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篇（1）

關(guān)鍵詞:公共管理 新公共管理 公共管理模式 啟示

新公共管理的理論基礎(chǔ)

自公共行政誕生以來(lái)的100多年里,它一直是政府管理的主要形式。進(jìn)入20世紀(jì)七八十年代,一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的新公共管理改革運(yùn)動(dòng),又使一種具有新特色的公共管理模式凸顯于世。如果說(shuō)傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治-行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話,新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。新公共管理的理論基礎(chǔ)不同于傳統(tǒng)公共行政,傳統(tǒng)公共行政的理論基礎(chǔ)是政治與行政二分和官僚組織理論,而新公共管理的理論基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)部門(mén)的管理理論,這里的經(jīng)濟(jì)學(xué)主要是指20世紀(jì)五六十年代興起的公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論(包括交易費(fèi)用理論、委托理論等)。

新公共管理是個(gè)非常松散的概念,它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論,又指一種新的公共行政模式,還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。其名稱(chēng)在西方也不盡相同,如在英國(guó)叫“管理主義”,在美國(guó)則稱(chēng)為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”,在其他一些國(guó)家又稱(chēng)為“市場(chǎng)導(dǎo)向型公共行政”等,但它們都具有大體相同的特征。對(duì)于新公共管理的基本定位,學(xué)術(shù)界存在兩大基本分歧,一種觀點(diǎn)認(rèn)為,新公共管理的出現(xiàn)具有庫(kù)恩在科學(xué)革命中提出的“典范”或“范式”意義,是政府管理科學(xué)的革命性的變革。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為新公共管理只是“尋求政府良好治理的一種努力”,是多種管理的工具和方法的“交響樂(lè)”。

從實(shí)踐上講,“新公共管理”是一組政府針對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式,旨在克服政府面臨的危機(jī)、提高政府的效能和合法性。從理論上講,則是基于對(duì)傳統(tǒng)公共行政模式的考慮,對(duì)行政與管理概念的再認(rèn)識(shí),對(duì)公共部門(mén)的抨擊回應(yīng),對(duì)經(jīng)濟(jì)理論的變革、對(duì)私營(yíng)部門(mén)變革和技術(shù)變革的再審視,以國(guó)家和社會(huì)之間關(guān)系的調(diào)整和政府自身管理手段、過(guò)程、模式的重塑為主線,以解決新時(shí)代政府管理社會(huì)和管理自身事務(wù)問(wèn)題為宗旨,以經(jīng)濟(jì)、效率和效能為基本價(jià)值的管理理論和心智的努力。

新公共管理思想闡釋

盡管與傳統(tǒng)的公共行政模式相比,新公共管理適合于發(fā)達(dá)國(guó)家,但這是否同樣適用于發(fā)展中國(guó)家卻不得而知。我們不能想當(dāng)然地認(rèn)為始于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的管理方式就必然適用于不同的環(huán)境。新公共管理可能與發(fā)達(dá)國(guó)家特定的文化背景相聯(lián)系,那么與新公共管理興起并占主導(dǎo)地位的發(fā)達(dá)國(guó)家相比,不發(fā)達(dá)國(guó)家在采用時(shí)就會(huì)受到限制。發(fā)展中國(guó)家的確也采用過(guò)傳統(tǒng)的公共行政模式,因此也盛行嚴(yán)格的等級(jí)制度和所有熟悉的官僚制度。官員通過(guò)考試獲得了終身雇傭。即使在最貧窮的國(guó)家,官僚制度也要維護(hù)那些地位顯赫、薪水相對(duì)較高的精英集團(tuán)的利益。

有人認(rèn)為,新公共管理改革同樣適用于發(fā)展中國(guó)家,這是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的官僚制在許多國(guó)家都已失敗。霍姆斯和尚德都主張,“我們應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注管理改革對(duì)發(fā)展中國(guó)家的意義。我們相信,基本原則對(duì)每一個(gè)國(guó)家都是適用的” 。另一方面,米諾格認(rèn)為,“市場(chǎng)檢測(cè)和內(nèi)部市場(chǎng)等復(fù)雜的改革不可能在發(fā)達(dá)國(guó)家之外行之有效” 。然而,與把新公共管理排除在發(fā)展中國(guó)家之外相反,更為合理的方法是以務(wù)實(shí)的方式具體確定新公共管理在發(fā)展中國(guó)家運(yùn)用的一系列前提條件。斯蒂格利茲主張一種新的發(fā)展日程,包括國(guó)家作用的變化,在這種變化中,政府和私營(yíng)部門(mén)進(jìn)行合作,促進(jìn)政府建立市場(chǎng)。在一些領(lǐng)域,政府應(yīng)當(dāng)更多地進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)。這就要求政府改善自身的工作績(jī)效,通過(guò)盡可能地利用和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)廣泛使用類(lèi)似于市場(chǎng)的機(jī)制。任何國(guó)家在采用這些觀點(diǎn)推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的時(shí)候,都應(yīng)當(dāng)有足夠的基礎(chǔ)條件以采用包括市場(chǎng)檢驗(yàn)和履行合同在內(nèi)的新公共管理。

我國(guó)公共管理模式概述

中國(guó)作為當(dāng)前世界上最大的發(fā)展中國(guó)家,具備一切發(fā)展中國(guó)家的特征。公共管理作為一種新的政府管理理論,中國(guó)公共管理學(xué)者還沒(méi)有一致的立場(chǎng)和觀點(diǎn),更沒(méi)有形成一種被普遍接受的概念。雖然我國(guó)學(xué)者對(duì)公共管理的理解不一致,但是他們都認(rèn)為公共管理應(yīng)該具備以下特征:

第一,從研究對(duì)象和范圍來(lái)看,公共管理的主體是多元的,包括政府部門(mén)和非政府組織(非營(yíng)利組織)兩大類(lèi);第二,公共管理實(shí)現(xiàn)了由公共行政的內(nèi)部取向向外部取向的轉(zhuǎn)變,由重視機(jī)構(gòu)、過(guò)程和程序轉(zhuǎn)向重視項(xiàng)目、結(jié)果和績(jī)效,使得公共管理的戰(zhàn)略管理、績(jī)效評(píng)估、公共責(zé)任制等成為公共管理學(xué)的核心主題;第三,公共管理學(xué)是一門(mén)與政府部門(mén)和非政府組織的實(shí)踐相結(jié)合的學(xué)科,它是在包括政府在內(nèi)的公共部門(mén)改革的實(shí)踐中產(chǎn)生,又反過(guò)來(lái)指導(dǎo)公共部門(mén)管理活動(dòng),并在這個(gè)過(guò)程中不斷完善和發(fā)展,它比傳統(tǒng)的行政學(xué)更具有現(xiàn)實(shí)性;第四,公共管理注重公平與效率的統(tǒng)一,公共利益與私人利益的統(tǒng)一;第五,公共管理學(xué)是多學(xué)科的綜合,它充分吸收了政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等當(dāng)代各門(mén)學(xué)科的理論和方法,尤其是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和工商管理的方法,從而使公共管理學(xué)的知識(shí)框架更具合理性。

中國(guó)政府管理雖然在一定程度上吸收了當(dāng)代公共管理理論成果,但是總的來(lái)說(shuō)仍然是以傳統(tǒng)的公共行政模式為主導(dǎo)。2008年進(jìn)行的新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)是:實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開(kāi)透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變,建設(shè)人民滿(mǎn)意的政府。這次機(jī)構(gòu)改革的力度是前所未有的,也取得了積極的效果,但從基本目標(biāo)和基本原則看,仍未突破公共行政的傳統(tǒng)準(zhǔn)則。

雖然東西方國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和歷史等方面均有很大的差異,西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府管理改革與我國(guó)行政體制改革所處的社會(huì)發(fā)展背景不同,我們不能簡(jiǎn)單的照搬西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),但這并不排斥我們?cè)诟母镏形蘸徒梃b西方國(guó)家公共行政管理改革實(shí)踐中取得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),使普遍的新公共管理思想與中國(guó)國(guó)情結(jié)合。這對(duì)我國(guó)公共行政管理改革的實(shí)踐是有積極意義的。

新公共管理對(duì)我國(guó)公共管理模式的啟示

在當(dāng)前這樣一個(gè)特殊的社會(huì)時(shí)期,我們亟需一種全新的理論來(lái)拓寬我們的視角,作為我國(guó)公共管理改革的理論指南。新公共管理既是西方特定的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)條件的產(chǎn)物,又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì),因而新公共管理不失為一個(gè)全新的改革理論視角,對(duì)我國(guó)行政管理理論和實(shí)踐具有借鑒和啟示作用。

(一)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

新公共管理調(diào)整政府與社會(huì)、市場(chǎng)之間的關(guān)系,將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域使公共服務(wù)市場(chǎng)化,如實(shí)行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”,鼓勵(lì)私人投資和經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)行業(yè),打破政府的壟斷,提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量,同時(shí)也緩解了政府財(cái)政困難。我國(guó)在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長(zhǎng)期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況,嚴(yán)重制約了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)作。因此,可以借鑒西方的做法,在加強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)管制”的同時(shí),在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)非國(guó)有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域與國(guó)有產(chǎn)權(quán)合作或單獨(dú)投資和經(jīng)營(yíng),這有利于形成公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和壓力結(jié)構(gòu),提高其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。例如,中國(guó)的航空運(yùn)輸市場(chǎng)就是如此,中國(guó)的航空產(chǎn)業(yè)仍屬?lài)?guó)有,只是在航空運(yùn)輸上引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。外國(guó)航空公司可以進(jìn)入中國(guó)的航空運(yùn)輸市場(chǎng),便大大提高了服務(wù)質(zhì)量,推動(dòng)了中國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)整體素質(zhì)的提高。

(二)注重既定的法律規(guī)章制度

新公共管理注重遵守既定的法律和規(guī)章制度,向注重實(shí)際工作績(jī)效、注重提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。當(dāng)然,在我國(guó)現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問(wèn)題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一套行政法規(guī)和人事法規(guī),并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實(shí),實(shí)現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必須看到,制度畢竟是手段,它是為政府完成公共管理的目標(biāo)和任務(wù)服務(wù)的。因此在制定法律法規(guī)和管理制度時(shí),應(yīng)該同時(shí)考慮如何將法律法規(guī)及管理制度落到實(shí)處,應(yīng)始終以人民的根本利益為取向,始終貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí),貼近公眾需求。

(三)合理借鑒科學(xué)的企業(yè)管理方法

現(xiàn)階段我國(guó)的公共管理模式應(yīng)繼續(xù)完善官僚制行政方式的同時(shí),合理借鑒私企的管理方法。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情和公共行政管理實(shí)際發(fā)展水平來(lái)看,官僚制對(duì)于我國(guó)行政發(fā)展并未完全過(guò)時(shí),我國(guó)在政府改革中,有必要努力完善適合我國(guó)國(guó)情的官僚制行政方式,但這并不排斥我們?cè)谡母镏薪梃b私企的管理方法。新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法,如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算、結(jié)果控制等引入公共行政領(lǐng)域,對(duì)提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。企業(yè)管理特別是私營(yíng)企業(yè)管理重視效率,重視產(chǎn)出,重視管理的科學(xué)性,重視市場(chǎng)需求和顧客的反饋,這些方面則可為公共行政管理包括中國(guó)公共行政管理所借鑒和學(xué)習(xí)。

(四)強(qiáng)化政府管理職責(zé)

轉(zhuǎn)變政府職能,推動(dòng)政府改革,增強(qiáng)政府服務(wù)中的顧客意識(shí)。目前經(jīng)過(guò)幾次政府機(jī)構(gòu)改革,我國(guó)的政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧艘欢ǖ某尚?但是,適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要靈活、高效的政府管理模式還沒(méi)有完全建立起來(lái)。一方面,政府管了許多管不了也管不好的事情;另一方面,本該由政府管理的職責(zé)卻做得不夠好。所以,我國(guó)轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是:還權(quán)于企業(yè)、社會(huì)和公民,實(shí)行政企分開(kāi),政事分開(kāi),政府不以公共權(quán)力主體的身份介入私人關(guān)系領(lǐng)域。在我國(guó)政府實(shí)踐中,應(yīng)推行政務(wù)公開(kāi)、政務(wù)超市、社會(huì)承諾制、電子政務(wù)等產(chǎn)品和服務(wù),最大限度地追求零顧客成本。為了使這些以顧客為導(dǎo)向的改革措施落到實(shí)處,我國(guó)政府應(yīng)積極建立一些適當(dāng)?shù)墓卜?wù)績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和申訴處理標(biāo)準(zhǔn),以便公眾監(jiān)督和更好地為公眾服務(wù)。

(五)注重公共管理體制與政治體制的關(guān)聯(lián)

新公共管理重視政治對(duì)行政、對(duì)公務(wù)員的影響。這一點(diǎn)給我們的啟發(fā)是,行政管理體制改革也需要與政治體制改革的其他方面結(jié)合起來(lái)進(jìn)行。公共行政管理體制的績(jī)效與政治體制的基本格局有著密切的關(guān)系,如果政治體制不能有效地保證健全的政治責(zé)任制度,不能使政府保持一定的政治權(quán)威,那么公共行政就有政治失控的危險(xiǎn)。在一個(gè)缺乏政治權(quán)威和政治責(zé)任的體制里,政府制定政策和執(zhí)行政策的質(zhì)量是不能得到制度保證的。

總之,我國(guó)的公共管理模式應(yīng)立足實(shí)際,科學(xué)合理學(xué)習(xí)借鑒。即使是同為發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的歐美各國(guó),由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同,其實(shí)行新公共管理的進(jìn)程、速度、重點(diǎn)及所采取的具體措施均各有特點(diǎn)。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家,在借鑒他們的做法和經(jīng)驗(yàn)時(shí),更應(yīng)立足國(guó)情,走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”,簡(jiǎn)單地照抄照搬,無(wú)益于有中國(guó)特色的社會(huì)主義公共行政管理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。

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篇（2）

張康之教授所提出的公共管理模式是對(duì)“后工業(yè)社會(huì)治理模式”的全新建構(gòu)?？傮w而言,可將“公共管理”理解為后工業(yè)社會(huì)會(huì)中的多元管理主體對(duì)以倫理關(guān)系為核心的公共管理社會(huì)關(guān)系的治理，是基于社會(huì)道德制度的德治模式；它倡導(dǎo)服務(wù)精神以及“合作型”的信任關(guān)系，是一種服務(wù)型的治理模式；同時(shí)又是一種基于合作理性的合作治理。公共管理治理模式的本質(zhì)是德治。具體而言我們可以從以下幾個(gè)方面理解公共管理的治理模式：

首先，管理主體多元化。傳統(tǒng)公共行政模式的一個(gè)基本命題是：公共物品只能由公共部門(mén)（政府）來(lái)提供。[3]（P23）也就是說(shuō)政府是公共事務(wù)管理的唯一主體，其對(duì)公共物品的供給是壟斷性的。隨著后工業(yè)社會(huì)的到來(lái)，市民社會(huì)日益壯大，社會(huì)自治的程度愈來(lái)愈高，打破了原來(lái)的行政主體一元化和公共物品供給的壟斷性。許多社會(huì)自治組織和非營(yíng)利組織也承擔(dān)起了公共物品的供給職能，政府的許多管理職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)，可以從繁雜的日常公共事務(wù)管理中解脫出來(lái)更多的負(fù)責(zé)公共政策的制定、執(zhí)行以及監(jiān)督。隨著公共組織的迅速膨脹，“在政府與社會(huì)組織的競(jìng)爭(zhēng)伙伴關(guān)系中，原先國(guó)家與社會(huì)的分離開(kāi)始重新走上了一體化的進(jìn)程?！盵4]（P36）國(guó)家權(quán)力日益回歸社會(huì)，政府逐漸成為一種與眾多其它公共組織平等競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)威，整個(gè)社會(huì)在公共管理方面形成了多中心的局面，管理主體呈現(xiàn)多元化。

其次，客體中心主義。傳統(tǒng)的行政管理模式是“主體中心主義”的。因?yàn)閭鹘y(tǒng)行政的組織體制是官僚制，權(quán)力的配置呈金字塔型，權(quán)力的運(yùn)行是自上而下的支配過(guò)程。這決定了管理主體必然處于中心地位，而管理客體被置于邊緣性的和受支配的地位。公共管理的社會(huì)關(guān)系基礎(chǔ)是開(kāi)放、平等的倫理關(guān)系，是服務(wù)導(dǎo)向的，其組織形式是網(wǎng)絡(luò)化的任務(wù)型組織。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社會(huì)成員的服務(wù)需求，即以社會(huì)成員的滿(mǎn)意為目標(biāo)。公共管理的服務(wù)模式不是把社會(huì)和公共管理客體的服務(wù)期望當(dāng)作壓力，而是動(dòng)力?？腕w的服務(wù)期望越強(qiáng)，越能強(qiáng)化倫理關(guān)系，推動(dòng)管理的改善。

第三，服務(wù)型的治理模式。后工業(yè)社會(huì)公共權(quán)力日益社會(huì)化，眾多的非政府公共管理組織都成為公共權(quán)力的主體。這實(shí)際上也意味“管理”的服務(wù)化，即公共管理已成為一種為公眾服務(wù)的活動(dòng)。因此“服務(wù)”是公共管理的核心價(jià)值，公共管理的體系已經(jīng)不再是以權(quán)力為中心，而是以服務(wù)為中心?！霸诠补芾碇校刂脐P(guān)系日漸式微，代之而起的是一種日益生成的服務(wù)關(guān)系，管理主體是服務(wù)者，而管理客體是服務(wù)的接受者。所以，這是一種完全新型的管理關(guān)系，在這種管理關(guān)系的基礎(chǔ)上，必然造就出一種新型的社會(huì)治理模式，即一種服務(wù)型的社會(huì)治理模式。

第四，注重倫理向度的治理模式。完整的社會(huì)關(guān)系應(yīng)該是權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系的統(tǒng)一體。然而在農(nóng)業(yè)社會(huì)中權(quán)力關(guān)系處于主導(dǎo)地位。進(jìn)入工業(yè)社會(huì)后，法律關(guān)系又成為社會(huì)關(guān)系的中心。后工業(yè)社會(huì)中的公共管理模式的核心意向是服務(wù)與合作，它通過(guò)治理主體的自我約束、自我限制來(lái)保證提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù),在這種意向支配下的社會(huì)關(guān)系首先必然是倫理關(guān)系。倫理關(guān)系成為社會(huì)關(guān)系的核心，這決定了一切治理形式手段都要圍繞“倫理”這一主題來(lái)構(gòu)建。公共管理模式就是倫理關(guān)系的制度化，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)德制，是德治與法制相統(tǒng)一的治理模式。由于公共管理模式具有對(duì)工業(yè)社會(huì)治理模式批判繼承的一面，所以公共管理模式下的公共管理者具有較高的管理素質(zhì)，因此新的治理模式更重視公共管理者的道德能力而非管理能力。后工業(yè)時(shí)代人們之間是高度的合作型信任關(guān)系，德治是公共管理模式的本質(zhì)特征。

張康之教授用一系列規(guī)范化的術(shù)語(yǔ)為我們界定了一種全新的“公共管理”治理模式。它使“公共管理”這一全球性的運(yùn)動(dòng)有了新的詮釋?zhuān)@一概念的界定，是從歷史發(fā)展的實(shí)際出發(fā)的，也是革命性的。它使我們有理由相信：一切關(guān)于社會(huì)治理問(wèn)題的思考，都會(huì)在不遠(yuǎn)的將來(lái)歸宗于張康之教授對(duì)公共管理這一概念的界定。[5]

二、公共管理模式產(chǎn)生的歷史必然性

公共管理模式的出現(xiàn)是社會(huì)歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)。張康之教授運(yùn)用歷史現(xiàn)實(shí)主義的方法，從社會(huì)形態(tài)演進(jìn)的角度給我們闡述了公共管理產(chǎn)生的歷史必然性?！豆补芾韨惱韺W(xué)》所描繪的社會(huì)治理模式的演進(jìn)及其相關(guān)因素的變化可以用下面的圖表予以簡(jiǎn)單的概括。

社會(huì)治理模式及其相關(guān)因素的歷史變遷比較

社會(huì)形態(tài)農(nóng)業(yè)社會(huì)工業(yè)社會(huì)后工業(yè)社會(huì)

治理制度權(quán)制法制德制

治理模式權(quán)治

（統(tǒng)治型模式）法治

（管理型模式）德治

（服務(wù)型模式）

社會(huì)角色身份契約合作

社會(huì)關(guān)系權(quán)力關(guān)系為中心法律關(guān)系為中心倫理關(guān)系為中心

社會(huì)領(lǐng)域一體化（同質(zhì)性）公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域、生活領(lǐng)域總體性

信任關(guān)系習(xí)俗型信任

（感性）契約型信任

（工具理性）合作型信任

（實(shí)質(zhì)性）

>核心價(jià)值秩序效率、公平服務(wù)

權(quán)威類(lèi)型權(quán)力權(quán)威法律權(quán)威道德權(quán)威

主導(dǎo)精神權(quán)力意志法律精神、科學(xué)精神服務(wù)精神

總體上看，人類(lèi)社會(huì)的治理模式經(jīng)歷了一個(gè)從“權(quán)治”到“法治”再到“德治”的歷史演進(jìn)過(guò)程。權(quán)治是農(nóng)業(yè)社會(huì)的基本治理模式，即用權(quán)力去治理社會(huì)，屬于統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式。該模式下法治和德制處于邊緣地位。就人們的社會(huì)角色而言，此時(shí)人們之間是身份關(guān)系；“法治”是工業(yè)社會(huì)的基本治理模式，即人們用法律治理社會(huì)，屬于管理型的社會(huì)治理模式，該模式也有權(quán)治的內(nèi)容，然而德治是受到排斥的，此時(shí)人們的角色是由契約關(guān)系決定的；到了后工業(yè)社會(huì)社會(huì)治理模式發(fā)展到了“德治”，即人們用道德治理。這是一種服務(wù)型的社會(huì)治理模式。這種模式是德治與法治的統(tǒng)一，當(dāng)然也有著權(quán)治的內(nèi)容，但是權(quán)治已經(jīng)被邊緣化了，此時(shí)人們之間是實(shí)質(zhì)性的合作關(guān)系。

社會(huì)治理模式從“權(quán)治”到“法治”再“德治”的變革，是一個(gè)客觀的邏輯序列和歷史進(jìn)程，公共管理模式的出現(xiàn)具有歷史和邏輯的必然性。公共管理作為一種新型的社會(huì)治理方式，是德治與法治的統(tǒng)一，其本質(zhì)是德治的，并且是人類(lèi)歷史上第一個(gè)在倫理精神、理念和原則基礎(chǔ)上建立起來(lái)的社會(huì)治理模式。

三、公共管理治理模式的實(shí)現(xiàn)途徑：德制

1.公共管理模式下制度設(shè)計(jì)的基石：人的道德存在

面對(duì)人類(lèi)面臨的向前的時(shí)代，托夫勒?qǐng)?jiān)信：第三次浪潮“將憑借著我們理性的幫助，成為有史以來(lái)第一次具有真正人性的文明?！盵6]（P3）這也意味著“公共管理”的治理模式要實(shí)現(xiàn)人性的全面發(fā)展。那么人都包括哪些方面呢？縱觀人類(lèi)的思想史，人們大都徘徊在從人的物質(zhì)存在和精神存在這種二元分立和同構(gòu)的立場(chǎng)上來(lái)認(rèn)識(shí)人。而張康之教授認(rèn)為：人不僅是物質(zhì)存在和精神存在的同構(gòu)體，而且人還具有道德存在，即人是物理存在（自然方面）、精神存在（心理和精神方面，如思想、意志、情感）和道德存在的三位一體。人的三個(gè)存在之間相互聯(lián)系、相互制約、缺一不可。道德存在是人的道德潛能通過(guò)直覺(jué)的方式與社會(huì)理性、群體理性或職業(yè)理性的契合。道德存在是人的社會(huì)性本質(zhì)所在，它是人的最深層和最本質(zhì)的存在，道德存在決定了人的道德行為。

人的存在或本質(zhì)是決定制度設(shè)計(jì)和制度安排的重要依據(jù)。在農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)，人們基于人的物理存在和精神存在所設(shè)計(jì)的“權(quán)制”和“法治”被歷史證明是不完善的，無(wú)法實(shí)現(xiàn)人的自由而充分的發(fā)展。根據(jù)歷史的發(fā)展邏輯，后工業(yè)社會(huì)，人們將從人的道德存在出發(fā)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和制度安排。因此，對(duì)人的道德存在的認(rèn)識(shí)和把握就構(gòu)成了全部社會(huì)生活和活動(dòng)的基礎(chǔ)。

2.“德治”實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵：德制

德治思想古已有之，例如孔子有云：為政以德，譬如北辰，居其位而眾星拱之。但在統(tǒng)治型和管理型的治理模式中德治只能作為一種可望而不可及的理想。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們德治絕不可能是一種單單通過(guò)道德教化的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)的社會(huì)治理方式。歷史上所有的建立在個(gè)人道德修養(yǎng)基礎(chǔ)上的所謂“德治”都最終都只能是“虛幻的德治”。德治的實(shí)現(xiàn)最終是人們道德存在的自覺(jué)。人的道德存在是客觀的，是不可以教的，只能通過(guò)道德潛能與社會(huì)理性、群體理性或職業(yè)理性的相契合而覺(jué)醒。德治的實(shí)現(xiàn)不是靠公共管理主體的道德修養(yǎng)的提升，而是根源于管理客體的服務(wù)需求的刺激和約束。德治是通過(guò)認(rèn)識(shí)人們之間的倫理關(guān)系并在倫理關(guān)系的基礎(chǔ)上而做出制度設(shè)計(jì)和制度安排的結(jié)果。[4]（P108）因此，德治首要的、直接的目標(biāo)是建立起道德化了的制度。這一制度框架能夠?qū)θ似鸬郊?lì)和懲治作用，從而給人們以客觀的約束，人們會(huì)得到一種客觀化的必然的教育。由于有了道德化的制度，人的行為都會(huì)在潛移默化中具有道德的特征。只有制度和體制的道德才是廣泛的，才具有穩(wěn)定的引導(dǎo)功能的行為規(guī)范，在這一點(diǎn)上，是任何個(gè)體道德都無(wú)法達(dá)到的。[7]（P210）“以制度為師“而非道德說(shuō)教才是德治實(shí)現(xiàn)的根本途徑。只有謀求制度的道德化才能建立穩(wěn)定的德治。

公共管理的治理模式是服務(wù)導(dǎo)向的，其核心價(jià)值是服務(wù)。德制建設(shè)是公共管理服務(wù)精神的物化過(guò)程[4]（P8），服務(wù)精神催生了德制，反之，公共管理的道德制度也要保證公共管理者忠誠(chéng)的去貫徹服務(wù)精神，為服務(wù)精神的實(shí)現(xiàn)提供保障。

公共管理模式是德治與法治的統(tǒng)一體，新的社會(huì)治理模式下，德治與法治實(shí)現(xiàn)了真正的統(tǒng)一，二者不僅僅作為社會(huì)治理的手段而存在，不再?gòu)膶儆诠ぞ呃硇?，而成為人的本質(zhì)的一部分。因此，德制既是法律的道德化也是道德的法律化。

據(jù)此德制的建設(shè)應(yīng)該至少包括以下幾個(gè)原則：其一，在制度安排中有著道德化的合理規(guī)范，包含著道德實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制；并且已經(jīng)確立的制度應(yīng)當(dāng)是有利于道德因素生成和成長(zhǎng)的；[7]（P212）其二，德制要有成為服務(wù)精神貫徹實(shí)施的保障；其三，德制應(yīng)該是同時(shí)在德治與法治兩種理念指導(dǎo)之下進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)和制度安排。

德制的確立是實(shí)現(xiàn)德治的前提，而不是終極目標(biāo)。德治的確立遵循一個(gè)循序漸進(jìn)的邏輯過(guò)程。其起點(diǎn)是的道德的制度化。然后通過(guò)治理者及其行為的道德化影響整個(gè)治理體系中的全體成員，實(shí)現(xiàn)一切人的道德化。德制作為整個(gè)進(jìn)程的起點(diǎn)具有關(guān)鍵性的作用，是整個(gè)社會(huì)治理體系道德化能夠穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的保障。

篇（3）

1新公共管理理念的主要內(nèi)容和基本特征

新公共管理是80年代以來(lái)興盛于英、美等西方國(guó)家的一種新的公共行政理論和管理模式,也是近年來(lái)西方規(guī)模空前的行政改革的主體指導(dǎo)思想之一。它以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ),主張將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共管理,打破政府對(duì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的壟斷;更多地注重管理的結(jié)果,而不是只專(zhuān)注于過(guò)程,重視政府績(jī)效的考核;把公眾視為顧客,將顧客滿(mǎn)意程度作為衡量的標(biāo)準(zhǔn)。新公共管理運(yùn)動(dòng)首先發(fā)端于英國(guó),以撒切爾夫人上臺(tái)為標(biāo)志,隨后波及到澳大利亞、新西蘭、英國(guó)、加拿大、荷蘭、法國(guó)等經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織國(guó)家,在相當(dāng)程度上提高了這些國(guó)家的公共管理水平,促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展,增強(qiáng)了整個(gè)國(guó)家在國(guó)際社會(huì)中的競(jìng)爭(zhēng)能力。

新公共管理的的主要特征體現(xiàn)在七個(gè)方面。首先,新公共管理重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位,即政府不再是高高在上的官僚機(jī)構(gòu),政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”,社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶(hù)”,政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向,應(yīng)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。其次,新公共管理更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果,即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。第三,新公共管理反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī),輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法,主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制,而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制。第四,新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門(mén)成功的管理方法和手段(如成本-效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,取消公共服務(wù)供給的壟斷性。第五,新公共管理強(qiáng)調(diào)公務(wù)員不必保持中立,而應(yīng)讓他們參與政策的制定過(guò)程,并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。第六,新公共管理主張對(duì)某些公營(yíng)部門(mén)實(shí)行私有化。第七,新公共管理重視人力資源管理,提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性。

雖然新公共管理也存在其自身的缺陷,比如無(wú)視公營(yíng)部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)的根本差別,盲目采用私營(yíng)部門(mén)的管理方法;把政府與公共的關(guān)系完全等同于供方與顧客的市場(chǎng)關(guān)系等等。但由于其在一定程度上反映了公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì),因而對(duì)我們進(jìn)一步深化稅收行政管理的理論和實(shí)踐不無(wú)借鑒意義。

2新公共管理理念的成功實(shí)踐

新公共管理理念是西方社會(huì)特定的政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)發(fā)展條件下的產(chǎn)物,體現(xiàn)了公共行政發(fā)展的趨勢(shì)和方向。公共管理改革的浪潮在傳統(tǒng)的西方國(guó)家和新型的工業(yè)化國(guó)家中普遍展開(kāi),已經(jīng)在相當(dāng)程度上改善了西方國(guó)家的公共管理水平,滿(mǎn)足了更多的公共服務(wù)需要,促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。通過(guò)國(guó)外稅務(wù)管理部門(mén)對(duì)新公共管理理念的運(yùn)行就可見(jiàn)一般。

篇（4）

世紀(jì)之交，西方政府改革的浪潮日益高漲。在西方各國(guó)曠日持久的政府改革過(guò)程中，公共部門(mén)管理研究領(lǐng)域也取得了突破性的進(jìn)展，以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以馬克斯·韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)的官僚制的傳統(tǒng)公共管理理論被以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)的管理理論與方法為基礎(chǔ)的新公共管理理論所取代。故“新公共管理”(NPM：NewPublicManagement)或“管理主義”(Managerialism)的范式就成為當(dāng)代西方政府改革最基本的趨向和實(shí)踐模式。本文擬從公共管理模式殖變背后的哲學(xué)基礎(chǔ)的向度進(jìn)行闡釋?zhuān)郧髮?duì)當(dāng)代中國(guó)的政治體制改革提供有益的理論啟迪。

一、自從人類(lèi)社會(huì)出現(xiàn)了利益分化和階級(jí)分化以來(lái)，就有了公共管理的問(wèn)題。

但是，在傳統(tǒng)的階級(jí)統(tǒng)治模式中，公共管理是附屬于階級(jí)統(tǒng)治的。近代以來(lái)，階級(jí)統(tǒng)治變得越來(lái)越隱蔽，而公共管理卻日益彰顯，人們到處可見(jiàn)的是政府對(duì)社會(huì)的公共管理。特別是在二戰(zhàn)以后，這種狀況愈加明顯。公共管理從隱到顯的殖變，不僅是管理行為量的增加，也不僅僅是管理活動(dòng)范圍的拓展，而是管理模式的變革，是從以統(tǒng)治為主導(dǎo)的模式向以管理為主導(dǎo)的模式轉(zhuǎn)化的過(guò)程。人類(lèi)社會(huì)早期的公共管理在運(yùn)用行政的和宣傳教化的手段對(duì)社會(huì)實(shí)施管理時(shí)，往往訴求于強(qiáng)制性的措施，管理行為自身未得到充分自覺(jué)。近代社會(huì)的公共管理在許多領(lǐng)域中無(wú)疑也包括強(qiáng)制性的行為，帶有傳統(tǒng)的統(tǒng)治性的特征，但是在許多領(lǐng)域，公共管理日益趨向采用民主和參與等方式。這就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服務(wù)于政治統(tǒng)治的終極目的，滲透到社會(huì)生活的諸多層面。馬克斯·韋伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是：政府是公共管理的唯一主體；政府的公共管理泛化到社會(huì)的各個(gè)層面；政府的公共管理職能迅速分化為許多專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域；政府機(jī)構(gòu)日益膨脹；政府公共管理職能運(yùn)行的高成本、低效率?？傊瑐鹘y(tǒng)的公共管理模式是與西方工業(yè)社會(huì)的政府管理相適應(yīng)的。但是，隨著西方各國(guó)由工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變，這種理論及其模式就顯得力不從心，無(wú)法適應(yīng)迅速變化的信息社會(huì)之需要，其基本的理論假設(shè)和原則均受到普遍的懷疑與嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)在：

其一，作為傳統(tǒng)的公共行政基石的官僚體制已被證明是一種過(guò)時(shí)的、僵化的和無(wú)效率的政府體制模式。這種等級(jí)劃分、權(quán)力集中、控制嚴(yán)密的官僚體制的組織模式在二十世紀(jì)50-60年代的工商管理中率先被打破，繼而在70和80年代的公共部門(mén)逐步被學(xué)習(xí)型組織模式所取代。

其二，政府部門(mén)作為公共物品及服務(wù)的提供者的壟斷地位已被動(dòng)搖。政府通過(guò)補(bǔ)貼、規(guī)劃與合同承包等方式間接運(yùn)行，各種私人公司、獨(dú)立機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體參與了公共物品及服務(wù)的提供；不同的政府機(jī)構(gòu)也為提供相同的公共物品及服務(wù)而展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。與此同時(shí)，私人部門(mén)發(fā)展起來(lái)的管理方法和技術(shù)也被公共管理部門(mén)所借鑒。市場(chǎng)機(jī)制在公共部門(mén)發(fā)揮了日益重要的作用。

其三，政治與行政的二分法被人們批評(píng)為是一種不真實(shí)的假定，而且，在現(xiàn)實(shí)的生活中政治事務(wù)與行政事務(wù)是難以真正分開(kāi)的。

其四，公共人事管理的體制及模式也發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。公務(wù)員的永業(yè)觀念已被打破；業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估和績(jī)效工資制成為一種主要的報(bào)酬方式；傳統(tǒng)的片面強(qiáng)調(diào)對(duì)人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培養(yǎng)與開(kāi)發(fā)、以人為本的人力資源管理模式所取代。

由此可見(jiàn)，在現(xiàn)實(shí)的公共生活中，傳統(tǒng)的公共管理模式已經(jīng)失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影響，各國(guó)政府迫切需要建立一種適合本國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展需要的政府管理模式。這就導(dǎo)致了西方政府公共管理模式的全新變革，催生了“新公共管理模式”的降生。

二、“新公共管理”作為一種理論，起源于二十世紀(jì)70-80年代的英國(guó)、新西蘭、澳大利亞等國(guó)，并迅速擴(kuò)展到西方其他國(guó)家。

1979年撒切爾夫人上臺(tái)，在整個(gè)80年代，英國(guó)采取一系列改革措施：開(kāi)展反對(duì)浪費(fèi)和低效益運(yùn)動(dòng)，成立了效率工作組，對(duì)政府的有關(guān)項(xiàng)目計(jì)劃和工作進(jìn)行效率審計(jì)；大力改革公共部門(mén)的工會(huì)；實(shí)行大規(guī)模的私有化，將英國(guó)的石油、電訊、鋼鐵、航空等40多家主要國(guó)有企業(yè)賣(mài)給私人；對(duì)地方政府的預(yù)算開(kāi)支實(shí)行總量控制；要求所有的地方建筑和公路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)。特別值得關(guān)注的是，根據(jù)效率工作組1988年提出的報(bào)告《改善政府管理：下一步行動(dòng)》，英國(guó)政府開(kāi)始將提供公共服務(wù)的職能從政府各個(gè)部門(mén)中分離出來(lái)，成立專(zhuān)門(mén)的半自治性的“執(zhí)行局”來(lái)承擔(dān)這種職能。部長(zhǎng)同執(zhí)行局在談判的基礎(chǔ)上就該局要完成的任務(wù)及其在具體運(yùn)行方面的靈活度達(dá)成協(xié)議，也即績(jī)效合同。這樣，部長(zhǎng)們主要只關(guān)注預(yù)算總額和最終的結(jié)果，而各局在預(yù)算支出、人事安排等具體事項(xiàng)上具有很大的自。尤其是執(zhí)行局的局長(zhǎng)是由公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生，三年必須重新申請(qǐng)一次，不實(shí)行終身制。到1996年，英國(guó)有近75%的公共服務(wù)是由執(zhí)行局來(lái)承擔(dān)的。

繼英國(guó)之后，在澳大利亞和新西蘭，隨著兩國(guó)工黨分別于1983年和1984年上臺(tái)執(zhí)政，也開(kāi)始了大力的公共行政改革。其中，新西蘭的改革因其力度大并且具有系統(tǒng)性而備受人們的關(guān)注，被學(xué)術(shù)界稱(chēng)作“新西蘭模式”，新西蘭財(cái)政部于1987年末出版的《政府管理》一書(shū)被譽(yù)為新公共管理的宣言。

美國(guó)的“新公共管理”改革盡管不像英國(guó)那樣，有明確的起點(diǎn)和目標(biāo)，但似乎開(kāi)始得更早，可以追溯到1978年卡特政府實(shí)施的“文官制度改革法案”，而且?guī)в懈黠@的管理主義傾向。里根政府大規(guī)模削減政府機(jī)構(gòu)和收縮公共服務(wù)范圍，當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)推行改革的格魯斯委員會(huì)的基本職責(zé)是將私人部門(mén)成功的管理方法引入公共部門(mén)管理領(lǐng)域之中，來(lái)提高政府效率。格魯斯委員會(huì)診斷出美國(guó)政府公共部門(mén)管理低效率的重要原因是：其一，國(guó)會(huì)對(duì)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的日常管理干預(yù)太多；其二，人事特別是高層人事缺乏連續(xù)性；其三，缺乏追求高效和經(jīng)濟(jì)的誘因；其四，會(huì)計(jì)和管理信息系統(tǒng)不完善；其五，缺乏有力的中央財(cái)政和會(huì)計(jì)管理。1993年克林頓上臺(tái)后，開(kāi)始了大規(guī)模的“重塑政府”改革運(yùn)動(dòng)。其目標(biāo)是創(chuàng)造一個(gè)少花錢(qián)、多辦事的政府，并堅(jiān)持顧客導(dǎo)向、結(jié)果控制、簡(jiǎn)化程序和一削到底原則；改革的基本內(nèi)容是精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、裁減政府雇員、放松管制、引人競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及推行績(jī)效管理。這場(chǎng)改革的一個(gè)綱領(lǐng)性文獻(xiàn)就是戈?duì)査I(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)委員會(huì)的報(bào)告《從過(guò)程到結(jié)果：創(chuàng)造一個(gè)少花錢(qián)多辦事的的政府》，簡(jiǎn)稱(chēng)“戈?duì)枅?bào)告”?！案?duì)枅?bào)告”指出：從本世紀(jì)30年代到60年代，美國(guó)建立了龐大的、自上而下的、集中化的官僚體制來(lái)處理公共事務(wù)，這種體制以那時(shí)的公司結(jié)構(gòu)為模式，采用分等級(jí)的科層制形式進(jìn)行管理。由于對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化程序的先人之見(jiàn)、垂直的指揮鏈條和標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)，這些官僚機(jī)構(gòu)是穩(wěn)定的，但與此同時(shí)也造成機(jī)構(gòu)膝腫和反應(yīng)遲緩。當(dāng)代迅速變化著的世界、閃電般的信息技術(shù)、全球性競(jìng)爭(zhēng)和需求式的顧客，使得龐大、自上而下的官僚體制(無(wú)論是私人的，還是公共的)己經(jīng)失效。該報(bào)告提出政府改革的四項(xiàng)主要原則：消除繁文縛節(jié)，由注重過(guò)程的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟Y(jié)果的系統(tǒng)；把顧客放在首位；授權(quán)雇員以取得成果；一削到底，并創(chuàng)造出一個(gè)少花錢(qián)多辦事的的政府。

歐洲大陸各國(guó)(德國(guó)、法國(guó)、荷蘭、瑞典等國(guó))的公共行政管理改革有所不同，它不具有英國(guó)、美國(guó)、新西蘭和澳大利亞等國(guó)的行政改革的那種系統(tǒng)、全面、連續(xù)和激進(jìn)的特點(diǎn)。但是歐洲大陸各國(guó)的行政改革同樣帶有明顯的管理主義色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德國(guó)，70年代末到90年代初的行政改革采取了非連續(xù)性漸進(jìn)主義模式。其改革的基本內(nèi)容：調(diào)整公共事業(yè)、削減公共服務(wù)人員、壓縮公共人事開(kāi)支、轉(zhuǎn)變公共組織結(jié)構(gòu)等均是在某種程度上以管理主義為價(jià)值取向的。特別是在90年代，借鑒了荷蘭的經(jīng)驗(yàn)，推行地方政府改革，實(shí)行“地方治理模式”，與英、美等國(guó)的“新公共管理模式”有異曲同工之妙。

新公共管理思想在西方的出現(xiàn)并不是偶然的，它有其深刻的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)背景。首先，自20世紀(jì)70年代石油危機(jī)之后的經(jīng)濟(jì)衰退，公共財(cái)政也因?yàn)槭杖藴p少和福利開(kāi)支過(guò)大等原因出現(xiàn)了連續(xù)的赤字，各國(guó)政府都面臨著財(cái)政緊張的困境。按照奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書(shū)中的觀點(diǎn)，解決財(cái)政赤字問(wèn)題從原則上講有三種途徑：一是限制開(kāi)支和公共任務(wù)的終結(jié)；二是增加收人，特別是稅收；三是用較少的開(kāi)支來(lái)實(shí)現(xiàn)公共使命，即“少花錢(qián)多辦事”。由此可見(jiàn)，只有第三條道路才是較好的選擇?！靶鹿补芾砟Ｊ健钡某霈F(xiàn)就成為各國(guó)政府的自然選擇。其次，第二次世界大戰(zhàn)以后，由于政府職能的不斷擴(kuò)張，政府的規(guī)模也在逐漸擴(kuò)大。這使得西方各國(guó)政府普遍臃腫、效率低下，傳統(tǒng)的科層制受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中所說(shuō)：“工業(yè)時(shí)展起來(lái)的官僚體制，專(zhuān)注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)；它變得機(jī)構(gòu)臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識(shí)密集的90年代已不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)了。”再次，由于科技革命，特別是信息技術(shù)革命的出現(xiàn)，促使各國(guó)政府迫切需要建立一種適合本國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要的政府管理模式。信息時(shí)代的來(lái)臨以及“數(shù)字化生存”方式要求政府對(duì)瞬息萬(wàn)變的經(jīng)濟(jì)迅速作出反映，同時(shí)它打破了長(zhǎng)期以來(lái)政府對(duì)公共信息的壟斷。新通訊技術(shù)以及接觸政府信息的便利使公民和社會(huì)團(tuán)體更容易參與公共管理活動(dòng)。這要求對(duì)政府組織及其運(yùn)作過(guò)程作出變革與調(diào)整。最后，經(jīng)濟(jì)的全球化對(duì)政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趨勢(shì)加強(qiáng)了西方各個(gè)國(guó)家對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的高度重視，政府能力是一個(gè)國(guó)家的綜合國(guó)力與競(jìng)爭(zhēng)力的重要因素?！敖?jīng)合”組織把政府改革當(dāng)作其成員國(guó)在國(guó)際市場(chǎng)上進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)重要途徑，認(rèn)為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全球化和保持國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的內(nèi)在需要，為公共部門(mén)改革提供了新的強(qiáng)大動(dòng)力。

三、綜觀西方社會(huì)的這場(chǎng)聲勢(shì)浩大的行政改革運(yùn)動(dòng)，由于操作上的需要而表現(xiàn)出政府繼續(xù)充當(dāng)運(yùn)動(dòng)主體的角色，每項(xiàng)改革措施也不得不基于現(xiàn)實(shí)而表現(xiàn)出對(duì)管理行政模式的妥協(xié)，但就這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)的發(fā)展趨勢(shì)而言，無(wú)疑包含了如下的意蘊(yùn)：即對(duì)近代以來(lái)的公共行政管理化傾向進(jìn)行全面的檢討。

雖然檢討的結(jié)果仍然是以“新公共管理”命名，但它與傳統(tǒng)的公共管理已經(jīng)有著較大的差異。從哲學(xué)的向度來(lái)看，它是中心邊緣化與邊緣中心化的雙向整合與建構(gòu)的過(guò)程，其實(shí)質(zhì)是管理主體的單一化向管理主體的多極化的轉(zhuǎn)化。

篇（5）

新公共管理理論以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)的管理理論與方法作為理論基礎(chǔ)，不強(qiáng)調(diào)利用集權(quán)、監(jiān)督以及加強(qiáng)責(zé)任制的方法來(lái)改善行政績(jī)效，而是主張?jiān)谡芾碇胁杉{企業(yè)化的管理方法來(lái)提高管理效率，在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提高服務(wù)質(zhì)量和水平，強(qiáng)調(diào)公共管理以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向來(lái)改善行政績(jī)效。

新公共管理的基本特征：第一，政府不再是高高在上的官僚機(jī)構(gòu)，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，以公民為顧客，強(qiáng)調(diào)顧客的價(jià)值，政府為服務(wù)組織，向顧客提供最佳服務(wù)，以顧客滿(mǎn)意度作為衡量績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)；第二，重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，改變過(guò)去只關(guān)心投入而不關(guān)心產(chǎn)出的做法，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長(zhǎng)期計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)政策、規(guī)劃、項(xiàng)目的成本效益關(guān)系；第三，更多地注重管理的結(jié)果、激勵(lì)和績(jī)效評(píng)估，反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，主張實(shí)行嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制；第四，強(qiáng)調(diào)采用私營(yíng)部門(mén)成功的管理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消行政服務(wù)供給的壟斷性。

二、新公共管理理論對(duì)我國(guó)稅務(wù)行政管理的啟示

近年來(lái)，我國(guó)積極借鑒公共管理理念，作為加快行政管理改革的有益參照，并取得初步成效，如建設(shè)“服務(wù)型政府”、“問(wèn)責(zé)型政府”、“企業(yè)型政府”、“學(xué)習(xí)型機(jī)關(guān)”等都是發(fā)源于新公共管理相關(guān)理論。新公共管理理論的確立和傳播對(duì)作為政府公共部門(mén)的稅務(wù)機(jī)構(gòu)完善行政管理職能，按照“調(diào)動(dòng)人力，減少成本，優(yōu)化服務(wù)”的基本方針，建立服務(wù)理念和制度、服務(wù)精神和形式高度統(tǒng)一的，稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人和諧互動(dòng)的，稅務(wù)人員激勵(lì)約束機(jī)制趨于完善的，稅務(wù)機(jī)關(guān)服務(wù)和中介機(jī)構(gòu)有機(jī)結(jié)合的管理模式有著重要意義。

（一）增強(qiáng)納稅服務(wù)意識(shí)

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，思想觀念的更新和轉(zhuǎn)變是優(yōu)化納稅服務(wù)的關(guān)鍵，納稅服務(wù)觀念要努力實(shí)現(xiàn)以下兩個(gè)方面轉(zhuǎn)變：

1.由被動(dòng)服務(wù)向主動(dòng)服務(wù)轉(zhuǎn)變。淡化權(quán)利意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)到搞好服務(wù)是提高征管水平的重要手段，把尊重納稅人、理解納稅人、關(guān)心納稅人貫穿征管工作始終，積極、主動(dòng)、及時(shí)地為納稅人提供優(yōu)質(zhì)高效、便捷經(jīng)濟(jì)的服務(wù)。

2.由“監(jiān)督打擊型”向“管理服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。從稅收管理實(shí)踐看，以往強(qiáng)調(diào)“剛性”管理，而忽視“柔性”服務(wù)，應(yīng)站在管理者的立場(chǎng)，改變注重對(duì)納稅人防范、檢查和懲罰的觀念，相信大多數(shù)納稅人能夠依法誠(chéng)信的履行納稅義務(wù)，將服務(wù)基點(diǎn)從對(duì)納稅人的不信任轉(zhuǎn)變到相信納稅人、尊重納稅人、服務(wù)納稅人，牢固樹(shù)立“服務(wù)就是管理”的思想，以服務(wù)促管理，寓管理于服務(wù)之中，通過(guò)優(yōu)化納稅服務(wù)來(lái)預(yù)防涉稅犯罪，使管理執(zhí)法和優(yōu)質(zhì)服務(wù)相互融合、互相促進(jìn)，在一定程度上積極引導(dǎo)了納稅遵從，優(yōu)化了稅收秩序，提高了征管效率和質(zhì)量。

（二）建立有利于提高納稅服務(wù)效率與效能的服務(wù)體系

稅收工作應(yīng)把“經(jīng)濟(jì)、效率、效能”作為納稅服務(wù)追求的目標(biāo)，具體包括以下四個(gè)方面：

1.應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù),加快建立規(guī)范的納稅信息服務(wù)體系,整合稅務(wù)信息資源,提供涉稅公共信息和個(gè)性化信息服務(wù)、稅收征收管理服務(wù)和實(shí)時(shí)在線服務(wù)，實(shí)現(xiàn)全天候的“一站服務(wù)”或“無(wú)站服務(wù)”，減少納稅服務(wù)的中間環(huán)節(jié),降低服務(wù)費(fèi)用,提高服務(wù)效率，實(shí)現(xiàn)足不出戶(hù)就能獲得納稅服務(wù)。

2.運(yùn)用流程再造理論，開(kāi)展結(jié)果導(dǎo)向的管理，深化稅務(wù)行政審批改革，使程序運(yùn)作現(xiàn)代化，解決辦稅程序繁瑣、效率不高的現(xiàn)象。

3.加強(qiáng)過(guò)程控制，把優(yōu)化服務(wù)滲透到稅收征管的每項(xiàng)工作、個(gè)崗位、每道環(huán)節(jié)，建立以納稅人滿(mǎn)意度為衡量標(biāo)準(zhǔn)的納稅服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系。

4.納稅服務(wù)更多的通過(guò)市場(chǎng)化方式進(jìn)行，稅務(wù)機(jī)關(guān)雖然是納稅服務(wù)的核心主體，但并不是唯一的主體，在納稅人需求日益多元化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，構(gòu)建以稅務(wù)機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，多種服務(wù)組織共同參與的納稅服務(wù)體系，將具體的納稅服務(wù)事項(xiàng)交由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)或民間非贏利組織通過(guò)市場(chǎng)化方式進(jìn)行。

（三）綜合運(yùn)用定性和定量指標(biāo)體系，完善績(jī)效評(píng)估機(jī)制建設(shè)

績(jī)效評(píng)估機(jī)制的設(shè)計(jì)要以稅務(wù)機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)為基礎(chǔ)，制定明確的績(jī)效考核目標(biāo)，并以此制定出客觀可衡量的績(jī)效指標(biāo)，避免管理者盲目管理、工作人員失去工作方向。稅務(wù)機(jī)關(guān)的績(jī)效評(píng)估可分為組織績(jī)效評(píng)估和個(gè)人績(jī)效評(píng)估兩套機(jī)制。組織績(jī)效評(píng)估機(jī)制要設(shè)計(jì)定量指標(biāo)，引入外部力量進(jìn)行評(píng)估，定期根據(jù)綜合效能考核指標(biāo)對(duì)內(nèi)部部門(mén)進(jìn)行綜合效能考核；個(gè)人績(jī)效評(píng)估機(jī)制不宜采用定量指標(biāo)，部門(mén)內(nèi)部根據(jù)崗責(zé)指標(biāo)考核到人，由直接上司和部門(mén)負(fù)責(zé)人來(lái)評(píng)估下屬的績(jī)效。一個(gè)完整的績(jī)效評(píng)估應(yīng)該有五個(gè)階段，即制定績(jī)效目標(biāo)、指標(biāo)實(shí)施考核評(píng)估評(píng)估對(duì)象對(duì)評(píng)估報(bào)告的反饋公布評(píng)估報(bào)告績(jī)效改進(jìn)反饋，目前的稅務(wù)績(jī)效考核中后三項(xiàng)比較缺乏。

篇（6）

一、治理理論基本概述

治理理論最早由詹姆斯N羅西瑙提出，他指出治理與政府統(tǒng)治有著本質(zhì)的區(qū)別，認(rèn)為治理是一種基于共同目標(biāo)支撐的活動(dòng)，而活動(dòng)的主體并不局限于政府，國(guó)家沒(méi)有權(quán)利強(qiáng)制實(shí)行。因此，可以但從理論上來(lái)區(qū)分治理與政府統(tǒng)治，前者的內(nèi)涵顯然要更加豐富，既治理既包含了政府，也包含非正式或者政府機(jī)構(gòu)。在治理理論的基礎(chǔ)上，我國(guó)學(xué)者俞可平對(duì)治理理論延伸到“善治”層面，認(rèn)為治理理論包含了五個(gè)基本特征：第一，治理的目的是最大程度的提升公共利益；第二，治理的對(duì)象是公眾在日程生活中所遇到的問(wèn)題以及活動(dòng)；第三，治理的主體既包括區(qū)域政府還包括一些集體組織，比如行業(yè)協(xié)會(huì)、慈善機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體等，通過(guò)彼此之間的交流與合作，以此來(lái)提高治理的質(zhì)量；第四，治理的的機(jī)構(gòu)具備相應(yīng)的權(quán)利，為了保證治理責(zé)任的落實(shí)，應(yīng)建立責(zé)任分擔(dān)機(jī)制；第五，治理的方式與單純的政府號(hào)召與權(quán)利運(yùn)用不同，更多強(qiáng)調(diào)理念的灌輸，使民眾能夠警醒，并自覺(jué)遵守，通過(guò)各組織或者機(jī)構(gòu)的合作，不斷創(chuàng)新治理方法與治理技術(shù)，以便更好的對(duì)公共事務(wù)或者活動(dòng)進(jìn)行控制與引導(dǎo)。這充分表明治理理論在制度上具有更高的靈活性，以協(xié)商、約定等友好的方式，達(dá)成實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮的目標(biāo)。

二、治理理論對(duì)我國(guó)公共管理改革的啟示

新形勢(shì)下，基于我國(guó)基本國(guó)情以及治理理論來(lái)支撐我國(guó)公共改革，對(duì)提升公共管理質(zhì)量與管理實(shí)踐成效的提升有非常重要的價(jià)值。具體實(shí)施上，應(yīng)做好以下幾方面的工作：

（一）修正政府公共管理改革的目標(biāo)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理模式

治理理論強(qiáng)調(diào)善治，善治的目的在于最大程度的提高公共利益。而善治的本質(zhì)在于政府與民眾的聯(lián)合治理，并非政府的一手管理，因此需要轉(zhuǎn)變政府職能，將以往單純的政府統(tǒng)計(jì)變?yōu)樗茉煺c公民關(guān)系上。在政府職能轉(zhuǎn)變上，一定要區(qū)分職能轉(zhuǎn)變與職能削弱兩種理論，不能將職能轉(zhuǎn)變理解為職能削弱，而是通過(guò)優(yōu)化政府的結(jié)構(gòu)與功能，以提高政府處理政務(wù)的能力。同時(shí)在政府行為上，要設(shè)置合理的邊界，將政府不該自己辦或者自己不能辦好的工作交由社會(huì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，將權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)分擔(dān)，通常而言，社會(huì)機(jī)構(gòu)往往具有更高的民眾基礎(chǔ)，在處理一些事情上遠(yuǎn)比政府強(qiáng)制處理效果要好的多。在公共管理改革中，要強(qiáng)調(diào)公共權(quán)利是分散化與多元化的，但是并不意味這政府權(quán)利的權(quán)威性缺失，而是權(quán)利分屬政府與社會(huì)機(jī)構(gòu)當(dāng)中。通過(guò)公共權(quán)利不斷完善社會(huì)福利及保障制度，使社會(huì)中的弱勢(shì)群體享受平等的權(quán)利并且在權(quán)利訴求上具有同等的地位，這樣保證在經(jīng)濟(jì)差異下，人們有平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，在社會(huì)福利上，保障殘疾人士、失業(yè)人群以及老弱病殘等有基本的生活保障?；谥卫砝碚摰墓补芾砀母?，還要求政府在管理方式上進(jìn)行不斷的改革，將傳統(tǒng)管理方式主觀轉(zhuǎn)變?yōu)閺目刂频椒?wù)、從規(guī)則到協(xié)調(diào)、從法制到回應(yīng)上的轉(zhuǎn)變。

（二）國(guó)家資源不應(yīng)被政府壟斷，而是在社會(huì)群體間進(jìn)行合理的分配

保證國(guó)家資源的合理分配，不被政府壟斷，能夠有效方式官僚主義的發(fā)生，并且將政府干預(yù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面作用控制在最低限度。通過(guò)資源的合理分配，能夠使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更加合理，并且逐漸形成完善的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共管理的效益與質(zhì)量。因此具體做法為，首先，要將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及民間組織力量加入到公共管理事項(xiàng)中，通過(guò)項(xiàng)目招標(biāo)、租賃以及公私合營(yíng)等方式，最大化的提高政府管理職能，以滿(mǎn)足公民的需求；其次，要根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，改革與優(yōu)化資源配置；再次，要實(shí)現(xiàn)權(quán)力下放，避免主要部門(mén)一手抓的情況，是下屬機(jī)關(guān)人員能夠有充分發(fā)揮的機(jī)會(huì)，通過(guò)層層管理，使領(lǐng)導(dǎo)決策更加合理；最后，要建立績(jī)效評(píng)估體系，激勵(lì)工作人員的創(chuàng)新管理精神，以期逐漸提高公共管理的效率與質(zhì)量。

（三）發(fā)揮社會(huì)多元合作的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)調(diào)公共管理的平衡

提高社會(huì)自治能力，加強(qiáng)社會(huì)各組織之間的溝通與合作，是治理理論的體現(xiàn)，對(duì)公共管理效率的提升有重要意義。具體實(shí)施上，首先要培育各種非盈利組織、社區(qū)企業(yè)、行業(yè)組織、以及其它社會(huì)志愿團(tuán)體等，鼓勵(lì)政府與社會(huì)組織公職；其次社會(huì)組織可以依靠自己的資源優(yōu)勢(shì)，致力于解決各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題甚至政治問(wèn)題；再次，要承認(rèn)社會(huì)組織的合法性，并賦予其相應(yīng)的權(quán)利，使民間組織真正獨(dú)立為一種公民組織，為百姓解決實(shí)事。在我國(guó)行政管理上，一直強(qiáng)調(diào)政府管理職能大于社會(huì)組織，這對(duì)公共管理不利，要想改變這種情況，就應(yīng)形成民間組織與政府獨(dú)立的態(tài)勢(shì)，使兩者能夠相互約束，最終建立政府與社會(huì)組織相互信賴(lài)、相互合作的關(guān)系，使公共管理走向善治的道路。

結(jié)語(yǔ)

治理理論作為一種新的公共管理理論，強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者之間的合作與互動(dòng)，治理也為公民參與社會(huì)事務(wù)提供良好的渠道，促進(jìn)社會(huì)民主自治，也強(qiáng)化了政府的責(zé)任。公共管理適用于我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，有利于促進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建。

篇（7）

    西方自上個(gè)世紀(jì)70年代全球性石油危機(jī)以后,人民開(kāi)始對(duì)政府計(jì)劃的有效性提出質(zhì)疑，人們認(rèn)為政府除了制訂政策外,更重要的是需要公共管理人（publicmanagers)在各級(jí)地方政府監(jiān)督政策的實(shí)際執(zhí)行情況。至此，公共行政的重心，由政策制訂轉(zhuǎn)移到“政策執(zhí)行管理”上。

上個(gè)世紀(jì)80年代，隨著全球外部環(huán)境的日益復(fù)雜、世界局勢(shì)更加動(dòng)蕩和多元，各國(guó)政府面臨的外部環(huán)境也越來(lái)越嚴(yán)峻，政府機(jī)構(gòu)龐大臃腫、效率低下、政府又出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)，社會(huì)福利政策難以為繼，加之政府官員的自利彳?向及傳統(tǒng)官僚制本身的弊端等，使公眾對(duì)政府的能力再次產(chǎn)生懷疑，“政府失敗論”開(kāi)始占主導(dǎo)地位，政府出現(xiàn)了信任危機(jī)和合法性危機(jī)。在這樣的歷史背景下，一種新的公共管理模式——新公共管理（NewPublicManagement)在80年代的英美兩國(guó)應(yīng)運(yùn)而生，嘗試新公共管理的各國(guó)紛紛進(jìn)行政府治理模式的變革，各種新理論、新流派、新措施也隨之而出，并迅速擴(kuò)展到西方各國(guó)。例如：美國(guó)在1992年后由Clinton_Gore政府提出NationalPerformanceReview(NPR)計(jì)劃，以及世界銀行1997年提出的可以利用3個(gè)基本的激勵(lì)機(jī)制來(lái)提高政府能力：有效的法則與限制措施；更大的競(jìng)爭(zhēng)壓力；更多地傾聽(tīng)人民的呼聲，鼓勵(lì)更多的民眾參與。

與以往傳統(tǒng)的公共管理的改革不同，新公共管理不是在老的框架內(nèi)進(jìn)行變革，如降低公共管理成本，減少行政費(fèi)用開(kāi)支等局部問(wèn)題著手，進(jìn)行局部的調(diào)整，而是對(duì)現(xiàn)行公共管理的體制和方式進(jìn)行變革，以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)，引入市場(chǎng)機(jī)制，主張?jiān)谡裙膊块T(mén)廣泛采用私營(yíng)部門(mén)成功的管理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，它幾乎是對(duì)傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面改造。至此,新公共管理成為近年來(lái)西方規(guī)模空前的行政改革的主體指導(dǎo)思想之一。

二、新公共管理的四個(gè)基本特征

新公共管理與傳統(tǒng)的公共管理相比，是個(gè)相對(duì)寬松的概念。在英國(guó)叫“管理主義'在美國(guó)稱(chēng)為“新公共管理”或“企業(yè)家的政府”，在其他一些國(guó)家又稱(chēng)為“市場(chǎng)導(dǎo)向型公共行政”等等。雖然名稱(chēng)不同，但都具有以下幾個(gè)基本特征。

(一)重構(gòu)政府職能

新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會(huì)提供服務(wù)，但這并不意味著所有的公共服務(wù)都應(yīng)該由政府來(lái)直接提供，而是可以通過(guò)多種形式和渠道向社會(huì)提供服務(wù)。政府根據(jù)憲法的規(guī)定和服務(wù)的內(nèi)容不同,從而將一部分職能通過(guò)招標(biāo)、合同出租等方式，將其出租給其他公營(yíng)或私營(yíng)部門(mén)，政府只對(duì)其進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)評(píng)估,并提供相應(yīng)的報(bào)酬，例如西方一些國(guó)家所采用的“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”等。正如<重塑政府》一書(shū)的作者奧斯本和蓋布勒所說(shuō)的政府的職能應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。

(二)“重績(jī)效，輕過(guò)程”的特點(diǎn)

新公共管理主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制（即主要通過(guò)法規(guī)、制度控制），而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制，確定組織目標(biāo)、個(gè)人目標(biāo)，并根據(jù)績(jī)效指標(biāo)(performanceindicator)對(duì)目標(biāo)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估，由此而產(chǎn)生了所謂的三,即經(jīng)濟(jì)(economy)效率（efficency)和效果(effect)等三大變量。這種輕過(guò)程、重績(jī)效的方式，成為西方提高政府服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。

(三)將企業(yè)管理方法弓I入政府管理中

當(dāng)今，由于舊有官僚體制下的政府低效率，使得西方轉(zhuǎn)而采用新的政府治理模式。政府通過(guò)借鑒私人部門(mén)管理中先進(jìn)的原則、方法和技術(shù)(如結(jié)果取向、績(jī)效管理、顧客導(dǎo)向、分權(quán)、預(yù)算制度、成本一效益分析等），來(lái)提高政府工作績(jī)效，改善公共服務(wù)的質(zhì)量，這也是新公共管理理論的核心觀點(diǎn)。不過(guò),當(dāng)一系列被企業(yè)組織認(rèn)為普遍適用的管理原理與方法，運(yùn)用在公共部門(mén)組織時(shí)，由于公共部門(mén)和私人部門(mén)具有本質(zhì)的區(qū)別，這些原理與方法，卻令公共部門(mén)面臨了更多在私立部門(mén)無(wú)法遇到和解決的新問(wèn)題。

(四)在人的重用和任免上與以往不同

在傳統(tǒng)的公眾行政中，文官始終是保持政治中立的地位，但在新公共管理中則強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間的密切互動(dòng)，讓部分高級(jí)文官參與政策的制定過(guò)程,并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這樣一來(lái)由于文官比政務(wù)官任期長(zhǎng)（在美國(guó)，政務(wù)官平均任期僅22個(gè)月），又由于有專(zhuān)業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì)和信息優(yōu)勢(shì)，使得文官具有較高的政治敏感性和公眾響應(yīng)力，因此，通過(guò)加強(qiáng)文官的參政行為，從而促進(jìn)他們盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策，更好地運(yùn)用裁量權(quán),使政策能更加有效地解決社會(huì)問(wèn)題。另外，新公共管理在人員的錄用和管理，提高人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性上，新公共管理采用了短期合同制取代常任制，實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績(jī)?yōu)橐罁?jù)的績(jī)效工資制等一系列重大變革。

三、新公共管理對(duì)我國(guó)公共管理改革的借鑒意義

由于一些歷史上的原因，公共管理的引進(jìn)與研究工作在我國(guó)起步較晚，其產(chǎn)生與發(fā)展有著極其現(xiàn)實(shí)的政治原因。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)也產(chǎn)生了巨大的根本性變化，但同時(shí)也給政府管理也帶來(lái)了一系列錯(cuò)綜復(fù)雜的問(wèn)題，例如決策體制和方法的落后，法制不健全，國(guó)家財(cái)政在市場(chǎng)運(yùn)行中的困境，社會(huì)保障體系與社會(huì)就業(yè)機(jī)制尚未完全建立等一系列問(wèn)題，使得我國(guó)的整個(gè)行政體制很難適應(yīng)與滿(mǎn)足中國(guó)社會(huì)的急劇變革和深化改革的需要。因此，我們要從實(shí)際出發(fā)，在立足國(guó)情的基礎(chǔ)上，為我國(guó)的公共管理改革選擇一條適合自己的道路。

(一）加強(qiáng)公共政策制訂的法制性、科學(xué)性和民主性

公共政策一般是指政府為解決現(xiàn)實(shí)和潛在的社會(huì)問(wèn)題而做出的決定和行為。在政府公共權(quán)力日益擴(kuò)大,公共政策對(duì)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和其它領(lǐng)域影響日益加深的今天，公共政策制訂的好壞將直接影響到社會(huì)生活的方方面面和政府在公眾心目中的形象。因此制訂科學(xué)、民主的公共決策是進(jìn)行有效公共管理的根本前提和保障。

1. 變“人治”為“法治”。由于公共政策所涉及的問(wèn)題一般都是有關(guān)國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題，將直接影響人民群眾的生活，影響面大，其結(jié)果又難以在短期內(nèi)見(jiàn)到成效，因此，容易造成政策決策者在制訂公共政策過(guò)程中的隨意性，人們不難發(fā)現(xiàn)，在涉及公平與效率、集權(quán)與分權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)與壟斷等一系列強(qiáng)烈對(duì)比的問(wèn)題上時(shí),人們或由于自身的局限性,或由于情感因素的影響，而在制訂政策時(shí)產(chǎn)生很大的分歧，很多時(shí)候，良好的愿望并不能產(chǎn)生好的效果，一個(gè)有重大失誤的公共決策將極大地阻礙社會(huì)生活的正常運(yùn)行。因此,要將傳統(tǒng)意義下對(duì)公共決策點(diǎn)頭拍板的“人治”，轉(zhuǎn)變成對(duì)政策制訂和執(zhí)行程序有法律規(guī)定和約束的“法治”，這不僅需要明確公共決策者的法律責(zé)任和義務(wù)，還要進(jìn)一步明確公共決策層的合理結(jié)構(gòu)和科學(xué)的政策制定程序。

2. 加快建設(shè)公共決策系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化的步伐。公共決策系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化是以主體決策層為核心，以信息處理、信息咨詢(xún)和監(jiān)督等為子系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)體系。在建設(shè)決策網(wǎng)絡(luò)時(shí)，首先需要明確人大和政府為中心的決策權(quán)主體地位;其次，還要進(jìn)一步理順決策子系統(tǒng)中各自決策主、客體的關(guān)系；再次，要從法律上明確公共決策體制內(nèi)的其他決策子系統(tǒng),如政策研究組織、民間政策咨詢(xún)組織等的地位，充分保障其獨(dú)立性、主動(dòng)權(quán)和靈活性，使其能夠?yàn)楣矝Q策提供充分的政策咨詢(xún)。

3. 樹(shù)立適合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的新決策意識(shí)。事實(shí)表明，注重民眾參與，營(yíng)造一種民主、平等、協(xié)商的公共政策環(huán)境，將專(zhuān)家咨詢(xún)與民主決策適當(dāng)結(jié)合，注重調(diào)查研究和決策跟蹤評(píng)價(jià),形成人人能暢所欲言，充分表達(dá)自己的觀點(diǎn),積極提出政策建議的局面，不僅有助于制訂科學(xué)合理的決策，更有助于在政策的執(zhí)行過(guò)程中，人們積極配合的良好局面。

(二)夯實(shí)基礎(chǔ)，完善制度，提高實(shí)效

1. 完善法律法規(guī)，合理設(shè)置層級(jí)體系。在西方，新公共管‘理之所以能以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)，采用相對(duì)寬松的管理方式，

是建立在整個(gè)社會(huì)民主、法治化水平較高的前提下，在“后工業(yè)社會(huì)”進(jìn)行的，他們以“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）為假定前提，采用與市場(chǎng)規(guī)則相適應(yīng)的公共選擇和交易成本等理論。我國(guó)和西方存在一定的差距，首先,我們是一個(gè)有幾千年集權(quán)歷史傳統(tǒng)的國(guó)家，缺乏西方以分權(quán)制衡的民主代議制度，我們的公共管理不能像西方那樣放松管制，而是要把現(xiàn)有的制度進(jìn)行完善、整合。其次,我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚未充分發(fā)育成熟、民主與法制還未健全，當(dāng)務(wù)之急不是要放松管制，而是要建立和健全一套完整的法規(guī)體系，并在此基礎(chǔ)上完善我國(guó)公共管理的理論基礎(chǔ)、制度設(shè)計(jì)和操作安排。

篇（8）

    【 正 文】

    從本世紀(jì)70年代開(kāi)始,曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個(gè)世紀(jì)之久,并被譽(yù)為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱(chēng)主流的公共行政,遭受到新的外部環(huán)境的越來(lái)越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),其近乎刻板、僵化的科層體制愈來(lái)愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識(shí)密集型社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活,其賴(lài)以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無(wú)法回答和解決政府所面對(duì)的日益嚴(yán)重的問(wèn)題和困難:政府財(cái)政危機(jī),社會(huì)福利政策難以為繼,政府機(jī)構(gòu)日趨龐大臃腫,效率低下,公眾對(duì)政府能力失去信心,“政府失敗”論開(kāi)始占主導(dǎo)地位。

    正是在這樣的歷史背景下,一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理(NewPublic Management)在80年代的英美兩國(guó)應(yīng)運(yùn)而生,并迅速擴(kuò)展到西方各國(guó)。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進(jìn)行的變革不同,新公共管理不是對(duì)現(xiàn)存行政管理體制和方式進(jìn)行某種程度的局部調(diào)整,或僅僅是為了降低行政管理的成本,減少行政費(fèi)用開(kāi)支,更重要的是,它是對(duì)傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。

    一、新公共管理的理論基礎(chǔ)

    如果說(shuō)傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話,新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先,新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù),如從“理性人”(人的理性都是為自己的利益,都希望以最小的付出獲得最大利益)的假定中獲得績(jī)效管理的依據(jù);從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向,提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù);從成本—效益分析中獲得對(duì)政府績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行界定、測(cè)量和評(píng)估的依據(jù)等等。其次,新公共管理又從私營(yíng)管理方法中汲取營(yíng)養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為,私營(yíng)部門(mén)許多管理方式和手段都可為公共部門(mén)所借用。如私營(yíng)部門(mén)的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境,而不是韋伯所說(shuō)的僵化的科層制;對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視(對(duì)私營(yíng)部門(mén)來(lái)說(shuō),產(chǎn)出就意味著利潤(rùn),而在高度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中,要獲取利潤(rùn)就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù),同時(shí)盡可能地降低成本),而不是只管投入,不重產(chǎn)出;人事管理上實(shí)現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績(jī)效工資制,而不是一經(jīng)錄用,永久任職,等等。總之,新公共管理認(rèn)為,那些已經(jīng)和正在為私營(yíng)部門(mén)所成功地運(yùn)用著的管理方法,如績(jī)效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開(kāi)發(fā)等并非為私營(yíng)部門(mén)所獨(dú)有,它們完全可以運(yùn)用到公有部門(mén)的管理中。

    二、新公共行政管理的基本特征

    新公共管理是個(gè)非常松散的概念,它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論,又指一種新的公共行政模式,還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。其名稱(chēng)在西方各國(guó)也不盡相同,如在英國(guó)叫“管理主義”,在美國(guó)則稱(chēng)為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”,在其他一些國(guó)家又稱(chēng)為“市場(chǎng)導(dǎo)向型公共行政”等等,但它們都具有大體相同的特征。

    首先,新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系,重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位:即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu),政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”,社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶(hù)”,政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向,應(yīng)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。近年來(lái),英、德、荷蘭等國(guó)政府采取的簡(jiǎn)化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級(jí)行政區(qū)域和某些部門(mén)或行業(yè)開(kāi)辦“一站商店”服務(wù)等,就是在這種新的政府—社會(huì)關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。

    其次,與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入,不計(jì)產(chǎn)出不同,新公共管理更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果,即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量,由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”(即中低級(jí)文官)以職、權(quán)、責(zé),如在計(jì)劃和預(yù)算上,重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長(zhǎng)期計(jì)劃,強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算的“總量”控制,給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權(quán),以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。

    第三,與上一點(diǎn)緊密相聯(lián),新公共管理反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī),輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法,主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制(即主要通過(guò)法規(guī)、制度控制),而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制,即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo),并根據(jù)績(jī)效示標(biāo)(performance indicator)對(duì)目標(biāo)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估,由此而產(chǎn)生了所謂的三E,即經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大變量。

    第四,與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門(mén)管理方式不同,新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門(mén)成功的管理方法和手段(如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,取消公共服務(wù)供給的壟斷性,如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”等,新公共管理認(rèn)為,政府的主要職能固然是向社會(huì)提供服務(wù),但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同,采取相應(yīng)的供給方式。如圖所示:

    市場(chǎng)狀況/憲法職責(zé)模式

    附圖

    1、此項(xiàng)服務(wù)活動(dòng)是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責(zé)范圍之內(nèi),同時(shí)也沒(méi)有其他競(jìng)爭(zhēng)者,如國(guó)防,應(yīng)由政府承擔(dān)。

    2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責(zé),但同時(shí)有其他競(jìng)爭(zhēng)者的存在,即其他非政府部門(mén)也在從事此項(xiàng)活動(dòng),如醫(yī)院,在這種情況下,政府并非一定要親自提供此項(xiàng)服務(wù),而大可通過(guò)招標(biāo)、合同出租等形式,將其出租給其他公營(yíng)或私營(yíng)部門(mén),政府只要對(duì)其績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行測(cè)定和評(píng)估,并提供相應(yīng)的報(bào)酬,便不失為一種提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書(shū)的作者奧斯本和蓋布勒所說(shuō)的政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。

    3、憲法沒(méi)有規(guī)定是政府的職責(zé),而又存在著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者,如影視業(yè),這時(shí)政府就完全可以不從事此項(xiàng)活動(dòng),而完全由私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)。

    4、憲法既沒(méi)有規(guī)定是政府的職責(zé),同時(shí)又沒(méi)有或缺乏從事此項(xiàng)活動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)者,如高等院校,這時(shí)政府就應(yīng)積極培育市場(chǎng),鼓勵(lì)人們參與此項(xiàng)活動(dòng),以提高此項(xiàng)服務(wù)的效率、質(zhì)量和有效性。

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    需要說(shuō)明的是,上述只是典型的四種公共服務(wù)類(lèi)型,在現(xiàn)實(shí)中,更多是介于這四種之間的混合型服務(wù)領(lǐng)域,因此,政府應(yīng)根據(jù)具體情況,而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。

    第五,在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上,新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離,強(qiáng)調(diào)文官(包括高級(jí)文官)保持政治中立和匿名原則;新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩,強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動(dòng)和滲透關(guān)系,特別是對(duì)部分高級(jí)文官應(yīng)實(shí)行政治任命,讓他們參與政策的制定過(guò)程,并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,以保持他們的政治敏感性,因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開(kāi)。事實(shí)上傳統(tǒng)公共行政的政治—行政二分法在現(xiàn)實(shí)中也根本行不通,因?yàn)閲?guó)會(huì)、總統(tǒng)等政治機(jī)構(gòu)及政務(wù)官對(duì)于政策問(wèn)題往往只是提出原則性目標(biāo),而具體的政策方案是由行政機(jī)構(gòu)及文官制定并加以落實(shí)的,這本身就是一個(gè)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配即政治決策的過(guò)程,其間不可避免地?fù)诫s著文官的個(gè)人信仰和價(jià)值觀。當(dāng)文官對(duì)政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿(mǎn)時(shí),他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外,文官所擁有的五大優(yōu)勢(shì)決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策,一是任期優(yōu)勢(shì),事務(wù)有的任期長(zhǎng),而政務(wù)官隨政府更換任期短(美國(guó)政務(wù)官平均任期僅22個(gè)月)。二是專(zhuān)業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì),這是事務(wù)官長(zhǎng)期在一個(gè)部門(mén)任職而政務(wù)官調(diào)動(dòng)頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢(shì)。送達(dá)政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工,而篩選加工信息大有文章可做。四是時(shí)間優(yōu)勢(shì)。事務(wù)官主要精力放在部?jī)?nèi)工作上,而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會(huì)質(zhì)詢(xún)、內(nèi)閣會(huì)議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢(shì),政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴(yán)重失調(diào),美國(guó)聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬(wàn),而政務(wù)官僅4000人左右,這使得“兩官”力量失去平衡,政務(wù)官基本上沒(méi)有能力控制自己的部門(mén)。如英國(guó)衛(wèi)生和社會(huì)保險(xiǎn)部的七位政務(wù)官實(shí)際上根本無(wú)法控制他們的96850名文官。在這種情況下,若硬性規(guī)定文官的政治中立,既不可行,也不合理,它只會(huì)使文官失去政治敏感性和對(duì)公眾要求的響應(yīng)力,只有正視行政機(jī)構(gòu)和文官的政治功能,才能提高他們的自覺(jué)意識(shí),即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外,更以主動(dòng)的態(tài)度設(shè)計(jì)政策議程,并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策,使政策更加有效地解決社會(huì)問(wèn)題。

    第六,與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴(kuò)展政府干預(yù),擴(kuò)大公共部門(mén)規(guī)模不同,新公共管理主張對(duì)某些公營(yíng)部門(mén)實(shí)行私有化,讓更多的私營(yíng)部門(mén)參與公共服務(wù)的供給,即通過(guò)擴(kuò)大對(duì)私人市場(chǎng)的利用以替代政府公共部門(mén)。需要說(shuō)明的是,許多新公共管理的擁護(hù)、支持者也認(rèn)為,公營(yíng)部門(mén)的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

    第七,與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同,新公共管理重視人力資源管理,提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性,如以短期合同制取代常任制,實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績(jī)?yōu)橐罁?jù)的績(jī)效工資制等等。

    三、對(duì)新公共管理的批評(píng)

篇（9）

[中圖分類(lèi)號(hào)]D63　[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A　[文章編號(hào)]1000-7326(2009)07-0066-05

回應(yīng)(response)，即回答、答應(yīng)或響應(yīng)，是所有社會(huì)形態(tài)及其政府運(yùn)作模式下，政府管理公共事務(wù)、解決公共問(wèn)題、謀求政府與社會(huì)間穩(wěn)定、和諧關(guān)系的基本方式。無(wú)論何種政府，作為公民的政府、社會(huì)的政府，都應(yīng)程度不同地回應(yīng)社會(huì)。當(dāng)代社會(huì)，經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)社會(huì)生活的市場(chǎng)化、信息化、全球化，對(duì)政府治理模式、治理過(guò)程、治理效果提出了新要求。著眼于改善政府治理，提高政府的回應(yīng)性與回應(yīng)效能，有必要研究和把握回應(yīng)型政府的理論基礎(chǔ)、內(nèi)涵和特征。

一、理論基礎(chǔ)

“回應(yīng)型”一詞最早出現(xiàn)于當(dāng)代西方法學(xué)理論中。對(duì)回應(yīng)型政府問(wèn)題的研究，發(fā)端于20世紀(jì)后期的新公共管理運(yùn)動(dòng)。公共治理理論的創(chuàng)始人之一、美國(guó)學(xué)者羅西瑙(J.N.Rosenau)在其代表作《沒(méi)有政府的治理》和《21世紀(jì)的治理》等著述中，把治理定義為一系列活動(dòng)領(lǐng)域的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。他強(qiáng)調(diào)，與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)無(wú)須依靠國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)實(shí)現(xiàn)，其主體也未必是政府。之后，有關(guān)治理的論述不一而足，大多論述了相似的思想。雖然治理理論還不很成熟，其基本概念也還比較模糊，但它十分清晰地賦予了治理(govemanee)與統(tǒng)治(government)的不同涵義。如果說(shuō)傳統(tǒng)政府理論認(rèn)為政府是社會(huì)管理的主體，自上而下的統(tǒng)治是政府管理社會(huì)的主要方式的話，那么，公共治理理論的主要發(fā)展則是強(qiáng)調(diào)了治理主體的多元化。在治理過(guò)程中，政府與社會(huì)、政府機(jī)構(gòu)與非政府組織、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)間具有合作的可能性及其雙向互動(dòng)、相互影響的必要性。治理更多地是一個(gè)社會(huì)作用日益明顯、社會(huì)力量自下而上影響政府，不再像過(guò)去那樣單向度地依靠自上而下的政府安排，而主要通過(guò)政府與社會(huì)間的合作、協(xié)商，共同對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理。這種自上而下和自下而上相結(jié)合的政府權(quán)力運(yùn)行向度，凸顯了社會(huì)在治理過(guò)程中的重要作用?？傊瑥母旧险f(shuō)，公共治理理論，其實(shí)就是研究新的社會(huì)歷史條件下，政府如何與社會(huì)合作，共同治理或共同解決公共問(wèn)題，以達(dá)到治理的良好狀態(tài)，即“善治”。善治，是公共治理的目標(biāo)。 “回應(yīng)性越大，善治的程度也就越高”。回應(yīng)，是善治的基本要素。沒(méi)有對(duì)政府回應(yīng)性問(wèn)題的研究，就難以研究善治問(wèn)題；研究回應(yīng)型政府建設(shè)問(wèn)題，才能從理論上闡明，如何在不斷提高并確保政府回應(yīng)社會(huì)的自覺(jué)性、穩(wěn)定性、有效性、可持續(xù)性的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)政府的善治。因此，回應(yīng)型政府問(wèn)題，理應(yīng)成為公共治理理論研究的重要內(nèi)容。同樣，公共治理理論也為回應(yīng)型政府問(wèn)題的研究提供理論支撐，是回應(yīng)型政府的重要理論基礎(chǔ)。

與此同時(shí)，新公共管理運(yùn)動(dòng)以來(lái)，尤其是近10多年來(lái)，在有關(guān)政府回應(yīng)社會(huì)的問(wèn)題上，無(wú)論是新公共管理理論，還是新公共服務(wù)理論，雖然具體觀點(diǎn)不盡一致，但就通過(guò)改革，建設(shè)全方位服務(wù)或回應(yīng)社會(huì)的責(zé)任政府這一點(diǎn)上是一致的。如美國(guó)學(xué)者奧斯本等人提出新公共管理理論時(shí)概括的政府再造的十個(gè)方面，其中一條就是，要建設(shè)“顧客驅(qū)使的政府(customer-driven govemment)――滿(mǎn)足顧客而不是官僚制度的需要”。雖然其中的企業(yè)化政府改革原則有其局限并受到了批評(píng)，但其“顧客驅(qū)使的政府”的理念，蘊(yùn)含了對(duì)政府正確、及時(shí)回應(yīng)社會(huì)的要求。。引新公共服務(wù)理論則更進(jìn)一步：相對(duì)于政府而言，“公民不只是顧客，他們是‘所有者或主人”’，政府顯然更須無(wú)條件地回應(yīng)公民或社會(huì)。新公共服務(wù)理論倡導(dǎo)以結(jié)果、以競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向，使政府的每一項(xiàng)資源投入、人員活動(dòng)、公共服務(wù)的提供等，都能真正符合社會(huì)需要，使社會(huì)能在“任何時(shí)間”、“任何地方”，得到“無(wú)縫隙”服務(wù)，形成真正體現(xiàn)以民為本、“服務(wù)，而不是掌舵”的“無(wú)縫隙政府”，建立起政府與社會(huì)間信任、合作共治的關(guān)系，以確保政府的回應(yīng)性。在這里，新公共服務(wù)理論把新公共管理理論的政府服務(wù)范疇，由“顧客”擴(kuò)展到了“公民”，更強(qiáng)調(diào)政府回應(yīng)社會(huì)的必要性和必然性?？傊戎趥鹘y(tǒng)的政府理論，無(wú)論是新公共管理理論，還是新公共服務(wù)理論，與公共治理理論都有一個(gè)重要共識(shí)：政府不應(yīng)是權(quán)力的惟一所有者，而應(yīng)在與社會(huì)的互動(dòng)中，創(chuàng)造機(jī)會(huì)或條件，將公民個(gè)體利益，整合成社會(huì)公共利益，并完整地加以回應(yīng)。新公共管理理論和新公共服務(wù)理論，同樣是研究回應(yīng)型政府問(wèn)題的理論指導(dǎo)。

還應(yīng)強(qiáng)調(diào)，科學(xué)社會(huì)主義理論從本質(zhì)上也要求，政府必須具有對(duì)于社會(huì)的回應(yīng)性，政府應(yīng)不斷提高其回應(yīng)力。社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)、政治的制度屬性，在更高的層面上要求建設(shè)以人為本、以社會(huì)為本，能夠全方位回應(yīng)社會(huì)的責(zé)任政府，在盡可能滿(mǎn)足社會(huì)包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面需求的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益、政府利益與個(gè)人利益的統(tǒng)一。無(wú)疑，科學(xué)社會(huì)主義理論是回應(yīng)型政府問(wèn)題研究的重要指導(dǎo)思想。

二、基本內(nèi)涵

迄今為止，在中國(guó)學(xué)術(shù)界，尚無(wú)對(duì)回應(yīng)型政府內(nèi)涵的權(quán)威界定，專(zhuān)門(mén)的研究文獻(xiàn)較少。盡管有學(xué)者提出了“回應(yīng)型政府”的概念，甚至還進(jìn)行了公共治理視角下政府回應(yīng)問(wèn)題的分析，但還存在明顯不足。首先，已經(jīng)提出的“回應(yīng)型政府”的概念不系統(tǒng)、不明確，過(guò)于籠統(tǒng)；其次，近年來(lái)，包括從政府公共決策過(guò)程中公民參與的角度，對(duì)回應(yīng)型政府問(wèn)題所進(jìn)行的研究，尚未從體制建構(gòu)的角度來(lái)闡述體現(xiàn)對(duì)政府自覺(jué)、穩(wěn)定、有效、可持續(xù)回應(yīng)社會(huì)要求的回應(yīng)型政府的內(nèi)涵，有著明顯的視角局限。認(rèn)真梳理中外學(xué)者對(duì)政府回應(yīng)和政府回應(yīng)性等概念的研究成果，對(duì)準(zhǔn)確把握回應(yīng)型政府的內(nèi)涵是必要的。

關(guān)于政府回應(yīng)和回應(yīng)性問(wèn)題的研究，散見(jiàn)于中外學(xué)者有關(guān)政府改革和公共行政理論的研究中。這些研究，為科學(xué)界定回應(yīng)型政府的內(nèi)涵打下了基礎(chǔ)。尤其是中國(guó)學(xué)者俞可平在介紹、研究治理和善治理論的過(guò)程中，在強(qiáng)調(diào)政府的回應(yīng)性作為善治的基本要素的同時(shí)，闡明了公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對(duì)公民的要求作出及時(shí)、負(fù)責(zé)的反應(yīng)，不得無(wú)故拖延或沒(méi)有下文，在必要時(shí)還應(yīng)定期、主動(dòng)地向公民征詢(xún)意見(jiàn)、解釋政策和回答問(wèn)題，促進(jìn)了回應(yīng)型政府內(nèi)涵的明晰化?；貞?yīng)，“從某種意義上說(shuō)是責(zé)任性的延伸”?；貞?yīng)型政府，首先是責(zé)任型政府，表現(xiàn)為政府的一種責(zé)任性(accountabmty)，強(qiáng)調(diào)政府公務(wù)員及管理機(jī)構(gòu)由于其承擔(dān)的職務(wù)，必須履行一定的職能和義務(wù)。沒(méi)有或不適當(dāng)?shù)芈男衅鋺?yīng)當(dāng)履行的職能和義務(wù)，就是失職，或者說(shuō)缺乏責(zé)任性，也就無(wú)所謂回應(yīng)型政府。

可見(jiàn)，回應(yīng)型政府的內(nèi)涵要素至少應(yīng)包括：回應(yīng)型政府的價(jià)值理念；回應(yīng)型政府的基本責(zé)任；回應(yīng)

型政府體制或機(jī)制的特點(diǎn)；回應(yīng)型政府與社會(huì)之間的關(guān)系，等等。可以認(rèn)為，所謂回應(yīng)型政府，就是以公共治理為理念，以解決公共問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題為責(zé)任，具有自覺(jué)、穩(wěn)定、可持續(xù)的回應(yīng)性和回應(yīng)機(jī)制，以及有效回應(yīng)社會(huì)所需的回應(yīng)力，政府與社會(huì)平等合作的治理模式。顯然，與作為過(guò)程的“政府回應(yīng)”和作為特征的“政府回應(yīng)性”不同， “回應(yīng)型政府”實(shí)質(zhì)上是一種治理模式――政府用怎樣的運(yùn)行模式來(lái)行使其對(duì)于公共事務(wù)或社會(huì)事務(wù)的治理職能，是確保政府回應(yīng)性穩(wěn)定有效、政府回應(yīng)力可持續(xù)提高的體制性安排，是對(duì)傳統(tǒng)政府管制體制下政府對(duì)社會(huì)集權(quán)式管理的革命。

應(yīng)該指出，政府回應(yīng)是政府對(duì)于社會(huì)的回答、答應(yīng)或響應(yīng)，更多地是反映政府對(duì)于社會(huì)訴求的傾向性態(tài)度；政府服務(wù)，更多地是指政府為滿(mǎn)足社會(huì)訴求而采取的措施或行動(dòng)?；貞?yīng)型政府是有別于服務(wù)型政府的概念。前者是政府與社會(huì)平等合作、共同治理的模式；后者是政府作為單一主體前提下的政府對(duì)于社會(huì)的管理模式。當(dāng)然，這種區(qū)別毫不影響兩者之間緊密的、難以分割的聯(lián)系，它們?cè)趦r(jià)值歸屬上是一致的，都著眼于政府公共服務(wù)能力與質(zhì)量的提升?；貞?yīng)型政府治理理念的確立，可以為建設(shè)服務(wù)型政府提供更好的價(jià)值導(dǎo)向、目標(biāo)體系和基本條件；回應(yīng)型政府治理模式和運(yùn)行機(jī)制的建立，可以使政府更好地實(shí)現(xiàn)其服務(wù)性職能，是建設(shè)服務(wù)型政府的重要基礎(chǔ)。準(zhǔn)確把握回應(yīng)型政府的科學(xué)內(nèi)涵，對(duì)于推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)是有益的。

三、基本特征

研究回應(yīng)型政府的基本特征，實(shí)際上是在回應(yīng)型政府的理論基礎(chǔ)之上，對(duì)其內(nèi)涵的進(jìn)一步解讀?；貞?yīng)型政府要體現(xiàn)公共治理的理念，具有穩(wěn)定、自覺(jué)、可持續(xù)發(fā)展的回應(yīng)性和回應(yīng)機(jī)制，以及回應(yīng)社會(huì)所需的回應(yīng)能力，并有效履行解決公共問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題的職責(zé)，就應(yīng)體現(xiàn)以民為本、服務(wù)導(dǎo)向、合作共治、及時(shí)反應(yīng)、依法治理的特征或?qū)傩浴?/p>

(一)以民為本

政府回應(yīng)的本質(zhì)，就是回應(yīng)公眾利益，處理公共事務(wù)，解決公共問(wèn)題，這也是回應(yīng)型政府的主要要求之一?！?P64)在傳統(tǒng)政治學(xué)者看來(lái)，政府與社會(huì)、公眾的關(guān)系，主要通過(guò)選舉投票和多數(shù)決定的民主原則來(lái)實(shí)現(xiàn)。但在實(shí)踐中，由于長(zhǎng)期形成的官僚體系對(duì)于社會(huì)的支配地位，在很大程度上，社會(huì)和公眾不得不依賴(lài)這樣的政府官僚體系。所以，官僚體系對(duì)社會(huì)需求反應(yīng)的時(shí)效與質(zhì)量，直接決定了在政府回應(yīng)社會(huì)的過(guò)程中，政府與社會(huì)之間關(guān)系的優(yōu)劣。這一關(guān)系的優(yōu)劣，是政府體現(xiàn)其回應(yīng)性、回應(yīng)能力、回應(yīng)的穩(wěn)定性或可持續(xù)性的晴雨表。顯然，以民為本的政府，才能建立起優(yōu)良的政府與社會(huì)間的關(guān)系。羅伯特?B?登哈特指出，公共行政的核心問(wèn)題是，“一方面，政府機(jī)構(gòu)要求在進(jìn)行服務(wù)時(shí)要保持最高的效率：另一方面，公共組織是為公共利益而運(yùn)作，必須反映服務(wù)對(duì)象的需求及期望”。事實(shí)上，早在20世紀(jì)30年代，迪馬克(M，Dimock)等公共行政學(xué)者就建議， “顧客滿(mǎn)意標(biāo)準(zhǔn)在政府運(yùn)作中的運(yùn)用應(yīng)當(dāng)與企業(yè)中的運(yùn)用一樣廣泛開(kāi)展”。這實(shí)際上可視為政府須“以民為本”的政治學(xué)和行政學(xué)的初步表達(dá)。然而，對(duì)這一觀點(diǎn)的廣泛認(rèn)同和支持是在20世紀(jì)80年代，一批新公共管理理論學(xué)者強(qiáng)調(diào)，“受顧客驅(qū)使的政府”應(yīng)滿(mǎn)足顧客的需要，而不是官僚政治的需要。這是對(duì)傳統(tǒng)政府體制缺乏回應(yīng)性的批評(píng)，也是對(duì)回應(yīng)型政府須以民為本的又一重要提示。

新公共服務(wù)理論在批評(píng)和發(fā)展新公共管理理論的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出了政府應(yīng)服務(wù)于公民而不只是顧客的觀點(diǎn)。登哈特夫婦在《改革政府》中關(guān)于政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”的建議后指出，當(dāng)我們急于掌舵時(shí)，也許我們正在淡忘誰(shuí)擁有這條船。登哈特夫婦轉(zhuǎn)述了金和斯蒂弗斯(King and Stivers)《政府屬于我們》中的提醒：我們不要忘記，政府是屬于其公民的，應(yīng)將公民置于首位，政府強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不應(yīng)放在為政府這艘航船掌舵或是劃槳上，而應(yīng)放在建立明顯具有完整性和回應(yīng)性的公共機(jī)構(gòu)上。這就十分清晰地闡明：既然政府本來(lái)就是屬于公民的，就必須無(wú)條件地回應(yīng)社會(huì)訴求，就理應(yīng)成為以民為本的回應(yīng)型政府，向公民提供滿(mǎn)意的公共產(chǎn)品。總之，以民為本是回應(yīng)型政府最基本的價(jià)值觀和動(dòng)力源泉，從而也是回應(yīng)型政府的首要特征。

(二)服務(wù)導(dǎo)向

以民為本的邏輯結(jié)果，是對(duì)回應(yīng)型政府須以服務(wù)為導(dǎo)向的要求。持續(xù)至今的新公共管理運(yùn)動(dòng)，實(shí)質(zhì)上是從官僚制向后官僚制的轉(zhuǎn)型運(yùn)動(dòng)，公共管理作為一種新型的政府模式，體現(xiàn)的就是一種公共服務(wù)精神。新公共服務(wù)理論在對(duì)將政府服務(wù)對(duì)象看成顧客提出批評(píng)的同時(shí)，十分強(qiáng)調(diào)的就是服務(wù)。對(duì)此，登哈特夫婦在轉(zhuǎn)述格倫?科普的觀點(diǎn)時(shí)進(jìn)行了詳盡的論述，認(rèn)為為顧客服務(wù)的驅(qū)動(dòng)力是利潤(rùn)動(dòng)機(jī)：只有顧客得到了滿(mǎn)足，他們才會(huì)以指定的價(jià)格去購(gòu)買(mǎi)這種產(chǎn)品或服務(wù)；為公民服務(wù)的驅(qū)動(dòng)力是責(zé)任約束：鑒于政府所提供的公民所需的產(chǎn)品或服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)，因其常常是通過(guò)稅收付費(fèi)而不具有自愿性，所以“這就給政府造成了一種特殊的責(zé)任，即它不僅要使其直接的顧客滿(mǎn)意，并以一種高效率的方式運(yùn)作，而且還要提供其公民所需要的服務(wù)”；為作為主人的公民服務(wù)的驅(qū)動(dòng)力則是利害關(guān)系：對(duì)政府而言，“顧客正在等著見(jiàn)我們”有別于“主人正在等著見(jiàn)我們”。在第一種情況下，政府可能會(huì)按照他們出現(xiàn)的順序，以盡可能禮貌的、最有效率的方式，來(lái)對(duì)每一個(gè)人的需求或偏好作出回應(yīng)，在結(jié)束這筆交易時(shí)，也就結(jié)束了服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。而在第二種情況下，政府所服務(wù)的是主人，每一個(gè)主人都對(duì)政府的所作所為有利害關(guān)系。政府不僅要關(guān)注、服務(wù)每一個(gè)人的自身利益，而且必須服務(wù)于更大的公共利益，并為公共利益的實(shí)現(xiàn)與社會(huì)進(jìn)行持續(xù)的對(duì)話。

總之，無(wú)論是新公共管理理論下“顧客驅(qū)使的政府”對(duì)公民顧客身份的界定，還是新公共服務(wù)理論下“公民導(dǎo)向的政府”或“主人的政府”對(duì)公民主人身份的認(rèn)可，都從不同角度表明，政府必須像企業(yè)對(duì)于顧客、仆人對(duì)于主人，以服務(wù)為導(dǎo)向，全面回應(yīng)“顧客”或“主人”的需要。這說(shuō)明，對(duì)政府以服務(wù)為導(dǎo)向的要求，有著廣泛的理論基礎(chǔ)。以服務(wù)為導(dǎo)向的政府，才能體現(xiàn)以民為本的要求，更為負(fù)責(zé)、有效地協(xié)調(diào)各類(lèi)社會(huì)利益主體的關(guān)系，解決各類(lèi)公共問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共利益，才能成為回應(yīng)型政府。

(三)合作共治

公共治理理論深刻揭示了政府與社會(huì)間的合作對(duì)善治的重要性。俞可平在總結(jié)善治問(wèn)題時(shí)強(qiáng)調(diào)，“善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理”，“善治表示國(guó)家與社會(huì)或者說(shuō)政府與公民之間的良好合作，從全社會(huì)的范圍看，善治離不開(kāi)政府，但更離不開(kāi)公民”，“有效的管理”就是“兩者的合作過(guò)程”。一方面，政府須積極扶植和支持社會(huì)組織的自主管理，努力為社會(huì)力量的發(fā)育創(chuàng)造條件，促進(jìn)社會(huì)治理體制的建立和完善；另一方面，各類(lèi)社會(huì)組織要積極與政府配合，及時(shí)向政府反映社會(huì)成員的意見(jiàn)、要求，及時(shí)提出合理建議，在與政府合作過(guò)程中，積極幫助政府，使政府的回應(yīng)性和回應(yīng)力得到穩(wěn)定、有效、持續(xù)的強(qiáng)化和提高。善治離不開(kāi)政府與社會(huì)間的合作共治。

新公共服務(wù)理論在揚(yáng)棄新公共管理理論、特別是其中的企業(yè)家政府理論的基礎(chǔ)上，揭示了當(dāng)代社會(huì)所要求的政府與社會(huì)間服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，也強(qiáng)調(diào)了政府與社會(huì)間合作的重要性。它強(qiáng)調(diào)，“諸如公

正、公平、回應(yīng)性、尊重、授權(quán)和承諾這樣的理想，不是否定而常常是超過(guò)了那種把效率作為政府工作惟一標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值觀”，政府對(duì)社會(huì)的回應(yīng)方式應(yīng)進(jìn)行徹底變革。傳統(tǒng)的政府是通過(guò)說(shuō)“是的，我們能夠提供那種服務(wù)”，或者說(shuō)“不，我們不能提供那種服務(wù)”，來(lái)回應(yīng)社會(huì)、公眾的種種需求。而新公共服務(wù)理論則要求，經(jīng)過(guò)選舉產(chǎn)生的官員和公共管理者，應(yīng)該不只通過(guò)說(shuō)“是”或者“否”來(lái)回應(yīng)公民的需求，而應(yīng)該說(shuō)諸如“我們先來(lái)一起想想該怎么辦，然后再來(lái)付諸實(shí)施”。在具有積極公民權(quán)的社會(huì)里，公務(wù)員不僅將日益扮演一種調(diào)解、中介、申說(shuō)、裁判的角色，而且將以促進(jìn)、當(dāng)經(jīng)紀(jì)人、協(xié)商以及解決沖突的技巧，取代管理控制的方法。

公眾、社會(huì)作為公共事務(wù)管理的平等主體，在融入政府治理過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)合作共治，一方面，可以在克服政府壟斷對(duì)公共事務(wù)的管理的基礎(chǔ)上，形成政府與社會(huì)間“回應(yīng)一參與”的良性互動(dòng)，從根本上防止政府誤讀、甚至挪占公共利益，提高和確保政府回應(yīng)社會(huì)的自覺(jué)性、穩(wěn)定性、有效性和可持續(xù)性；另一方面，可以以公共治理主體、而不是被動(dòng)接受者的身份，于事前、事中、事后參與公共利益的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，推動(dòng)公共利益的最大化，在實(shí)現(xiàn)善治的過(guò)程中挖掘政府回應(yīng)的最大潛能；同時(shí)，可以更好地集中民智。改善公共決策，提高政府回應(yīng)能力?？傊?，政府與社會(huì)間的合作共治，有利于促進(jìn)以民為本、服務(wù)導(dǎo)向的政府回應(yīng)機(jī)制的建立，是形成回應(yīng)型政府體制的重要基礎(chǔ)，是回應(yīng)型政府的核心要求和主要的運(yùn)行特征。

當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)間的合作共治，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)主體力量的尊重和發(fā)揮，不能忽視或否定政府不可替代的作用。不能將西方學(xué)術(shù)界對(duì)“沒(méi)有政府的治理”模式的探討，㈣與現(xiàn)實(shí)“有政府的治理”實(shí)踐等價(jià)齊觀。一方面，羅西瑙等人的“沒(méi)有政府的治理”的設(shè)想，主要是就國(guó)際政治而言的，他本人卻是無(wú)政府主義的堅(jiān)決反對(duì)者；另一方面，真正意義上的“沒(méi)有政府的治理”，是所論證的國(guó)家消亡后的理想狀態(tài)，還是一個(gè)遙遠(yuǎn)的未來(lái)。即使是在國(guó)家消亡的理想狀態(tài)下，社會(huì)也仍然需要“非國(guó)家機(jī)構(gòu)的政府”的治理?？梢哉J(rèn)為，回應(yīng)型政府職能實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，是伴隨國(guó)家權(quán)力向社會(huì)逐漸回歸的過(guò)程，一方面。離不開(kāi)政府和社會(huì)兩個(gè)合作主體作用的發(fā)揮；另一方面，也離不開(kāi)政府對(duì)公共治理秩序的持續(xù)、有效供給，政府仍然是回應(yīng)型政府治理模式的主導(dǎo)方面。

(四)及時(shí)反應(yīng)

顧名思義，回應(yīng)型政府要求政府對(duì)于社會(huì)訴求，不能不(回)應(yīng)，也不可久拖不(回)應(yīng)，而必須及時(shí)、有效地予以回應(yīng)，否則，就是失職，就不能稱(chēng)之為回應(yīng)型政府。政府及時(shí)反應(yīng)社會(huì)訴求，強(qiáng)調(diào)的是政府對(duì)于社會(huì)的回應(yīng)必須快速，否則，就難以及時(shí)；必須有效，否則就“不到位”?！翱焖佟?，是指在回應(yīng)社會(huì)的有效期內(nèi)，政府要以盡可能短的時(shí)間，對(duì)社會(huì)提出的、需要政府予以解決的問(wèn)題，給予積極響應(yīng)，并在與社會(huì)積極合作的基礎(chǔ)上解決問(wèn)題?！坝行А?，是指政府回應(yīng)社會(huì)的方向有效――政府幫助社會(huì)解決問(wèn)題的基本方向符合公共利益的實(shí)現(xiàn)方向；內(nèi)容有效――政府具體解決問(wèn)題的內(nèi)容符合而不偏離社會(huì)基本或主要的價(jià)值或需求；時(shí)間有效――政府在解決問(wèn)題所要求的時(shí)段內(nèi)解決準(zhǔn)確反應(yīng)社會(huì)訴求的問(wèn)題。當(dāng)然，就時(shí)間的有效性而言，不是說(shuō)解決問(wèn)題的速度一定是越快越好，而應(yīng)該是“正當(dāng)其時(shí)”?？傊?，快速、有效地回應(yīng)社會(huì)需求。是對(duì)回應(yīng)型政府的基本要求。及時(shí)反應(yīng)是回應(yīng)型政府主要特征之

(五)依法治理

回應(yīng)型政府要求建立一個(gè)與威權(quán)和絕對(duì)統(tǒng)治相對(duì)的政府，即負(fù)責(zé)、有限的政府，而法治則是達(dá)到這一目的的最佳手段。 “法治”(rule of law)是19世紀(jì)末英國(guó)憲法學(xué)家戴雪在其代表作《英憲精義》中提出的，現(xiàn)已成為普遍原則：政府和公民或社會(huì)在法律上負(fù)有相同的義務(wù)和責(zé)任，尤其是政府不能享有不必要的特權(quán)，政府和公民或社會(huì)都必須守法。所謂依法治理，指政府與社會(huì)間的合作共治必須依法進(jìn)行，否則，政府對(duì)于社會(huì)的回應(yīng)，就難以有體制和機(jī)制的保證。首先，政府必須守法，即政府參與治理的過(guò)程只有依法進(jìn)行，才能使以民為本、服務(wù)導(dǎo)向的基本理念、與社會(huì)合作的治理方式、對(duì)社會(huì)需求予以及時(shí)反應(yīng)的基本要求，具有法制保障和剛性約束。其次，公民或社會(huì)必須守法，即公民或社會(huì)參與治理的過(guò)程必須依法進(jìn)行，才能確保其在有序參與的基礎(chǔ)上，向政府表達(dá)正當(dāng)、合理的利益訴求，使得政府能夠在合理、合法的范圍內(nèi)予以及時(shí)反應(yīng)。總之，“法治是善治的基本要求，沒(méi)有健全的法制，沒(méi)有對(duì)法律的充分尊重，沒(méi)有建立在法律之上的社會(huì)秩序，就沒(méi)有善治”。依法治理是治理和善治的基本要求，也是使政府回應(yīng)制度化、體制化的基本保證，因而是回應(yīng)型政府的又一重要特征。

總之，以民為本、服務(wù)導(dǎo)向、合作共治、及時(shí)反應(yīng)、依法治理，既是回應(yīng)型政府的內(nèi)在屬性和基本特征，又是形成和保證政府的回應(yīng)性，回應(yīng)的體制、制度，回應(yīng)的目標(biāo)、速度，回應(yīng)的數(shù)量、質(zhì)量等方面不可缺少的因素。把握這些特征，對(duì)于更好地理解回應(yīng)型政府的理論脈絡(luò)、基本內(nèi)涵，厘清建設(shè)回應(yīng)型政府的基本思路，其啟示一定是有益的。

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篇（10）

從1979年英國(guó)撒切爾政府大刀闊斧進(jìn)行改革以來(lái),當(dāng)代西方以新公共管理為取向的政府改革運(yùn)動(dòng)已走過(guò)了二十多年的歷程。盡管現(xiàn)在對(duì)這一運(yùn)動(dòng)及其所形成的新公共管理模式定論還為時(shí)尚早,但其對(duì)政府管理實(shí)踐產(chǎn)生的深刻影響卻已是不爭(zhēng)的事實(shí)。新公共管理運(yùn)動(dòng)給公共部門(mén)管理特別是政府管理帶來(lái)的重大影響與變化主要包括以下幾個(gè)方面:

(一)促使政府角色發(fā)生轉(zhuǎn)變,職能重新定位,政府職能是“掌舵”而非“劃槳”,由公共服務(wù)的直接、壟斷性提供者變?yōu)楣卜?wù)提供的監(jiān)督、競(jìng)爭(zhēng)者。

(二)各國(guó)大多實(shí)施了民營(yíng)化或帶有民營(yíng)化傾向的改革措施。特別是將大量國(guó)有企業(yè)出賣(mài)或進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)移。公共部門(mén)已逐漸從直接的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中淡出,由對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)變?yōu)楹暧^調(diào)控。

(三)政府部門(mén)引入了市場(chǎng)理念和私營(yíng)部門(mén)的管理技術(shù),努力改變政府的工作作風(fēng)。轉(zhuǎn)變政府與市場(chǎng)關(guān)系,發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)公共管理的推動(dòng)作用。

(四)注重工作結(jié)果、績(jī)效,進(jìn)行明確的目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估和成本核算,而不是追求預(yù)算的最大化。如克林頓政府把建立一個(gè)“工作更好,花費(fèi)更少”的政府作為其主要工作目標(biāo),將績(jī)效評(píng)估公開(kāi)化,并受中央指導(dǎo)系統(tǒng)的嚴(yán)密監(jiān)督控制。

(五)重塑了政治(政策)與行政(執(zhí)行)之間的關(guān)系,對(duì)行政架構(gòu)進(jìn)行調(diào)整,強(qiáng)化了政府政策執(zhí)行部門(mén)的自。例如,在英國(guó)產(chǎn)生了大量契約化、自由化的“執(zhí)行局”?！?〕

二、新公共管理給我國(guó)行政發(fā)展帶來(lái)的啟示

雖然新公共管理在理論與實(shí)踐上都并不成熟,但新公共管理運(yùn)動(dòng)畢竟是建立在對(duì)以往傳統(tǒng)行政模式弊端的反思與批判的基礎(chǔ)之上的,反映了學(xué)術(shù)界與政界解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的努力。新公共管理理論與改革運(yùn)動(dòng)不僅是西方政府陷入危機(jī)不得不尋求出路的新探索,而且也是政府對(duì)新時(shí)展要求的主動(dòng)回應(yīng)。新公共管理的一系列行之有效的方法和措施對(duì)于我國(guó)的行政發(fā)展具有重要的啟示意義。主要有以下幾個(gè)方面:

(一)加大政府體制創(chuàng)新力度,切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,盡快改變政府對(duì)公共物品供給的壟斷局面。運(yùn)用合同出租、公私合作、用者付費(fèi)等方式,擴(kuò)大和提高政府提供公共服務(wù)的資源與能力,降低政府的管理成本,提高公共服務(wù)的供給效率。

(二)進(jìn)一步健全和運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制,理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系。充分發(fā)揮市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)作用。在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,提高政府工作人員的進(jìn)取精神與工作效率。

(三)重塑政府與社會(huì)的關(guān)系,重新界定政府與社會(huì)的權(quán)力范圍,向社會(huì)放權(quán)。鼓勵(lì)和扶助民間組織的發(fā)展,提高民間的自治能力與自我服務(wù)能力,變政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的一手包辦為社會(huì)的自主管理。

(四)適當(dāng)借鑒當(dāng)代企業(yè)管理的管理方法、原則、經(jīng)驗(yàn),特別是績(jī)效管理、成本核算等,由忽視工作績(jī)效到重視工作成果。以結(jié)果導(dǎo)向調(diào)動(dòng)公務(wù)員的工作積極性,簡(jiǎn)化辦事程序,提高政府的工作效率。

三、我國(guó)行政環(huán)境與行政發(fā)展的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題

我國(guó)目前的行政環(huán)境與行政發(fā)展?fàn)顩r與西方相比,存在的問(wèn)題更為復(fù)雜、更加嚴(yán)重,二者的差異相當(dāng)明顯。

(一)經(jīng)濟(jì)落后與市場(chǎng)發(fā)育不足我國(guó)人口眾多,勞動(dòng)力集中在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,各地發(fā)展極不平衡,各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織結(jié)構(gòu)、人員素質(zhì)乃至社會(huì)文化都存在著巨大差異。特別是各地市場(chǎng)發(fā)育程度懸殊,在我國(guó)既有發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),又有極其落后的自給自足的自然、半自然經(jīng)濟(jì),且后者比重較大。所以我國(guó)政府不僅不能像西方那樣盡量不干預(yù)市場(chǎng),而且還要參與維護(hù)乃至培育市場(chǎng)。

(二)處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國(guó)正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期,市場(chǎng)發(fā)育得還很不完善,外在性因素很多,面臨的問(wèn)題較為復(fù)雜。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型一方面要求政府轉(zhuǎn)變職能,大幅度地減少行政干預(yù);另一方面又必須依賴(lài)政府發(fā)揮其必要作用,如在培育市場(chǎng)、推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化、建立社會(huì)保障體系、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面需要政府充分發(fā)揮作用,沒(méi)有政府的主動(dòng)推動(dòng)是很難進(jìn)行的。所以對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō),抽象的討論政府作用的多少實(shí)際上并沒(méi)有多大意義,重要的是政府作用的定位及其作用的范圍是否適當(dāng)?shù)膯?wèn)題。

(三)科技發(fā)展水平不發(fā)達(dá)西方基本上已處于信息社會(huì),而我國(guó)雖然也處于信息社會(huì)的時(shí)代背景下,但由于發(fā)展水平所限,除個(gè)別地區(qū)之外,總體上還處于向工業(yè)社會(huì)過(guò)渡階段。歷史的發(fā)展已經(jīng)證明,不同的科技文明時(shí)代要求不同的政府管理方式。新公共管理是與信息社會(huì)相適應(yīng)的政府管理方式,工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的政府管理方式是現(xiàn)代官僚制。

(四)民主發(fā)展程度滯后正如亨廷頓所言,西方國(guó)家所面臨的問(wèn)題是“民主過(guò)?！?民主需要節(jié)制,〔2〕主要目標(biāo)是擺脫特殊利益集團(tuán)對(duì)政治決策的控制,而我國(guó)所面臨的問(wèn)題則是民主不足;西方所要考慮的是如何解決對(duì)行政系統(tǒng)的過(guò)度規(guī)制問(wèn)題,從而提高行政效率,而我國(guó)則主要是通過(guò)法制建設(shè),研究如何約束行政權(quán)力;西方正在考慮如何向行政權(quán)力中重新注入效率,而我國(guó)正在考慮如何將民主注入行政權(quán)力之中。

四、我國(guó)的“官僚制”存在的問(wèn)題

(一)組織活動(dòng)缺乏理性且效率低下,人格化傾向嚴(yán)重

近年來(lái)一直飽受批判的官僚制的一大優(yōu)點(diǎn)就在于其高揚(yáng)理性精神,努力避免了任性專(zhuān)斷和感情用事,其基本精神與價(jià)值取向就是理性。正像本尼斯所言:“官僚制舉起理性和邏輯的旗幟,批判和否定了產(chǎn)業(yè)革命初期個(gè)人專(zhuān)制、裙帶關(guān)系、暴力威脅、主觀武斷和感情用事進(jìn)行管理的做法。”〔3〕我國(guó)的文化傳統(tǒng)中并不缺乏理性,但我國(guó)的所謂理性是世俗取向的理性,努力方向是維系人與人的人倫關(guān)系進(jìn)而維護(hù)既定的社會(huì)秩序,謀求的是在既定的統(tǒng)治制度下獲取固定的收益?！爸袊?guó)的士人階層,從總體上看服務(wù)于君侯,而這種服務(wù)關(guān)系是士人正常的或至少是以正常的方式所追求到的收入的來(lái)源?！薄?〕這種缺乏法治精神和對(duì)效率的追求的理性,最終導(dǎo)致對(duì)人治管理的過(guò)分注重與對(duì)私人利益的狂熱追求。這種實(shí)踐道德理性思維受制于權(quán)力等級(jí)與道德信仰體系,不可能實(shí)現(xiàn)行政組織的效率化、法制化和科學(xué)化。

(二)與西方的現(xiàn)代官僚制有差異

西方的現(xiàn)代官僚制要求服從要建立在合法性基礎(chǔ)之上,即“并非服從他個(gè)人,而是服從那些非個(gè)人的制度,因此僅僅在由制度賦予他的、有合理界限的事務(wù)管轄范圍之內(nèi),有義務(wù)服從他?！薄?〕我國(guó)在總體上不是官僚制發(fā)育充分,而是官僚制發(fā)育不良。官僚制的基本特征包括:工作與職位分工的專(zhuān)門(mén)化、等級(jí)化、非人格化、規(guī)則化、技術(shù)化、公私分明化、工作程序法制化與系統(tǒng)化。官僚制高揚(yáng)理性精神,避免了任意行事和感情用事,給組織帶來(lái)了理性與效率,保證組織按照系統(tǒng)的規(guī)則保持高效運(yùn)轉(zhuǎn);官僚制高揚(yáng)法制精神,否定人治管理,有效的防止了領(lǐng)導(dǎo)專(zhuān)權(quán)與;現(xiàn)代官僚制高揚(yáng)科學(xué)精神,拋棄經(jīng)驗(yàn)式管理,重視知識(shí)、技術(shù)與效率,保持組織運(yùn)行的精確性、穩(wěn)定性、持續(xù)性、統(tǒng)一性,有效的降低組織摩擦。我國(guó)的行政機(jī)關(guān)缺乏公務(wù)人員的專(zhuān)業(yè)化分工以及缺乏與之相適應(yīng)的專(zhuān)業(yè)化人才、行政過(guò)程中輕視規(guī)則與程序、腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重等。這都是我國(guó)官僚制發(fā)育不良的表現(xiàn)。官僚制的某些消極因素與傳統(tǒng)的、封建的消極因素相互交織,使官僚制的缺陷表現(xiàn)得更加突出。所以,一方面我們必須正視官僚制的一系列缺點(diǎn),如:容易導(dǎo)致組織的臃腫、僵化、難以適應(yīng)環(huán)境的發(fā)展變化;易導(dǎo)致目的和手段的倒置,過(guò)分強(qiáng)調(diào)形式的合理性而忽視結(jié)果的重要性;易導(dǎo)致行政效率的低下;易導(dǎo)致對(duì)人性的損害,將人變成組織的工具;易導(dǎo)致文官;易導(dǎo)致組織內(nèi)部人際關(guān)系的冷漠和對(duì)行政客體態(tài)度的惡化等等;另一方面應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到,我們對(duì)官僚制與本身的理解并不準(zhǔn)確,不應(yīng)將我國(guó)的傳統(tǒng)官僚制與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)代官僚制等量齊觀。

五、我國(guó)行政發(fā)展的目標(biāo)選擇:新公共管理現(xiàn)代官僚制