)際上就是“利潤(rùn)本國(guó)化但風(fēng)險(xiǎn)國(guó)際化”。
面對(duì)金融霸主采取的策略，新型市場(chǎng)國(guó)家要保證內(nèi)部與外部金融的安全，勢(shì)必有更大的難度和困難。既要與外界建立這樣或那樣的協(xié)助關(guān)系，又要保護(hù)自己的利益不受侵害或少受侵害，這確實(shí)增加了不少難度。但是，金融監(jiān)管全球化是一個(gè)必然趨勢(shì)，這是金融風(fēng)險(xiǎn)全球化的客觀要求。金融監(jiān)管框架全球化的一個(gè)顯著標(biāo)志，就是一些國(guó)際性的金融組織，例如巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)、國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織等，在全球金融監(jiān)管準(zhǔn)則的制定中發(fā)揮著越來越大的影響力。準(zhǔn)則代表秩序，準(zhǔn)則也代表規(guī)范。以巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)為例，盡管其所制定的各項(xiàng)準(zhǔn)則并不具有強(qiáng)制的約束力，但是，因?yàn)檫@些規(guī)則事實(shí)上已經(jīng)被國(guó)際金融領(lǐng)域廣泛認(rèn)同和采用，因此具有事實(shí)上的國(guó)際經(jīng)濟(jì)法的性質(zhì)和地位，各國(guó)自覺遵守履行國(guó)際金融安全的義務(wù)和責(zé)任。否則，就可能在國(guó)際金融活動(dòng)中處于被動(dòng)地位，承受金融風(fēng)險(xiǎn)全球化的影響是必然的。
從世界金融業(yè)體系來看，新興國(guó)家應(yīng)對(duì)“大而不能倒”的問題是緊迫而長(zhǎng)期的。這些國(guó)家必須站在戰(zhàn)略的高度予以重視和整體規(guī)劃，要建立各種各樣的預(yù)警機(jī)制，把風(fēng)險(xiǎn)控制在事前，把風(fēng)險(xiǎn)控制在萌芽狀態(tài)。加強(qiáng)對(duì)大機(jī)構(gòu)的事前約束，既要保持一定的發(fā)展速度，也要把握前行的節(jié)奏和控制的力度，降低“大而不能倒”的道德風(fēng)險(xiǎn)。完善資本充足率、杠桿率以及對(duì)不良貸款容忍度等工具的運(yùn)用機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)大機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度和頻度，加強(qiáng)對(duì)“大而不能倒”設(shè)立的各類子機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。加大監(jiān)管力度，要在監(jiān)管資源上充分加大對(duì)“大而不能倒”銀行機(jī)構(gòu)的傾斜，嚴(yán)守風(fēng)險(xiǎn)底線。促進(jìn)建立能有效抵御和防范金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的全球金融穩(wěn)定制度框架，堅(jiān)持金融創(chuàng)新為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)的大方向，維護(hù)新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國(guó)家的金融安全與發(fā)展權(quán)益。
矛盾關(guān)系的處理和協(xié)調(diào)需要對(duì)話和協(xié)商，前提是理解和尊重。在新的格局的建立中，新興經(jīng)濟(jì)體明顯處于弱勢(shì)地位。制定什么？如何制定？國(guó)際金融霸主長(zhǎng)期以往都處于主導(dǎo)的地位，規(guī)則的制定自然是從他們自身的利益出發(fā)的。在協(xié)商和對(duì)話中，如何能夠由弱變強(qiáng)、由被動(dòng)變主動(dòng)？還不完全取決于這些新興經(jīng)濟(jì)體對(duì)于世界經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)，更重要的是取決于新興經(jīng)濟(jì)體的努力和抗?fàn)?，取決于新興經(jīng)濟(jì)體的決心和堅(jiān)持，取決于新興經(jīng)濟(jì)體之間的聯(lián)合和團(tuán)結(jié)。當(dāng)然，無論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家都應(yīng)該先把自己的事情做好，把自己的問題處理好，做一個(gè)負(fù)責(zé)任的國(guó)家，做一個(gè)能擔(dān)當(dāng)?shù)膰?guó)家。只有這樣矛盾關(guān)系才能得到有效的化解，才能有利于建立世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)際金融的新格局。
(一)農(nóng)村信用社自身存在的問題央行監(jiān)管效能的提高
1．農(nóng)村信用社的市場(chǎng)定位不夠明晰，增加了農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和基層央行監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的難度。合作制原則決定了農(nóng)村信用社要服務(wù)于社區(qū)、服務(wù)于“三農(nóng)”，客觀上要求農(nóng)村信用社不能以盈利為目的，但“資本自聚、資金自籌、經(jīng)營(yíng)自主、盈虧自負(fù)、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”的機(jī)制，又決定了農(nóng)村信用社盈利目的的合理性和合法性，農(nóng)村信用社也只有以盈利為目的，才能真正建立以上“五自”機(jī)制。必須服務(wù)于“三農(nóng)”的“準(zhǔn)政策性”職能和必須“以盈利為目的”的基本要求，二者相互矛盾、有時(shí)甚至相互抵觸，嚴(yán)重制約著農(nóng)村信用社的正常，加大了基層央行金融監(jiān)管的難度。
2．法人治理結(jié)構(gòu)不，加大了農(nóng)村信用社的各項(xiàng)支出，增加了農(nóng)村信用社信貸資金的“隱性”流失，削弱了農(nóng)村信用社的盈利能力。也給基層央行的全方位監(jiān)管留下了空白。縣級(jí)農(nóng)村信用聯(lián)社仍實(shí)行的是基層法人社管理模式，這既不利于縣級(jí)聯(lián)社轄內(nèi)人力、物力和資金來源的統(tǒng)一管理，又增加了稅費(fèi)繳納(如所得稅)，形成了信貸資金“隱性”流失，尤其是對(duì)部分法人社盈利、但整體虧損的縣聯(lián)社，信貸資金的“隱性”流失更為明顯?；鶎臃ㄈ松绻芾砟Ｊ揭步o基層央行增加了監(jiān)管難度。由于基層央行監(jiān)管人員有限，對(duì)基層社實(shí)施全方位監(jiān)管存在一定的困難，所以改變基層法人社管理模式十分必要。
3．農(nóng)村信用社資金實(shí)力弱、抗風(fēng)險(xiǎn)能力較小、經(jīng)營(yíng)效益欠佳等客觀現(xiàn)實(shí)，決定了公眾短期內(nèi)難以對(duì)農(nóng)村信用社樹立足夠的信心。
4．經(jīng)營(yíng)理念相對(duì)滯后，市場(chǎng)營(yíng)銷觀念較差，業(yè)務(wù)品種單一。直接影響了農(nóng)村信用社信貸資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)營(yíng)效益的提高，基層央行的監(jiān)管作用難以充分發(fā)揮。
5．與國(guó)有商業(yè)銀行相比，化程度低、服務(wù)手段落后、勞動(dòng)強(qiáng)度大，工作效率低；使農(nóng)村信用社在與國(guó)有商業(yè)銀行的競(jìng)爭(zhēng)中明顯處于弱勢(shì)。農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)環(huán)境更為不理想。不良資產(chǎn)的核銷等包袱只能靠自身消化。給農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和基層央行監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)增加了極大難度。
(二)基層央行監(jiān)管中的不足和困難影響了監(jiān)管效能的提高
金融監(jiān)管是防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)、行使中央銀行職能的重要方面，是一種全方位、多功能、綜合性的執(zhí)法行為，這就要求中央銀行在金融監(jiān)管工作中，要諳熟法規(guī)“會(huì)”監(jiān)管、求真務(wù)實(shí)“敢”監(jiān)管、超前監(jiān)測(cè)“早”監(jiān)管、多方并舉“巧”監(jiān)管。目前，基層央行在金融監(jiān)管的實(shí)踐中，還存在著監(jiān)管理念、監(jiān)管手段、監(jiān)管方式相對(duì)落后，機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡科學(xué)，監(jiān)管人員素質(zhì)偏低，監(jiān)管職責(zé)落實(shí)不夠等問題，直接影響了監(jiān)管效能的提高。
(三)人民銀行上級(jí)行的管理不夠科學(xué)，也影響著基層央行監(jiān)管效能的提高
1．人民銀行信用合作管理部門與合作金融監(jiān)管部門對(duì)縣級(jí)農(nóng)村信用社的管、監(jiān)職責(zé)相對(duì)模糊，縣級(jí)農(nóng)村信用聯(lián)社的處境尷尬，給農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)帶來諸多不便。
2．人民銀行對(duì)監(jiān)管指標(biāo)的考核不盡合理，時(shí)點(diǎn)多、時(shí)期內(nèi)容少，重疊(或相似)內(nèi)容多、創(chuàng)新(或結(jié)合實(shí)際)內(nèi)容少，一定程度上誤導(dǎo)了農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)方向，也束縛了基層央行的監(jiān)管思路。
3．人民銀行對(duì)農(nóng)村信用社支農(nóng)再貸款的“鋼性”約束多，“彈性”管理少，如期限較短，設(shè)置不符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期、用途限制過多等，影響了支農(nóng)再貸款的使用效力，也給基層央行的監(jiān)管工作增加了難度。
二、對(duì)策及建議
(一)各級(jí)央行要增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，幫助農(nóng)村信用社建立良好的外部環(huán)境，并促使農(nóng)村信用社更新的監(jiān)管理念，改善經(jīng)營(yíng)管理，盡快走出困境。
1．準(zhǔn)確確立農(nóng)村信用社的市場(chǎng)定位。要突出農(nóng)村信用社是“盈虧自負(fù)、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”、并以盈利為目的的法人的基本觀念。服務(wù)“三農(nóng)”的宗旨應(yīng)主要作為服務(wù)范圍或服務(wù)區(qū)域來對(duì)待，以減少政策性職能，確保信用社利益。
2．督促信用社盡快完成縣級(jí)聯(lián)社法人治理結(jié)構(gòu)的改革，實(shí)行縣聯(lián)社一級(jí)法人的管理，充分集中運(yùn)用信用聯(lián)社的人力、物力和財(cái)力資源，增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)、支持地方的能力，并根據(jù)效益原則對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理布局，提高經(jīng)營(yíng)效益，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用社由粗放經(jīng)營(yíng)向集約經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)化。
3．幫助農(nóng)村信用社建立良好的外部環(huán)境。一是要借普遍開展創(chuàng)建“安全區(qū)”活動(dòng)之機(jī)，幫助農(nóng)村信用社盡快啟動(dòng)并建立“農(nóng)村信用工程”，形成政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、配合、村組響應(yīng)的良性互動(dòng)格局，增強(qiáng)廣大農(nóng)戶的信用觀念，努力為農(nóng)村信用社創(chuàng)造寬松的外部信用環(huán)境。二是要站在有利于培育農(nóng)村信用社的發(fā)展后勁、有利于地方經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展的高度，積極尋求減免支農(nóng)服務(wù)方面的有關(guān)稅費(fèi)、提高呆帳準(zhǔn)備提取比例等，為農(nóng)村信用社的發(fā)展創(chuàng)造良好的財(cái)稅環(huán)境。三是盡快幫助農(nóng)村信用社建立跨區(qū)域的資金匯劃系統(tǒng)，努力為農(nóng)村信用社創(chuàng)造與商業(yè)銀行相當(dāng)?shù)慕Y(jié)算環(huán)境。以提高信用社的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。四是幫助農(nóng)村信用社多渠道、多方位地籌集自有資金，增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)農(nóng)村信用社的信心和增強(qiáng)農(nóng)村信用社抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。
4．鑒于農(nóng)村信用社包袱沉重的現(xiàn)實(shí)，幫助農(nóng)村信用社轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)機(jī)制，在無法實(shí)現(xiàn)剝離資產(chǎn)的情況下，實(shí)行新、老貸款分賬經(jīng)營(yíng)、分別管理，甩下包袱，輕裝上陣，努力創(chuàng)建支農(nóng)服務(wù)與信用社自身增效的新格局。
(一)資本充足率
它是以銀行資本為核心，以規(guī)范統(tǒng)一的方法，對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)及資產(chǎn)面臨的風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)進(jìn)行識(shí)別、計(jì)量、分析、判斷，以確認(rèn)銀行資產(chǎn)損失及撥備率狀況、資本凈額及充足率情況，進(jìn)而對(duì)銀行的所有者、經(jīng)營(yíng)者和監(jiān)督者提出保持性、完善性、治理性、整頓性、處置性措施，以確保銀行經(jīng)營(yíng)的撥備充足、資本達(dá)標(biāo)，始終是一家運(yùn)行穩(wěn)健、治理健全的好銀行。
(二)持續(xù)監(jiān)管
它是指銀行業(yè)監(jiān)管部門對(duì)銀行機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)運(yùn)行和市場(chǎng)退出的事項(xiàng)、活動(dòng)及行為的全過程持續(xù)監(jiān)管。圍繞這三個(gè)過程，通常是準(zhǔn)入事項(xiàng)的審查和審批，業(yè)務(wù)運(yùn)行的現(xiàn)場(chǎng)檢查和借助統(tǒng)計(jì)信息的持續(xù)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，重大變更事項(xiàng)的審查與機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)的重組甚至市場(chǎng)退出。市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管主要是銀行業(yè)機(jī)構(gòu)的資本、高級(jí)管理人員、業(yè)務(wù)與技術(shù)、章程與管理辦法、營(yíng)業(yè)場(chǎng)所等。業(yè)務(wù)運(yùn)行監(jiān)管是針對(duì)銀行機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)及規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)程度等相關(guān)的檢查與分析和治理，這是影響甚至決定監(jiān)管組織體制、工作方式的關(guān)鍵。重大事項(xiàng)變更與市場(chǎng)退出監(jiān)管與業(yè)務(wù)運(yùn)行或者風(fēng)險(xiǎn)處置密切相關(guān)，是持續(xù)監(jiān)管過程中治理性或整頓性措施的具體體現(xiàn)。
(三)市場(chǎng)紀(jì)律
也有人稱之為市場(chǎng)約束，還有人稱之為信息披露。就是通過持續(xù)有效監(jiān)管，嚴(yán)格依據(jù)資本充足率的計(jì)量方法，對(duì)銀行的決策、經(jīng)營(yíng)、管理和經(jīng)營(yíng)效果作出風(fēng)險(xiǎn)綜合評(píng)價(jià)與分類，并將結(jié)果披露。通過提高信息透明度，讓銀行的客戶和其他金融消費(fèi)者清楚與他交往的銀行的本質(zhì)與情況，據(jù)此判斷和選擇后續(xù)銀行服務(wù)。目的在于讓好的銀行做大、做強(qiáng)，具有持續(xù)發(fā)展的市場(chǎng)客戶基礎(chǔ)，讓差的或不好的銀行面對(duì)市場(chǎng)壓力，自覺改善管理，提高競(jìng)爭(zhēng)力，由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力淘汰壞的銀行。
二、從國(guó)際銀行監(jiān)管發(fā)展到三大支柱監(jiān)管的簡(jiǎn)況
(一)針對(duì)具體業(yè)務(wù)活動(dòng)而開展的業(yè)務(wù)行為監(jiān)管
第二次世界大戰(zhàn)之后，各國(guó)逐步新興的銀行，特別是社會(huì)主義陣營(yíng)的中央銀行，基本上是在國(guó)家所有制下集中統(tǒng)一辦理具體存、貸、匯、兌業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，其上級(jí)對(duì)下級(jí)基于具體業(yè)務(wù)行為的監(jiān)督和檢查，構(gòu)成了自上而下的監(jiān)督管理內(nèi)容。通過對(duì)具體業(yè)務(wù)行為的監(jiān)管，確保操作規(guī)范、政令統(tǒng)一、風(fēng)險(xiǎn)最小，實(shí)現(xiàn)銀行的經(jīng)營(yíng)安全。這種針對(duì)具體行為的監(jiān)管，來自于一體化經(jīng)營(yíng)的組織內(nèi)部，也是銀行為實(shí)自身持續(xù)安全經(jīng)營(yíng)，通過保障操作規(guī)范來實(shí)現(xiàn)。這種方式，至今依然在一家銀行的內(nèi)部適用，這種針對(duì)具體業(yè)務(wù)行為的監(jiān)管，本質(zhì)上是一種自我監(jiān)管的持續(xù)。中央銀行如此，銀行業(yè)監(jiān)管部門如此，銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)也如此。
(二)針對(duì)銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的規(guī)則監(jiān)管
中央銀行或銀行業(yè)監(jiān)管部門功能從商業(yè)銀行中分離后，特別是商業(yè)銀行的跨國(guó)經(jīng)營(yíng)和業(yè)務(wù)創(chuàng)新后，銀行業(yè)監(jiān)管部門的外部監(jiān)管不可能深入滲透到商業(yè)銀行內(nèi)部的具體業(yè)務(wù)活動(dòng)。銀行外部監(jiān)管也沒有必要主要針對(duì)商業(yè)銀行的具體業(yè)務(wù)操作提出具體操作的制度要求。在商業(yè)銀行追求贏利性、安全性、流動(dòng)性目標(biāo)后，其內(nèi)部也有確保操作規(guī)范的制度安排和監(jiān)督機(jī)制，外部監(jiān)管主要應(yīng)維護(hù)市場(chǎng)秩序、競(jìng)爭(zhēng)行為和行業(yè)安全及銀行服務(wù)需求者的權(quán)益。確定規(guī)則，維護(hù)市場(chǎng)秩序，保護(hù)在規(guī)則下的充分競(jìng)爭(zhēng)，提升銀行業(yè)服務(wù)質(zhì)量，避免單個(gè)銀行的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)，防范高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)品種出籠，適時(shí)服務(wù)于宏觀調(diào)控等成為銀行業(yè)監(jiān)管的重要職責(zé)。中央銀行或銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)則監(jiān)管，成為了多家銀行開放與競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營(yíng)格局下的必然。
(三)我國(guó)目前正在積極探索與實(shí)踐的資本監(jiān)管
對(duì)銀行實(shí)施資本監(jiān)管，是銀行業(yè)跨國(guó)開放、綜合經(jīng)營(yíng)、出現(xiàn)多幣種、多種類資產(chǎn)的必然。上個(gè)世紀(jì)70年代西方主要國(guó)家的銀行經(jīng)歷了開放與綜合化經(jīng)營(yíng)，一家跨國(guó)銀行同時(shí)面臨著信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)家和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)，等等。一個(gè)國(guó)家的規(guī)則、一個(gè)幣種的風(fēng)險(xiǎn)、多種資產(chǎn)的不同價(jià)值與價(jià)格、不同國(guó)家的規(guī)則與法律、不同背景的銀行經(jīng)營(yíng)管理、不同經(jīng)濟(jì)體的銀行業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)等，均對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)和銀行業(yè)監(jiān)管造成巨大挑戰(zhàn)，單個(gè)國(guó)家或地區(qū)對(duì)銀行業(yè)繼續(xù)采取封閉的規(guī)則監(jiān)管，明顯不合銀行開放、多元、綜合經(jīng)營(yíng)的時(shí)宜，探索新的資本監(jiān)管在美國(guó)率先登臺(tái)。抽象出資產(chǎn)內(nèi)在價(jià)值、采取綜合方法計(jì)量不同資產(chǎn)及其風(fēng)險(xiǎn)程度、預(yù)測(cè)資產(chǎn)價(jià)值與損失撥備、確定資本充足率，據(jù)此對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)行為自律、有效監(jiān)管他律，及時(shí)披露銀行分類信息，成為20世紀(jì)80年代以后西方發(fā)達(dá)國(guó)家銀行業(yè)的普遍做法，并逐步形成了巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)《有效銀行監(jiān)管核心原則》。改革開放30年來，特別是2006年我國(guó)金融全面對(duì)外開放后，對(duì)銀行業(yè)探索和推進(jìn)資本監(jiān)管，由此逐步按照國(guó)際規(guī)則監(jiān)管銀行及至整個(gè)金融，這已經(jīng)毋庸置疑。資本監(jiān)管既是自律標(biāo)準(zhǔn)，也是監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，更是全世界的中介評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
三、堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧金融監(jiān)管格局
構(gòu)建和諧金融，必須構(gòu)建和諧金融業(yè)與和諧金融監(jiān)管。構(gòu)建我國(guó)和諧金融是金融改革與開放的必然，也是構(gòu)建我國(guó)和諧社會(huì)主義金融事業(yè)的重要組成部分，是在改革開放的基礎(chǔ)上正確處理內(nèi)外金融關(guān)系、協(xié)調(diào)各種金融矛盾的結(jié)果。通過分析和掌握全球經(jīng)濟(jì)與金融運(yùn)行規(guī)律，結(jié)合我國(guó)的基本國(guó)情，既要能夠促進(jìn)金融業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，又要能夠發(fā)揮有效金融監(jiān)管，防范和化解處置金融風(fēng)險(xiǎn)，服務(wù)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和根本的社會(huì)制度。為此，需要推進(jìn)我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管內(nèi)容、方式、體制的創(chuàng)新。
(一)創(chuàng)造條件推進(jìn)以風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管、修正行為與操作監(jiān)管
個(gè)人的金融業(yè)務(wù)操作及其風(fēng)險(xiǎn)防范與監(jiān)管，主要依靠教育培訓(xùn)和道德約束。不具備金融上崗、從業(yè)資格的人員，在當(dāng)前金融人力資源條件下不能夠倉(cāng)促上崗，不懂得金融操作的人員、不能夠控制操作風(fēng)險(xiǎn)的金融從業(yè)人員，本身不能夠上崗。前者依靠專業(yè)培訓(xùn)，后者依靠個(gè)人道德與紀(jì)律約束。在金融開放與改革現(xiàn)狀下，從業(yè)人員個(gè)人行為監(jiān)管和操作風(fēng)險(xiǎn)，主要依靠道德和紀(jì)律。這方面的監(jiān)管不應(yīng)是監(jiān)管部門的工作重點(diǎn)，而應(yīng)是金融企業(yè)自身的內(nèi)部管理范圍。作為金融高級(jí)管理人員的行為監(jiān)管與操作風(fēng)險(xiǎn)，需要監(jiān)管當(dāng)局的制度規(guī)定和監(jiān)管紀(jì)律來維護(hù)，但也需要出資人的持續(xù)監(jiān)督與權(quán)力約束。特別在金融監(jiān)管出現(xiàn)統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化操作，對(duì)于潛在風(fēng)險(xiǎn)主要采取計(jì)量分析判斷之后，尤其需要將風(fēng)險(xiǎn)的防范與計(jì)量重點(diǎn)放在員工個(gè)人以外的其他不可抗拒因素上。實(shí)際上，國(guó)際上基本沒有將個(gè)人道德風(fēng)險(xiǎn)作為金融監(jiān)管的范疇，我國(guó)也逐步修正這方面的習(xí)慣監(jiān)管做法，改善監(jiān)管的方式，調(diào)整監(jiān)管重心，終止不適當(dāng)監(jiān)管做法，確保金融從業(yè)人員道德的純潔性、業(yè)務(wù)的專業(yè)性、操作的嚴(yán)謹(jǐn)性、從業(yè)的審慎性，共同把防范和化解風(fēng)險(xiǎn)
的精力集中在非人為的外部因素，并逐步與國(guó)際接軌。最終促成金融從業(yè)人員堅(jiān)持審慎經(jīng)營(yíng)、從資本監(jiān)管為主發(fā)展到風(fēng)險(xiǎn)為本監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)金融經(jīng)營(yíng)與金融監(jiān)管的和諧，促使金融成為推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步、維護(hù)社會(huì)和諧的重要力量。
(二)積極推進(jìn)資本監(jiān)管。探索風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，揚(yáng)棄規(guī)則監(jiān)管
當(dāng)前，我國(guó)必須遵循國(guó)際銀行監(jiān)管的三大支柱，以資本監(jiān)管為重點(diǎn)，以此引入國(guó)際銀行的風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量、識(shí)別、分析、判斷和確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)、流程、方法，銀行自律，監(jiān)管持續(xù)，分別治理，保障安全。在此基礎(chǔ)上，積極探索和創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管體系和方法，適應(yīng)全球化經(jīng)濟(jì)與金融體制下的金融審慎監(jiān)管和持續(xù)發(fā)展。對(duì)于暫時(shí)還適用且利于我國(guó)社會(huì)和諧的銀行規(guī)則監(jiān)管，需要進(jìn)一步揚(yáng)棄。發(fā)揚(yáng)中央及宏觀政策的導(dǎo)向性、指導(dǎo)性作用，服務(wù)于改革開放大局，服務(wù)于科學(xué)發(fā)展大局。放棄片面的、個(gè)人自主自為的、適合宏觀與大局的小規(guī)則，避免將小規(guī)則凌駕于大規(guī)則之上，并以此為監(jiān)管規(guī)則。
(三)創(chuàng)造條件，整合人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)功能。探索金融綜合監(jiān)管，以適應(yīng)國(guó)際、國(guó)內(nèi)新的需求
整合了中央4個(gè)金融監(jiān)管與服務(wù)機(jī)構(gòu)的功能后，充分發(fā)揮銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，尊重企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)和審慎經(jīng)營(yíng)，自求發(fā)展，自我約束，自主創(chuàng)新，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建和諧金融新格局。在全國(guó)金融格局有新的變化后，地方各級(jí)對(duì)于金融服務(wù)與監(jiān)管的主要事務(wù)壓力減輕，因責(zé)任明確，其新興的專門組織機(jī)構(gòu)需求必然下降，并能夠充分尊重和運(yùn)用全國(guó)統(tǒng)一金融服務(wù)與監(jiān)管體制，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。金融對(duì)外開放與監(jiān)管合作自然理順，責(zé)任與權(quán)利矛盾也隨之清晰。
(四)銀行業(yè)的綜合、開放經(jīng)營(yíng)，當(dāng)前需要加強(qiáng)金融監(jiān)管合作
作者名片：羅伯特，斯基德爾斯基(Robert Skidelskv)，英國(guó)華威大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)榮譽(yù)退休教授。1934年7月19日出生在中國(guó)哈爾濱一個(gè)俄籍猶太富商家庭，嬰兒時(shí)就同父母一起被日本關(guān)東軍拘押在日本一年。戰(zhàn)后由于無法拿回在哈爾濱的巨大家產(chǎn)，移居英國(guó)，六十多年后才重新訪問幼時(shí)的故園(2005年9月曾來華講學(xué))。
制度、模式與中國(guó)投資銀行發(fā)展
一、“銀監(jiān)會(huì)”的設(shè)立對(duì)中國(guó)銀行業(yè)的影響
1．銀監(jiān)會(huì)的成立將促進(jìn)央行的獨(dú)立決策和銀行業(yè)監(jiān)管的進(jìn)一步專業(yè)化
銀監(jiān)會(huì)設(shè)立前，我國(guó)實(shí)行的是由中國(guó)人民銀行、中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)保監(jiān)會(huì)分別對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的分業(yè)監(jiān)管模式，而中國(guó)人民銀行兼具監(jiān)管銀行和制定貨幣政策的雙重任務(wù)。從現(xiàn)實(shí)來看，央行擔(dān)任的雙重角色(既是貨幣政策制定者，又是銀行業(yè)監(jiān)管者)的預(yù)期目標(biāo)有可能發(fā)生沖突，央行有可能在調(diào)整利率和制定貨幣政策時(shí)，站在銀行業(yè)監(jiān)管者的角度去保護(hù)商業(yè)銀行的利益?，F(xiàn)在國(guó)有銀行利率市場(chǎng)化改革進(jìn)程緩慢，導(dǎo)致資金流動(dòng)不暢、金融運(yùn)行與實(shí)體運(yùn)行脫節(jié)，一個(gè)重要原因是國(guó)有商業(yè)銀行為了自身的利益，在某種程度上通過其在央行內(nèi)部強(qiáng)大的政策影響力對(duì)某些改革的進(jìn)行施加影響，這一點(diǎn)在利率市場(chǎng)化改革上最為明顯。這樣既影響了央行的監(jiān)管能力，又制約了央行貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制的發(fā)揮。
目前，各國(guó)金融監(jiān)管模式主要有四種模式：第一，歐洲中央銀行成立后，歐元區(qū)國(guó)家中大多數(shù)國(guó)家將銀行監(jiān)管職能從央行中剝離出來。第二，英國(guó)、日本、瑞典、丹麥、澳大利亞將銀行、證券、保險(xiǎn)監(jiān)管等職能統(tǒng)一集中在單一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。第三，美國(guó)由美聯(lián)儲(chǔ)作為傘式監(jiān)管者，負(fù)責(zé)監(jiān)管混業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融控股公司，銀行、證券、保險(xiǎn)則分別由其他監(jiān)管部門分別監(jiān)管。第四，許多中國(guó)家的貨幣政策和金融監(jiān)管仍由中央銀行統(tǒng)一負(fù)責(zé)。但從總的趨勢(shì)看，越來越多的國(guó)家金融監(jiān)管采用了與央行貨幣政策職能相分離的模式。從這種意義上講，我國(guó)成立單獨(dú)的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，符合我國(guó)金融改革發(fā)展的實(shí)際情況，也和國(guó)際上銀行監(jiān)管發(fā)展的總趨勢(shì)是一致的。
根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，銀行業(yè)監(jiān)管的分立與中央銀行的獨(dú)立往往同步進(jìn)行。銀監(jiān)會(huì)設(shè)立后，由于目標(biāo)單一，銀監(jiān)會(huì)將著重控制系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行更專業(yè)化的一體化監(jiān)管，逐步由法規(guī)監(jiān)管向市場(chǎng)監(jiān)管過渡，有利于減少利益沖突、降低監(jiān)管成本和提高監(jiān)管效率，進(jìn)一步增強(qiáng)銀行業(yè)務(wù)的透明度、提高銀行監(jiān)管績(jī)效、防范金融風(fēng)險(xiǎn)，并逐步由法規(guī)監(jiān)管向市場(chǎng)監(jiān)管過渡。而且，由于銀監(jiān)會(huì)獨(dú)立承擔(dān)銀行業(yè)監(jiān)管的職責(zé)，不可能通過貨幣發(fā)行來掩飾監(jiān)管責(zé)任，只能依靠自身監(jiān)管水平的提高，因而，從長(zhǎng)期而言，銀監(jiān)會(huì)的設(shè)立將有助于真正維護(hù)金融安全。
另一方面，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，加強(qiáng)央行的獨(dú)立性和貨幣政策的獨(dú)立性是中央銀行制度發(fā)展的客觀趨勢(shì)。例如，在美國(guó)，美聯(lián)儲(chǔ)只向國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，政府無權(quán)干涉，具有完全的獨(dú)立性：美國(guó)貨幣監(jiān)理署則專事銀行監(jiān)管，也具有完全的獨(dú)立性。因此，銀行監(jiān)管職能的剝離，意味著我國(guó)在增強(qiáng)貨幣政策的獨(dú)立性方面邁出了一大步。央行將專注于貨幣政策職能，不再局限于商業(yè)銀行的利益，開闊視野，更多地著眼產(chǎn)業(yè)部門和實(shí)體經(jīng)濟(jì)，從而有助于制定正確的貨幣政策，創(chuàng)造一個(gè)穩(wěn)定的貨幣環(huán)境，保持宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的長(zhǎng)期穩(wěn)定。
此外，貨幣政策和銀行監(jiān)管職能分離以后，中央銀行為了更好地制定和執(zhí)行貨幣政策，仍然擁有對(duì)商業(yè)銀行以及其他所有在中央銀行開戶的金融機(jī)構(gòu)必要的“檢查權(quán)’，這種權(quán)力來源于中央銀行與其交易對(duì)象金融機(jī)構(gòu)之間的商業(yè)合同。中央銀行只根據(jù)場(chǎng)內(nèi)外檢查和實(shí)地調(diào)研得到的實(shí)際情況來決定宏觀的貨幣政策走向，而不對(duì)具體的金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)微觀的監(jiān)管責(zé)任。這樣做，有利于中央銀行把握金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)狀況以及金融市場(chǎng)的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)。
2．銀監(jiān)會(huì)的成立，有利于提高貨幣決策和銀行監(jiān)管的透明度
隨著中國(guó)加入WTO，中國(guó)的貨幣政策和銀行監(jiān)管面對(duì)許多新情況，新問題。WTO遵循的一個(gè)重要規(guī)則就是透明度原則，首先就是決策機(jī)制和決策程序的透明度。所謂透明度，是指“在通俗易懂、容易獲取和及時(shí)的基礎(chǔ)上，讓公眾了解政策目標(biāo)以及政策的，機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)框架，政策的制定及其原理，與貨幣和金融政策有關(guān)的數(shù)據(jù)和信息，以及機(jī)構(gòu)的責(zé)任范圍?！弊?0世紀(jì)90年代以來，提高貨幣和金融政策的透明度逐漸被越來越多的國(guó)家作為金融制度建設(shè)的重點(diǎn)。這不僅是為了實(shí)現(xiàn)中央銀行履行問責(zé)義務(wù)的目的，而且是為了避免公眾對(duì)中央銀行的政策制定和執(zhí)行產(chǎn)生誤解或不當(dāng)解釋，同時(shí)也是為了獲得公眾對(duì)中央銀行的貨幣和金融政策的支持。但與之形成鮮明對(duì)比的是，目前中國(guó)的貨幣政策決策機(jī)制透明度較低，難以適應(yīng)加入WTO的要求。
3．銀監(jiān)會(huì)的成立有助于加強(qiáng)對(duì)外資銀行的監(jiān)管
加入世貿(mào)組織后，我國(guó)金融業(yè)將面臨全方位對(duì)外開放的新格局。越來越多的外資銀行進(jìn)入我國(guó)，使國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)形成新的經(jīng)營(yíng)格局——國(guó)內(nèi)金融界的分業(yè)經(jīng)營(yíng)和外資銀行的混業(yè)經(jīng)營(yíng)并存。但是，目前外資銀行的經(jīng)營(yíng)也存在許多的問題，如多存少貸、轉(zhuǎn)移利潤(rùn)，違規(guī)經(jīng)營(yíng)、使用非價(jià)格手段進(jìn)行不公平競(jìng)爭(zhēng)等等。因此，這一格局在給我國(guó)金融業(yè)帶來發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，更多的是帶來了挑戰(zhàn)，尤其是給我國(guó)的金融監(jiān)管工作帶來了大挑戰(zhàn)。
從目前來看，雖然我國(guó)《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》對(duì)外資銀行的業(yè)務(wù)范圍和投資范圍、資本充足率、資產(chǎn)負(fù)債比例、對(duì)關(guān)聯(lián)的貸款比例、流動(dòng)性比例和各項(xiàng)準(zhǔn)備金的情況都作了規(guī)定。但是，對(duì)外資銀行監(jiān)督管理的規(guī)定仍較為原則和簡(jiǎn)單，缺乏可操作性。對(duì)外資銀行監(jiān)管的手段和還停留在傳統(tǒng)的“經(jīng)驗(yàn)式”的管理階段，基本上以行政管理為主，在監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管手段上仍處于合規(guī)性監(jiān)管階段，主要是事后合規(guī)性檢查，缺乏預(yù)防性的事前和事中檢查，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管處于起步階段，出現(xiàn)了重審批服務(wù)，輕監(jiān)督管理的現(xiàn)象。例如，監(jiān)管方式還停留在對(duì)報(bào)表的審核上，但一些外資銀行上報(bào)的報(bào)表卻不能完全反映其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的真實(shí)情況，而且偏重定性，缺乏一個(gè)具體的、具有可操作性的監(jiān)管參照系。對(duì)國(guó)際上通用的定性分析和定量考核相結(jié)合的監(jiān)管方法，我國(guó)還沒有加以引進(jìn)和運(yùn)用，導(dǎo)致監(jiān)管水平低，無力制約外資銀行的違規(guī)操作。
銀監(jiān)會(huì)設(shè)立后，將努力實(shí)現(xiàn)對(duì)外資銀行合規(guī)性監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。合規(guī)性監(jiān)管是指監(jiān)管當(dāng)局對(duì)銀行執(zhí)行有關(guān)政策、法律、法規(guī)情況所實(shí)施的監(jiān)管。風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管是指監(jiān)管當(dāng)局對(duì)商業(yè)銀行的資本充足程度、資產(chǎn)質(zhì)量、流動(dòng)性、盈利性和管理水平所實(shí)施的監(jiān)管。以前的監(jiān)管者認(rèn)為只要制定好市場(chǎng)游戲規(guī)劃，并確保市場(chǎng)參與者遵照?qǐng)?zhí)行，就能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。因此，監(jiān)管當(dāng)局過去一直將監(jiān)管重點(diǎn)放在合規(guī)性方面。但是，隨著銀行業(yè)的創(chuàng)新和變革，合規(guī)性監(jiān)管的缺點(diǎn)不斷暴露，這種方法市場(chǎng)敏感度較低，不能及時(shí)全面反映銀行風(fēng)險(xiǎn)，相應(yīng)的監(jiān)管措施也滯后于市場(chǎng)發(fā)展。銀監(jiān)會(huì)將以合規(guī)性檢查為前提，以風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管為主題，改進(jìn)和提高現(xiàn)場(chǎng)檢查的效能，同時(shí)充分借助審計(jì)力量，對(duì)有問題的外資銀行進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管。在完善非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督體系方面，將謹(jǐn)慎原則和彈性原則結(jié)合起來，合規(guī)性指標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)性指標(biāo)結(jié)合起來，設(shè)置監(jiān)管指導(dǎo)線和最低比率，包括資本充足性、流動(dòng)性、大額風(fēng)險(xiǎn)、外匯風(fēng)險(xiǎn)等。并且在合規(guī)性監(jiān)管的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。
二、銀行業(yè)監(jiān)管對(duì)策
1．盡快制定和出臺(tái)有關(guān)金融法規(guī)，并與國(guó)際接軌，完善我國(guó)金融監(jiān)管法律體系
依法監(jiān)管無論用何種形式監(jiān)管，都必須有監(jiān)管的依據(jù)，也就是各種法律、法規(guī)，而中國(guó)目前顯然多種金融法規(guī)缺位。在這種情況下銀監(jiān)會(huì)工作的開展將受到許多限制。首要的問題還是要完善金融法規(guī)，促進(jìn)金融監(jiān)管與法律法規(guī)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。對(duì)已出臺(tái)的金融法規(guī)，應(yīng)建立本系統(tǒng)內(nèi)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，增強(qiáng)現(xiàn)行金融法規(guī)的可操作性，解決當(dāng)前金融監(jiān)管中無法可依和有法難依的問題。
2002年以來，國(guó)務(wù)院、人民銀行總行先后頒布了《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》，《中華人民共和國(guó)外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《貸款風(fēng)險(xiǎn)分類指導(dǎo)原則》、《銀行貸款損失準(zhǔn)備計(jì)提指引》、商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》等金融法規(guī)，這些金融法規(guī)充分體現(xiàn)了加入世貿(mào)組織后，金融業(yè)全面對(duì)外開放，中外資金融機(jī)構(gòu)平等競(jìng)爭(zhēng)的基本原則。根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要， 《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》等還要進(jìn)一步修訂，以達(dá)到確立監(jiān)管架構(gòu)、規(guī)范監(jiān)管準(zhǔn)則、統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)。對(duì)金融機(jī)構(gòu)的任何處理、處罰，都要有確切的法律依據(jù)、政策依據(jù)、制度依據(jù)。在監(jiān)管工作中，要公正、公開、公平地處理監(jiān)管中遇到的問題，做到依法監(jiān)管，依法維護(hù)金融秩序。
2．盡快建立銀監(jiān)會(huì)和央行之間的有效的協(xié)調(diào)機(jī)制
銀監(jiān)會(huì)成立之后，將對(duì)商業(yè)銀行實(shí)施監(jiān)管職能，但央行依然是商業(yè)銀行最后的貸款人，同時(shí)，央行對(duì)商業(yè)銀行仍擁有檢查權(quán)。這就涉及到一個(gè)銀行協(xié)調(diào)成本的問題。
從國(guó)外實(shí)踐來看，在英國(guó)，中央銀行(英格蘭銀行)、金融監(jiān)管局與財(cái)政部之間有一種三方小組會(huì)談機(jī)制，定期磋商，交換信息。 而在日本，中央銀行的職能由日本銀行擔(dān)任，金融監(jiān)管的職能由日本金融廳執(zhí)行。根據(jù)《新日本銀行法》規(guī)定，應(yīng)金融廳長(zhǎng)官的要求，日本銀行應(yīng)向金融廳出示檢查結(jié)果并允許金融廳職員查閱相關(guān)資料。在實(shí)際工作中，金融廳和日本銀行的職員實(shí)際上經(jīng)?；Q信息，形成相互配合的密切關(guān)系。此外，為了不加重被檢查金融機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)，雙方經(jīng)常通過協(xié)商機(jī)制協(xié)調(diào)對(duì)同一金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場(chǎng)檢查日程安排。
從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，貨幣政策和銀行監(jiān)管兩種職能分離以后，部門內(nèi)目標(biāo)沖突轉(zhuǎn)變?yōu)椴块T間沖突，因此，一方面要加強(qiáng)部門間的信息共享和協(xié)調(diào)合作，防止部門間扯皮現(xiàn)象，減少磨擦成本，提高辦事效率，另一方面，目前，我國(guó)的金融監(jiān)督管理體制中的一些關(guān)系尚未理清。如金融監(jiān)督管理體制與國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的關(guān)系、金融監(jiān)管體制中的中央與地方關(guān)系等。從現(xiàn)實(shí)來看，獨(dú)立行使監(jiān)管權(quán)力的證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)在決策時(shí)仍然要受到其他政府部門的影響，這使其獨(dú)立監(jiān)管規(guī)范的程度打了折扣。因此，銀監(jiān)會(huì)需要在體制上有所突破，盡量加強(qiáng)其監(jiān)管獨(dú)立性。這就要求加大金融相關(guān)部門之間及與其他政府部門的協(xié)調(diào)力度，建立相對(duì)穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機(jī)制。
3．盡快建立存款保險(xiǎn)制度，解決監(jiān)管過程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)問題
隨著我國(guó)金融業(yè)改革開放的深化，金融自由化程度的不斷提高，金融的風(fēng)險(xiǎn)累積也越來越大，同時(shí)加入世貿(mào)組織后，中國(guó)也面臨著國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的挑戰(zhàn)，必須盡快健全金融體制，特別是包括市場(chǎng)的退出機(jī)制，在此情況下，建立存款保險(xiǎn)制度就顯得日益重要。
存款保險(xiǎn)制度是國(guó)際上銀行監(jiān)管的通行做法，是維護(hù)存款人對(duì)銀行信心的保障手段，也是解決銀行市場(chǎng)退出的有效措施。實(shí)行存款保險(xiǎn)，可以使小金融機(jī)構(gòu)在乎等的條件下和大型金融機(jī)構(gòu)開展公平競(jìng)爭(zhēng)，可以有效地解決中小金融機(jī)構(gòu)的支付困難，從而確保社會(huì)穩(wěn)定，消除地方政府和儲(chǔ)戶的后顧之憂。與此同時(shí)，中央銀行也可以真正與存款保險(xiǎn)公司和金融機(jī)構(gòu)確立商業(yè)性融資關(guān)系，從而有利于貨幣政策體制的健全和健康運(yùn)行。
目前，美國(guó)、日本和韓國(guó)等國(guó)家都通過加強(qiáng)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的作用等方式來防范道德風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)應(yīng)盡快建立存款保險(xiǎn)制度，這樣，中央銀行作為“最終貸款人”在提供救助資金時(shí)，就可以會(huì)同(或轉(zhuǎn)貸)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)，通過存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)所特有的約束機(jī)制來達(dá)到防范道德風(fēng)險(xiǎn)的目的。
4．解決遺留問題
貨幣政策和銀行監(jiān)管職能分離以后，為進(jìn)一步完善我國(guó)的金融監(jiān)管體制，下一步應(yīng)著重解決央行大區(qū)分行改革的遺留問題。大區(qū)分行改革從根本上打破了人民銀行分支機(jī)構(gòu)級(jí)次同構(gòu)、地方割據(jù)的原有格局，使金融監(jiān)管中心與地區(qū)行政中心相脫離，地方政府對(duì)貨幣政策的干預(yù)明顯減弱，但是，在監(jiān)管方面仍存在一些問題，如跨地域監(jiān)管成本高昂、監(jiān)管工作得不到地方政府配合等。為此，要從技術(shù)上的可行性及經(jīng)濟(jì)上的可行性出發(fā)，對(duì)金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)做適當(dāng)?shù)陌才?，使金融監(jiān)管當(dāng)局以最低成本實(shí)現(xiàn)既定的監(jiān)管目標(biāo)。要繼續(xù)完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理體制，逐步建立日常監(jiān)管制度、舉報(bào)查處制度、監(jiān)管責(zé)任制度、信息溝通制度、檔案管理制度、報(bào)告報(bào)表制度等一系列內(nèi)部制度，使各部門職責(zé)分明，高效完成工作任務(wù)，要繼續(xù)加強(qiáng)與地方政府的溝通合作，使監(jiān)管工作順利進(jìn)行。
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1．黃燕君樓擁勤：“加入WTO后我國(guó)對(duì)外資銀行的監(jiān)管策略”，《商業(yè)研究》，2002年第9期。
2．閻冶軍：“論我國(guó)中央銀行監(jiān)管職能的有效發(fā)揮與完善”， 《甘肅》，2002年第10期。
一、“銀監(jiān)會(huì)”的設(shè)立對(duì)中國(guó)銀行業(yè)的影響
1．銀監(jiān)會(huì)的成立將促進(jìn)央行的獨(dú)立決策和銀行業(yè)監(jiān)管的進(jìn)一步專業(yè)化
銀監(jiān)會(huì)設(shè)立前，我國(guó)實(shí)行的是由中國(guó)人民銀行、中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)保監(jiān)會(huì)分別對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的分業(yè)監(jiān)管模式，而中國(guó)人民銀行兼具監(jiān)管銀行和制定貨幣政策的雙重任務(wù)。從現(xiàn)實(shí)來看，央行擔(dān)任的雙重角色(既是貨幣政策制定者，又是銀行業(yè)監(jiān)管者)的預(yù)期目標(biāo)有可能發(fā)生沖突，央行有可能在調(diào)整利率和制定貨幣政策時(shí)，站在銀行業(yè)監(jiān)管者的角度去保護(hù)商業(yè)銀行的利益?，F(xiàn)在國(guó)有銀行利率市場(chǎng)化改革進(jìn)程緩慢，導(dǎo)致資金流動(dòng)不暢、金融運(yùn)行與實(shí)體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行脫節(jié)，一個(gè)重要原因是國(guó)有商業(yè)銀行為了自身的利益，在某種程度上通過其在央行內(nèi)部強(qiáng)大的政策影響力對(duì)某些改革的進(jìn)行施加影響，這一點(diǎn)在利率市場(chǎng)化改革上最為明顯。這樣既影響了央行的監(jiān)管能力，又制約了央行貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制的發(fā)揮。
目前，各國(guó)金融監(jiān)管模式主要有四種模式：第一，歐洲中央銀行成立后，歐元區(qū)國(guó)家中大多數(shù)國(guó)家將銀行監(jiān)管職能從央行中剝離出來。第二，英國(guó)、日本、瑞典、丹麥、澳大利亞將銀行、證券、保險(xiǎn)監(jiān)管等職能統(tǒng)一集中在單一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。第三，美國(guó)由美聯(lián)儲(chǔ)作為傘式監(jiān)管者，負(fù)責(zé)監(jiān)管混業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融控股公司，銀行、證券、保險(xiǎn)則分別由其他監(jiān)管部門分別監(jiān)管。第四，許多發(fā)展中國(guó)家的貨幣政策和金融監(jiān)管仍由中央銀行統(tǒng)一負(fù)責(zé)。但從總的趨勢(shì)看，越來越多的國(guó)家金融監(jiān)管采用了與央行貨幣政策職能相分離的模式。從這種意義上講，我國(guó)成立單獨(dú)的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，符合我國(guó)金融改革發(fā)展的實(shí)際情況，也和國(guó)際上銀行監(jiān)管發(fā)展的總趨勢(shì)是一致的。
根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，銀行業(yè)監(jiān)管的分立與中央銀行的獨(dú)立往往同步進(jìn)行。銀監(jiān)會(huì)設(shè)立后，由于目標(biāo)單一，銀監(jiān)會(huì)將著重控制系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行更專業(yè)化的一體化監(jiān)管，逐步由法規(guī)監(jiān)管向市場(chǎng)監(jiān)管過渡，有利于減少利益沖突、降低監(jiān)管成本和提高監(jiān)管效率，進(jìn)一步增強(qiáng)銀行業(yè)務(wù)的透明度、提高銀行監(jiān)管績(jī)效、防范金融風(fēng)險(xiǎn)，并逐步由法規(guī)監(jiān)管向市場(chǎng)監(jiān)管過渡。而且，由于銀監(jiān)會(huì)獨(dú)立承擔(dān)銀行業(yè)監(jiān)管的職責(zé)，不可能通過貨幣發(fā)行來掩飾監(jiān)管責(zé)任，只能依靠自身監(jiān)管水平的提高，因而，從長(zhǎng)期而言，銀監(jiān)會(huì)的設(shè)立將有助于真正維護(hù)金融安全。
另一方面，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，加強(qiáng)央行的獨(dú)立性和貨幣政策的獨(dú)立性是中央銀行制度發(fā)展的客觀趨勢(shì)。例如，在美國(guó)，美聯(lián)儲(chǔ)只向國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，政府無權(quán)干涉，具有完全的獨(dú)立性：美國(guó)貨幣監(jiān)理署則專事銀行監(jiān)管，也具有完全的獨(dú)立性。因此，銀行監(jiān)管職能的剝離，意味著我國(guó)在增強(qiáng)貨幣政策的獨(dú)立性方面邁出了一大步。央行將專注于貨幣政策職能，不再局限于商業(yè)銀行的利益，開闊視野，更多地著眼產(chǎn)業(yè)部門和實(shí)體經(jīng)濟(jì)，從而有助于制定正確的貨幣政策，創(chuàng)造一個(gè)穩(wěn)定的貨幣環(huán)境，保持宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的長(zhǎng)期穩(wěn)定。
此外，貨幣政策和銀行監(jiān)管職能分離以后，中央銀行為了更好地制定和執(zhí)行貨幣政策，仍然擁有對(duì)商業(yè)銀行以及其他所有在中央銀行開戶的金融機(jī)構(gòu)必要的“檢查權(quán)’，這種權(quán)力來源于中央銀行與其交易對(duì)象金融機(jī)構(gòu)之間的商業(yè)合同。中央銀行只根據(jù)場(chǎng)內(nèi)外檢查和實(shí)地調(diào)研得到的實(shí)際情況來決定宏觀的貨幣政策走向，而不對(duì)具體的金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)微觀的監(jiān)管責(zé)任。這樣做，有利于中央銀行把握金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)狀況以及金融市場(chǎng)的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)。
2．銀監(jiān)會(huì)的成立，有利于提高貨幣決策和銀行監(jiān)管的透明度
隨著中國(guó)加入wto，中國(guó)的貨幣政策和銀行監(jiān)管面對(duì)許多新情況，新問題。wto遵循的一個(gè)重要規(guī)則就是透明度原則，首先就是決策機(jī)制和決策程序的透明度。所謂透明度，是指“在通俗易懂、容易獲取和及時(shí)的基礎(chǔ)上，讓公眾了解政策目標(biāo)以及政策的法律，機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)框架，政策的制定及其原理，與貨幣和金融政策有關(guān)的數(shù)據(jù)和信息，以及機(jī)構(gòu)的責(zé)任范圍?！弊?0世紀(jì)90年代以來，提高貨幣和金融政策的透明度逐漸被越來越多的國(guó)家作為金融制度建設(shè)的重點(diǎn)。這不僅是為了實(shí)現(xiàn)中央銀行履行問責(zé)義務(wù)的目的，而且是為了避免公眾對(duì)中央銀行的政策制定和執(zhí)行產(chǎn)生誤解或不當(dāng)解釋，同時(shí)也是為了獲得公眾對(duì)中央銀行的貨幣和金融政策的支持。但與之形成鮮明對(duì)比的是，目前中國(guó)的貨幣政策決策機(jī)制透明度較低，難以適應(yīng)加入wto的要求。
3．銀監(jiān)會(huì)的成立有助于加強(qiáng)對(duì)外資銀行的監(jiān)管
加入世貿(mào)組織后，我國(guó)金融業(yè)將面臨全方位對(duì)外開放的新格局。越來越多的外資銀行進(jìn)入我國(guó)，使國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)形成新的經(jīng)營(yíng)格局——國(guó)內(nèi)金融界的分業(yè)經(jīng)營(yíng)和外資銀行的混業(yè)經(jīng)營(yíng)并存。但是，目前外資銀行的經(jīng)營(yíng)也存在許多的問題，如多存少貸、轉(zhuǎn)移利潤(rùn)，違規(guī)經(jīng)營(yíng)、使用非價(jià)格手段進(jìn)行不公平競(jìng)爭(zhēng)等等。因此，這一格局在給我國(guó)金融業(yè)帶來發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，更多的是帶來了挑戰(zhàn)，尤其是給我國(guó)的金融監(jiān)管工作帶來了大挑戰(zhàn)。
從目前來看，雖然我國(guó)《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》對(duì)外資銀行的業(yè)務(wù)范圍和投資范圍、資本充足率、資產(chǎn)負(fù)債比例、對(duì)關(guān)聯(lián)企業(yè)的貸款比例、流動(dòng)性比例和各項(xiàng)準(zhǔn)備金的情況都作了規(guī)定。但是，對(duì)外資銀行監(jiān)督管理的規(guī)定仍較為原則和簡(jiǎn)單，缺乏可操作性。對(duì)外資銀行監(jiān)管的手段和方法還停留在傳統(tǒng)的“經(jīng)驗(yàn)式”的管理階段，基本上以行政管理為主，在監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管手段上仍處于合規(guī)性監(jiān)管階段，主要是事后合規(guī)性檢查，缺乏預(yù)防性的事前和事中檢查，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管處于起步階段，出現(xiàn)了重審批服務(wù)，輕監(jiān)督管理的現(xiàn)象。例如，監(jiān)管方式還停留在對(duì)會(huì)計(jì)報(bào)表的審核上，但一些外資銀行上報(bào)的報(bào)表卻不能完全反映其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的真實(shí)情況，而且偏重定性分析，缺乏一個(gè)具體的、具有可操作性的監(jiān)管參照系。對(duì)國(guó)際上通用的定性分析和定量考核相結(jié)合的監(jiān)管方法，我國(guó)還沒有加以引進(jìn)和運(yùn)用，導(dǎo)致監(jiān)管水平低，無力制約外資銀行的違規(guī)操作。
銀監(jiān)會(huì)設(shè)立后，將努力實(shí)現(xiàn)對(duì)外資銀行合規(guī)性監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。合規(guī)性監(jiān)管是指監(jiān)管當(dāng)局對(duì)銀行執(zhí)行有關(guān)政策、法律、法規(guī)情況所實(shí)施的監(jiān)管。風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管是指監(jiān)管當(dāng)局對(duì)商業(yè)銀行的資本充足程度、資產(chǎn)質(zhì)量、流動(dòng)性、盈利性和管理水平所實(shí)施的監(jiān)管。以前的監(jiān)管者認(rèn)為只要制定好市場(chǎng)游戲規(guī)劃，并確保市場(chǎng)參與者遵照?qǐng)?zhí)行，就能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。因此，監(jiān)管當(dāng)局過去一直將監(jiān)管重點(diǎn)放在合規(guī)性方面。但是，隨著銀行業(yè)的創(chuàng)新和變革，合規(guī)性監(jiān)管的缺點(diǎn)不斷暴露，這種方法市場(chǎng)敏感度較低，不能及時(shí)全面反映銀行風(fēng)險(xiǎn)，相應(yīng)的監(jiān)管措施也滯后于市場(chǎng)發(fā)展。銀監(jiān)會(huì)將以合規(guī)性檢查為前提，以風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管為主題，改進(jìn)和提高現(xiàn)場(chǎng)檢查的效能，同時(shí)充分借助社會(huì)審計(jì)力量，對(duì)有問題的外資銀行進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管。在完善非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督體系方面，將謹(jǐn)慎原則和彈性原則結(jié)合起來，合規(guī)性指標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)性指標(biāo)結(jié)合起來，設(shè)置監(jiān)管指導(dǎo)線和最低比率，包括資本充足性、流動(dòng)性、大額風(fēng)險(xiǎn)、外匯風(fēng)險(xiǎn)等。并且在合規(guī)性監(jiān)管的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。
二、銀行業(yè)監(jiān)管對(duì)策
1．盡快制定和出臺(tái)有關(guān)金融法規(guī)，并與國(guó)際接軌，完善我國(guó)金融監(jiān)管法律體系
依法監(jiān)管無論用何種形式監(jiān)管，都必須有監(jiān)管的依據(jù)，也就是各種法律、法規(guī)，而中國(guó)目前顯然多種金融法規(guī)缺位。在這種情況下銀監(jiān)會(huì)工作的開展將受到許多限制。首要的問題還是要完善金融法規(guī)，促進(jìn)金融監(jiān)管與法律法規(guī)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。對(duì)已出臺(tái)的金融法規(guī)，應(yīng)建立本系統(tǒng)內(nèi)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，增強(qiáng)現(xiàn)行金融法規(guī)的可操作性，解決當(dāng)前金融監(jiān)管中無法可依和有法難依的問題。
2002年以來，國(guó)務(wù)院、人民銀行總行先后頒布了《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》，《中華人民共和國(guó)外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《貸款風(fēng)險(xiǎn)分類指導(dǎo)原則》、《銀行貸款損失準(zhǔn)備計(jì)提指引》、商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》等金融法規(guī)，這些金融法規(guī)充分體現(xiàn)了加入世貿(mào)組織后，金融業(yè)全面對(duì)外開放，中外資金融機(jī)構(gòu)平等競(jìng)爭(zhēng)的基本原則。根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要，《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》等還要進(jìn)一步修訂，以達(dá)到確立監(jiān)管架構(gòu)、規(guī)范監(jiān)管準(zhǔn)則、統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)。對(duì)金融機(jī)構(gòu)的任何處理、處罰，都要有確切的法律依據(jù)、政策依據(jù)、制度依據(jù)。在監(jiān)管工作中，要公正、公開、公平地處理監(jiān)管中遇到的問題，做到依法監(jiān)管，依法維護(hù)金融秩序。
2．盡快建立銀監(jiān)會(huì)和央行之間的有效的協(xié)調(diào)機(jī)制
銀監(jiān)會(huì)成立之后，將對(duì)商業(yè)銀行實(shí)施監(jiān)管職能，但央行依然是商業(yè)銀行最后的貸款人，同時(shí)，央行對(duì)商業(yè)銀行仍擁有檢查權(quán)。這就涉及到一個(gè)銀行協(xié)調(diào)成本的問題。
從國(guó)外實(shí)踐來看，在英國(guó)，中央銀行(英格蘭銀行)、金融監(jiān)管局與財(cái)政部之間有一種三方小組會(huì)談機(jī)制，定期磋商，交換信息。而在日本，中央銀行的職能由日本銀行擔(dān)任，金融監(jiān)管的職能由日本金融廳執(zhí)行。根據(jù)《新日本銀行法》規(guī)定，應(yīng)金融廳長(zhǎng)官的要求，日本銀行應(yīng)向金融廳出示檢查結(jié)果并允許金融廳職員查閱相關(guān)資料。在實(shí)際工作中，金融廳和日本銀行的職員實(shí)際上經(jīng)常互換信息，形成相互配合的密切關(guān)系。此外，為了不加重被檢查金融機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)，雙方經(jīng)常通過協(xié)商機(jī)制協(xié)調(diào)對(duì)同一金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場(chǎng)檢查日程安排。
從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，貨幣政策和銀行監(jiān)管兩種職能分離以后，部門內(nèi)目標(biāo)沖突轉(zhuǎn)變?yōu)椴块T間沖突，因此，一方面要加強(qiáng)部門間的信息共享和協(xié)調(diào)合作，防止部門間扯皮現(xiàn)象，減少磨擦成本，提高辦事效率，另一方面，目前，我國(guó)的金融監(jiān)督管理體制中的一些關(guān)系尚未理清。如金融監(jiān)督管理體制與國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的關(guān)系、金融監(jiān)管體制中的中央與地方關(guān)系等。從現(xiàn)實(shí)來看，獨(dú)立行使監(jiān)管權(quán)力的證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)在決策時(shí)仍然要受到其他政府部門的影響，這使其獨(dú)立監(jiān)管規(guī)范的程度打了折扣。因此，銀監(jiān)會(huì)需要在體制上有所突破，盡量加強(qiáng)其監(jiān)管獨(dú)立性。這就要求加大金融相關(guān)部門之間及與其他政府部門的協(xié)調(diào)力度，建立相對(duì)穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機(jī)制。
3．盡快建立存款保險(xiǎn)制度，解決監(jiān)管過程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)問題
隨著我國(guó)金融業(yè)改革開放的深化，金融自由化程度的不斷提高，金融的風(fēng)險(xiǎn)累積也越來越大，同時(shí)加入世貿(mào)組織后，中國(guó)也面臨著國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的挑戰(zhàn)，必須盡快健全金融體制，特別是包括市場(chǎng)的退出機(jī)制，在此情況下，建立存款保險(xiǎn)制度就顯得日益重要。
存款保險(xiǎn)制度是國(guó)際上銀行監(jiān)管的通行做法，是維護(hù)存款人對(duì)銀行信心的保障手段，也是解決銀行市場(chǎng)退出的有效措施。實(shí)行存款保險(xiǎn)，可以使小金融機(jī)構(gòu)在乎等的條件下和大型金融機(jī)構(gòu)開展公平競(jìng)爭(zhēng)，可以有效地解決中小金融機(jī)構(gòu)的支付困難，從而確保社會(huì)穩(wěn)定，消除地方政府和儲(chǔ)戶的后顧之憂。與此同時(shí)，中央銀行也可以真正與存款保險(xiǎn)公司和金融機(jī)構(gòu)確立商業(yè)性融資關(guān)系，從而有利于貨幣政策體制的健全和健康運(yùn)行。
目前，美國(guó)、日本和韓國(guó)等國(guó)家都通過加強(qiáng)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的作用等方式來防范道德風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)應(yīng)盡快建立存款保險(xiǎn)制度，這樣，中央銀行作為“最終貸款人”在提供救助資金時(shí)，就可以會(huì)同(或轉(zhuǎn)貸)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)，通過存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)所特有的約束機(jī)制來達(dá)到防范道德風(fēng)險(xiǎn)的目的。
4．解決遺留問題
貨幣政策和銀行監(jiān)管職能分離以后，為進(jìn)一步完善我國(guó)的金融監(jiān)管體制，下一步應(yīng)著重解決央行大區(qū)分行改革的遺留問題。大區(qū)分行改革從根本上打破了人民銀行分支機(jī)構(gòu)級(jí)次同構(gòu)、地方割據(jù)的原有格局，使金融監(jiān)管中心與地區(qū)行政中心相脫離，地方政府對(duì)貨幣政策的干預(yù)明顯減弱，但是，在監(jiān)管方面仍存在一些問題，如跨地域監(jiān)管成本高昂、監(jiān)管工作得不到地方政府配合等。為此，要從技術(shù)上的可行性及經(jīng)濟(jì)上的可行性出發(fā)，對(duì)金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)做適當(dāng)?shù)陌才牛菇鹑诒O(jiān)管當(dāng)局以最低成本實(shí)現(xiàn)既定的監(jiān)管目標(biāo)。要繼續(xù)完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理體制，逐步建立日常監(jiān)管制度、舉報(bào)查處制度、監(jiān)管責(zé)任制度、信息溝通制度、檔案管理制度、報(bào)告報(bào)表制度等一系列內(nèi)部制度，使各部門職責(zé)分明，高效完成工作任務(wù)，要繼續(xù)加強(qiáng)與地方政府的溝通合作，使監(jiān)管工作順利進(jìn)行。
參考文獻(xiàn)：
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根據(jù)當(dāng)前的金融組織結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，溫州在金融改革中尤其需要加快發(fā)展與實(shí)體經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、與溫州企業(yè)生態(tài)相匹配的、為小微企業(yè)服務(wù)的小型金融機(jī)構(gòu)，包括村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司等，這些小型金融機(jī)構(gòu)與小微企業(yè)互相依存，共生共榮，契合度較高。發(fā)展小型金融機(jī)構(gòu)一方面可以吸納大量的民間資本，推動(dòng)民間融資陽光化；另一方可以促進(jìn)金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的完善，讓實(shí)體經(jīng)濟(jì)直接受益，提高金融資源的利用效率。要積極鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入金融服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)民間資本發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，鼓勵(lì)有條件的小額貸款公司轉(zhuǎn)為村鎮(zhèn)銀行，鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社建立農(nóng)村資金互助社，發(fā)展為小微企業(yè)和“三農(nóng)”服務(wù)的“草根銀行”。溫州應(yīng)在總結(jié)瑞安匯民資金互助社經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上擴(kuò)大試點(diǎn)，先在各縣市區(qū)各試辦一個(gè)，然后在符合條件的農(nóng)民專業(yè)合作社推廣。同時(shí)要推廣多個(gè)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合興辦資金互助社的做法，以解決資金季節(jié)性供求矛盾。大銀行與小微金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)該加強(qiáng)合作，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，使小微金融機(jī)構(gòu)成為大銀行支持小微企業(yè)和“三農(nóng)”的重要平臺(tái)。
正確處理直接融資與間接融資的關(guān)系
金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)不僅要拓寬間接融資的渠道，而且要努力開辟直接融資的通道，逐步提高企業(yè)直接融資占全部融資的比重，做到直接融資與間接融資、正規(guī)金融融資和民間融資的有機(jī)結(jié)合，提升民間資本轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)資本的能力，實(shí)現(xiàn)金融資源與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的有效對(duì)接。在間接融資中，要從實(shí)體經(jīng)濟(jì)實(shí)際出發(fā)，綜合運(yùn)用信貸、投資、債券、信托、租賃、保險(xiǎn)等多種金融工具，提供形式多樣的信貸模式，如采用“銀行+保險(xiǎn)”、“銀行+擔(dān)?！?、“銀行+保險(xiǎn)+財(cái)政補(bǔ)貼”、“銀行+信托+租賃”等多種融資工具相結(jié)合融資模式，形成金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的合力。要大力發(fā)展債券市場(chǎng)，增加債券品種，通過發(fā)行公司債券、企業(yè)債、短期融資券、中期票據(jù)、集合債券、集合票據(jù)、區(qū)域集優(yōu)債等，以及積極爭(zhēng)取中小企業(yè)發(fā)行私募債試點(diǎn)，拓展企業(yè)直接融資的通道，使債券市場(chǎng)成為發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)新的動(dòng)力源。
正確處理金融創(chuàng)新與增殖服務(wù)的關(guān)系
創(chuàng)新是金融業(yè)發(fā)展的動(dòng)力，也是社會(huì)責(zé)任。溫州作為金融綜合改革的試驗(yàn)區(qū)，應(yīng)當(dāng)在金融產(chǎn)品創(chuàng)新和金融服務(wù)創(chuàng)新方面為全省乃至全國(guó)作出示范，尤其要在完善專注于小微企業(yè)和“三農(nóng)”的金融產(chǎn)品創(chuàng)新體系方面創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)。必須明確，金融創(chuàng)新必須根植實(shí)體經(jīng)濟(jì)，面向客戶，適應(yīng)市場(chǎng)，以金融創(chuàng)新產(chǎn)生的社會(huì)、銀行的增殖和效果，以及創(chuàng)造出有利于企業(yè)增加收入、節(jié)省開支、提高服務(wù)效率為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)決制止以創(chuàng)新為名搞“轉(zhuǎn)型收費(fèi)”、“貸款搭售”、產(chǎn)品捆綁銷售等不正當(dāng)做法，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。當(dāng)前小微企業(yè)不僅缺資金，更缺科技，金融機(jī)構(gòu)加大支持小微科技型企業(yè)的支持力度，創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)，是企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，做強(qiáng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的當(dāng)務(wù)之急。金融機(jī)構(gòu)要針對(duì)種子型、創(chuàng)業(yè)型、擴(kuò)展型、成熟型不同的小微科技型企業(yè)，采取針對(duì)性的融資模式、信貸產(chǎn)品、服務(wù)手段和抵質(zhì)押方式，量身定做。要制定適合小微科技型企業(yè)特點(diǎn)的信貸管理辦法和管理制度，單獨(dú)客戶認(rèn)定與授信評(píng)審，建立綠色通道，并單獨(dú)予以統(tǒng)計(jì)和考核。要?jiǎng)?chuàng)新符合小微科技型企業(yè)特點(diǎn)的抵（質(zhì)）押擔(dān)保方式，積極探索以科技型企業(yè)的股權(quán)、專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)、著作權(quán)作為貸款的質(zhì)押進(jìn)行融資，探索應(yīng)收賬款質(zhì)押貸款等等，為企業(yè)融資提供方便。
1行政性金融控制思想階段
1948年—1957年，形成了高度集中的金融體系，金融監(jiān)管異化為人民銀行的內(nèi)部行政管理，制度思想的核心內(nèi)容包括信貸管制和利率管制，在高度集中的資金管理體制下，人民銀行按照行政命令執(zhí)行信貸計(jì)劃。從1969年至改革開放前，人民銀行隸屬于財(cái)政部，在這樣的行政隸屬關(guān)系中，人民銀行的金融管理不過是政府貫徹信貸計(jì)劃、調(diào)控經(jīng)濟(jì)的手段。不難看出，大一統(tǒng)的銀行體系正是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制的必然產(chǎn)物，這種特定的經(jīng)濟(jì)體制所獨(dú)有的局限性特征決定了銀行體系的高度集中，“大一統(tǒng)”的銀行體系更加有利于對(duì)全國(guó)金融業(yè)進(jìn)行全局掌控，增強(qiáng)了政策貫徹的暢通性。但是，這種高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式所形成的銀行體系具有極強(qiáng)的歷史局限性，當(dāng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展到更高層次時(shí)，這種銀行體系的不適應(yīng)性和局限性就會(huì)暴露無遺。單純依靠行政手段來配置資源，忽略了市場(chǎng)這只看不見的手，使得價(jià)值規(guī)律無法有效地在市場(chǎng)運(yùn)行中發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，導(dǎo)致資源配置效率過低，基層金融機(jī)構(gòu)成長(zhǎng)緩慢，整個(gè)金融系統(tǒng)缺乏活力和動(dòng)力，起不到經(jīng)濟(jì)劑的作用。同時(shí)，不可避免地形成了高度集中和統(tǒng)一的單一金融體制。在這種金融體制下，金融監(jiān)督管理雖然也要檢查計(jì)劃執(zhí)行情況，但絕非現(xiàn)代意義上的金融監(jiān)管，金融監(jiān)管理念發(fā)展缺乏良好有利的制度環(huán)境，處于“禁錮”期。應(yīng)當(dāng)肯定的是這種控制性的金融管理思想在特定的歷史時(shí)期，曾經(jīng)發(fā)揮過積極的作用，完全符合高度集中計(jì)劃管理體制的客觀要求。關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局的重點(diǎn)工程項(xiàng)目的建設(shè)資金通過這個(gè)銀行體系有力地集中起來，社會(huì)主義工業(yè)體系建設(shè)得以順利進(jìn)行。相較舊中國(guó)的經(jīng)濟(jì)面貌，不合理的生產(chǎn)布局得到完全顛覆，初步奠定了我國(guó)工業(yè)化的基礎(chǔ)。尤其在三年經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，國(guó)家頒布了“銀行六條”，通過信貸和貨幣發(fā)行高度集中統(tǒng)一的管理，嚴(yán)格控制銀行信貸和貨幣發(fā)行，使國(guó)家很快度過了困難時(shí)期，取得了利用金融業(yè)促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，由于這個(gè)時(shí)期以嚴(yán)格的行政指令作為措施手段，因此相應(yīng)的制度思想表現(xiàn)出鮮明的政策特征，控制性金融管理思想過度依賴行政體系和行政權(quán)威，以行政指導(dǎo)為主要實(shí)施手段，也使金融管理具有政策特征。行政指導(dǎo)的具體內(nèi)容可能是無法可依、無據(jù)可循的，不僅受短期政策目標(biāo)影響，還受執(zhí)行機(jī)關(guān)的意志左右。這種不透明性和無規(guī)則性，使得金融管理思想的發(fā)展與深化受到了嚴(yán)重的束縛，這種影響一直延續(xù)到我國(guó)實(shí)施經(jīng)濟(jì)改革后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)。也只有當(dāng)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和發(fā)揮社會(huì)主義活力的方針提上日程的時(shí)候，克服這種思想弊端的改革要求才有其現(xiàn)實(shí)性和緊迫性。
2控制性金融監(jiān)管思想的形成與弱化
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府的行政部門對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有全權(quán)管理的職能，指導(dǎo)政府經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的主要思想來自于有關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃與管理的理論。計(jì)劃理論及其政策實(shí)踐居于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的核心地位。在金融體制改革以后，政府主管部門對(duì)金融活動(dòng)的管理職能逐漸的轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督管理。簡(jiǎn)要地回顧金融監(jiān)管發(fā)展的基本脈絡(luò)，我們發(fā)現(xiàn)，注重規(guī)則監(jiān)管是改革開放以來監(jiān)管制度思想演進(jìn)的第一階段。計(jì)劃體制下的行政主管部門體系雖然經(jīng)歷了較大的改變，但是基本上保留下來；在主管內(nèi)容方面，雖然已經(jīng)有了很大的不同（從審批制漸次得向核準(zhǔn)制轉(zhuǎn)變、更在一些領(lǐng)域內(nèi)向登記備案制過渡等等），但是，對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言，政府方面“主管”的性質(zhì)并沒有發(fā)生根本的改變。應(yīng)該說，現(xiàn)實(shí)正處于監(jiān)督管理的階段，雖然這一階段，“管理”色彩還是十分明顯的，但是與此同時(shí)，“監(jiān)督”職能開始凸現(xiàn)出來。1978年—1983年，理論界形成了對(duì)中央銀行性質(zhì)與職能的一致看法，1983年9月，國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于中國(guó)人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》，1984年1月，人民銀行設(shè)立了金融機(jī)構(gòu)管理司，專門行使中央銀行的職能，這樣的思想基礎(chǔ)形成了控制性金融監(jiān)管制度思想的起點(diǎn)。在金融改革初期，各家專業(yè)銀行嚴(yán)格執(zhí)行人民銀行的信貸計(jì)劃和現(xiàn)金計(jì)劃，并將原有的信貸計(jì)劃推廣到四家國(guó)有銀行，對(duì)信貸計(jì)劃執(zhí)行的合規(guī)性監(jiān)管是我國(guó)控制性金融監(jiān)管制度的初始安排，另外，人民銀行同時(shí)履行著金融機(jī)構(gòu)審批、金融秩序整頓的管理職能。1986年《中華人民共和國(guó)銀行管理暫行條例》頒布實(shí)施，邁出了依法監(jiān)管的第一步。但是，控制性金融監(jiān)管制度思想在20世紀(jì)80年代尚不系統(tǒng)，在市場(chǎng)準(zhǔn)入和業(yè)務(wù)范圍方面的規(guī)定比較寬松。市場(chǎng)準(zhǔn)入和業(yè)務(wù)范圍的不完善催生了金融業(yè)前所未有的大發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)數(shù)量迅速增加，金融業(yè)務(wù)多元化發(fā)展。形成了金融業(yè)數(shù)量擴(kuò)張和機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的新格局，同時(shí)也帶來了金融秩序的混亂。這是學(xué)界和政策界都始料未及的。隨后所展開的關(guān)于金融監(jiān)管的討論都始終圍繞治理整頓金融秩序?yàn)橹黝}。在這樣的思想基礎(chǔ)上，各種行政性直接調(diào)控工具被重新啟用，人民銀行以約法三章的形式對(duì)一些新興金融業(yè)務(wù)嚴(yán)厲禁止，以約法三章和信貸計(jì)劃指標(biāo)為憑據(jù)對(duì)金融機(jī)構(gòu)組織實(shí)施大規(guī)模的臨時(shí)性的稽核檢查。至此，理論界和政策界形成了控制性監(jiān)管制度思想。在我國(guó)，對(duì)金融監(jiān)管的高度重視始于1993年，在此之前，雖然也有政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)的審批和金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的檢查，但是，所要達(dá)到的目標(biāo)、采用的手段和檢查的內(nèi)容基本上都只能滿足傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的需求，至今，監(jiān)管工作的開展都還不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的要求。我國(guó)15年的金融改革與發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量和從業(yè)人員的隊(duì)伍成百倍的增加，初步形成了一個(gè)多門類多層次和競(jìng)爭(zhēng)有度的金融市場(chǎng)，極大地支持了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的加快增長(zhǎng)和取向市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)改革。1993年以后，伴隨著金融體制改革的深入，我國(guó)頒布了一系列相關(guān)的金融法規(guī)，控制性金融監(jiān)管制度進(jìn)入規(guī)范化、法制化的軌道。金融監(jiān)管迎來了“法制之年”，1995年相繼出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)人民銀行法》、《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》、《票據(jù)法》等法律法規(guī)，對(duì)監(jiān)管市場(chǎng)制度的相關(guān)措施從法律上進(jìn)行了明確化和規(guī)范化。與此同時(shí)，為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和金融業(yè)的新變革，許多政策措施對(duì)控制性金融監(jiān)管進(jìn)行了弱化，譬如：取消貸款規(guī)模限制、資產(chǎn)負(fù)債比例管理、利率改革、監(jiān)管組織體制調(diào)整等。由此，控制性金融監(jiān)管逐漸弱化，放松管制和審慎監(jiān)管的相關(guān)措施開始逐步得以推行。但是，理論界仍然存在控制性監(jiān)管思想的基本傾向，這一時(shí)期的金融監(jiān)管制度思想體現(xiàn)了在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中遺留的行政控制性監(jiān)管思想中調(diào)整與突破的脈絡(luò)，由弱行政控制性監(jiān)管思想向?qū)徤鞅O(jiān)管思想過渡的局面。執(zhí)行初期，由于金融控制思想的遺留，審慎監(jiān)管雖然在一定程度上落實(shí)為制度，但大多流于形式。在沖突中，控制性監(jiān)管思想逐步弱化，審慎監(jiān)管思想逐步構(gòu)建。
