序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇生活保障論文范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

農村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的社會救濟制度。我國是一個農業(yè)大國，農村人口占全國人口的80%左右，建立農村困難群眾的低保制度，有著重要而深遠的意義。

一、對川中某市低保的調查分析

該市是四川西部成都平原一個經濟較為發(fā)達的中等城市，從2000年開始在全省率先開展農村居民最低生活保障制度，目前6個縣市區(qū)先后建立和實施了該制度。到2005年9月，農村居民享受最低生活保障的戶數(shù)達2.66萬戶，人數(shù)達5.48萬人。從該市實施情況來看，目前存在的主要問題：（1）城鄉(xiāng)“低保”標準差距較大。農村居民“低保”標準僅為城市的40%，月均補差為城市的20%，城市居民低保標準最高線為年均1992元/人，低線標準為1560元/人，月均補差為59.25元/人。農村居民低保標準一類為年人均800元，二類為年人均720元，三類為年人均600元，人平補差月最高為20.33元/人，月最低僅10.10元/人，全市農村“低保”人均月補差僅有10.98元。這點錢只能買少量生活必須品，解決群眾困難的作用十分有限，現(xiàn)行低保政策與實行農村低保的初衷距離存在不小差距。（2）農村居民低保標準低。2004年，該市314.3萬農業(yè)人口中，實際收入水平低于國家扶貧辦核定的年人均純收入627元特困戶標準的農戶1135戶，農村居民68136人。按目前該市農村低保標準，全市70.58%的低保戶，人口享受的低保標準低于年人均純收入627元的絕對貧困標準，僅按627元標準，已保戶數(shù)僅占應保數(shù)的83.38%，而應保數(shù)僅占該保人數(shù)的79.41%.（3）農村低保資金投入不足。農村低保尚處于地方試點階段，中央和省財政的轉移支付力度很小，根據(jù)對該市的調查報告得知，該市、縣（市、區(qū)）財政安排的農村低保資金投入僅700余萬元，占財政支出的比例較低。近年來稅收體制調整后，縣市區(qū)級財政收入增長慢于支出增長，嚴重制約了對農村低保資金投入的增長，使農村低保仍然處于低標準的水平。一些丘陵縣債務沉重、工商稅收不足，農業(yè)稅免征后，財政更加困難，對低保投入就更難確保長期落實到位。（4）農村最低生活保障對象確定難。雖然該市制定了《農村居民最低生活保障制度暫行辦法》，但在實際操作中仍存在以下問題：一是對低收入家庭的房產、儲蓄、有價證券、隱性收入等難以合理核定；二是有勞動能力的保障對象的隱性收入核算難；三是農戶外出務工收入或臨時性收入計算難；四是確定農戶具有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)關系且在一起共同生活的全體人員收入難；五是因危房基本改建導致生活困難的人員是否列入保障對象不明確。

上述的個案，也是全國普遍存在的問題。從目前全國大多數(shù)實施的來看，還存在幾個突出的問題：（1）農村低保覆蓋的面太小。據(jù)統(tǒng)計，截至2004年我國有2610萬農村人口年人均收入不足668元，生活在絕對貧困線以下，還有4977萬農村人口年人均收入不足924元，屬于相對貧困。[1]目前已有581.3萬農村居民享受最低生活保障，約占農業(yè)人口0.6%，與全國實際特貧人口3000萬人相比，差距仍然很大。[2]（2）農村基層負擔重。中央財政在農村最低生活保障上投入少，各地實際采取的都是地方財政和鄉(xiāng)村集體共同負擔的辦法，具體分擔比例視當?shù)亟洕闆r而定，鄉(xiāng)村經濟條件好則分擔比例大一些，鄉(xiāng)村經濟比較差的則由縣級財政負擔大頭，基層的負擔重。因此，需要在深入調查和分析的基礎上，更加系統(tǒng)科學地構建我國農村居民最低生活保障制度體系。

二、建立和完善農村居民最低生活保障制度

建立農村最低生活保障制度，是消除城鄉(xiāng)差別、構建和諧社會的重要舉措，是貫徹“建設社會主義新農村”重要思想的根本體現(xiàn)，是實現(xiàn)農民國民待遇和社會公平的基本要求。讓人高興的是2004年農村家庭得到最低生活保障的多達228.7萬戶，比上年同期增長39.4%；[3]截止2005年10月，全國有15個省，2000多個縣市建立了農村最低生活保障制度，[2]但是，還需要不斷對這一制度進行補充和完善。

1、合理界定低保對象。享受最低生活保障待遇的，只能是那些生活水平低于或等于國家公布的最低生活水平的人群，一般是以家庭人均年收入指標為標準來界定低保對象。具體來講：（1）家庭成員均無勞動能力或基本喪失勞動能力的無勞戶，如沒有依靠、沒有生活來源的老年人、殘疾人、未成年人等；（2）因災、因病及殘疾致貧的家庭；（3）由突發(fā)性自然災害造成生活一時困難或因農產品市場的激烈競爭生產經營不善而面臨困境的農村居民；（4）有一定的收入來源，但是生活水平低于或等于國家規(guī)定的最低生活水平標準的農村居民。農村低保對象界定標準上確有一定困難，如收入難以貨幣化、收入的不穩(wěn)定性等因素，因此在界定時，農村最低生活保障對象要以通過最大努力，仍達不到最低生活保障線為衡量標準，在較為全面調查了解掌握貧困家庭的成員結構、收入狀況、生活費列出、致貧原因等情況的基礎上，結合最低生活保障線標準的確定，分類別、分情況制定出屬于保障對象的條件與范圍，防止“搭便車”的行為。

2、科學確定低保標準。要發(fā)揮最低保障制度應有的功能，重要的在于要科學制定最低生活標準。世界各國大都以恩格爾定律為依據(jù)制定各自的最低生活標準。在確定時要考慮以下幾方面：（1）力爭低標準、廣覆蓋，既發(fā)揮效益，實現(xiàn)滿足困難群眾最基本的生活需要這一低保制度功能，又體現(xiàn)社會公平與公正。（2）根據(jù)地域和發(fā)展的不平衡，允許存在層次性和差別性。（3）對于一些情況特殊的低保對象，如孤寡老人和孤兒以及單親家庭可以考慮適當提高標準10～20%.（4）優(yōu)撫對象的生活困難不應該在低保制度中解決，而應該參照低保制度的保障方式重新設計國家補助制度，標準應該高于最低生活保障標準。

3、建立較為完善的低保資金保障和籌措制度。資金的保障與籌措是建立低保制度的核心問題。鑒于此，應及時調整財政支出結構，加大中央財政投入力度，完善財政撥款制度，將低保資金列入中央和地方各級財政的預、決算，做到“年度預算、定期撥付、年終決算、結余流轉”。根據(jù)實際情況相對明確中央和省、市、縣、鄉(xiāng)各級財政和村集體分擔的比例，并以社會捐贈和社會互助等作補充。一般中央財政應負擔50%，特別困難的地方中央的負擔比例還可以再提高，余下的部分，鄉(xiāng)村經濟條件差的省與地、縣、鄉(xiāng)三級負擔，負擔比例可為2∶4∶4；鄉(xiāng)村經濟條件一般的縣、鄉(xiāng)、村三級負擔比例各為三分之一或3∶3∶4.并且各級政府應建立低保專門帳戶，專賬要按已定好的分攤比例做好收入賬，中央、省、市、區(qū)（縣）各多少。同時，建議將個人所得稅作為支持最低生活保障制度的主要財源。在發(fā)達國家，個人所得稅約占整個財政收入的30%左右，而主要用于社會保障的公共支出約占財政支出的20～30%.另外還可適當開展社會捐贈活動，充分發(fā)揮民間慈善團體的作用。

4、完善低保管理體制。建立政府統(tǒng)一協(xié)調、民政部門歸口管理、相關部門聯(lián)動的管理模式。對基層管理機構和服務網絡要加強建設，要將工作重心下移，夯實基層工作基礎，現(xiàn)在基層單位專項負責的人很少或沒有，不利于工作的開展。在管理上堅持屬地管理原則，以戶口所在地作為低保救助管理的基本單元，不論貧困人員住在何地，都要納人戶口所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理。同時加強檢查和督促，確保低保金及時足額發(fā)放。

5、實施相應的配套改革。建立低保制度是一項復雜的系統(tǒng)工程，應有相應的改革措施與之配套。（1）完善政策法規(guī)，實現(xiàn)最低生活保障的法制化、規(guī)范化管理。（2）制定與之配套的優(yōu)惠政策。如對已享受低保救濟但生活仍較困難的村民，可對其子女教育費用等實行減免政策；對有勞動能力的農村經營者實行減免稅金等優(yōu)惠政策。（3）積極調整和優(yōu)化農業(yè)結構，推進農業(yè)產業(yè)化經營，加強農村基礎設施建設，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和組織農村勞務輸出，努力增加農民收入，從根本上消除農村居民的貧困問題。（4）營造良好的氛圍環(huán)境。政府應高度重視，管理部門要加強同財政、勞動保障、工商、稅務、教育、衛(wèi)生等部門的溝通與協(xié)調，探索實行醫(yī)療救助和教育救助等辦法與措施，做好低保工作；社會各界要用理解和愛心，積極認同和參與，鼓勵社會組織和個人為農村低保提供捐贈和資助，真正形成部門齊抓共管、社會互助互濟的良好社會氛圍。

參考文獻：

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Abstractminimumsubsistenceguaranteesystemforcitizensistheresultofthesocio-economicfactorstobetrappedinpovertybytheGovernmenttogivethemostbasiclivelihoodguaranteesystemfornationalrelief.Ruralminimumlivingstandardsecuritysystemistosolvefoodandclothingproblemofruralpovertyanimportantmeasureforbuildingasocialistharmonioussocietyandbuildinganewsocialistcountrysideisofgreatsignificance.Thesystemsinceitsinceptionmorethan10years,constantlysumupexperienceinallaspectsonthebasisofalsobecomingmoreandmoremature.Thearticleaimsfortheoperationofitsmainproblemsputforwardasoundideatomakeitbetter,toplayagreaterroleinsociety.

Keywordsminimumsubsistenceguaranteesystem;lowobject;fundinglow

最低生活保障制度是我國社會救助體系重要的組成部分，它根據(jù)維持最起碼的生活需求的標準設立一條最低生活保障線，每一個公民，當其收入水平低于最低生活保障線而生活發(fā)生困難時，都有權利得到國家和社會按照明文公布的法定程序和標準提供的現(xiàn)金和實物救助，俗稱“低?！?。低保制度使得農村的貧困群體得到了十分及時且必要的救助，這對保持農村社會的穩(wěn)定和整個國家的和諧都起到了非常關鍵的作用。所以，不斷完善農村最低生活保障制度是建設和諧社會的需要，也是建設社會主義新農村的需要。目前，低保制度推廣和完善面臨最大的問題有三個方面：一是低保資金的來源，二是低保戶的評審，三是低保運行的監(jiān)督。針對這三方面的問題，筆者認為以下意見值得認真對待。

一、在資金來源上，應該多渠道籌措資金，資金問題是農村低保制度得以實施的關鍵

現(xiàn)行的農村低保制度主要采取市、縣財政分擔，省財政給予適當補助的籌資模式，中央財政至今未安排農村低保資金，許多地區(qū)由于基層財政沒有能力對低保資金進行配套，嚴重影響了農村低保的推廣，這種現(xiàn)象在農村的其他保障制度推廣中也普遍存在。這對于經濟條件尚好的東部沿海地區(qū)問題不大，但經濟欠發(fā)達的中西部地區(qū)尤其是國家級、省級貧困縣市的財政壓力很大?？紤]到中央及各級政府財力有限，支持實施農村低保制度不應平均投入支持財力，而應突出重點，有針對性地實行傾斜。根據(jù)各省經濟狀況的不同，中央確定轉移支付低保資金的比例，對于沿海開放的省份中央可以不補或少補；對于內陸較貧困的省份，中央應加大財政支持力度（30%～50%較為適宜），盡可能的減輕省級的財政壓力；對于特別貧困的省份，如青海、，中央至少應負擔低保總支出的一半，這是在中央與省級之間的資金劃分。這樣劃分的依據(jù)有二：一是各省經濟情況不同，自給能力有別，區(qū)分不同情況給予支持符合建立和諧社會，全國協(xié)調發(fā)展的主流；二是經濟越是發(fā)達的省份和地區(qū)，需要低保救助的人越少，越是貧窮的地方，越沒有能力安置配套資金，越需要大力支持。

關于中央政府是否有能力提供低保資金的問題，筆者認為中央政府完全有能力。2005年，政府的財政收入已經達到3萬億元，僅增收部分就達5000多億元，中央財政加大支持農村低保的力度應該不成問題。建立農村低保制度究竟需要多少錢？如果按每人每月“補差”30～40元計算。如今還沒有享受低保的2600多萬貧困人口每年大約需要100億元。但是，這筆錢并非都要“新增”。按遼寧省的說法，取消農業(yè)稅后中央給地方的轉移支付款項中，已經有“農村特困戶救濟”這一項，2005年在遼寧省是1.62億元。而全省全年的農村低保資金是2.54億元，這筆款項占的比重是64%。也就是說，實際上，有2/3的錢中央已經掏出來了。2005年遼寧省農村低保的補差金額是30元左右，即使遼寧省補差金額增加到40元，也不過再增加1.5億元。

所以，如果假設遼寧省正在全國平均水平上，除去已有的中央轉移支付的資金，全國“新增”投入也就在30～50億元之間，而貧困人口每人每月可得到低保救助金為40元。按比較寬裕的計算，整個資金量再翻一番（每人補差70元左右），也不過100個億，相當于2005年財政收入的0.33%。所以說，解決農村低保的資金問題的前景應該是很樂觀的。[1]2007年第二季度，民政部統(tǒng)計低保的補助標準是71.4元/每人每月（參照下表），6月份的計劃支出為7.4億元，按此計算全年不過88.8億元，僅占2006年全國財政總收入（39373.2億元）的0.2255%。這個比例低于2005年。所以中央完全有能力推進農村低保的全面覆蓋。

篇（3）

最低生活保障制度是指國家為保障收入過低而難以維持最基本生活的貧困人群而建立的，旨在使貧困人群的基本生活得以保障的一種救濟制度。農村最低生活保障制度是我國農村社會救助領域的一項重要制度，在保障農村貧困人口及其家庭的基本生活方面發(fā)揮著日益重要的作用。面對目前城鄉(xiāng)低保制度的二元化在保障方面所表現(xiàn)出的城鄉(xiāng)差異，以及最低生活保障制度實施過程中出現(xiàn)的問題，都亟須對農村最低生活保障制度進行完善。因此，建立完善的農村最低生活保障制度不僅是建設社會主義新農村的關鍵問題,更是建設中國特色社會主義和諧社會的堅實基礎，對國家經濟發(fā)展具有重大意義。本文以重慶市為例對農村最低生活保障制度建設進行探討。

一、重慶農村最低生活保障制度的現(xiàn)狀

重慶市從2003年開始進行農村最低生活保障試點工作；2007年1月，開始全面建立和實施農村居民最低生活保障制度，保障人數(shù)和保障標準逐年提高。當前，重慶農村最低生活保障制度的現(xiàn)狀表現(xiàn)在：

（一）覆蓋范圍擴大，但仍顯狹窄

隨著農村最低生活保障制度工作的進一步深入，社會保障工作取得明顯成效，低保覆蓋面有較大幅度的擴展。截至2008年12月底，重慶農村低保人數(shù)為78萬人，占農業(yè)人口的3.31%，比上年增加6.15萬人，增長8.5%。但目前農村還需要低保政策扶持的貧困人口以及已確定為低保對象但還沒有享受低保待遇的困難群眾仍占很大比重，這對推進農村最低保障制度工作是一個大的挑戰(zhàn)。

（二）城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的二元化拉大了城鄉(xiāng)低保差距

城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度在政策規(guī)定和內容上都各不相同，明顯表現(xiàn)為制度的二元化。城鄉(xiāng)不同的保障標準及由此造成的實際補助的差別，使得城鄉(xiāng)差距越拉越大。2009年城市低保標準是223.8元每人/月，實際補助是159元；而農村低保標準是98.1元每人/月，實際補助是59元，城鄉(xiāng)差距分別是228%和269%。由于這種人為的制度安排，城鄉(xiāng)低保差距被拉大，致使農村低保對象生活艱難，低保家庭除了維持日常生活支出外，基本無力購買日常耐用消費品。

（三）財政收入增加，但救濟經費不足

隨著中國經濟實力進一步增強，國家財政收入增加，國家對居民最低生活保障的支持力度也大幅提高。但低保經費保障的力度遠遠小于經濟增長發(fā)展所帶來的生活水平的提高幅度，加之區(qū)縣政府在利用社會救濟經費時往往先保障經濟效果明顯的其他項目，延遲對低保的補助，救濟經費的滯后使得低保工作開展緩慢。

（四）堅持“以人為本、執(zhí)政為民”，但基層辦事缺乏科學性與公平性

農村最低生活保障制度堅持“以人為本、執(zhí)政為民”的指導思想，保障貧困人口的最基本生存問題，克服現(xiàn)實生活中的困難，幫助他們盡早脫離貧困。但農村最低生活保障制度在實施過程中由于其工作量大且繁瑣，加之保障對象和保障標準的難確定性，使得部分低保工作人員在完成工作時因缺乏相關低保法律的支撐，做事時缺乏科學性和公平性。

二、重慶農村最低生活保障制度存在問題的原因分析

（一）低保對象和低保標準難確定性分析

家庭收入是農村各地區(qū)確定低保對象的唯一依據(jù)。農村家庭收入分為固定收入和非固定性收入，其中非固定性收入又分為隱性收入和臨時性收入。農村家庭收入構成存在著多樣性和不穩(wěn)定性，使家庭收入界定困難。同時，由于區(qū)域經濟發(fā)展不平衡,各地區(qū)經濟發(fā)展水平差異大，導致各地區(qū)低保標準差異也較大。東部沿海地區(qū)經濟實力雄厚，保障水平相對較高；受財力限制的中西部地區(qū)，低保標準則相對較低。

（二）城鄉(xiāng)二元化指導思想分析

城鄉(xiāng)二元化思想使政策導向程度不同。1999年，國務院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，對城市最低生活保障進行了改革，現(xiàn)已基本實現(xiàn)了統(tǒng)一管理，制度化、規(guī)范化、社會化程度有很大提高，運行機制開始趨于成熟。與城市相比，針對農村最低生活保障制度建設，國家只是從政策層面提出全面建設的要求，卻沒有相關的法律法規(guī)來保障規(guī)范。一些地方由于城鄉(xiāng)二元思維定式，對最低生活保障標準制定不科學，各地方各自制定制度，缺乏統(tǒng)一指導，使低保工作落實難度大，運作不規(guī)范。

（三）低保資金缺乏原因分析

目前，重慶各區(qū)縣已普遍將低保資金列入了財政預算，有效地改善了低保資金的供給狀況。由于各地財政狀況參差不齊，在地方政府財政預算安排時，因考慮地方經濟發(fā)展效益優(yōu)先的原則，最低保障資金排序前后不一，使得某些地區(qū)尤其貧困地區(qū)的低保資金供給也參差不齊。同時，低保資金籌集工作比較滯后，宣傳、募集、資助的力度不足，使得部分社會救濟經費在歸到慈善機構后被分散利用。

（四）農村低保相關法制缺失分析

目前，有關農村最低生活保障制度的法律法規(guī)還不健全，沒有專門規(guī)范農村低保工作的全國性文件和專門的法律法規(guī)。在低保工作開展方面，各地區(qū)農村最低生活保障工作多是依據(jù)各地方政府自身制定的有關政策開展，操作程序不規(guī)范。且大多數(shù)地方的農村低保由民政部門下屬的社會救災救濟科室來負責，沒有專門的科室負責，由于缺乏制度性約束，工作中的隨意性較大，造成工作中缺乏科學性和公平性。

三、建設重慶農村最低生活保障制度的路徑選擇

（一）科學合理地確定保障對象和保障標準

按照重慶市規(guī)定，人均收入低于最低生活保障標準才能享受差額最低生活保障。家庭收入是核定能否成為農村最低生活保障對象的唯一依據(jù)，因此要求工作人員在核算家庭收入時須分類計算，對家庭固定收入采用逐項計算；對非固定性收入采用家計調查的方式。同時必須登門走訪，反復核查，避免漏報、錯保現(xiàn)象的發(fā)生，力求公平、公正。重慶各區(qū)縣的經濟發(fā)展水平和自然條件的差異較大，在設定保障標準時也應從實際出發(fā)，因地制宜，合理科學地設定本地的保障標準。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的最低生活保障制度，縮小城鄉(xiāng)差距

重慶是西部地區(qū)典型的“大城市帶大農村”，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的重要舉措。重慶作為我國首個統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，首先應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度。最低生活保障標準應徹底摒棄城鄉(xiāng)有別的傳統(tǒng)觀念，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；結合不同區(qū)縣的經濟發(fā)展水平，以維持各地貧困居民最基本生活的物質需要為依據(jù)，因地制宜，科學實施。自2007年起，重慶已開始建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌低保制度，將實行“工作機制城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、保障標準地區(qū)有別”的原則，農村困難群眾將享受與當?shù)爻鞘欣щy群眾一樣的保障標準.

（三）拓寬低保資金籌措渠道，規(guī)范資金監(jiān)管

最低生活保障的資金主要來源于政府的財政收入，在有限的財政收入下，有效的資金籌措機制是農村最低生活保障正常運行和持續(xù)發(fā)展的保證。重慶市目前農村最低生活保障資金的籌集以區(qū)縣財政為主，市財政為輔，同時鼓勵多渠道籌集農村居民最低生活保障資金。對于低保資金的規(guī)范管理，應實行專項管理，專項核算，?？顚Ｓ?，嚴禁擠占挪用。同時，健全基層社會保障機構，設立專門的資金管理機構負責，確保低保資金的安全與合理使用。

（四）建立健全最低生活保障制度的法律法規(guī)

社會保障實質是一種法律保障，是法律賦予每個公民在不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標準向其提供最低物質生活需要的社會保障制度。建立農村最低生活保障制度，就要有法可依。首先，通過國家立法，對最低生活保障的對象主體的權責做出明確的規(guī)定和說明，使其規(guī)范化、法律化。其次，建立健全有關農村最低生活保障項目的規(guī)章制度，并使之與我國《城市居民最低生活保障條例》接軌，真正做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

四、結語

農村最低生活保障制度是國家和社會為了保障收入難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的一種社會救濟制度。它的最終目標是解決農村貧困人口的溫飽問題。農村最低生活保障制度作為社會救濟制度的延續(xù)和延伸，是社會救助制度的法律化、制度化和規(guī)范化。做好農村最低生活保障工作，是保障人民安居樂業(yè)、維護社會秩序、繁榮經濟的重要保障。

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調查分析與政策研究――以對重慶市北碚區(qū)失地農民的調

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社會保障是指國家義務或有條件給予公民的公共產品或半公共產品，有些需要強制性實施。換言之，它是指國家以倡導或干預方式提供的各種收入支持和服務幫助，包括社會保險、社會福利、社會救助、優(yōu)撫安置等內容。就社會保障的英文“SocialSecurity”一詞而言，直譯即為“社會安全”的意思，內涵自然包括維持社會穩(wěn)定與公平、支持社會和諧發(fā)展與經濟增長等福利增進與改善的政策措施，社會保障是國家履行的一種對內安全職能。社會保障制度是工業(yè)化和城市化的產物，是為城鄉(xiāng)勞動力市場的有效合理運行與發(fā)展而服務的。社會保障制度是一種公共計劃，建立這種制度是為了保護個人及其家庭不因失業(yè)、年老、疾病或家庭成員死亡而失去最基本的生活保障，并通過公共服務（如醫(yī)療等）以及為家庭生活提供經濟補助以增進其福利。從社會保障的定義及其基本特征可以知道，社會的弱者及潛在的弱者是社會保障的主要對象。社會保障的不僅僅是公民個人的收入，而且把社會管理職能延伸到營養(yǎng)、住房、健康和教育等人民社會生活的方方面面，“社會保障政策因此就成為緊密協(xié)調提高福利水平和促進人力的民族國家政策。[1]”這里研究的社會保障是廣義的社會保障，是指社會成員因年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、死亡、災害等原因而喪失勞動能力或生活遇到障礙時，能夠從國家獲得基本生活需求的保障。侯文若先生的定義比較完整、全面，“社會保障可以理解為對貧者、弱者實行救助，使之享有最低生活，對暫時和永久失去勞動能力的勞動者實行生活保障并使之享有基本生活，以及對全體公民普遍實施福利措施，以保證福利增進，而實行社會安定，并讓每個勞動者乃至公民都有生活安全感的一種機制”[2]

二、少數(shù)民族城市化

城市是人類文明的結晶,城市化則是人類社會進步的重要標志,城市化是任何國家和地區(qū)現(xiàn)代化進程中不可回避的客觀規(guī)律.歷史地看,隨著生產力的發(fā)展,先是在尼羅河流域,然后是在兩河流域,出現(xiàn)了最早的城市形態(tài).工業(yè)革命以來,社會生產力獲得極大解放,工業(yè)化加快,帶動城市化的快速發(fā)展,城市成為創(chuàng)造文明和聚集財富最主要的地域[3]。 城市化一詞來自英語（Urbanization），也譯作“都市化”、“城鎮(zhèn)化”。對于城市化的概念，仍沒有一個統(tǒng)一的定義，人們從不同的角度提出了不同的理解：“城市化是變農村人口為城市人口的過程，或者說是人口向城市集中的過程 [3]“城市化通常指農業(yè)人口轉化為城市人口的過程”。[4]“城市化進程，就是一個經濟發(fā)展、經濟結構和產業(yè)結構演變的過程，又是一個社會進步，社會制度變遷以及觀念形態(tài)變革的持續(xù)發(fā)展過程[5]?？v觀世界歷史，“一個國家工業(yè)化、現(xiàn)代化的過程也是逐步實現(xiàn)城市化的過程，沒有城市化就不可能有現(xiàn)代化。在現(xiàn)代條件下，城市化的本質是鄉(xiāng)村城市化，是人類生產和生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉化的歷史過程。其中包括兩個過程:一是農業(yè)人口向非農業(yè)人口轉移，向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)人口的增長，農村生產、生活方式和生活質量逐步城市化；二是城市區(qū)域的擴大和城鎮(zhèn)數(shù)量逐步增加，城市不斷發(fā)展完善的過程。城市化一定意義上就是改變農民的社會關系,化農民為市民,讓越來越多的農村人口進入城市,由從事較低效率的農業(yè)勞動轉變?yōu)閺氖螺^高效率的第二、第三產業(yè)的經濟活動,由傳統(tǒng)的、封閉的生產生活方式轉變?yōu)楝F(xiàn)代的、開放的生產生活方式,享受現(xiàn)代城市文明。農村人口城市化與城市經濟現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化共同構成城市化的豐富內涵。適應農村人口城市化要求,必須從社會保障制度入手。

三、少數(shù)民族城市化對農村社會保障的需求

少數(shù)民族農村經濟落后，農村工業(yè)化或農業(yè)產業(yè)化發(fā)展緩慢，產業(yè)結構轉型與升級困難，這都與農村社會保障的缺失有一定關系。當前，少數(shù)民族地區(qū)農村仍然延續(xù)著傳統(tǒng)的小農生產作業(yè)模式，農產品結構比較單一，勞動生產效率低下，勞動者素質低，這與城市化、工業(yè)化興起所需要的高素質高技能的人才相矛盾。政府作為社會保障制度的供給者應該注意到，在社會轉型時期，社會保障不僅起著非常重要的社會安定團結的作用，即它的社會功能，同時應該重視，社會保障超常的經濟效率，即它的經濟功能。通過向少數(shù)民族農村地區(qū)提供社會保障等公共產品，一方面會激發(fā)出農民潛在消費需求，調動農民投資生產的積極性；另一方面在農民得到社會保障后，農村經濟將會快速發(fā)展，尤其表現(xiàn)為農村工業(yè)化或農業(yè)產業(yè)化的發(fā)展，農民的勞動生產效率得到提升、農民收入穩(wěn)步提高。因為農村社會保障制度建立后，農村醫(yī)療保健工作的加強，生活服務設施的改善，使農民平均壽命和勞動年限得以延長，從而相對增加了社會勞動投入總量。同時，農民患病、養(yǎng)老、失業(yè)、生活有了保證，沒有后顧之憂，勞動力的再生產能順利進行，勞動力的城鎮(zhèn)化與農村非農化轉移得到支持與鼓勵，有利于提高整個社會的勞動效率，有利于農民增加收入。所以，我們不能簡單地把建立農村社會保障制度看作是國家的恩賜與負擔，實際上它更是能夠促進農村經濟發(fā)展的一個重要手段。

四、城市化進程中少數(shù)民族農村社會保障的現(xiàn)狀

2002年，全國少數(shù)民族人口超過1億。全國共有5個民族自治區(qū)、30個自治州、119個自治縣，民族自治地方土地總面積613.15萬平方公里，占全國的63.87 %。在這里，筆者選甘肅省農村社會保障制度為研究對象，與甘肅城市社會保障，與其它少數(shù)民族農村地區(qū)的社會保障進行比較分析來揭示甘肅農村社會保障制度的現(xiàn)狀。

1.甘肅省農村社會保障制度現(xiàn)狀

目前，甘肅農村社會保障所涉及范圍之內的項目，都己經開始試點推進。2003年甘肅省在山月、靈臺、安西、阜蘭和慶城五個縣開始新型合作醫(yī)療的試點。隨著我國城市化進程的加快，國家加大了對西部少數(shù)民族地區(qū)農村社會保障制度建設的投入力度，甘肅省新型農村社會保障制度建設的速度正在加快，2006年，全省農村新型合作醫(yī)療的試點縣已經達到38個，新型農村合作醫(yī)療在試點縣覆蓋率達到44%，參合農民達到近800萬人，2006年全省農村以縣為單位的新型合作醫(yī)療覆蓋率從2004年的5.75%增加到43.7%，增幅和全國平均增長水平基本持平，可以看出，即使達到2006年的水平，覆蓋率仍然比全國平均覆蓋率50.7%低了7個百分點，但是這種差距正在呈現(xiàn)縮小的趨勢。截至2006年6月30日，甘肅省新型農村合作醫(yī)療試點縣中，覆蓋農業(yè)人口98728萬人，實際參合853.04萬人，參合率為86.41%，高于我國中西部平均79.43%近7個百分點。農村最低生活保障在2006年10月1日正式實施以來，已經覆蓋特困農民30多萬人，以農民自己交費為主的農村養(yǎng)老保險在甘肅省貧困人口的集中地缺乏必要的經濟基礎。但由于受經濟發(fā)展水平的限制，在農村仍然以家庭保障和土地保障為主。2002年甘肅省開展養(yǎng)老保險的只有一個地級市，9個縣，194個鄉(xiāng)的1345個村，總計參保人數(shù)9.8萬人，且在2002年沒有新參保人數(shù)，在社會養(yǎng)老保險工作機構的建設上，至2002年末還沒省級機構，只有2個地級機構，16個縣級機構，145個鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構。發(fā)展速度嚴重滯后于農村社會保障制度建設的進度。[7]

2.甘肅省農村社會保障與城鎮(zhèn)社會保障比較

目前甘肅農村社會保障與本省城市社會保障制度建設之間也存在明顯的差距。.長期以來，由于城鄉(xiāng)二元結構的存在，城市居民社會保障、社會福利在國家和單位的保障下，不斷發(fā)展完善，而農村社會保障，基本上只能是居民個人承擔。甘肅省農村最低社會保障與城市的差距，本文主要從甘肅省城鄉(xiāng)最低生活保障、城鄉(xiāng)社會保障項目等方面來說明。

甘肅省各地區(qū)城鄉(xiāng)最低生活保障情況。2003年全省總城市低保人數(shù)與低保費用為569710人、373452萬元，農村低保人數(shù)42526人、低保費用3423萬元。其中每個市分別為：蘭州市城鎮(zhèn)低保人數(shù)109344人、低保費用9314.1萬元，農村低保人數(shù)12835人、低保費用80.3萬元；嘉峪關市城鎮(zhèn)低保人數(shù)1941、低保費用1614萬元，農村低保在2003年嘉峪關市還沒有建立起來；金昌市城鎮(zhèn)低保人數(shù)11171人、低保費用599.9，農村低保人數(shù)2085人、低保費用12.4萬元；白銀市城鎮(zhèn)低保人數(shù)65395人、低保費用355.80，農村低保人數(shù)3406人、低保費用20.3萬元；天水市城鎮(zhèn)低保人數(shù)71405、低保費用592.76萬元，在2003年農村低保也沒有建立起來；武威市城鎮(zhèn)低保人數(shù)33991人、低保費用183.02；張掖市城鎮(zhèn)低保人數(shù)39036人、低保費用230.22萬元，農村低保人數(shù)3688人、低保費用5.6萬元；平涼市城鎮(zhèn)低保人數(shù)39380人、低保費用227.86萬元，農村低保人數(shù)6369人、低保費用33.6萬元；酒泉市城鎮(zhèn)低保人數(shù)29221人、低保費用176.44萬元，農村低保人數(shù)4296人、低保費用47.6萬元；定西市城鎮(zhèn)低保人數(shù)50044人、低保費用267.07萬元，慶陽市城鎮(zhèn)低保人數(shù)34931人、低保費217.90萬元，農村低保人數(shù)2696人、低保費用12.0萬元；隴南市城鎮(zhèn)低保人數(shù)36315人、低保費用221.52萬元，農村低保人數(shù)7151人、低保費用30.5萬元；臨夏市城鎮(zhèn)低保人數(shù)24124人、低保費用320.8萬元，甘南州低保人數(shù)22871人、低保費用136.6萬元，農村低保在2003年兩市都還沒有建立。[8]

甘肅省城鄉(xiāng)社會保障項目對比。城市：社會保險包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等都已普遍實行，在農村醫(yī)療保險有34個縣實行，其他的沒有涉及；社會福利：城市職工福利，辦公福利如社區(qū)服務、福利院、敬老院、干休所等普遍覆蓋，教育福利即九年制教育；農村辦公福利如五保戶供養(yǎng)、養(yǎng)老院、農村社區(qū)服務覆蓋率低，教育福利九年制義務教育。社會救助：城市最低生活保障制度和城市扶貧，農村救濟、救災和扶貧，2006年10月1日啟動農村最低生活保障制度。優(yōu)撫安置：城市與農村都有優(yōu)待、撫恤、安置項目。自愿輔助保障：城市企業(yè)保障、商業(yè)保障，農村少量商業(yè)保障。[9]

3.其它民族地區(qū)保障情況

全國民族地區(qū)農村社會保障同甘肅一樣，經歷了不同的發(fā)展階段，所開展的工作大同小異。例如，廣西壯族自治區(qū)開展的社會保障工作主要有農村社會救助、農村合作醫(yī)療、農村社會養(yǎng)老保險等內容[8]土地保障和家庭保障仍然是各民族地區(qū)主要的保障方式;農村社會救濟是民族地區(qū)農村困難群眾的主要救濟措施，但以臨時救濟為主，標準偏低;各地普遍開展農村社會養(yǎng)老保險改革試點，但多數(shù)地區(qū)處于停滯狀態(tài);廣西、內蒙、青海等地已開始逐步建立農村最低生活保障制度，但僅在少數(shù)縣進行試點。與發(fā)達地區(qū)相比，民族地區(qū)農村社會保障普遍存在政策不完善，保障范圍和保障水平都處于較低層次。下面是對青海省平安、大通、海晏三個縣的6個鄉(xiāng)農村社會保障狀況的調查[10]。

平安縣：巴藏溝鄉(xiāng)：13個村、960戶、漢族50%、回族50%、人口總數(shù)4382人、五保戶15人、稅費改革財政轉移支付每人每年980元現(xiàn)金、貧困戶670戶，每戶每年發(fā)放糧食100斤、60歲以上人口每年900元，其他除五保戶外，均由子女供養(yǎng)，大病保障無措施；石灰窯鄉(xiāng)：14個村、1710戶、漢族56%、回族44%、人口總數(shù)7890、無集體經濟、五保戶16戶、通過稅費改革財政轉移支付每人每年981元現(xiàn)金，貧困戶1200戶、每戶每年發(fā)放糧食101斤，60歲以上人口每年2300元、其他除五保戶外，均由子女供養(yǎng)，大病保障無措施；

大通縣：良教鄉(xiāng)：12個村、3510戶、回鄉(xiāng)族、人口總數(shù)16847人、有一個鄉(xiāng)辦小煤窯，五保戶34人，以稅費改革財政轉移支付每人每年982元現(xiàn)金，貧困戶261戶，特困戶縣財政每人每年補助300元，貧困戶沒保障，60歲以上人口數(shù)913人，除五保戶外，均由子女供養(yǎng)，大病保障已按人均一元建立農村合作醫(yī)療基金；東峽鎮(zhèn)：13個村、3383戶、回鄉(xiāng)族、人口總數(shù)14818人、無集體經濟、五保戶20戶，以稅費改革財政轉移支付每人每年983元現(xiàn)金、貧困戶466戶、特困戶縣財政每人每年補助301元，貧困戶沒保障、60歲以上老人有3000，除五保戶外，均由子女供養(yǎng)，大病保障已按人均兩元建立農村合作醫(yī)療基金。

海晏縣：三角城鎮(zhèn)：5個村、915戶、漢族80%、人口總數(shù)3755人、兩戶鎮(zhèn)辦企業(yè)、五保戶2人，以稅費改革財政轉移支付每人每年984元現(xiàn)金、貧困戶318戶，特困戶縣財政每人每年補助302元，貧困戶沒保障、60歲以上人口有900人，除五保戶外，均由子女供養(yǎng)、大病無保障措施。哈勒景鄉(xiāng)：3個村、282戶、蒙古族85%以上、人口總數(shù)1418、無集體經濟、無五保戶、貧困戶73戶、特困戶縣財政每人每年補助303元，貧困戶沒保障，60歲以上有82人，除五保戶外，均由子女供養(yǎng)、大病醫(yī)療無保障措施。

通過以上分析，可以看出，少數(shù)民族地區(qū)傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障仍然發(fā)揮著重要作用，而社會保障卻很缺乏。要加快少數(shù)民族地區(qū)的城市化進程，最終實現(xiàn)整個社會的工業(yè)化、現(xiàn)代化，消除民族之間的差距與不平等，必須進行制度創(chuàng)新，以社會保障制度作為少數(shù)民族城市化進程的切入點，加快民族地區(qū)農村社會保障制度建設的步伐。當前少數(shù)民族地區(qū)需要解決農牧民群眾的醫(yī)療保障、最低生活保障、養(yǎng)老保障問題。

五、建立與完善城市化進程中少數(shù)民族農村社會保障

社會保障是人類生存的需要。馬克思指出：“在現(xiàn)實世界中，個人有許多需要”[11]人是一種高級復雜動物，存在不同的需要（按不 同的需要分為自然需要、社會需要、經濟需要），人的需要在一定社會關系中形成，并通過人的自覺社會實踐活動得到體現(xiàn)。列寧認為社會主義應該“充分保證成員福利和使他們獲得自由的全面發(fā)展”[12]。這里說明社會應該保證人類的自由和需要，為人類提供福利和全面發(fā)展的權利。中國社會主義的目的是滿足人民日益增長的物質和文化生活的需要，社會保障就是為了滿足社會公民獲得該需要的一個重要手段。社會保障是一種純公共物品，每個公民都應該平等的獲得保障權，社會保障不應該因地域或民族不同而產生排他性。社會保障的范圍和程度首先由一個國家的經濟發(fā)展水平決定，但同時也與一個國家、民族的文化傳統(tǒng)、價值理念和倫理道德原則有著密切的關系。因此，筆者在本文以人道價值思想，以社會公正與平等的原則，對怎樣建立和完善少數(shù)民族地區(qū)社會保障作出了以下構想。

1.建立少數(shù)民族農村最低生活保障

目前，在少數(shù)民族地區(qū)建立了特困戶救助制度，但這并不能滿足農村居民的要求。由于少數(shù)民族農村的自然條件和市場經濟發(fā)展的客觀要求，政府應該為農民建立最后一道安全網，具體的應從以下入手。

(1)合理界定農村居民最低生活保障制度的保障對象

政府對農村居民提供生活最低保障，不僅是政府對公民應盡的義務，也農村居民應該享受的生存權利。只要符合最低生活保障條件的，都可以主動提出申請。農村最低生活保障的對象應該低于或等于國家公布的最低生活水平的人群。

(2)科學界定農村居民最低生活保障制度的保障標準

少數(shù)民族地區(qū)制定最低生活保障標準，應該結合本地區(qū)的具體情況，遵循既要保障貧困居民基本生活，又要克服其居民依賴思想；根據(jù)本地區(qū)農村居民基本生活需求、經濟發(fā)展、物價和財政能力來確定。

(3)建立農村居民最低生活保障的資金籌集機制

資金問題對于少數(shù)民族地區(qū)來說是一大瓶頸問題。我國的最低生活保障資金是由財政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委員會共同負擔的。隨著農村稅費改革，目前少數(shù)民族地方財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難而無力支付。少數(shù)民族政府可以制定統(tǒng)一的社會保障稅，建立最低生活保障基金，來解決最低生活保障資金的籌集。

(4)加強最低生活保障制度的配套改革

一是加強最低生活保障制度的法制建設，國家有必要制定《最低生活保法》，把最低保障工作納入法制軌道，確保農民的最基本生存權益；二是對于特困戶可以實施減免政策，減免子女教育的學雜費等。

2.建立農村新型醫(yī)療保障制度和救助制度

(1)實施少數(shù)民族新型醫(yī)療和醫(yī)療救助制度

農村合作醫(yī)療在少數(shù)民族地區(qū)應該是一種策略性選擇，少數(shù)民族農村實施醫(yī)療救助和提供公共衛(wèi)生服務是農村醫(yī)療保障最基本的選擇。根據(jù)目前少數(shù)民族地區(qū)的合作醫(yī)療籌資水平，合作醫(yī)療補償水平不可能很高，否則合作醫(yī)療基金可能會超支，反而導致農民看不起病。因此，在少數(shù)民族地區(qū)實施農村合作醫(yī)療制度和醫(yī)療救助制度相結合，對于患重大疾病的農民給予醫(yī)療救助，切實解決農民因病致貧因病返貧問題。

(2)建立少數(shù)民族農村大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險

我國少數(shù)民族農民對大病的應對能力很弱，因病致貧返貧的現(xiàn)象多，農民對于農村大病醫(yī)療救助非常迫切。大病醫(yī)療救助覆蓋面應該是少數(shù)民族全部農村居民，具體的對象應該是患有重大疾病的農民。醫(yī)療保險實行個人賬戶和社會統(tǒng)籌相結合，保險基金的籌集原則應該按照“個人繳費為主，政府和集體補貼為輔”。建立個人賬戶，農民和集體分別根據(jù)少數(shù)民族地區(qū)當?shù)剞r民的平均收入按一定比例繳納，并確定一個標準，超過部分歸入統(tǒng)籌基金。支付較小的醫(yī)療費，則由統(tǒng)籌基金支付。農村大病救助醫(yī)療保險資金的管理和使用，在現(xiàn)有的社會保障管理機構的基礎上，按照“精簡、高效”的原則，組建農村大病救助醫(yī)療保險管理機構，從事農村大病救助資金的籌集、管理和使用等工作。

(3)逐步建立少數(shù)民族農村養(yǎng)老保險制度

目前，在少數(shù)民族地區(qū)大規(guī)模實行農村養(yǎng)老保險還不具備經濟條件，養(yǎng)老保險要從當?shù)氐膶嶋H出發(fā)，以保障老年人基本生活為目的，以家庭養(yǎng)老、集體幫助、國家補助與個人儲蓄養(yǎng)老相結合的方式，采取政府積極引導和農民自愿相結合的原則，逐步提高社會化養(yǎng)老程度，達到“低水平、廣覆蓋、適度保障”，逐步擴大少數(shù)民族地區(qū)農村社會養(yǎng)老保險覆蓋面。

(4)鼓勵發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)的社會互助

在少數(shù)民族地區(qū)，社會互助發(fā)揮著不可忽視的作用。在生活中村民為了解決一時的困難，可以向自己的親戚朋友、鄰居求助一定的物質幫助，等其他的朋友、鄰居或其他困難戶有困難時，給他們一定的物質幫助，這不僅彼此提供了一定的物質幫助，而且還加深了交流和溝通，深化了人與人之間的感情，有利于人與人之間的和諧，加強了農村地區(qū)的團結和穩(wěn)定。對于這些突發(fā)性、暫時性的小型災害和困難，還可以彌補國家和集體保障的不足。

參考文獻：

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[5]吳忠民.《論公正的社會調劑原則》[J]社會學研究，2002年6期.

[6]楊重光 .劉維新：《社會主義城市經濟學》，中國財政經濟出版社，1990版.

[7] 資料來源:根據(jù)《關于加06年中央和地方預算執(zhí)行情況與2007年中央和地方預算草案的報告》和甘肅省衛(wèi)生廳統(tǒng)計資料整理轉引自李永生2007年碩士研究生論文《甘肅省農村社會保障制度建設研究》.

[8]《甘肅年鑒》.2004年.

[9]轉引自李永生2007年碩士研究生論文《甘肅省農村社會保障制度建設研究》.

[10]青海省財政廳社保處.《青海省農村牧區(qū)社會保障現(xiàn)狀及思考》附表(內部資料)轉引自唐新民2007年碩士研究生論文《民族地區(qū)農村社會保障制度研究――以云南省為例》.

篇（5）

江蘇省的農村社會保障體系主要經歷了三個階段，即1992一1998年為試點起步階段，1999一2002年為整頓規(guī)范階段，2003年至今為探索發(fā)展階段。截止2006年6月，全省已有13個省轄市、101個縣(市、區(qū))，1310個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建立了農保制度，參保人數(shù)已達859.95萬人(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工)，基金積累總額74. 45億元，領取養(yǎng)老金人數(shù)127. 57萬人，經過十多年的探索，農村社會保障工作取得一定的進展，參保人數(shù)和基金積累居全國首位。

目前，全省農業(yè)人口3699. 88萬人，其中農村勞動力人口2665萬人。而江蘇省參加農村社會養(yǎng)老保險的人數(shù)僅為859.95萬人，占全省農業(yè)人口的23.2%，占農村勞動力人口32. 2%;南京、姜堰、建湖參保人數(shù)較少，覆蓋率較低，其余地區(qū)情況大體相同。因此，總體來講，江蘇省參保覆蓋面過窄，社會保障功能難以發(fā)揮和實現(xiàn)。

一、江蘇省農村社會保障存在的問題

1、制度不健全

健全的社會保障制度，是維護社會長治久安，保證經濟的可持續(xù)發(fā)展，完善社會保障制度，建立市場經濟體制的基礎。由于受社會經濟發(fā)展水平、城鄉(xiāng)二元結構、制度建設起步較晚等因素制約，許多關于農村社會保障的實施辦法都是通過行政性文件，缺乏法律強制力，資金難以得到有力保證，部分地區(qū)還存在政策落實不到位等問題，江蘇省尚未形成較為理想的制度模型，可以說農村社會保障基本上處于一種缺失狀態(tài)。

2.覆蓋面窄

目前，全省農業(yè)人口3699. 88萬人，其中農村勞動力人口2665萬人。而參加農村社會養(yǎng)老保險的人數(shù)僅為859.95萬人，占全省農業(yè)人口的23.2%，占農村勞動力人口32. 2%，社會保障制度主要集中在城市各類企業(yè)下崗職工或失業(yè)人員，因此，總體來講，參保覆蓋面過窄，社會保障功能難以發(fā)揮和實現(xiàn)。

3、資金缺口大

目前全省農民社保資金來源渠道少，且數(shù)量較低，與建立、健全農民社保體系所需資金相差甚遠，隨著人口老齡化趨勢的加強，資金投入的問題會更加突出。

4、生活保障水平低

改革開放以來，全省農村貧困地區(qū)的狀況得到了顯著改善，但是，由于城市經濟發(fā)展迅速帶來了城鄉(xiāng)兩級分化的狀況日益嚴重，農村居民收入相對于城市居民收入的比例下降了，農村貧困問題仍然嚴重。因此，農民的實際收入水平并不高，用于養(yǎng)老保障能力有限，農民的現(xiàn)金收入用于購買生活必需品和購置生產資料后所剩無幾。

5、參保意識淡薄

全省的農村社會保障工作缺乏總體的設計和政策支持，各級政府尤其是基層部門對農村社會保障工作的緊迫性、重要性認識不足，使得保障措施難以落實到實處。由于政治、經濟和文化條件的限制，農民沒有參保的意識，缺乏長遠打算，因而對參加社會保險、合作醫(yī)療等積極陛不高。

二、針對江蘇目前的農村社會保障情況。為建立、健全全省農民社會保障體系提出了一些的對策與建議

1、建立和健全農村社會保障制度的法律

法律制度的不完善，社會保障資金的使用監(jiān)督力度不夠，使得全省農村社會保障沒有落實到實處，可以通過建立農民社會保障基金的咨詢和質問制度，給農民提供有關社保咨詢的平臺，同時賦予農民社保機構相應的行政處罰權力，對應繳納農民社保費用而未予繳納的單位和個人給予相應的處罰。

2、繼續(xù)推行新型農村合作醫(yī)療制度

不斷完善新型農村合作醫(yī)療制度，切實做好新型合作醫(yī)療資金籌集工作。新型農村合作醫(yī)療資金實行區(qū)縣統(tǒng)籌，農民個人負擔部分以戶為單位自愿繳納合作醫(yī)療費用。籌集標準原則上農民個人負擔每人每年不低于24元，經濟條件較好的地區(qū)可適當提高繳費標準。農村五保戶、低保戶參加新型合作醫(yī)療，其個人應承擔的部分，由財政負擔，市和區(qū)、縣各負擔50%，確保區(qū)縣低保戶、五保戶能無障礙進入合作醫(yī)療。

3、構筑覆蓋廣泛的農村救助體系，農村最低生活保障做到應保盡保

農村最低生活保障做到應保盡保。低保資金由區(qū)、縣負擔，對經濟較薄弱的區(qū)縣，市級財政給予適當補助，確保按時足額支付。進一步建立和完善以低保制度為基礎，以醫(yī)療救助、教育救助、災害救助為重點、社會互助為依托的農村救助體系。全市分散供養(yǎng)的，不低于當?shù)剞r村低保標準的110%，集中供養(yǎng)的，不低于當?shù)剞r村低保標準的150%。進一步提高五保戶集中供養(yǎng)率。

4、堅持“個人墩費、政府補貼、以收定支、收支平衡、統(tǒng)賬結合、多繳多得、制度街接、保障基本”的原則

建立繳費水平與收入現(xiàn)狀和承受能力相適應、保障水平與本地區(qū)經濟社會發(fā)展水平相協(xié)調、社會保障與家庭保障相結合、保險關系與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險相銜接的新型農村養(yǎng)老保險制度。

5、增加投入，建立多元融資渠道

為解決全省對農村社會保障投入資金不足的現(xiàn)狀，首先要建立穩(wěn)定可靠的資金來源渠道，建立以政府為主體的融資渠道;其次應積極拓展社保資金的來源渠道，市、區(qū)、縣要加大對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的投入，如果財政資金有限，可以開展慈善投資、社會捐贈活動減輕財政的壓力，也可以通過冷行農民社保資金債券方式來緩解目前社保資金的不足。

6、參照城市居民最低生活保障制度，提高農村最低生活保障水平

首先，應該完善最低生活保障制度。可以參照城市居民最低生活保障制度，增加對無人贍養(yǎng)的老年人、失去工作能力的殘疾人、無勞動能力的未成年人給予基本生存的最低保障制度規(guī)范，以解決其溫飽問題。其次，要對建立農村低保制度所需資金進行統(tǒng)籌規(guī)劃，以確保資金來源的穩(wěn)定性，加強對資金的管理和監(jiān)督。最后，應該根據(jù)各地區(qū)的實際情況修改、完善低保制度，以確保低保制度符合各地區(qū)的發(fā)展水平，從而更好的保障當?shù)厝嗣褡畹偷纳钏健?/p>

7、擴大宣傳，提高農民參保的積極性

全省農民參保意識薄弱，沒有意識，參保率自然就低，因此加強社保在農村的宣傳力度就顯得尤為重要。要充分利用電視、報紙、廣播、互聯(lián)網等多種媒體，擴大宣傳，營造社會保障工作的輿論氛圍。對新出臺的政策措施，要及時宣傳到位;對在農村社會保障工作上有突出貢獻的單位、個人，要及時宣傳報道。

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1.引言

本文主要分析政府工作報告中作謂語的動詞英譯的虛化法。本文所指的虛化，是指在漢譯英過程中，采用名詞法、形容詞法、副詞法、介詞詞組法、非謂語動詞法和無形法來翻譯漢語謂語動詞。

2.結合《2012年政府工作報告英譯 》分析動詞英譯的虛化法

2.1名詞法

名詞法包括翻譯成名詞、名詞性短語和名詞性從句。

例1：國內生產總值47.2萬億元，比上年增長9.2%。

Chinas GDP reached 47.2 trillion yuan，an increase of 9.2% over the previous year.

在例1中漢語動詞，“增長”采用了名詞法翻譯方法。把動詞“增長”翻譯成了名詞性短語“an increase of ”，可以減少小句的數(shù)量，使文章更簡潔。英語傾向于用名詞表達漢語用動詞表達的概念，即動作、行為、狀態(tài)等，尤其在科技、法律、政治文體中更是如此。

2.2非謂語動詞法

例2：城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度初步建立，貧困人口基本生活得到保障。

The system of subsistence allowances for urban and rural residents was basically in place，guaranteeing basic living conditions for the poor.

分析：原文的并列結構暗含因果關系，非謂語動詞 guaranteeing顯示出深層的句法關系，既譯出“得到保障”，又連結前后。用現(xiàn)在分詞guaranteeing作結果狀語，表示“城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度初步建立”之后所帶來的結果。如果把它譯為guarantee，就不會有這種效果。）

例3：交通運輸產業(yè)快速發(fā)展，經濟社會發(fā)展的基礎進一步夯實。

The transportation industry developed quickly，thereby further strengthening the foundation for Chinas economic and social development.

分析：在例3中的“發(fā)展”是實化翻譯成“develop”，“夯實”則采用了虛化翻譯法，用現(xiàn)在分詞做結果狀語，傳達出“交通運輸產業(yè)快速發(fā)展”所帶來的結果是“經濟社會發(fā)展的基礎得到進一步夯實”。如果兩個都采用實化法來翻，就體現(xiàn)不出前后的因果關系，使句子結構更加復雜。

2.3無形法

例3：糧食總產量實現(xiàn)了歷史罕見的“八連增”，

Chinas grain output increased for the eighth consecutive year，which has rarely been seen in history.

分析：例3中的“實現(xiàn)”在譯文中并未出現(xiàn)，采用了虛化翻譯法的省譯法，避免出現(xiàn)兩個動詞的贅余，因為英語是一主一謂，把“八連增”翻成謂語動詞要比翻成“realize”更能表達出“增長”的狀態(tài)。

此外，在英譯時還使用了形容詞法和介詞詞組法。

3.研究結果與分析

3.1研究結果

在政府報告這種政論文的謂語動詞英譯中，動詞英譯虛化翻譯技巧的使用很常見。在虛化法中，名詞法方法采用的最多。

3.2分析

在政論文英譯中動詞采用名詞法最多。究其原因，如下：

名詞法不僅在語篇的信息結構中舉足輕重，而且也和其它語法或詞匯銜接手段一樣，對語篇的連貫、流暢起著重要的銜接作用。名詞法這一過程直接導致書面語中句與句連接的更加緊密，小句數(shù)量的相對減少，從而降低了語法復雜程度。

名詞法能夠盡量擺脫動作參與者和環(huán)境成分對過程的影響，降低語言人際功能的發(fā)揮，從而增強語篇的客觀真實性。

名詞法的選用與語體有著不可分割的聯(lián)系。名詞法是很多正式語體，如科技文體、政論文體、法律文體等的一大特征，因為這些語體經常涉及到抽象的概念，而且一般是書面語。大量使用名詞性成分代替動詞性結構能有效削弱整個語篇的動作感。

4.小結

從語言特征上來看，漢、英兩種語言的差異在于：漢語是動態(tài)的語言，英語是靜態(tài)的語言。因此，在翻譯政府工作報告這類政論文的過程中，掌握漢語的“靜態(tài)傾向”特征和漢語的“動態(tài)傾向”特征，轉化思維方式，對提高譯文的質量大有裨益。（作者單位：上海海事大學外國語學院）



參考文獻：

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[Key words] Scientific research output； SCI/EI； CSTPC/CSSCI； Scientific research ability

? 1 對象與方法

1.1 研究對象

通過查閱某軍醫(yī)大學2005～2014年1655名博士的畢業(yè)檔案，對博士以某軍醫(yī)大學為第一署名單位發(fā)表索引論文[外文期刊論文包括科學引文索引（Science Citation Index，SCI）、工程索引（Engineering Index，EI）收錄論文，中文文章包括中國科技論文與引文數(shù)據(jù)庫（Chinese Science and Technology Paper and Citation Database，CSTPC）、中文社會科學引文索引（Chinese Social Sciences Citation Index，CSSCI）收錄論文]、申請課題、申報專利、參與編寫書籍、參與國內國際會議及大會論文收錄等項目進行統(tǒng)計，分析某軍醫(yī)大學博士科研產出現(xiàn)狀。

采用Excel 2007錄入，運用SPSS 20.0進行統(tǒng)計，結果運用相關分析、t檢驗、方差分析進行比較檢驗。以P < 0.05為差異有統(tǒng)計學意義。

2 結果

2.1 發(fā)表學術論文情況

2.1.1 發(fā)表學術論文數(shù)量變化

CSTPC/CSSCI論文數(shù)量

2.2 申請課題情況

科研能力是博士生能力的核心所在，參加科研課題的申請研究是培養(yǎng)科研能力的有效途徑。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，共149名博士參與申請課題366項。課題類型以國家級課題為主，其次為省部級課題、校級課題、軍隊課題，國際課題比例較小（圖3）。

圖3 2005～2014年某軍醫(yī)大學博士申請課題項目構成

2.3 申請專利情況

2.4 大會發(fā)言及論文收錄情況

2.5 參與編寫、翻譯、校正出版著作情況

3 討論

3.1 結果分析

3.1.1 博士綜合科研產出水平逐年提升

統(tǒng)計結果顯示，博士在校學習期間參與承擔了某軍醫(yī)大學大部分的科研項目任務，在發(fā)表科研論文、申請課題、申報專利等顯性科研成果上貢獻突出。

博士研究生科研能力是博士研究生智力的高級表現(xiàn)形式，體現(xiàn)在在各科學領域探究真理、理智創(chuàng)造活動的能力。從結果來看，博士科研成果產出主要集中在發(fā)表學術論文上，在申請基金、專利、大會論文收錄及著作編寫等方面雖有成績，但仍不夠突出。而且博士之間科研能力參差不齊，科研產出差別較大，如發(fā)表SCI/EI論文上，發(fā)表數(shù)量最多的博士達22篇，尚有一定比例的博士未發(fā)表過SCI/EI論文。同樣的不均衡現(xiàn)象在申請課題、專利及參與著作編寫方面亦表現(xiàn)明顯。究其原因而言，一方面，受制于導師水平的影響。實踐證明結構合理、 實力雄厚、 富有創(chuàng)新精神的高質量導師隊伍是研究生教育發(fā)展的源動力[12]，對博士科研產出有較大影響。長期以來，某軍醫(yī)大學積極打造尖端學科，塑造學科優(yōu)勢，忽略了小學科、小專業(yè)的發(fā)展，導致師資力量配置不合理，良莠不齊。另一方面，生源質量即博士自身科研素養(yǎng)亦是影響博士科研產出的關鍵因素。長期以來，某軍醫(yī)大學博士招生中過多地強調了考試成績和復試成績，忽略了對博士自身科研潛質的考察，致使部分科研能力水平相對平庸的人員進入到博士隊伍，影響了博士科研產出水平。

3.2 建議

3.2.1 強化科研創(chuàng)新要求，優(yōu)化科研創(chuàng)新培養(yǎng)機制，促進科研產出質與量的良性結合

經過30余年的發(fā)展，我國的博士教育已形成規(guī)模，并處于量的發(fā)展向質的提升的過渡期。提升教育質量，創(chuàng)新是靈魂，科學研究是支撐[13]。如果一個科研機構進入了科學研究的良性發(fā)展階段，其發(fā)表高質量論文越多，所得到的學術認可程度也就越高[14]。從結果來看，某軍醫(yī)大學正處于科研產出成果量變的積累期，并逐步邁向質的飛躍期。然而，就目前來看，高質量的科研成果產出速度與科研產出總量的增長速度還不相適應，科研產出各個方面與同類院校之間無明顯差異[15]，尚未形成自身特色，與國外醫(yī)學院校差異較為顯著[16]，仍需不斷努力，逐步縮小差距。

3.2.1.1 構筑、營造良好的科研環(huán)境，提升博士研究生的科研個性 科研個性是科研意識、精神的統(tǒng)一，是社會、家庭、教育等因素作用形成的態(tài)度、行為特征?，F(xiàn)實中，忽略博士自身個性，實行統(tǒng)一標準管理一直是我國博士教育中的弊病。楊振寧曾說過，中國按部就班地把知識給孩子，平均起來是好的，可中國教育有個不好的地方，就是對特別好的，占總數(shù) 5%的最聰明的學生比較不利[17]。因而，在博士培養(yǎng)過程中應突出因材施教，鼓勵和發(fā)展個性，不能一味搞平均主義。要注重為科研優(yōu)才提供施展個人能力的舞臺，強化對科研優(yōu)才的獎勵和鼓勵，營造良好的科研平臺和氛圍[18]。

3.2.2 改善科研條件，強化科研產出保障水平

3.2.2.2 改善博士生活水平，提高生活保障 良好的生活條件是博士研究生集中精力從事學習和科學研究的物質基礎。雖然近年來國家提高了助學金、獎學金的標準和發(fā)放比例，通過各項途徑來保障博士生活質量，但平均下來仍低于地方最低生活標準，加上高昂學費的困擾，對于無收入能力的博士來說，提高生活水平的愿望極為迫切。因而，應在國家獎助學金的基礎上完善研究生“助研、助教、助學”的管理制度，建立博士研究生最低生活保障制度，使博士能全身心地投入到科研中來。

[參考文獻]

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論文關鍵詞 土地承包經營權抵押 市場風險 民生風險 防范機制

雖然我國《擔保法》、《物權法》、《農村土地承包法》對土地承包經營權抵押或禁止，或避而不談，但隨著新農村的建設導致農民融資需求與日俱增以及國家批準成都、重慶兩個改革試驗區(qū)的設立，使得實踐中的土地承包經營權抵押現(xiàn)象層出不窮。在目前還沒有統(tǒng)一的具體完備的規(guī)范性文件指引的情況下，十八屆三中全會所推動的新一輪土地承包經營權抵押浪潮不可避免的會產生一系列風險。

一、 土地承包經營權抵押之風險

（一） 信貸市場風險

土地承包經營權抵押貸款是一種突破現(xiàn)有法律法規(guī)約束的制度，在沒有一套統(tǒng)一完備的規(guī)范對其加以規(guī)制的情境下，地方政府往往各自為政，增加該領域的信貸市場風險。此外，由于農作物產出收益的不穩(wěn)定導致抵押人無法償還到期債務的可能性就很大。加之土地承包經營權存在變現(xiàn)風險，使得金融機構的經營風險也會隨之增加。

（二） 民生風險

現(xiàn)階段農村土地依然承載著較強的社會保障功能，失去土地在某種意義上意味著失去生活保障。對于經濟條件不甚好的農民來說，他們雖有利用土地承包經營權進行融資的需求，但基于土地的社會保障功能其不敢抵押貸款，而這又反過來限制了農業(yè)的多樣化發(fā)展及其自身經濟條件的改善。更多的情況是這部分農戶雖然進行了抵押貸款但由于到期不能償還債務，此時銀行實現(xiàn)其抵押權就導致社會保障風險，即民生風險。

二、 風險防范機制之構建

在還沒有出臺全國性法律法規(guī)對土地承包經營權抵押貸款所產生的問題進行調整的情況下，只能在現(xiàn)有法律與制度框架下建立一套切實可行的風險防范機制。

（一）信貸市場風險防范機制

信貸市場風險是土地承包經營權抵押貸款較為活躍地區(qū)的主要風險，為避免形成全國性危機，筆者主張應當堅守分步走的方式，即首先允許城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)在區(qū)內進行試點，其次逐步擴大到全部的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)，再次擴大到經濟發(fā)達的省份和地區(qū)，最后覆蓋全國。同時，土地承包經營權抵押貸款市場的相關參與方有必要聯(lián)立起來，共同促進該市場的平穩(wěn)發(fā)展。

1.金融機構的自我防范

信貸市場風險的受害方首當其沖是金融機構，因此其自身要建立以風險管理為中心的土地承包經營權抵押貸款體制。

（1）事前審查。首先，以申請人取得地承包經營權為抵押貸款之必要條件，防止權屬不清的土地承包經營權成為抵押標的。其次，對于工資性收入占家庭收入比例較高的農戶來說，土地的保障功能日漸弱化。金融機構在審查土地承包經營權抵押貸款申請時要注意申請人對土地的依賴程度，盡量選擇大戶。

（2）事中監(jiān)控。即建立有效的土地承包經營權抵押貸款跟蹤機制。金融機構要尤其關注逾期貸款的催收、貸款合同的展期、債權保全的訴訟時效，及時發(fā)現(xiàn)和控制新增風險。并監(jiān)督貸款去向，確保債務人所取得的貸款用于農業(yè)生產開發(fā)。

2. 健全農村土地承包經營權流轉市場

目前，我國農村土地承包經營權流轉市場發(fā)育程度較低，導致供求雙方信息不對稱，金融機構往往不能獲得抵押物詳細信息，以致經常出現(xiàn)信貸風險。因此，培育一個健全的農村土地承包經營權流轉市場迫在眉睫。

（1）廣泛建立土地交易所。土地交易所可以提供交易場所和充分信息，這一方面能夠促成抵押關系的建立，另一方面也為抵押權的實現(xiàn)提供了場所和方式。抵押權人不僅可以通過與抵押人協(xié)議折價優(yōu)先受償，還可以公開拍賣以其價款受償。

（2） 土地承包經營權的確權登記與抵押登記。土地承包經營權的確權登記，既是完善土地交易市場的前提與基礎，也是家庭承包經營權抵押貸款的首要步驟，既對權利人起著確權和公示的作用，又為政府管理提供依據(jù)。有效的確權經驗可以借鑒成都市溫江市的做法，即先對村里的土地進行測量，由地方國土資源局等相關部門參與，然后將測量的結果公示，以此為依據(jù)，再由當?shù)貒辆职l(fā)放各種權證，確保農民拿土地承包經營權證。

我國《物權法》規(guī)定農村土地承包經營權流轉實行登記對抗主義，筆者認為登記生效主義能夠增強物權的公示性，便于利益相關者查看土地權利變動及抵押登記的順序情況，為是否進行抵押以及抵押合同的內容提供幫助，有利于防止抵押糾紛，從而一定程度上防止信貸風險的產生。

（3） 健全土地承包經營權價值評估體系。我國土地市場發(fā)展起步比較晚，目前各地尚無專門的土地經營權價值評估機構，缺乏一個相對科學的評估價值作參照。而價值評估是衡量土地承包經營權交換價值的必要環(huán)節(jié)，其對于防范銀行信貸風險和最大程度發(fā)揮土地融資功能具有重要意義。而價值評估應由獨立的第三方進行，在考慮各種自然因素的情況下根據(jù)市場供求變化釆取基準地價系數(shù)修正和收益還原法來進行確定。在抵押期間，由于土地價值有可能發(fā)生變化，因此，在承包經營權抵押實現(xiàn)時或者再抵押時，應該對其價值進行重新評估。

3.抵押擔保模式多元化

為了能夠把農地融資過程中的風險降到最低程度，我國應該借鑒國外農村土地抵押成功的經驗，創(chuàng)建多元化的農村土地承包經營權抵押貸款擔保。

（1）農戶與農戶之間的共同聯(lián)保。實踐中金融機構在往往青睞于農業(yè)生產大戶，這對于規(guī)模較小又具有融資意愿的農戶來說是極為不利的，因此，在申請貸款時，農戶之間可以組成利益共同體，互為對方擔保，承擔連帶責任。

（2）農戶與農業(yè)企業(yè)之間的共同擔保。這種擔保方式的前提是農業(yè)企業(yè)能夠將自身承包的農地交付給農戶進行生產，同時為農戶提供銷售渠道，確保生產的農產品不滯銷。這樣就提高了農戶承擔責任的經濟實力，而且由農業(yè)企業(yè)承擔相應連帶責任也降低了金融機構的信貸風險。

（3）農戶與農業(yè)擔保基金的共同擔保。這種模式將承包經營權和擔?；鸾M織的基金作為擔保物，承擔責任時，貸款農戶和該基金組織承擔比例責任。

4.發(fā)展農業(yè)保險

農業(yè)保險是以保險公司市場化經營為依托，政府通過保費補貼等政策扶持，對種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)因遭受自然災害和意外事故造成的經濟損失提供的直接物化成本保險。其可以最大限度減少農戶與金融機構損失。

首先，由點到面推廣農業(yè)保險。政府農業(yè)主管部門、保險監(jiān)管部門以及行業(yè)協(xié)會可通過開辦農業(yè)風險管理學習班和農業(yè)保險知識講座等方式加強宣傳，提高農民對農業(yè)災害風險的認識，提升其投保意識，為農業(yè)保險發(fā)展營造良好的外部環(huán)境。

其次，擴大農業(yè)保險財政支出。我國自實行農業(yè)保險保費補貼政策以來，農業(yè)保險取得了長足發(fā)展。當前應加大對農業(yè)保險的財政支持力度，明確對農業(yè)保險的財政補貼和稅收減免政策。有針對性地向利用土地承包經營權抵押融資的農戶推薦符合其經營項目的保險產品，同時對具有地方特色的農業(yè)經營項目提供或增加保費補貼支持。

（二） 民生風險防范機制——以最低生活保障制度為重點

對于相當部分農民來說，鑒于農村社會保障制度供給的嚴重不足，他們雖然具有將土地承包經營權抵押融資的強烈需求，其出于生存的后顧之憂依然沒有很高的意愿去“冒險”，而對于真正敢于“冒險”的農戶來說，當金融機構實現(xiàn)其抵押權時，又確實會陷入生存困境。因此健全農村社會保障機制農村社會保障體系，不僅能夠消除農民對土地的生存依賴，提高其抵押積極性，又能夠解決其生存的后顧之憂。

最低生活保障制度是國家為保證農村貧困人口維系正常生活所需制定的一種保障措施。它是農村社會保障體系的最后一道防線，由于其在保障目標上與土地承包經營權的保障功能基本一致，因而可以成為土地承包經營權保障功能的替代制度。誠然，我國自建設農村最低生活保障制度以來，已形成了最低生活保障制度的初步框架。但實際操作中還存在一些問題必須予以完善。

1.合理確定農村最低生活保障標準和變動規(guī)則

目前我國農村最低生活保障標準僅體現(xiàn)在食物保障方面，導致了農村低保標準偏低。地方政府應結合本地區(qū)社會經濟發(fā)展水平選擇科學合理、反映本地區(qū)財政狀況的測量方法，按照公共基礎服務均等化原則逐步縮小城鄉(xiāng)差距，制定科學合理的救助金額。

2.多渠道籌集最低生活保障資金

地方各級政府要分情況確定由哪級政府財政予以補助。即對極貧困地區(qū)的低保資金由中央財政直接轉移支付，欠發(fā)達地區(qū)的低保資金由省級財政補助支付，發(fā)達地區(qū)的農村低保資金由地方財政負擔。此外，大力發(fā)展社會捐贈、福彩收益再分配等多種籌資渠道，確保低保資金能夠足額到位。

3. 擴大低保覆蓋范圍

各級地方政府應根據(jù)本地最低生活保障標準來界定納入最低生活保障的農戶范圍，事實上，收入水平低于本地區(qū)最低生活保障標準的農民都應被納入。如此才能確保廣大生活貧困農民獲得國家資金救助，保障其生存權。

4. 加強對低保資金使用的社會管理和流向監(jiān)控機制

當前，我國農村最低生活保障資金因沒有規(guī)范的程序和有效的監(jiān)督機制，為地方政府的腐敗行為提供了可乘之機。因此，必須建立最低生活保障資金管理監(jiān)督機制。首先，完善省、市、縣農村低保工作機構，使其各司其職；其次，減少審查與資金發(fā)放中間環(huán)節(jié)，嚴格規(guī)范操作程序，保證“應保盡保，不能保的堅決不?！?。最后，落實政務公開，通過農村低保信息網絡建設、加強宣傳教育等途徑設立群眾監(jiān)督機制確保農村低保政策落到實處。

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論文摘要;社會主義市場經濟的建立需要健全的社會保津體制作保證，如果占總人口大多數(shù)的農村居民得不到保津，中國的社會保津制度就很難稱得上完善。在本文中筆者著重探討了農村最低生活保津制度、農村合作醫(yī)療制度以及農村居民養(yǎng)老保津制度，通過對這三項制度的構建基本就構建了中國農村社會保障制度的基礎。

    社會主義市場經濟的建立需要健全的社會保障體制作保證，如果占總人口大多數(shù)的農村居民得不到保障，中國的社會保障制度就很難稱得上完善。因此，在向市場經濟轉軌的過程中應盡快構建農村社會保障制度，使之與我國經濟發(fā)展相適應。在農村社會保障制度中，需要建設的具體制度很多，就目前而言，廣大農村居民的基本要求和愿望是實現(xiàn)“老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)，生有所靠”因而農村最低生活保障、農村養(yǎng)老保險和農村醫(yī)療保險三項制度建設是其構建的重點。

    一、建立農村最低生活保障制度

    農村最低生活保障制度是對家庭人均收人低于生活保障標準的農村貧困人口按最低生活標準實行補助的制度、是確保農村貧困人口基本生活的主要措施，在

一些欠發(fā)達地區(qū)仍然存在生活困難甚至不具備維持生存條件的情況。特別是這些地區(qū)的老年人，他們的養(yǎng)老保障存在很大的問題，因此，欠發(fā)達地區(qū)建立和健全農村最低生活保障制度，對于解決農村老年人基本生活問題具有非常重要的意義。

    為此我們可以制定農村低保標準，由省一級政府的社會保障機構制定最低生活保障標準，地方可以根據(jù)省定標準結合地方實際確定自己的低保標準，但不得低于省定標準。在制定農村最低生活保障線時要注意合理、科學的原則。若這條保障線過高，一方面地方財政可能會承受不起，另一方面可能造成最低生活保障養(yǎng)懶人的情況出現(xiàn)，不利于社會生產力的發(fā)展。但是如果保障線過低，就不能解決社會弱勢群體目前的現(xiàn)實生存問題。國際和國內確定最低生活保障線的方法較多，但筆者建議用農村居民人均純收人的45%左右作為各地農村居民最低生活保障線比較適宜。這是由于一方面通過對表(a)的分析可知:近幾年我國農村居民的人均純收人逐年增長，表示食物支出占總支出比重的恩格爾系數(shù)呈現(xiàn)逐年下降趨勢，而且逐漸向40%逼近，農村居民生活水平不斷提高。另一方面農村居民人均純收人統(tǒng)計的數(shù)據(jù)比較科學、準確，在各地統(tǒng)計上報的基礎上，又經各農調隊矯正，比較接近實際水平。n1如河南省2004年農村居民人均純收人的45%為1149元，按12個月平均則為95.8元，基本上可以滿足農村居民的最低生活需要。

    關于農村居民低保待遇我們可以把它可分為全額享受和差額享受兩種形式:農村“五?！睂ο蟀凑债?shù)剞r村居民低保標準全額享受低保待遇;其他低保對象按照其家庭年人均收人低于農村居民低保標準的部分予以差額補助。同時強調要確保社會保障金按時足額的發(fā)放，保障金發(fā)放由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和街道辦事處負責，原則上做到按月足額發(fā)放。當然建立農村居民最低生活保障制度最為關鍵的是建立穩(wěn)定的最低保障資金籌措機制，農村居民低保資金應該由各級政府列人財政預算，實行財政分級負擔，村級原則上不負擔，對于相對困難的縣(市)，省財政可給予適當?shù)难a助，必要時可有國家給以補貼。

    二、建立符合農村杜會經濟發(fā)展特點的合作醫(yī)療制度

    在建立符合我國農村經濟發(fā)展特點的合作醫(yī)療制度方面，各地可以在國家政策的指導下積極探索，積極實踐，摸索經驗，最終建立符合我國實際情況的農村合作醫(yī)療保障制度。根據(jù)我國的實際情況，筆者認為可以從兩方面人手解決這個問題。一方面在于加強宣傳力度解決農村居民的思想顧慮并根據(jù)農村的實際情況強制實行。另一方面加強政府農村合作醫(yī)療保障機構自身的管理而使農村合作醫(yī)療走向正常的軌道。

   其一，加強宣傳曉之以“利”

    農村合作醫(yī)療制度是指在政府的指導下和集體經濟的扶持下，以農村居民為保障對象，按照自愿、適度與受益的原則，通過多種合作形式建立的滿足基本醫(yī)療需求的醫(yī)療保險制度。為防止農村居民因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象發(fā)生，我們要加強對農村居民的宜傳動員工作，實行分類指導方針，增加農村合作醫(yī)療覆蓋面，各級政府應充分認識到農村發(fā)展合作醫(yī)療，完善縣、鄉(xiāng)、村三級合作醫(yī)療體系是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。要克服“變相攤派”和“等待農村居民自愿’，的思想，做好農村合作醫(yī)療的宜傳、組織動員工作，根據(jù)當?shù)剞r村經濟發(fā)展水平和群眾意愿采取多種形式的合作醫(yī)療，共同抵御疾病風險，逐步形成以村合作醫(yī)療組織為基礎，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作醫(yī)療組織為重點，一定范圍(如大病及康復醫(yī)療合作)的縣市聯(lián)合的多級合作醫(yī)療組織體系。逐步提高農村合作醫(yī)療的社會化程度，在更大范圍內發(fā)揮合作醫(yī)療的互助互濟功能，滿足農村居民醫(yī)療的需要。

   其二，加強合作醫(yī)療各個方面的管理。

    確立縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、農村居民個人四級出資制度，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府出資部分進人社會統(tǒng)籌賬戶，行政村、農村居民個人出資部分進人個人賬戶，合理確定四者的年出資總額及年出資比例，讓農村居民切切實實從合作醫(yī)療中得到實惠，使之成為農村居民的自覺行動。另一方面當前衛(wèi)生系統(tǒng)要重點加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室建設，使農村居民享受得到低成本的優(yōu)質的醫(yī)療保健衛(wèi)生服務，農村居民才會自愿加人合作醫(yī)療，并確定不同地區(qū)的醫(yī)療費用重點補償方式。農村合作醫(yī)療能否長久不衰，其中重要的一環(huán)是要建立長期、穩(wěn)固的基金管理制度:一是要實行?？顚Ｓ迷瓌t，不得隨意挪用或擠占醫(yī)療基金;二是要綜合考慮農村居民年人均醫(yī)療費用實際支出與農村居民愿意交納的保險額等因素來確定合作醫(yī)療的報銷比例。合作醫(yī)療管理機構只對參加合作醫(yī)療保險的農村居民持有的醫(yī)院開據(jù)的正規(guī)發(fā)票進行事先確定比例的報銷，并且嚴格規(guī)定每年對參保人報銷的最高金額。三是要與醫(yī)療體制的改革結合起來大力整頓農村醫(yī)療衛(wèi)生市場、加強對鄉(xiāng)〔村)衛(wèi)生院〔所)的財務監(jiān)督，加強對個體醫(yī)生的管理，杜絕見利忘義、銷售假藥、非法游醫(yī)的坑農行為，做到合理就診、合理用藥，切實保障農村居民的正當利益，減少醫(yī)療基金的浪費。

    三、建立農村居民養(yǎng)老保障制度

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貧困，是指一種人們缺乏滿足最起碼生活需要手段的狀況，即人們缺少達到最低生活水平的能力。世界銀行2001年1月對貧困進行了定義，即缺少機會參加經濟活動、在一些關系到自己命運的重要決策上沒有發(fā)言權和容易受到經濟以及其他沖擊的影響。在我看來，貧困是個人或者家庭無法滿足基本生活需要的一種生存狀態(tài)，不僅包括物質貧困，而且包括精神貧困。社會救助是指通過立法，由國家或者政府對由于失業(yè)、疾病、災害等原因所造成收人中斷或者收人降低并陷人貧困的人員或者家庭實行補償?shù)囊环N社會保障制度。相應地，農村社會救助制度是指針對農村中的貧困人口或者家庭進行救助的一項社會保障制度。

一、農村社會救助的主要內容

(一)農村生活社會救助。農村生活社會救助，主要是為了保障貧困農民的最低生活需求，由農村五保供養(yǎng)和農村居民最低生活保障制度組成。農村五保供養(yǎng)制度是指對符合《農村五保供養(yǎng)條例》規(guī)定的村民，在吃、穿、住、醫(yī)、葬等方面給予生活照顧和物質幫助。它的供養(yǎng)對象是符合“三無”條件的老年人、殘疾人和16歲以下的未成年人;供養(yǎng)內容為吃、穿、住、醫(yī)、葬等方面;根據(jù)《農村五保供養(yǎng)條例》的規(guī)定，對五保對象實行集中供養(yǎng)(由政府興辦敬老院供養(yǎng))或者分散供養(yǎng)(由親屬或鄰居在家供養(yǎng))的供養(yǎng)方式;經費主要來源于政府救助;供養(yǎng)標準不得低于當?shù)卮迕竦钠骄钏讲⑦m時進行調整。農村居民最低生活保障制度則主要是為了解決農村貧困人口的溫飽問題。它的保障對象是家庭年人均純收人低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r村居民;保障標準由縣級人民政府確定并進行動態(tài)調整;資金發(fā)放主要采取差額補償?shù)姆绞?資金來源以地方財政為主，中央補助為輔。

(二)農村生產社會救助。農村生產社會救助，主要是為了使有一定生產經營能力的農民脫離貧困。它的救助對象是有一定生產經營能力的貧困農民;救助內容主要包括政策扶持、資金扶持、科技和信息扶持等。值得一提的是我國農村中的扶貧開發(fā)。改革開放以來我國就在農村推行扶貧開發(fā)，取得了一定的成效，如貧困地區(qū)的經濟發(fā)展速度明顯加快等。

(三)農村醫(yī)療社會救助。農村醫(yī)療社會救助，主要是為了改善農村貧困人口的健康狀況，為農村貧困人口中的患病者提供醫(yī)療保健服務。它的救助對象是貧困人口中的患病者在實施了醫(yī)療保險后仍不能支付醫(yī)療費用的那部分人;救助標準為滿足貧困人口的基本醫(yī)療需求且要考慮當?shù)卣木戎芰?救助方法是減免或者全部減免醫(yī)療費用、設立專項基金或是社會慈善組織的救助;資金主要來源于國家財政。

二、農村社會救助存在的問題

(一)農村生活社會救助存在的問題。保障對象的確定和全面覆蓋比較困難;保障標準的合理制定困難，最低生活保障標準的測度方法各地存在較大差異;保障資金的來源較為單一，社會資金支持較少。

(二)農村生產社會救助存在的問題。農村中的絕對貧困人口較多，脫貧困難;扶貧標準過低，導致“維持貧困”;貧困農戶自主參與的積極性不高，缺乏脫貧的主動性;社會各界的生產性救助活動開展的成效十分有限。

(三)農村醫(yī)療社會救助存在的問題。醫(yī)療救助水平較低，主要的大病并沒有得到很好的治療;資金的供求矛盾較為突出，需求明顯的大于供給;管理體制不健全，各職能部門之間職能分工和責任分擔不明確。

三、農村社會救助制度的改革措施

(一)農村生活社會救助的改革措施。對于救助對象和救助標準的確定，可以參照英國的社會救助制度。英國的貧困群體主要由國會確定。英國對申請社會救助有嚴格的程序，有關部門和機構根據(jù)貧困線標準對低收人者進行較為復雜的生活狀況調查，包括家庭收人和資產狀況。這就涉及到貧困線的制定，也就是最低生活保障線的制定。貧困線的確定有貧困發(fā)生率、貧困缺口率、恩格爾系數(shù)等指標，要對這些指標進行綜合的考慮和參照。另外，要鼓勵社會各界對農村生活社會救助進行捐贈和幫助，使救助資金來源多元化。