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時(shí)間：2023-11-29 17:15:45
序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過(guò)程，我們?yōu)槟扑]十篇關(guān)于拆遷的法律法規(guī)范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來(lái)更深刻的閱讀感受。
民主法治目標(biāo)方略得以實(shí)現(xiàn)，主要有以下經(jīng)驗(yàn)與做法：
一、切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行目標(biāo)管理。
黨總支部、居委會(huì)認(rèn)真貫徹落實(shí)新區(qū)、南站街道關(guān)于民主法治、依法治理規(guī)劃精神，始終把法制宣傳教育、依法治理工作作為一項(xiàng)政治任務(wù)來(lái)抓，每年下發(fā)關(guān)于實(shí)施依法治理工作意見(jiàn)的文件，嚴(yán)格完善監(jiān)督檢查機(jī)制，從而確保了民主法治工作有計(jì)劃、有目標(biāo)地按步驟實(shí)施。
為充分發(fā)揮民主法治領(lǐng)導(dǎo)小組的組織、協(xié)調(diào)職責(zé)，組成了以黨總支部書記為組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，制定了領(lǐng)導(dǎo)小組工作制度和領(lǐng)導(dǎo)小組人員職責(zé)，由領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)年初制定的考核細(xì)則年終對(duì)各單位、各人員實(shí)行考核，依據(jù)考核情況進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)了基層開(kāi)展民主法治工作的積極性。
200*年3月，我居委根據(jù)實(shí)際情況，研究制定下發(fā)了《*村委民主法治及依法治村規(guī)劃》，明確了總體目標(biāo)、主要任務(wù)、步驟、方法、組織領(lǐng)導(dǎo)和保障，對(duì)順利實(shí)施民主法治工作及依法治村規(guī)劃提出了具體要求，做到層層落實(shí)，層層發(fā)動(dòng)，確保了法制教育工作向縱深發(fā)展，落到實(shí)處。
二、形式多樣的開(kāi)展各類普法宣傳教育，增強(qiáng)全民法制意識(shí)。
1、成立了近40人的法治骨干隊(duì)伍，舉辦了三期法治骨干培訓(xùn)班，結(jié)合自身工作和居委法治重點(diǎn)，對(duì)他們進(jìn)行了相關(guān)的法律法規(guī)知識(shí)的培訓(xùn)，提高了法治骨干的法律知識(shí)水平，增強(qiáng)了對(duì)法制工作重要性的認(rèn)識(shí)，并通過(guò)他們深入到居民群眾中宣傳，在整個(gè)居委形成了人人學(xué)法、自覺(jué)守法的良好氛圍。
2、抓好領(lǐng)導(dǎo)干部的法制教育。一是制定了領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度和領(lǐng)導(dǎo)干部年度學(xué)法計(jì)劃；二是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法采取在一起集中學(xué)習(xí)和自學(xué)，交流學(xué)法心得，檢查學(xué)法筆記等方式；三是不定期地邀請(qǐng)專家舉辦法制報(bào)告會(huì)和專題講座，就領(lǐng)導(dǎo)干部工作中涉及到的法律問(wèn)題進(jìn)行講解和輔導(dǎo)，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法制觀念，提高依法辦事、依法行政的能力。
3、做好重點(diǎn)對(duì)象的法制教育工作。對(duì)中小學(xué)生，我們一是堅(jiān)持發(fā)揮法制課教育主陣地作用，聘請(qǐng)法制副校長(zhǎng)，定期和根據(jù)實(shí)際教育需要對(duì)中、小學(xué)生、青少年進(jìn)行法律、法規(guī)輔導(dǎo)，重點(diǎn)講解《未成年人保護(hù)法》、《預(yù)防未成年人犯罪法》、《道路交通安全法》等內(nèi)容，以案釋法，對(duì)同學(xué)們進(jìn)行警醒教育；二是發(fā)揮青少年教育基地和關(guān)心下一代活動(dòng)基地的功能作用，多樣化的開(kāi)展對(duì)青少年的暑期教育活動(dòng)，通過(guò)參觀、講座、聽(tīng)故事、看錄像等形式，讓青少年在活動(dòng)和娛樂(lè)中獲得法制和道德的學(xué)習(xí)教育；三是在學(xué)校深入開(kāi)展“青少年維權(quán)崗”等活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)青少年的維權(quán)和監(jiān)管；四是制作了預(yù)防青少年犯罪圖板12塊、禁毒宣傳圖板10塊在學(xué)校巡回展覽，教育他們從小抵制不良思想的侵蝕，爭(zhēng)做帶頭守法的小公民。
4、做好普通干部的法制教育。一是制定了居委干部學(xué)法考核制度，對(duì)居委干部的學(xué)法任務(wù)做了明確規(guī)定；二是利用會(huì)議、培訓(xùn)集中輔導(dǎo)，在每年干部冬訓(xùn)時(shí)，邀請(qǐng)上級(jí)政法部門領(lǐng)導(dǎo)為居委干部進(jìn)行有關(guān)法律知識(shí)的大課輔導(dǎo)，開(kāi)展法律知識(shí)競(jìng)賽；三是專題宣講，結(jié)合新頒布的法律法規(guī)邀請(qǐng)專家進(jìn)行授課講解，共舉辦了“新婚姻法”、“憲法修正案”、“行政許可法”等多部法律法規(guī)專題報(bào)告會(huì)。
5、抓好流動(dòng)人口的法制宣傳工作。我們以服務(wù)流動(dòng)人口為重點(diǎn)，結(jié)合流動(dòng)人口服務(wù)與管理的有關(guān)法律法規(guī)，通過(guò)在流動(dòng)人口聚集地開(kāi)展法律宣傳和咨詢，向他們法制宣傳，為流動(dòng)人口提供法律咨詢，解答他們?cè)谏钪杏龅降母黝惿娣▎?wèn)題，受到了居委流動(dòng)人口的歡迎。
6、抓好普通群眾的法制宣傳工作。民主法治的目標(biāo)就是提高全民的法制意識(shí)，對(duì)普通群眾我們一是送法到村、組，通過(guò)發(fā)放普法宣傳資料，致群眾一封信等形式向廣大群眾宣傳與他們生產(chǎn)、生活相關(guān)的法律法規(guī)；二是利用居委法制宣傳欄、黑板報(bào)、撐牌等宣傳陣地施教；三是多種形式地開(kāi)展法律咨詢活動(dòng)為群眾提供法律咨詢和服務(wù)，群眾受教育面達(dá)80%以上。通過(guò)多種形式的宣傳教育，廣大群眾的法律意識(shí)明顯增強(qiáng)，遇到糾紛能夠運(yùn)用法律手段維護(hù)自己的權(quán)益，民事糾紛逐年減少。
7、能夠?qū)⒎ㄖ菩麄髋c大型活動(dòng)、事件相結(jié)合。（1）現(xiàn)在我居委面臨大量的拆遷任務(wù)，為使拆遷群眾了解無(wú)錫市及新區(qū)拆遷的法律法規(guī)，做到心中有數(shù)，我們向拆遷戶廣泛宣傳新區(qū)關(guān)于拆遷方面的文件，并制訂了《*村農(nóng)民多層住宅公寓樓購(gòu)置辦法》以及《*村征地房屋拆遷補(bǔ)償辦法》等拆遷規(guī)定，使他們能夠了解相關(guān)的法律、政策，主動(dòng)配合拆遷。（2）在防治傳染病工作中，我們積極向群眾和流動(dòng)人口開(kāi)展防治傳染病方面的法律、法規(guī)的宣傳，宣傳《傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，做到科學(xué)防治與依法防治相結(jié)合。（3）為配合做好禁建工作，我們積極向廣大群眾宣傳禁建法規(guī)，在6.25土地宣傳日宣傳《土地法》，散發(fā)致全居委居民群眾的一封信等，配合市、區(qū)進(jìn)行拆違工作宣傳，使控違禁建深入人心。
三、依法治理重點(diǎn)，走依法行政軌道。
在開(kāi)展依法治理工作中，著重抓好了以下幾個(gè)重點(diǎn)：
1、抓依法治村。統(tǒng)一布署,制定下發(fā)了《*居委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層民主法治建設(shè)的意見(jiàn)》。結(jié)合村換屆選舉，由村向居委的過(guò)度，大力宣傳《村民委員會(huì)組織法》、《居民委員會(huì)條例》，提高村民自治、居民自治水平，使（村）居委會(huì)依法“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。把推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)與減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)結(jié)合起來(lái)，增強(qiáng)透明度；推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)與改進(jìn)干部作風(fēng)結(jié)合起來(lái)；推進(jìn)村民議事制與民主管理結(jié)合起來(lái)，在推進(jìn)依法治村中，我們規(guī)范了村務(wù)和財(cái)務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容、項(xiàng)目、為村民辦實(shí)事的要求，有力地促進(jìn)了依法治村工作的開(kāi)展，基層民主法治建設(shè)得到了進(jìn)一步加強(qiáng)，居委三個(gè)文明建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。
2、抓依法行政、依法治理。針對(duì)新形勢(shì)下居民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)和出現(xiàn)的難點(diǎn)問(wèn)題，開(kāi)展依法治理。一是對(duì)村巷道路的翻新，綠化帶的建設(shè)，給居民一個(gè)清新的生活環(huán)境。聯(lián)合*環(huán)衛(wèi)站對(duì)區(qū)域內(nèi)的衛(wèi)生死角、坑洼地帶等居民不滿意的地方進(jìn)行清理、修補(bǔ)，以及糞坑、墳?zāi)沟炔谎胖?，都進(jìn)行了依法處理；二是與街道愛(ài)衛(wèi)辦、衛(wèi)生監(jiān)督辦對(duì)居委的鹵菜加工點(diǎn)進(jìn)行檢查，依法查封無(wú)工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照、無(wú)衛(wèi)生許可證的非法鹵菜加工點(diǎn)；三是協(xié)同街道執(zhí)法隊(duì)、村鎮(zhèn)管理部門對(duì)居委養(yǎng)豬、養(yǎng)鳥(niǎo)、養(yǎng)雞等影響生活環(huán)境的居民戶進(jìn)行清理整頓，有效地打擊了危害居民群眾身體健康和生活環(huán)境的違法行為，整潔了居委的區(qū)容環(huán)境面貌。
3、全力維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保一方平安。居委先后開(kāi)展了打擊“兩搶”和入室盜竊等侵財(cái)性犯罪專項(xiàng)斗爭(zhēng)，對(duì)流動(dòng)人口實(shí)行專項(xiàng)治理，規(guī)范化管理。加強(qiáng)對(duì)“”人員的監(jiān)控管理、轉(zhuǎn)化教育力度，嚴(yán)防組織相互串聯(lián)、相互滲透，嚴(yán)厲打擊上京滋事、擾亂社會(huì)穩(wěn)定的行為。對(duì)區(qū)域內(nèi)的不穩(wěn)定因素，加以控制，對(duì)社會(huì)不穩(wěn)定人員，加以普法教育、思想開(kāi)導(dǎo)。妥善協(xié)調(diào)處理因拆遷、民事糾紛及企業(yè)工資協(xié)商等引發(fā)的各類矛盾、不穩(wěn)定因素，為*的社會(huì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了一個(gè)良好的法制環(huán)境，為“建設(shè)平安*，創(chuàng)建最安全地區(qū)”的爭(zhēng)創(chuàng)工作帶來(lái)了新的契機(jī)。
關(guān)鍵詞 舊城改造 問(wèn)題 對(duì)策
隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和改革開(kāi)放的逐步深入，我國(guó)的城市化水平也在逐步的提高。城市化水平的不斷提高促進(jìn)了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，但是于此相伴的就是舊城的問(wèn)題日益嚴(yán)重。眾所周知，舊城在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了土地利用不合理、環(huán)境污染嚴(yán)重、服務(wù)實(shí)施不健全，城市布局不合理等問(wèn)題，越來(lái)越不能符合當(dāng)今社會(huì)對(duì)城市發(fā)展的要求。所以必須要對(duì)舊城進(jìn)行改造，以此促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的持續(xù)、健康、和諧的發(fā)展。
一、舊城改造中出現(xiàn)的問(wèn)題
改革開(kāi)放以后，我國(guó)政府針對(duì)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中出現(xiàn)的舊城問(wèn)題，進(jìn)行了分層次、重點(diǎn)的多次改造。當(dāng)然對(duì)舊城的改造取得了巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。但是于此同時(shí)也出現(xiàn)了許多不令人堪憂問(wèn)題。
（一）重視建造，忽略改造
目前我國(guó)許多地方對(duì)于舊城改造的主要方式就是拆，在對(duì)大面積的舊房拆完之后，開(kāi)始建造現(xiàn)代化的高樓大廈。房地產(chǎn)商熱衷對(duì)舊城進(jìn)行開(kāi)發(fā)，主要因?yàn)榕f城位于城市中心地段，擁有巨大的利潤(rùn)空間。而且許多城市把舊城中居住用地和公共用地廉價(jià)賣給開(kāi)發(fā)商，這些居住用地和公共用地經(jīng)過(guò)開(kāi)發(fā)商改造后，變成辦公大樓和娛樂(lè)場(chǎng)所，從而獲得巨大的利潤(rùn)。因此對(duì)舊城的改造普遍采用從新建造的方式，而不對(duì)其進(jìn)行改造。
（二）重視改造開(kāi)發(fā)，忽視對(duì)文化古跡的保護(hù)
我國(guó)的許多舊城中存在著大量的歷史文化古跡，他們與舊城的改造并不相符。從建筑的現(xiàn)代化來(lái)說(shuō)，些文化古跡一般比較破舊，不利于現(xiàn)代化城市建筑的整體美觀。在舊城的改造過(guò)程中對(duì)文化古跡的改造，嚴(yán)重的毀壞了歷史文化遺產(chǎn)。如果從土地利用的角度來(lái)說(shuō)，這些文化古跡的占地面積廣，容積率較小，如果開(kāi)發(fā)商僅僅從這個(gè)角度歷來(lái)考慮，那么他們的做法或許是正確的。再則，舊城中的許多文化古跡一般被用作旅游景區(qū)，但是這些旅游景區(qū)所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)別的用途的效益。
（三）重視土地利用，忽視環(huán)境的建設(shè)
一般說(shuō)來(lái)，舊城區(qū)一般人員相對(duì)集中，用地緊張，環(huán)境質(zhì)量差等特點(diǎn)，所以對(duì)舊城進(jìn)行改造的過(guò)程中，通常采用提高建筑密度和增加建筑的高度的辦法來(lái)解決舊城中的問(wèn)題。當(dāng)然這樣改善了舊城土地緊張的問(wèn)題，提高了土地的利用率，但也造成了一些問(wèn)題，其中最為嚴(yán)重的是建筑用地的增加，綠化等公共用地面積不斷減少，造成城市環(huán)境越來(lái)越嚴(yán)重。
（四）舊城與新城區(qū)的發(fā)展速度不相協(xié)調(diào)
舊城區(qū)域新城區(qū)是城市的兩個(gè)重要組成部分。新城區(qū)是現(xiàn)展的重要標(biāo)志，各個(gè)城市的發(fā)揮一般都把新城區(qū)當(dāng)做是重點(diǎn)，更可以有效地緩解新城區(qū)在發(fā)展過(guò)程的壓力。舊城和新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)程把握，應(yīng)將城市新區(qū)作為重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域，相應(yīng)的舊城改建速度可以放慢。從而實(shí)現(xiàn)舊城區(qū)和新城區(qū)的和諧、穩(wěn)步的發(fā)展。
二、舊城改造中的對(duì)策分析
（一）必須走了可持續(xù)發(fā)展的道路
政府最為城市建筑過(guò)程的開(kāi)發(fā)者和維護(hù)者，，首先必須要樹(shù)立全面、健康、可持續(xù)的發(fā)展戰(zhàn)略。把對(duì)舊城的開(kāi)發(fā)工作重心放在對(duì)產(chǎn)業(yè)、用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整和基礎(chǔ)設(shè)施的完善，歷史文化名城與街區(qū)的保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用，社區(qū)結(jié)構(gòu)的完善以及社區(qū)物業(yè)管理等全局性長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，合理安排舊城改造的工程規(guī)模，克服和避免大拆大建的現(xiàn)象。于此同時(shí)，政府必須要堅(jiān)持以公共利益為主，利用經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策來(lái)吸引開(kāi)發(fā)商，對(duì)他們進(jìn)行減免稅，在對(duì)舊城的改造中充分保護(hù)他們的利益。在對(duì)舊城進(jìn)行改造的過(guò)程中不僅要保護(hù)開(kāi)發(fā)商的利益，更要保護(hù)公共的利益，比如在住房的建筑過(guò)程中，要來(lái)考慮居民住房的日照、通風(fēng)，采光及環(huán)境的維護(hù)等的呢過(guò)。
（二）對(duì)舊城改造必須要有規(guī)劃的思想
在對(duì)舊城進(jìn)行改造的過(guò)程中，必須要有規(guī)劃的思想。規(guī)劃的思想是保證舊城改造成功的重要因素。對(duì)舊城的規(guī)劃要“改造”和“建筑”相結(jié)合，對(duì)一些古城內(nèi)的文化古跡采取改造的原則。對(duì)這些文化古跡主要是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，改善周邊的環(huán)境，加強(qiáng)道路的建設(shè)。對(duì)于舊城的一些破、爛、臟的地區(qū)則采取建筑為主。對(duì)他們進(jìn)行大范圍的建筑，建設(shè)商業(yè)區(qū)，文化區(qū)等有效地促進(jìn)該地的經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和區(qū)民生活水平的提高。
（三）要建立建全法律法規(guī)
在我國(guó)對(duì)對(duì)舊城改造方面的法律法規(guī)還很不健全。第一、必須要保護(hù)公共的利益。在拆遷中我們常?？吹叫瓒嗾烷_(kāi)發(fā)商不顧及公共的利益，濫用公共土地，占有居民的私人土地。因此首先需要法律法規(guī)對(duì)公共利益進(jìn)行保護(hù)。其次、應(yīng)該廢除以前陳舊的法律法規(guī)，用新的法律法規(guī)進(jìn)行代替。比如之前的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，它所維護(hù)的是管理者的利益，包含了太多政府保護(hù)主義的傾向，顯然已經(jīng)不符合新時(shí)期的發(fā)展要求了。所以政府有關(guān)部門需要盡快的對(duì)拆遷有關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行一次全面的調(diào)查，在依據(jù)現(xiàn)在的實(shí)際情況，對(duì)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中錯(cuò)誤條例進(jìn)行刪除，從而制定新的更加符合是時(shí)展要求和人民利益的新的法律法規(guī)。
（四）政府要加強(qiáng)房屋拆遷的管理，完善拆遷計(jì)劃和拆遷方案
國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展離不開(kāi)政府的管理，同樣對(duì)于舊城的改造也是如此。在對(duì)舊城的改造中，政府首先必須要明白自己子啊拆遷的過(guò)程自己所扮演的角色，角色的定位直接關(guān)系到政府職能的發(fā)揮。如果在對(duì)自己角色把握不正確，那么政府也就不能的發(fā)揮作用，甚至?xí)斐烧l(fā)揮作用低下或者無(wú)效。
政府相關(guān)的部門首先要加強(qiáng)對(duì)改建工作的研究，然后制定關(guān)于舊城改建的中近期目標(biāo)，并按期下達(dá)自定的計(jì)劃目標(biāo)。對(duì)于一些國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的一些建筑不能拆遷。同時(shí)還要進(jìn)一步完善拆遷計(jì)劃和拆遷方案。政府必須要明確的提出拆遷對(duì)象，拆遷的實(shí)施計(jì)劃、拆遷補(bǔ)償費(fèi)用等。在拆遷的過(guò)程中，要維護(hù)拆遷人的合法權(quán)益，又要維護(hù)拆遷政策的實(shí)施。
參考文獻(xiàn)：
[1]余劍鋒.試論舊城改造的問(wèn)題及發(fā)展對(duì)策.城市建設(shè)理論研究(電子版).2011(22).
第一部分、案件事實(shí)經(jīng)過(guò)
一、服裝城的建造及出售
奉化市“奉幫服裝城”是由奉化市人民政府主辦、市工商局承辦的一個(gè)項(xiàng)目，于91年8月12日正式動(dòng)工興建。92年3月經(jīng)奉化市人民政府第三次常務(wù)會(huì)議討論，會(huì)議同意奉化市工商局提出的《奉幫服裝城出售方案》（內(nèi)容為：為籌集建設(shè)資金，將服裝城一、二層攤位進(jìn)行預(yù)售，出資購(gòu)買者對(duì)所購(gòu)攤位擁有所有權(quán)，一層出售給個(gè)體戶，二層出售給市各企業(yè)單位等）。隨后，奉幫服裝城籌建辦于92年4月1日了“關(guān)于歡迎認(rèn)購(gòu)奉幫服裝城攤位的公告”，并于92年4月11日在寧波日?qǐng)?bào)頭版頭條上刊登銷售廣告。1992年9月廣大個(gè)體工商戶與奉化市工商局簽訂了《奉幫服裝城攤位買賣協(xié)議書》并辦理了公證，92年10月市工商局向購(gòu)攤位的個(gè)體戶頒發(fā)了《奉幫服裝城攤位所有權(quán)證》。自此，個(gè)體戶們就一直在服裝城一層攤位經(jīng)營(yíng)個(gè)體服裝、鞋帽等批零生意或?qū)偽怀鲎馑私?jīng)營(yíng)。
二、服裝城拆遷過(guò)程
2002年2月6日奉化市房地產(chǎn)管理中心向市土地流轉(zhuǎn)中心頒發(fā)“房屋拆遷許可證”，對(duì)服裝城進(jìn)行拆遷改造，許可證載明：拆遷期限至2002年3月20日；
2002年2月26日奉化市房地產(chǎn)管理中心“關(guān)于服裝城房屋拆遷公告”；
2002年4月2日拆遷人委托的拆遷單位奉化市房屋拆遷辦公室對(duì)服裝城進(jìn)行“強(qiáng)行”拆遷；（注：未與個(gè)體工商戶達(dá)成拆遷協(xié)議，又未經(jīng)行政裁決或法院判決）
2002年4月11日奉化市土地流轉(zhuǎn)中心、奉化市市場(chǎng)發(fā)展中心、奉化市房屋拆遷辦公室三方簽訂了“非住宅拆遷補(bǔ)償協(xié)議書”。上述三方在協(xié)議中的身份分別為：拆遷人、被拆遷人、拆遷單位。
第二部分：服裝城拆遷爭(zhēng)議及行政裁決、訴訟過(guò)程
一、奉化市規(guī)劃與建設(shè)局行政裁決
2002年3月4日拆遷單位奉化市房屋拆遷辦公室受奉化市市場(chǎng)中心委托，發(fā)出《告攤主用戶書》，主要為：拆遷單位接受所有權(quán)人奉化市市場(chǎng)發(fā)展服務(wù)中心全權(quán)委托，代為處理服裝城內(nèi)固定攤位有關(guān)補(bǔ)償安置事宜，單方?jīng)Q定了拆遷安置方式（貨幣安置）、貨幣補(bǔ)償安置金額等內(nèi)容。個(gè)體戶們認(rèn)為：一服裝城攤位所有權(quán)人是出資購(gòu)攤位的個(gè)體戶而非市場(chǎng)發(fā)展中心、二拆遷安置補(bǔ)償方案不符合申請(qǐng)人購(gòu)實(shí)（即擁有攤位所有權(quán)、攤位建筑面積約11平方等）及違反法律法規(guī)規(guī)定。雙方發(fā)生爭(zhēng)議，未能簽署協(xié)議。
2002年4月12日奉化市市場(chǎng)發(fā)展中心以“申請(qǐng)人”身份、以奉化市土地流轉(zhuǎn)中心、個(gè)體戶為被申請(qǐng)人向奉化市規(guī)劃與建設(shè)局申請(qǐng)行政裁決，要求依法對(duì)拆遷補(bǔ)償事項(xiàng)進(jìn)行裁決；申訴人接到通知后及時(shí)向建設(shè)局提交了答辯狀及相關(guān)證據(jù)（包括：服裝城攤位出售方案、出售服裝城攤位的公告、廣告、買賣協(xié)議書、公證書、攤位所有權(quán)證、購(gòu)攤位收款收據(jù)）；
2002年5月15日奉化市規(guī)劃與建設(shè)局作出行政裁決：申請(qǐng)人奉化市市場(chǎng)發(fā)展中心按奉化市國(guó)資局批復(fù)給予被申請(qǐng)人（即個(gè)體戶）實(shí)行貨幣補(bǔ)償，金額為每平方10500元，攤位面積4平方，合計(jì) ×× 元。
二、一審行政訴訟
2002年6月28日共58位個(gè)體工商戶以奉化市規(guī)劃與建設(shè)局作出的行政裁決具體行政行為主要證據(jù)不足、違反法定程序、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤為由，依法向奉化市人民法院提起行政訴訟（被告：奉化市規(guī)劃與建設(shè)局、第三人：奉化市土地流轉(zhuǎn)中心、奉化市市場(chǎng)發(fā)展中心）。個(gè)體戶在一審訴狀中提出：1、奉化市規(guī)劃與建設(shè)局認(rèn)定個(gè)體戶對(duì)所購(gòu)奉幫服裝城固定攤位享有的權(quán)利是永久性使有權(quán)，沒(méi)有事實(shí)與法律依據(jù)，并且基于這一認(rèn)定，裁決的內(nèi)容也與法不符，包括主體、補(bǔ)償形式、金額(應(yīng)以經(jīng)房產(chǎn)評(píng)估的價(jià)格為準(zhǔn)，是本案中無(wú)評(píng)估報(bào)告)、面積（因攤位無(wú)房產(chǎn)證，應(yīng)以91年的出售方案及市場(chǎng)價(jià)格為準(zhǔn)，攤位建筑面積約為11平方，使用面積為4平方）等；2、對(duì)個(gè)體戶的拆遷補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額的確定違反國(guó)務(wù)院和浙江省城市房屋拆遷條例的有關(guān)規(guī)定；3、拆遷人拆遷行為違法，屬超期無(wú)證違法拆遷，奉化市市場(chǎng)發(fā)展中心申請(qǐng)行政裁決的程序違法，建設(shè)局作出行政裁決違反法定程序。
奉化市人民法院經(jīng)二次開(kāi)庭審理，于2002年12月24日作出判決。判決認(rèn)為：“雖然原告（即個(gè)體戶）購(gòu)入奉幫服裝城攤位，并持有奉化市服裝市場(chǎng)籌建辦公室所發(fā)的《攤位所有權(quán)證》，但依照法律法規(guī)的規(guī)定，不能證明原告是該房屋的所有人或共有人，該房屋的所有權(quán)人應(yīng)是第三人奉化市市場(chǎng)發(fā)展中心，對(duì)原告可視為被拆房屋的當(dāng)事人。被告收到第三人奉化市市場(chǎng)發(fā)展中心提出的行政裁決申請(qǐng)，結(jié)合其自愿補(bǔ)償和服裝城攤位評(píng)估計(jì)算及攤位補(bǔ)償價(jià)格的說(shuō)明等情況，根據(jù)國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十六條和《浙江省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十七條的規(guī)定，被告所作的裁決不違反法律法規(guī)規(guī)定。綜上被告所作的行政裁決認(rèn)定的事實(shí)基本清楚，適用的法律法規(guī)正確，程序基本合法，應(yīng)予支持，原告訴請(qǐng)的理由和依據(jù)不足，本院難以支持。依照《行政訴訟法》第五十四條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，判決維持被告奉化市規(guī)劃與建設(shè)局所作的行政裁決書。”
三、二審行政訴訟
個(gè)體戶（即二審上訴人）不服一審判決，向?qū)幉ㄖ性禾崞鹕显V，主要理由為：
（一）、一審判決對(duì)上訴人在拆遷過(guò)程中的身份未依法作出認(rèn)定，從而導(dǎo)致模糊判決，并否定了上訴人應(yīng)享有的權(quán)利。
1、依《浙江省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，拆遷當(dāng)事人包括拆遷人、被拆遷人、承租人、公房代管人、公房使用人，永久性使用權(quán)人不在此五類拆遷當(dāng)事人之列。
2、被上訴人在庭審中辯稱：“與拆遷有關(guān)的人即為拆遷當(dāng)事人”。那么，與上訴人一樣購(gòu)買了攤位的個(gè)體戶，有的租了其他人的攤位經(jīng)營(yíng)，有的把攤位租給他人經(jīng)營(yíng)，這些攤位的承租人及出租人均與本次拆遷有關(guān)，也應(yīng)是拆遷當(dāng)事人了，但裁決顯然遺漏了這些與拆遷行為緊密相聯(lián)的當(dāng)事人。
（二） 、未正確適用法律、法規(guī)。
被上訴人奉化市規(guī)劃與建設(shè)局作出的行政裁決適用了國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第16條和《浙江省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第17條的規(guī)定，這二條均是關(guān)于被上訴人有作出行政裁決的行政職權(quán)的規(guī)定，而不是有關(guān)拆遷、補(bǔ)償方面實(shí)體規(guī)定的條款。一審判決認(rèn)為被上訴人作出的具體行政行為適用法律法規(guī)正確，是故意遺漏拆遷條例的相關(guān)實(shí)體規(guī)定，對(duì)被上訴人的違法之處不作評(píng)判。
1、 拆遷補(bǔ)償方式的確定違反拆遷條例的規(guī)定。
上訴人對(duì)攤位享有比承租人更多的權(quán)利，因而在拆遷中至少享有拆遷條例所規(guī)定的承租人的權(quán)利，但被上訴人依據(jù)奉化市市場(chǎng)發(fā)展中心的單方申請(qǐng)，作出進(jìn)行貨幣補(bǔ)償?shù)牟脹Q。依國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第27條的規(guī)定：“被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成協(xié)議的，拆遷人應(yīng)當(dāng)對(duì)被拆遷人實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換”，行政裁決認(rèn)為上訴擁有攤位永久性使用權(quán)，卻連承租人都享有的權(quán)利也不予保障，剝奪了上訴人在權(quán)利。補(bǔ)償方式的確定違法。
2、 補(bǔ)償金額的確定。
被上訴人依據(jù)奉化市市場(chǎng)發(fā)展中心的單方申請(qǐng)、奉化市國(guó)資局的一批復(fù)，裁決確定了對(duì)上訴人補(bǔ)償?shù)慕痤~，違反了《浙江省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第31條的規(guī)定。
對(duì)于面積的認(rèn)定同樣無(wú)事實(shí)依據(jù)，與法相悖。一審判決認(rèn)為“攤位所有權(quán)證”不是合法產(chǎn)權(quán)證明，卻以“攤位所權(quán)證”記載的面積確定攤位面積，前后相矛盾?；煜褂妹娣e與建筑面積概念，對(duì)攤位出售方案、購(gòu)買價(jià)格等歷史事實(shí)視而不見(jiàn)。
3、 行政裁決的程序。
行政裁決是實(shí)施強(qiáng)制拆遷的法律依據(jù)。進(jìn)行行政裁決的目的是為了完成拆遷，拆遷條例規(guī)定拆遷人應(yīng)在拆遷許可證規(guī)定的拆遷期限內(nèi)完成拆遷，所以行政裁決應(yīng)當(dāng)在拆遷期限內(nèi)進(jìn)行。而本案中，拆遷許可規(guī)定的拆遷期限至2002年3月20日，強(qiáng)行拆遷的時(shí)間是4月2日，奉化市市場(chǎng)發(fā)展中心申請(qǐng)行政裁決的時(shí)間是4月18日。是先違法強(qiáng)行拆后申請(qǐng)行政裁決，行政裁決解決的是拆遷過(guò)程中的補(bǔ)償安置問(wèn)題，進(jìn)行裁決的前提是拆遷行為合法，而本案中這一前提不存在（即超期違法無(wú)證拆遷），被上訴人理應(yīng)依法行使職權(quán)對(duì)違法拆遷行為進(jìn)行管理，對(duì)違法的裁決申請(qǐng)不予受理，但被上訴人卻違反程序進(jìn)行受理并作出了錯(cuò)誤的裁決。
4、拆遷補(bǔ)償安置發(fā)生在拆遷人與其他拆遷當(dāng)事人之間。奉化市市場(chǎng)發(fā)展中心不是拆遷人，奉化市市場(chǎng)發(fā)展中心與上訴人間也無(wú)任何合同法律關(guān)系存在，雙方間不存在拆遷補(bǔ)償安置關(guān)系。而本案中，對(duì)上訴人的補(bǔ)償形式及金額、裁決申請(qǐng)均是市場(chǎng)發(fā)展中心提出的，不是拆遷人土地流轉(zhuǎn)中心提出的，被上訴人依市場(chǎng)發(fā)展中心的申請(qǐng)及補(bǔ)償方案作出裁決，不符合拆遷條例的規(guī)定。
（三）、一審判決書未對(duì)被上訴人提交并經(jīng)庭審質(zhì)證的證據(jù)進(jìn)行完全的羅列和認(rèn)定，對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)定存在遺漏，致使判決認(rèn)定事實(shí)不清。從而無(wú)法糾正：裁決所列拆遷當(dāng)事人主體錯(cuò)誤、拆遷項(xiàng)目未完成補(bǔ)償安置即違法轉(zhuǎn)讓等違法之處，判決結(jié)果錯(cuò)誤。
被上訴人在8月26日第一次開(kāi)庭前、12月11日第二次開(kāi)庭前分兩次向法庭提交了相關(guān)證據(jù)。
第一次：提交了9份證據(jù)，其中證據(jù)三是奉化市計(jì)委“關(guān)于同意寧波市大榭開(kāi)發(fā)區(qū)恒業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司新建奉化商貿(mào)大廈建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)的批復(fù)”、證據(jù)四是奉化市規(guī)劃局發(fā)給寧波大榭開(kāi)發(fā)區(qū)恒業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司的“建設(shè)工程規(guī)劃許可證”（副本）；
第二次：提交了五份證據(jù)，證據(jù)一是奉化市計(jì)委“關(guān)于同意市土地流轉(zhuǎn)中心開(kāi)發(fā)服裝城地塊建設(shè)項(xiàng)目的批復(fù)”、證據(jù)二是建設(shè)用地規(guī)劃許可證。
對(duì)被上訴人在一審中提交的上述證據(jù)，上訴人認(rèn)為：
1、第二次提交的關(guān)于土地流轉(zhuǎn)中心的批復(fù)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證屬逾期提交，且無(wú)法定可延期提交的事由，違反了行政訴訟法關(guān)于被告舉證期限的強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)不予認(rèn)定，一審判決認(rèn)為逾期提交的證據(jù)有效與法無(wú)據(jù)。
2、一審判決遺漏了對(duì)被上訴人不利的證據(jù)，單列了對(duì)被上訴人有利的證據(jù)。
3、奉化市計(jì)委、規(guī)劃部門先后二次分別對(duì)奉化市土地流轉(zhuǎn)中心和寧波市大榭開(kāi)發(fā)區(qū)恒業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司立項(xiàng)、發(fā)證，被上訴人在庭審中答辯稱是項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓即土地流轉(zhuǎn)中心將未完成拆遷補(bǔ)償安置的項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給恒業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司，但被上訴人在行政裁決中、一審法院在判決中均未對(duì)此進(jìn)行陳述，也未適用拆遷條例（即國(guó)務(wù)院條例第19條、浙江省條例第25條）的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查評(píng)判。導(dǎo)致判決認(rèn)定事實(shí)與實(shí)際存在出入，未能對(duì)裁決所列當(dāng)事人主體錯(cuò)誤（即由項(xiàng)目受讓人繼承原拆遷人的權(quán)利義務(wù)）的事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定，從而對(duì)裁決違法之處予以糾正。 寧波市中級(jí)人民法院于2003年2月13日開(kāi)庭審理了本案，二審中各方當(dāng)事人圍繞本案被上訴人奉化市規(guī)劃與建設(shè)局所作拆遷裁決程序是否合法、是否具有法定職權(quán)、裁決書中所列主體是否正確、認(rèn)定上訴人攤位面積是否有事實(shí)依據(jù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制訂是否具有規(guī)范性文件依據(jù)、裁決適用法律是否正確等爭(zhēng)議進(jìn)行質(zhì)證、辯論。二審判決認(rèn)為：“一、上訴人不是服裝城拆遷活動(dòng)中的被拆遷人，但可以認(rèn)定是拆遷當(dāng)事人。二、被上訴人受理裁決申請(qǐng)并啟動(dòng)裁決程序符合法律規(guī)定。三、被上訴人根據(jù)上訴人擁有的攤位所有權(quán)，確認(rèn)被拆遷人自愿補(bǔ)償上訴人
不違反法律規(guī)定，并無(wú)不當(dāng)?！迸袥Q：駁回上訴，維持原判。
第三部分：個(gè)體戶認(rèn)為拆遷存在違法，個(gè)體工商戶的權(quán)利未得到保護(hù)。
一、個(gè)體戶的身份及在拆遷中享有的權(quán)利
本案中個(gè)體戶購(gòu)置了固定攤位，取得奉化市工商局頒發(fā)的攤位所有權(quán)證后安心經(jīng)營(yíng)個(gè)體生意，現(xiàn)在才發(fā)現(xiàn)7年之后（即98年）整個(gè)服裝城的房產(chǎn)證辦到了奉化市市場(chǎng)發(fā)展中心名下。于是，奉化市市場(chǎng)發(fā)展中心名正言順地以被拆遷人自居，拆遷人也以個(gè)體戶不是被拆遷人為由，創(chuàng)造出一個(gè)《拆遷條例》沒(méi)有規(guī)定的“永久性使用權(quán)人”概念，不評(píng)估、不安置，通過(guò)政府部門的紅頭文件（如國(guó)資局批復(fù)）來(lái)定了一個(gè)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。于是，規(guī)劃與建設(shè)局又以準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)的身份為理由，來(lái)了一個(gè)根據(jù)民法公平合理的原則，并作出了一個(gè)自認(rèn)為“公平合理”的裁決。
個(gè)體戶購(gòu)置服裝城固定攤位是一個(gè)歷史事實(shí)，享有攤位的所有權(quán)，連承租人都應(yīng)受到法律保護(hù)的權(quán)利，擁有所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的個(gè)體戶卻不能享有，違背事實(shí)與法律法規(guī)規(guī)定。制造一個(gè)個(gè)體戶在拆遷中的“身份”（即永久性使用權(quán)人），進(jìn)而以法無(wú)名文為由，從程序、實(shí)體上進(jìn)行自由的裁量，導(dǎo)致申訴人的合法權(quán)利無(wú)法保障。
二、行政裁決的程序要求。
拆遷期限過(guò)了，并且強(qiáng)行拆遷完了，再申請(qǐng)裁決，符合程序嗎？對(duì)此，《杭州市拆遷條例》作出明確規(guī)定，裁決申請(qǐng)必須在拆遷期限內(nèi)提出。國(guó)務(wù)院及浙江省《拆遷條例》雖未有明確的條款規(guī)定時(shí)間限定，但仍可得出行政裁決必須在拆遷期限內(nèi)進(jìn)行的結(jié)論。
1、裁決是為了完成拆遷，而拆遷又必須在拆遷期限內(nèi)完成。本案中，申請(qǐng)人市場(chǎng)發(fā)展中心是在拆遷期限之后申請(qǐng)裁決的，顯然違反了法定的行政程序，裁決的程序違法。
2、拆遷許可證的有效期即拆遷期限，一旦超過(guò)拆遷期限而拆遷人又未提出延期申請(qǐng)，拆遷人的行為實(shí)際已構(gòu)成無(wú)證拆遷，是一種違法行為。行政裁決是解決合法拆遷補(bǔ)償爭(zhēng)議，對(duì)無(wú)證拆遷引起的爭(zhēng)議無(wú)權(quán)裁決，而應(yīng)行使行政管理職責(zé)予以糾正。
三、拆遷人對(duì)被拆遷人進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，再由被拆遷人對(duì)個(gè)體戶（攤主）進(jìn)行補(bǔ)償沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)。
本案中，拆遷人先與被拆遷人簽訂了“非住宅拆遷補(bǔ)償協(xié)議”，協(xié)議中約定：對(duì)被拆遷人的補(bǔ)償金額已包含了對(duì)固定攤位攤主的補(bǔ)償，再由被拆遷人提出補(bǔ)償方案。這樣，拆遷人就不再于個(gè)體戶發(fā)生拆遷關(guān)系了，而改成被拆遷人與申訴人進(jìn)行補(bǔ)償。
1、對(duì)于租賃房屋而言，拆遷要兼顧被拆遷人和承租人權(quán)益，拆遷人與被拆遷人、承租人均為拆遷當(dāng)事人。國(guó)務(wù)院和浙江省《拆遷條例》規(guī)定：拆遷協(xié)議應(yīng)由三方簽署，在被拆遷人與承租人間達(dá)不成解除租賃關(guān)系協(xié)議時(shí)，要實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換。
2、本案中，個(gè)體戶不是承租人，而是享有攤位的所有權(quán)。而且，個(gè)體戶與被拆遷人間無(wú)任何合同法律關(guān)系存在，何來(lái)補(bǔ)償之由。
本案中，拆遷人的這種做法不合法，首先是剝奪了個(gè)體戶的權(quán)利，其次是個(gè)體戶與被拆遷人間無(wú)任何合同法律關(guān)系存在，補(bǔ)償一說(shuō)無(wú)事實(shí)與法律依據(jù)。
四、攤位的建筑面積未進(jìn)行正確認(rèn)定
攤位無(wú)房產(chǎn)證，建筑面積如何確定？以買賣協(xié)議還是以出售方案來(lái)確定？個(gè)體戶認(rèn)為：房產(chǎn)證是確定房屋建筑面積的直觀證據(jù)，但本案中，出售方奉化市工商局一直未給購(gòu)買攤位的個(gè)體戶辦理房產(chǎn)證；所以，以奉化市工商局的出售方案來(lái)確定攤位是最為直接與正確的，該方案明確了服裝城攤位價(jià)格的構(gòu)成（與當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)相符），個(gè)體戶所購(gòu)攤位的建筑面積與使用面積大小，而且是由建設(shè)單位奉化市工商局制定、經(jīng)市常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)的。以攤位所有權(quán)證所載的使用面積來(lái)認(rèn)定攤位建筑面積，違背了客觀事實(shí)，直接導(dǎo)致對(duì)申訴人權(quán)利的侵害，致使判決結(jié)果錯(cuò)誤。
五、遺漏關(guān)鍵事實(shí)，認(rèn)定事實(shí)及適用法律法規(guī)錯(cuò)誤
奉化市規(guī)劃與建設(shè)局在8月26日第一次開(kāi)庭前、12月11日第二次開(kāi)庭前分兩次向法庭提交了相關(guān)證據(jù)。第一次提交了9份證據(jù)，其中證據(jù)三是奉化市計(jì)委“關(guān)于同意寧波市大榭開(kāi)發(fā)區(qū)恒業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司新建奉化商貿(mào)大廈建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)的批復(fù)”、證據(jù)四是奉化市規(guī)劃局發(fā)給寧波大榭開(kāi)發(fā)區(qū)恒業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司的“建設(shè)工程規(guī)劃許可證”（副本）；第二次提交了五份證據(jù)，證據(jù)一是奉化市計(jì)委“關(guān)于同意市土地流轉(zhuǎn)中心開(kāi)發(fā)服裝城地塊建設(shè)項(xiàng)目的批復(fù)”、證據(jù)二是建設(shè)用地規(guī)劃許可證。
上述證據(jù)經(jīng)過(guò)庭審質(zhì)證，一審判決故意遺漏，未作表述。二審判決同樣故意遺漏，對(duì)個(gè)體戶在上訴狀中提出的該事實(shí)不作評(píng)判。是對(duì)拆遷行為違法性的遺漏，導(dǎo)致所列拆遷當(dāng)事人主體錯(cuò)誤判決結(jié)果違背事實(shí)、違反法律法規(guī)規(guī)定。
隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，為了城市、工業(yè)發(fā)展需要，各地都將面臨著對(duì)舊城及城郊村莊進(jìn)行拆遷的問(wèn)題，拆遷過(guò)程中也必將涉及到提前收回國(guó)有出讓土地使用權(quán)的補(bǔ)償問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)提前收回國(guó)有出讓土地使用權(quán)的補(bǔ)償問(wèn)題雖有所涉及，但是未能對(duì)如何補(bǔ)償、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出明確的規(guī)定。各地在城市拆遷中對(duì)提前收回國(guó)有出讓土地使用權(quán)的補(bǔ)償問(wèn)題由于缺少明確法律法規(guī)依據(jù)，在實(shí)際城市拆遷實(shí)施過(guò)程中不可避免的出現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題。
1 國(guó)有出讓土地使用權(quán)概念
國(guó)有土出讓地使用權(quán)是土地使用者以向國(guó)有土地所有者代表支付出讓金為對(duì)價(jià)而原始取得的有期限限制的國(guó)有土地使用權(quán)。簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)，就是指國(guó)家將國(guó)有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。
2 國(guó)有出讓土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)
《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定：“國(guó)有土地使用權(quán)可以依法出讓、劃撥，依法取得的土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、抵押、出資、作價(jià)入股?！薄段餀?quán)法》第一百三十五條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國(guó)家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施?！边@樣以立法的形式確立了國(guó)有土地使用權(quán)全新的涵義：依法取得的從國(guó)有土地所有權(quán)中分離出來(lái)的土地使用權(quán)，成為一種新的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)形式，成為了用益物權(quán)。[1]明確了土地使用權(quán)是一項(xiàng)用益物權(quán)――財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律屬性，也就確立了城市拆遷中收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)。
3 對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)城市拆遷中提前收回國(guó)有出讓土地使用權(quán)補(bǔ)償問(wèn)題的規(guī)定的分析
《土地管理法》第二條、第五十八條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”“為公共利益需要使用土地的；為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的，收回國(guó)有土地使用權(quán)的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償?！薄冻擎?zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十二條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)不提前收回。在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公眾利益的需要，國(guó)家依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者已使用的年限和開(kāi)發(fā)、利用土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。”《城市房地產(chǎn)管理法》第十九條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開(kāi)發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償?！币陨戏煞ㄒ?guī)對(duì)收回國(guó)有出讓土地使用權(quán)的表述有很大差異，反映在“給予補(bǔ)償”、“給予相應(yīng)的補(bǔ)償”和“給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償”的文字表述的內(nèi)涵上，這對(duì)城市房屋拆遷管理的實(shí)踐必然產(chǎn)生疑義，在拆遷人與被拆遷人之間引發(fā)權(quán)益爭(zhēng)議，產(chǎn)生利益糾紛。[1]我國(guó)唯一一部關(guān)于城市房屋拆遷的法規(guī)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對(duì)國(guó)有出讓土地使用權(quán)的補(bǔ)償沒(méi)有明確的規(guī)定，僅將土地使用權(quán)的價(jià)值隱含在房屋價(jià)值當(dāng)中，土地資產(chǎn)價(jià)值未能得到顯現(xiàn)。
另外，對(duì)于土地使用權(quán)的具體補(bǔ)償規(guī)定僅在《物權(quán)法》第一百四十八條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十二條的規(guī)定對(duì)該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)給予補(bǔ)償，并退還相應(yīng)的出讓金?！焙?jiǎn)單的退還剩余年限的土地出讓金，未能考慮土地使用權(quán)人已有的土地開(kāi)發(fā)投資對(duì)土地資產(chǎn)增值效應(yīng)的影響，也未考慮地價(jià)上漲的因素，如果僅僅退還剩余年限的出讓金讓土地使用權(quán)人喪失了未來(lái)一定的土地收益，恐有失公允。因此加快提前收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)牧⒎?，?guī)定收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)迫在眉睫。
4 對(duì)城市拆遷中提前收回國(guó)有出讓土地使用權(quán)補(bǔ)償問(wèn)題的幾點(diǎn)建設(shè)性建議
為維護(hù)國(guó)有土地使用權(quán)人的合法權(quán)益，避免城市拆遷中因提前收回國(guó)有土地使用權(quán)引發(fā)糾紛的發(fā)生，筆者結(jié)合自己多年工作實(shí)際，對(duì)于收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償問(wèn)題提一下幾點(diǎn)建設(shè)性建議：
4.1 嚴(yán)格區(qū)分“公益性拆遷”、“非公益性拆遷”（商業(yè)拆遷）
根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，為了社會(huì)公共利益的需要可以提前收回國(guó)有土地使用權(quán)。但是什么是“公共利益”卻沒(méi)有明確的界定，實(shí)際也很難界定。實(shí)際當(dāng)中，很多明明是非公益性拆遷（商業(yè)拆遷），卻被冠以公益性拆遷的名銜，因此應(yīng)嚴(yán)格界定公益性拆遷的范疇。對(duì)于非公益性拆遷（商業(yè)拆遷），應(yīng)由開(kāi)發(fā)商與土地使用權(quán)人通過(guò)民事流轉(zhuǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的變更，并由雙方基于誠(chéng)實(shí)信用、公平合理的原則進(jìn)行補(bǔ)償。[2]
4.2 實(shí)行房屋與土地使用權(quán)的分離評(píng)估
新頒布實(shí)施的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》僅僅規(guī)定了對(duì)房屋的補(bǔ)償，將土地使用權(quán)的補(bǔ)償隱含于房屋補(bǔ)償中，土地資產(chǎn)未能得到體現(xiàn)。另外沒(méi)有考慮到房屋面積與占地面積比率的差異。實(shí)行房屋與土地使用權(quán)分離評(píng)估，分開(kāi)補(bǔ)償，有利于真實(shí)顯示土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值。
4.3 國(guó)有出讓土地使用權(quán)的補(bǔ)償應(yīng)按照市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償
依據(jù)土地級(jí)別、基準(zhǔn)地價(jià)和土地用途建立國(guó)有出讓土地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估體現(xiàn)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，從市場(chǎng)價(jià)格出發(fā)，實(shí)行以市場(chǎng)為導(dǎo)向的國(guó)有出讓土地使用權(quán)價(jià)格浮動(dòng)機(jī)制。還應(yīng)根據(jù)國(guó)有出讓土地使用權(quán)剩余年限、拆遷后土地級(jí)差等因素的影響，設(shè)置調(diào)整系數(shù)。[1]
4.4 完善和規(guī)范有關(guān)收回國(guó)有出讓土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)牧⒎?/p>
有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)拆遷的行政法規(guī)、地方性立法進(jìn)行全面的審核，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)范和完善，使收回國(guó)有出讓土地使用權(quán)的補(bǔ)償有統(tǒng)一的法律依據(jù)。
只有在城市拆遷中對(duì)國(guó)有出讓使用權(quán)采取科學(xué)合理的補(bǔ)償，才能有效避免因提前收回國(guó)有出讓土地使用權(quán)引發(fā)糾紛的發(fā)生，土地使用權(quán)人的合法權(quán)益才能得到有效的保障和維護(hù)。
2.法律體制方而:我國(guó)日前拆遷工程相當(dāng)浩大，涉及到許多樣眾的切身利益。這方面的矛盾糾紛呈上升趨勢(shì)。然而，在這一領(lǐng)域尚沒(méi)有一部統(tǒng)一的《拆遷法》這方面的法律依據(jù)主要是國(guó)務(wù)院在2001年6月6日第40次常務(wù)會(huì)議上通過(guò)并于2001年11月1日正式實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下稱《條例》)。各地政府根據(jù)各地的實(shí)際情況，依據(jù)此條例制定了當(dāng)?shù)氐牟疬w管理規(guī)定。如:1997年北京市頒布了《北京市城市房屋拆遷管理辦法》。關(guān)于拆遷補(bǔ)償方法，規(guī)定比較混亂，因此帶來(lái)了實(shí)際操作中的混亂現(xiàn)象。
3.執(zhí)法方式與水平方而:城ili拆遷辦公室是專門管理拆遷事務(wù)的機(jī)構(gòu)，執(zhí)掌著拆遷人權(quán)。目前存在著較多的違反法律程序、野蠻拆遷等情況，反映出執(zhí)法方式粗暴單一、執(zhí)法水平低。這在一定程度上傷害了被拆遷人的感情導(dǎo)致了此類矛盾的激化。
二、行政法視野中的拆遷問(wèn)題
1.關(guān)于拆遷抽象行政行為的可訴性問(wèn)題
現(xiàn)代法治國(guó)家一般都將立法納入司法審查。例如在英國(guó)，無(wú)論是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為還是抽象行政行為，只要超越權(quán)限，法院都可行使審查權(quán)。而在我國(guó)的實(shí)踐中，有這樣一種情況:在被拆遷人對(duì)一此拆遷規(guī)則表不疑問(wèn)時(shí)，尚沒(méi)有較有效的解決途徑。這與我國(guó)現(xiàn)有的行政法律制度有關(guān)。我國(guó)《行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行<行政訴訟法>若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)》所確定的行政訴訟受案范困僅限于具體行政行為，而排除了抽象行政行為。2003年4月25日，《法制日?qǐng)?bào)》以《公民狀告政府行政“立法”不作為》為題報(bào)道了南京市江寧區(qū)的一件由拆遷糾紛引出的案中案。案件中的江寧區(qū)政府在上位的拆遷法規(guī)已修改多年的情況下，不及時(shí)修改當(dāng)?shù)氐牟疬w法規(guī)，仍然沿用7年前的祈行辦法，以致被拆遷人因此損失數(shù)白萬(wàn)元，被拆遷人憤而狀告政府立法不作為，其訴訟請(qǐng)求被駁回。而對(duì)一些地方政府以行政立法的方式損害被拆遷人合法權(quán)益的行為，司法的活動(dòng)空間很小，這也就使得當(dāng)事人處在了一種投告無(wú)門的境地。故許多學(xué)者強(qiáng)烈呼吁擴(kuò)人行政訴訟受案范困。有的學(xué)者還卞張從社會(huì)公共利益關(guān)系出發(fā)，一切行政行為都納入行政訴訟受案范圍。
2.《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的不周延性
(1)《條例》尚未規(guī)定被拆遷人有權(quán)利參與拆遷的決策過(guò)程及監(jiān)督拆遷過(guò)程。飛政府行政公開(kāi)是現(xiàn)代社會(huì)的一人趨勢(shì)，而在我國(guó)的拆遷實(shí)踐中，許多拆遷決策存在著暗箱操作的現(xiàn)象，都是政府一言為定，不容被拆遷人的質(zhì)疑。如果被拆遷人有參與拆遷決策過(guò)程的機(jī)會(huì)的話，會(huì)減少不少矛盾。另外，《條例》也未規(guī)定被拆遷人有權(quán)利參與監(jiān)督拆遷過(guò)程。
(2)《條例》并未明確提出聽(tīng)證程序，只在第八條規(guī)定:“房屋拆遷管理部門在發(fā)放房屋拆遷許可證的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將房屋拆遷許可證中載明的拆遷人，拆遷范困，拆遷期限等事項(xiàng)，以房屋拆遷公告的形式予以公布”而未要求“房屋拆遷卞管部門在審查拆遷人拆遷補(bǔ)償安置方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取被拆遷人的意見(jiàn)?！?/p>
(3)《條例》第十六條規(guī)定:“拆遷人與被拆遷人或扦拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級(jí)人民政府裁決。裁決應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起30日內(nèi)作出。“當(dāng)事人對(duì)裁決不服的，可以自裁決書送達(dá)之日起3個(gè)月內(nèi)向人民法院。拆遷人依照本條例規(guī)定已對(duì)被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或扦提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行?！边@一規(guī)定存在兩個(gè)問(wèn)題:首先，裁決公正的前提是地位中立，而城市規(guī)劃和拆遷或授權(quán)開(kāi)發(fā)商拆遷本身就是政府行為，而且在一些地方，政府官員追求所謂政績(jī)的愿望與商人追求經(jīng)濟(jì)利益的目標(biāo)相結(jié)合，于是政府和開(kāi)發(fā)商之間有了更多的默契，由此產(chǎn)生的政府的裁決的公正性就可想而知了。其次，“訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行”的規(guī)定使被拆遷人如果對(duì)拆遷補(bǔ)償不滿，即使選擇了行政訴訟，也只能“帶著鐐銬跳舞”，無(wú)法改變被強(qiáng)制拆遷的命運(yùn)。這就,,致一些被拆遷人采取非理性的方法來(lái)處理問(wèn)題。
3.其它法律法規(guī)存在的問(wèn)題
我國(guó)尚沒(méi)有系統(tǒng)地規(guī)范房地產(chǎn)評(píng)估方面的法律法規(guī)。目前多數(shù)房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)依附于行政權(quán)力而存在，其出具的評(píng)估報(bào)告帶有濃厚的行政色彩。因此，有關(guān)部門有必要盡快制定相關(guān)措施。另外，有些地方性的法規(guī)雖然打著保護(hù)被拆遷人合法權(quán)益的旗號(hào)，但在實(shí)際立法過(guò)程中并沒(méi)有把被拆遷人作為權(quán)利主體來(lái)保護(hù)，而是站在管理者的角度，以方便拆遷為目的。這些都是立法中需要改進(jìn)的。
三、解決拆遷矛盾之法律構(gòu)想
要想徹底解決城市建設(shè)中的盲目與無(wú)序狀態(tài)，從根本上保護(hù)公民的權(quán)利不受侵害，僅靠行政命令是不夠的。為了防止推土機(jī)下的悲劇”的發(fā)生，需要從立法理念、法律體制、執(zhí)法方法等層而解決拆遷矛盾。
1.樹(shù)立正確的立法理念
國(guó)家利益和個(gè)人利益從根本上說(shuō)是一致的，不應(yīng)該把被拆遷人放在政府拆遷的對(duì)立面上。要改變政府的行政觀念。政府行政的最重要目標(biāo)，不應(yīng)當(dāng)是修了幾條步行街，招了多少商，引了多少資，而應(yīng)是為當(dāng)?shù)氐娜罕娞峁┖玫墓参锲泛凸卜?wù)。西方國(guó)家拆遷一條街道往往要醞釀四五年甚至七八年，我國(guó)香港的街道少有筆直，都是因?yàn)樗麄冇昧俗畛浞值臅r(shí)間進(jìn)行平等的協(xié)商，直到雙方都覺(jué)得公平為止。這一點(diǎn)值得我們借鑒。基于平等基礎(chǔ)上的拆遷法律法規(guī)才能得到群眾的擁護(hù)。
2.完善我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)拆遷的法律法規(guī)
(1)規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目的審批程序
對(duì)涉及拆遷的，在規(guī)劃審批前應(yīng)以適當(dāng)?shù)男问接枰怨荆浞致?tīng)取被拆遷人等利害關(guān)系人的意見(jiàn)。建設(shè)上程規(guī)劃方案一經(jīng)批準(zhǔn)，建設(shè)單位不得擅自變更;確需變更的，必須經(jīng)過(guò)規(guī)劃部門審批;城市規(guī)劃行政部門在批準(zhǔn)其變更前，應(yīng)重新進(jìn)行公示。
(2)應(yīng)明確提出聽(tīng)證程序
《行政復(fù)議法》第四條規(guī)定:“行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)，應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、公開(kāi)、及時(shí)、便民的原則，堅(jiān)持有錯(cuò)必糾，保障法律、法規(guī)的正確實(shí)施?！薄缎姓幜P法》專門對(duì)行政機(jī)關(guān)作出某此行政處罰決定前，當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)就組織聽(tīng)證的程序作硬性規(guī)定。可見(jiàn)，聽(tīng)證有一定的法律依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，《條例》應(yīng)明確提出聽(tīng)證程序，要求“房屋拆遷主管部門在審查拆遷人拆遷補(bǔ)償安置方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取被拆遷人的意見(jiàn)?！敝挥谐浞煮w現(xiàn)透明度原則，才能提高行政效率。
(3)確立合理貨幣補(bǔ)償機(jī)制
公共利益的成本當(dāng)由受益人均衡負(fù)擔(dān)，這是現(xiàn)代社會(huì)的共識(shí)。因此，對(duì)城ili建設(shè)中的利益受損者，應(yīng)進(jìn)行及時(shí)、充分、合理的補(bǔ)償?！稐l例》規(guī)定，被拆遷房屋的評(píng)估辦法及搬遷補(bǔ)助費(fèi)和臨時(shí)安置費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定或規(guī)定。從目前的情況看，各地的評(píng)估辦法和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序均不相同，拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較混亂。且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般都是政府說(shuō)了算，較少聽(tīng)取樣眾意見(jiàn)。而目前的拆遷矛盾在很人程度上是由執(zhí)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)于市場(chǎng)房?jī)r(jià)偏低引起的。因此應(yīng)賦予樣眾在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上的“話語(yǔ)權(quán)”，從而提高透明度，使補(bǔ)償趨向于公平。有學(xué)者建議，國(guó)家可制定統(tǒng)一的《征收補(bǔ)償法》，確立評(píng)估辦法和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定辦法，明確評(píng)估和補(bǔ)償?shù)某绦颉?/p>
3.就政府而言，應(yīng)嚴(yán)格依法行政。
依法行政，必須強(qiáng)化聽(tīng)證程序，確保被拆遷方的知情權(quán)。依據(jù)相關(guān)法律的精神，在拆遷當(dāng)事雙方不能就拆遷補(bǔ)償安置等問(wèn)題達(dá)成一致，經(jīng)做工作仍無(wú)效的情況下，對(duì)涉及拆遷住戶多、影響而廣、補(bǔ)償數(shù)額人的糾紛應(yīng)舉行聽(tīng)證。根據(jù)拆遷行政程序規(guī)定和拆遷實(shí)踐，筆者認(rèn)為，把舉行拆遷聽(tīng)證的時(shí)機(jī)選擇在經(jīng)多次做工作拆遷當(dāng)事雙方仍不能就拆遷安置補(bǔ)償事宜達(dá)成一致，拆遷行政部門在下達(dá)拆遷行政裁決之前較為適宜。這樣做便于充分聽(tīng)取拆遷當(dāng)事雙方的意見(jiàn)，也為即將下達(dá)的行政裁決提供充分的事實(shí)和法律依據(jù)，確保行政裁決的公正拆遷聽(tīng)證應(yīng)以公開(kāi)的方式進(jìn)行，不但拆遷行政機(jī)關(guān)和利益關(guān)系人參加，一般公眾經(jīng)允許亦可參加旁聽(tīng)，新聞?dòng)浾咭部梢圆稍L。拆遷聽(tīng)證應(yīng)遵守法定程序。聽(tīng)證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)聽(tīng)證結(jié)果進(jìn)行審查，作出相應(yīng)決定。
依法行政，需要注意方式方法現(xiàn)在有不少地方政府走的是“強(qiáng)硬派路線”，以權(quán)壓人，以勢(shì)欺人，根本沒(méi)有把拆遷戶放到平等的談判位置。在利益之爭(zhēng)中既不遵循法律，也不嚴(yán)格按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，而是按拆遷辦單方面的意志行事，甚至或通過(guò)停水停電等違法方式逼人就范，或通過(guò)造成既成事實(shí)來(lái)強(qiáng)迫拆遷戶接受。其結(jié)果往往是事與愿違。拆遷方式應(yīng)當(dāng)依法確定，具體有兩個(gè)方面，一是在實(shí)體方面，依照法律規(guī)定，對(duì)被拆遷人足額進(jìn)行補(bǔ)償、安置，不能利用評(píng)估或地位的優(yōu)勢(shì)克扣、減損補(bǔ)償、安置數(shù)額，侵害被拆遷人的利益;一是依據(jù)法定程序拆遷，對(duì)不能達(dá)成協(xié)議的，可提請(qǐng)拆遷主管部門裁決。裁決生效后或被拆遷人不服的且拆遷人提供周轉(zhuǎn)用房的方可強(qiáng)制拆遷。同時(shí)，拆遷部門應(yīng)改進(jìn)執(zhí)法方法。這方面也有一些成功的經(jīng)驗(yàn)。據(jù)報(bào)道，沈陽(yáng)市在“金廊”拆遷過(guò)程中，走的是市場(chǎng)化路線”補(bǔ)償金額通過(guò)"市場(chǎng)評(píng)估定價(jià)”。為保障被拆遷人及承租人的利益，還設(shè)定了最低補(bǔ)償線。為盡快完成拆遷工作，采用現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)的辦法，并采取了分時(shí)間段獎(jiǎng)勵(lì)措施:拆遷人會(huì)后25日內(nèi)搬遷完畢的，每戶獎(jiǎng)勵(lì)4000元人民幣;拆遷人會(huì)后35日之內(nèi)搬遷完畢的，獎(jiǎng)勵(lì)3000元人民幣。這種“以柔克剛”、人性化、靈活務(wù)實(shí)的解決問(wèn)題的思路，更適應(yīng)當(dāng)下的樣眾的心理。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)效益，還是社會(huì)效益，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于一此地方的野蠻拆遷。只有依法行政，才能真正俘重人的俘嚴(yán)，達(dá)到拆遷的最終的目的，即為了滿足的人更高層次的社會(huì)需要。
另外，政府要采取措施，為拆遷戶提價(jià)供經(jīng)濟(jì)適用房和中低價(jià)商品房，以從源頭上減少拆遷矛盾。
4.應(yīng)暢通被拆遷人的權(quán)利救濟(jì)渠道。
現(xiàn)實(shí)中，被拆遷人權(quán)利救濟(jì)渠道的不通暢是造成拆遷矛后激化的重要原因。為此，人民法院應(yīng)當(dāng)受理拆遷爭(zhēng)議，同時(shí)享有拆遷糾紛的最終裁判機(jī)關(guān)的地位。同時(shí)，考慮到拆遷涉及一些專業(yè)知識(shí)，應(yīng)組建由與拆遷雙方?jīng)]有利害關(guān)系的專業(yè)人士組成的裁判機(jī)構(gòu)，公正而高效地裁決拆遷糾紛，既維護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益，又保障城市建設(shè)項(xiàng)目的順利進(jìn)行。
拆遷本來(lái)是為人民樣眾創(chuàng)造更好的生活環(huán)境的一件好事然而由于立法理念的落后、法律法規(guī)的不健全丙加上一此部門工作方法簡(jiǎn)單粗暴，導(dǎo)致“善花”結(jié)出“惡果”。筆者認(rèn)為，只有全面廓清立法理念、改善現(xiàn)有法律體制再加上有關(guān)部門依法行政、人性化執(zhí)法，才能真正把好事辦好，最終使人民樣眾受益。
【參考文獻(xiàn)】
[1]秦平.城市拆遷，司法何以缺位[J].中央政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，1995,(6).
一、存在的困難和問(wèn)題
1.宣傳工作不到位
部分干部對(duì)拆遷工作認(rèn)識(shí)不足，創(chuàng)新意識(shí)、責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。拆遷工作不僅僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是民生問(wèn)題、穩(wěn)定問(wèn)題，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。但是，目前仍存在少數(shù)干部和職能部門對(duì)拆遷工作重視不夠，工作創(chuàng)新意識(shí)、責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)等問(wèn)題，導(dǎo)致部分工作推進(jìn)不積極，工作落實(shí)不到位。
以威寧縣草海鎮(zhèn)為例，通過(guò)調(diào)查，群眾只知道要征地拆遷，大都對(duì)征地拆遷帶來(lái)的好處了解甚少。比如小城鎮(zhèn)建設(shè)可以改進(jìn)農(nóng)民生活條件，促進(jìn)農(nóng)村城市化，能使村民的經(jīng)營(yíng)多樣化；工業(yè)園區(qū)的建設(shè)，在滿足其政府意愿，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也為當(dāng)?shù)貜V大群眾提供大量就業(yè)機(jī)會(huì)；而畢威（畢節(jié)―威寧）高速公路更是一項(xiàng)惠民工程，俗話說(shuō)“要致富，先修路”，只有把路修好了，村民才能更好走出大山，和外面的世界交流、接軌，高速公路的修建，更加方便當(dāng)?shù)厝嗣衽c外界來(lái)往；草海景區(qū)的建設(shè)更是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民脫貧致富的一個(gè)法寶，外來(lái)的旅游投資建設(shè)，可以帶動(dòng)鄉(xiāng)里相關(guān)產(chǎn)業(yè)的一系列發(fā)展，旅游者的吃住行消費(fèi)都是當(dāng)?shù)厝嗣竦氖杖?。而這一切的好處都被村民現(xiàn)有的征地補(bǔ)償費(fèi)所掩蓋，村民短淺的目光都反映出基層干部宣傳不到位，沒(méi)有把實(shí)實(shí)在在的好處給農(nóng)民講清楚，導(dǎo)致村民只顧極少的補(bǔ)償款，而拒絕拆遷。
2.法律法規(guī)不健全
法律法規(guī)不健全主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
第一，就村民而言，土地是農(nóng)民生存的至寶，許多村民接受不了土地被征的事實(shí)。許多村民認(rèn)為，土地是自己私有的或承包的，國(guó)家無(wú)權(quán)征收或得由自己定價(jià)，這樣一來(lái)導(dǎo)致征地障礙加大。有極個(gè)別的村民還利用征地拆遷做一些不利于大局的事情，如聽(tīng)到土地即將要被征收的消息，受到眼前利益驅(qū)使，進(jìn)行搶建（違章建筑）、搶種（種植經(jīng)濟(jì)作物）。這些無(wú)非就是想多得一點(diǎn)補(bǔ)償款，但給我們工作人員增加了工作難度。少數(shù)村民為了自己私人利益，煽動(dòng)他人上訪，從而影響發(fā)展大局。
第二，對(duì)于政府，在拆遷過(guò)程中，嚴(yán)重混淆了農(nóng)民土地的集體所有性質(zhì)和房屋的私有性質(zhì)。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于農(nóng)民房屋私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，有關(guān)部門沒(méi)有高度重視，一直采取忽略或放任態(tài)度，在可見(jiàn)的法律法規(guī)中，房屋僅被包含在“附著物”之中，相關(guān)部門在具體辦理農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償事宜時(shí)，主要參照國(guó)有土地上的城市房屋拆遷補(bǔ)償辦法進(jìn)行，有的甚至連參照標(biāo)準(zhǔn)都沒(méi)有，農(nóng)民公平受到補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，在法律上受到不公平的待遇，把本該由上位法保護(hù)的農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，移位于下位法，或者由地方性法規(guī)、規(guī)章及其以下規(guī)范性文件擅自處分農(nóng)民私有房屋財(cái)產(chǎn)，這樣一種法律的移位，可謂是我國(guó)法律的一大缺憾，因此，也導(dǎo)致拆遷中出現(xiàn)許多暴力。在這個(gè)過(guò)程中，很多村民合情合理合法的利益訴求，可能會(huì)被棄之不理，得不到相應(yīng)的滿足。
第三，征地拆遷過(guò)程中容易產(chǎn)生腐敗。一是虛報(bào)冒領(lǐng)問(wèn)題。在征地拆遷過(guò)程中，地上實(shí)物清點(diǎn)、丈量存在重復(fù)或者虛報(bào)問(wèn)題，清點(diǎn)人員與測(cè)算人員沒(méi)有良好的溝通和合作，沒(méi)有相互審核，出現(xiàn)清點(diǎn)與測(cè)算脫節(jié)現(xiàn)象，造成虛報(bào)或竄改征地補(bǔ)償費(fèi)等損害國(guó)家和人民利益的腐敗問(wèn)題。另外，地上實(shí)物清點(diǎn)丈量的清單底冊(cè)保管也不夠規(guī)范，沒(méi)有統(tǒng)一、明確由哪個(gè)部門建檔保管，需要查閱相關(guān)材料時(shí)，查閱困難。二是存在清點(diǎn)丈量數(shù)量不實(shí)問(wèn)題。一些征地拆遷工作人員責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)、業(yè)務(wù)水平不高，而又缺乏規(guī)范的操作規(guī)程，加上部分村民法治意識(shí)淡薄，貪小便宜，項(xiàng)目協(xié)調(diào)單位又沒(méi)有參與現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管不到位，造成實(shí)物清點(diǎn)多報(bào)多補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象。
二、解決以上問(wèn)題的建議
1.加大宣傳力度，多做村民的思想工作
有關(guān)部門要加大法制宣傳和教育力度，對(duì)于規(guī)劃區(qū)內(nèi)的居民，相關(guān)職能部門要運(yùn)用多種形式加強(qiáng)對(duì)城建規(guī)劃的宣傳，這個(gè)過(guò)程中，尤其是要發(fā)揮好村干部的作用，要教育引導(dǎo)農(nóng)民服從規(guī)劃，積極支持規(guī)劃，依法維護(hù)自身權(quán)益。相關(guān)職能部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地的審批管理，剎住違規(guī)占地搞建筑之風(fēng)。一是及時(shí)向被拆遷人宣傳相關(guān)法律法規(guī)及政策，使被拆遷人充分了解享有的權(quán)利及如何維護(hù)自身的合法權(quán)益。同時(shí)，也要使他們深刻認(rèn)識(shí)應(yīng)盡的義務(wù)。引導(dǎo)被拆遷或被征地農(nóng)民依法辦事，配合拆遷。二是要建立公開(kāi)透明的征地拆遷工作制度。怎樣征地或者拆遷、如何安置和補(bǔ)償以及依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)政策，都要向與規(guī)劃有利益關(guān)系的被征被拆戶公示，接受監(jiān)督，給被征被拆人一個(gè)平等的權(quán)利。三是完善征地拆遷程序，規(guī)范征地、拆遷具體操作行為，在安置和補(bǔ)償操作中要堅(jiān)持公平、公正、公開(kāi)。四是基層政府和村干部要做好村民的思想工作，切實(shí)讓村民清楚拆遷的重大意義和帶來(lái)的好處。基層工作人員應(yīng)多和農(nóng)民接觸，多了解農(nóng)民的想法。尤其是大多數(shù)的村干部，其作為村里有威信的人，在村里更容易做通村民的思想工作。
2.建立健全相關(guān)法律法規(guī)，確保征地拆遷有法可依
第一，農(nóng)村土地征收和房屋拆遷相關(guān)法律缺失，相關(guān)政策又相對(duì)滯后，是造成農(nóng)村征地拆遷矛盾突出的重要根源。規(guī)范征收土地和拆遷行為，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，需要盡快制定一部完善的關(guān)于集體土地、房屋拆遷補(bǔ)償安置的法律。
2002年2月26日東海市房地產(chǎn)管理中心“關(guān)于服裝城房屋拆遷公告”；
2002年4月2日拆遷人委托的拆遷單位東海市房屋拆遷辦公室對(duì)服裝城進(jìn)行“強(qiáng)行”拆遷；（注：未達(dá)成拆遷協(xié)議，又未經(jīng)行政裁決或法院判決）
2002年4月11日東海市土地流轉(zhuǎn)中心、東海市市場(chǎng)發(fā)展中心、東海市房屋拆遷辦公室三方簽訂了“非住宅拆遷補(bǔ)償協(xié)議書”。上述三方在協(xié)議中的身份分別為：拆遷人、被拆遷人、拆遷單位。
三、服裝城拆遷爭(zhēng)議及行政裁決、訴訟過(guò)程2002年3月4日拆遷單位東海市房屋拆遷辦公室受東海市市場(chǎng)中心委托，發(fā)出“告攤主用戶書”，稱：接受所有權(quán)人東海市市場(chǎng)發(fā)展服務(wù)中心全權(quán)委托，代為處理服裝城內(nèi)固定攤位有關(guān)補(bǔ)償安置事宜，單方?jīng)Q定了拆遷安置方式（貨幣安置）、貨幣補(bǔ)償安置金額等內(nèi)容。個(gè)體戶認(rèn)為：一服裝城攤位所有權(quán)人是出資購(gòu)攤位的個(gè)體戶而非市場(chǎng)發(fā)展中心、二拆遷安置補(bǔ)償方案不符合法律法規(guī)規(guī)定。雙方發(fā)生爭(zhēng)議，未能簽署拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議。
2002年4月12日東海市市場(chǎng)發(fā)展中心以申請(qǐng)人身份、以東海市土地流轉(zhuǎn)中心、個(gè)體戶為被申請(qǐng)人向東海市建設(shè)局申請(qǐng)行政裁決，要求依法對(duì)個(gè)體戶的拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)用進(jìn)行裁決；個(gè)體戶向建設(shè)局提交了答辯狀及相關(guān)證據(jù)（包括：出售服裝城攤位的公告、廣告、買賣協(xié)議書、公證書、攤位所有權(quán)證、購(gòu)攤位收款收據(jù)）；
2002年5月15日東海市建設(shè)局作出行政裁決：申請(qǐng)人東海市市場(chǎng)發(fā)展中心按國(guó)資局批復(fù)給予被申請(qǐng)人（即個(gè)體戶）實(shí)行貨幣補(bǔ)償，金額為===. 2002年6月28日共有45位個(gè)體戶認(rèn)為東海市建設(shè)局作出的行政裁決具體行政行為主要證據(jù)不足、違反法定程序、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤，依法向東海市人民法院提起行政訴訟（被告：東海市建設(shè)局、第三人：東海市土地流轉(zhuǎn)中心、東海市市場(chǎng)發(fā)展中心）。個(gè)體戶在一審訴狀中提出：1、東海市建設(shè)局認(rèn)定個(gè)體戶對(duì)所購(gòu)服裝城固定攤位享有的權(quán)利是永久性使有權(quán)，沒(méi)有事實(shí)與法律依據(jù)，并且基于這一認(rèn)定，裁決的內(nèi)容也與法不符，包括主體、補(bǔ)償形式、金額（應(yīng)以經(jīng)房產(chǎn)評(píng)估的價(jià)格為準(zhǔn)，是本案中無(wú)評(píng)估報(bào)告）、面積（因攤位無(wú)房產(chǎn)證，應(yīng)以91年的出售方案及市場(chǎng)價(jià)格為準(zhǔn)，攤位建筑面積約為11平方，使用面積為4平方）等；2、對(duì)個(gè)體戶的拆遷補(bǔ)償形式、補(bǔ)償金額的確定違反國(guó)務(wù)院拆遷條例的有關(guān)規(guī)定；3、拆遷人拆遷行為違法，屬超期無(wú)證違法拆遷，東海市市場(chǎng)發(fā)展中心申請(qǐng)行政裁決的程序違法，建設(shè)局作出行政裁決違反法定程序。
東海市人民法院經(jīng)二次開(kāi)庭審理，于2002年12月24日作出判決。判決認(rèn)為：“雖然原告（即個(gè)體戶）購(gòu)入服裝城攤位，并持有東海市服裝市場(chǎng)籌建辦公室所發(fā)的《攤位所有權(quán)證》，但依照法律法規(guī)的規(guī)定，不能證明原告是該房屋的所有人或共有人，該房屋的所有權(quán)人應(yīng)是第三人東海市市場(chǎng)發(fā)展中心，對(duì)原告可視為被拆房屋的當(dāng)事人。被告收到第三人東海市場(chǎng)發(fā)展中心提出的行政裁決申請(qǐng)，結(jié)合其自愿補(bǔ)償和服裝城攤位評(píng)估計(jì)算及攤位補(bǔ)償價(jià)格的說(shuō)明等情況，根據(jù)國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十六條和《浙江省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十七條的規(guī)定，被告所作的裁決不違反法律法規(guī)規(guī)定。綜上被告所作的行政裁決認(rèn)定的事實(shí)基本清楚，適用的法律法規(guī)正確，程序基本合法，應(yīng)予支持，原告訴請(qǐng)的理由和依據(jù)不足，本院難以支持久。依照《行政訴訟法》第五十四條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，判決：維持被告東海市建設(shè)局于2002年5月15日作出的行政裁決書?！?/p>
上面所述的是服裝城從建造、拆遷、發(fā)生爭(zhēng)議進(jìn)行行政裁決、一審行政訴訟的全過(guò)程。
第二部分：對(duì)本案處理的個(gè)人意見(jiàn)現(xiàn)其中的30位個(gè)體戶不服一審判決，已向東海地區(qū)中院提起上訴。
一、對(duì)上訴人在拆遷過(guò)程中的身份未依法作出認(rèn)定，從而導(dǎo)致模糊判決。
一審判決認(rèn)為：上訴人不是房屋的所有權(quán)人，但可視為拆遷房屋的當(dāng)事人。上訴人認(rèn)為，一審判決的這一認(rèn)定缺乏法律依據(jù)，與事實(shí)也不符?！墩憬〕鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》第十五條規(guī)定了5種拆遷當(dāng)事人：拆遷人、被拆遷人、承租人、（公房）代管人、（公房）房屋使用人，個(gè)體戶是哪一種呢，一審判決沒(méi)有認(rèn)定；一審判決認(rèn)為是個(gè)體戶是拆遷當(dāng)事人，那么又享有哪些權(quán)利呢，沒(méi)有說(shuō)明。而是模糊地認(rèn)為是當(dāng)事人，但不歸類，沒(méi)有列明能否適用《拆遷條例》所規(guī)定當(dāng)事人權(quán)利。而事實(shí)上，個(gè)體戶對(duì)所購(gòu)攤位是有處分權(quán)（如出租、出售）的，不僅僅享有使用權(quán)，其權(quán)利比承租人的權(quán)利要大的多。
比如：國(guó)務(wù)院《拆遷條例》明確規(guī)定：“拆遷租賃房屋的，被拆遷人與承租人達(dá)不成解除租賃關(guān)系協(xié)議的，實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換”，本案中個(gè)體戶沒(méi)有這種權(quán)利嗎。
二、未正確適用法律、法規(guī)。
被上訴人東海市建設(shè)局作出的行政裁決適用了國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第16條和《浙江省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第17條的規(guī)定，這二條均是關(guān)于被上訴人有作出行政裁決的行政職權(quán)的規(guī)定，而不是有關(guān)拆遷、補(bǔ)償方面實(shí)體規(guī)定的條款。一審判決認(rèn)為被上訴人作出的具體行政行為適用法律法規(guī)正確，是故意遺漏拆遷條例的相關(guān)實(shí)體規(guī)定，對(duì)被上訴人的違法之處不作評(píng)判。
1、拆遷補(bǔ)償形式的確定違反拆遷條例的規(guī)定。
上訴人對(duì)攤位享有比承租人更多的權(quán)利，因而在拆遷中至少享有拆遷條例所規(guī)定的承租人的權(quán)利，被上訴人依據(jù)奉化市市場(chǎng)發(fā)展中心的單方申請(qǐng)，作出進(jìn)行貨幣補(bǔ)償?shù)牟脹Q。違反國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第27條的規(guī)定，剝奪了上訴人在權(quán)利。
2、補(bǔ)償金額的確定。
被上訴人依據(jù)東海市市場(chǎng)發(fā)展中心的單方申請(qǐng)、東海市國(guó)資局的一批復(fù)，裁決確定了對(duì)上訴人補(bǔ)償?shù)慕痤~，違反了《浙江省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第31條關(guān)于要求進(jìn)行評(píng)估確定的法律規(guī)定。
3、裁決的程序。
行政裁決是實(shí)施強(qiáng)制拆遷的法律依據(jù)。進(jìn)行行政裁決的目的是為了完成拆遷，拆遷條例規(guī)定拆遷人應(yīng)在拆遷許可證規(guī)定的拆遷期限內(nèi)完成拆遷，所以行政裁決應(yīng)當(dāng)在拆遷期限內(nèi)進(jìn)行。而本案中，拆遷許可規(guī)定的拆遷期限至2002年3月20日，強(qiáng)行拆遷的時(shí)間是4月2日，東海市市場(chǎng)發(fā)展中心申請(qǐng)行政裁決的時(shí)間是4月18日。是先違法強(qiáng)行拆后申請(qǐng)行政裁決，行政裁決解決的是拆遷過(guò)程中的補(bǔ)償安置問(wèn)題，進(jìn)行裁決的前提是拆遷行為合法，而本案中這一前提不存在（超期違法無(wú)證拆遷），被上訴人理應(yīng)依法行使職權(quán)對(duì)違法拆遷行為進(jìn)行管理，對(duì)違法的裁決申請(qǐng)不予受理，但被上訴人卻違反程序進(jìn)行受理并作出了錯(cuò)誤的裁決。
4、拆遷補(bǔ)償安置發(fā)生在拆遷人與其他拆遷當(dāng)事人之間。東海市市場(chǎng)發(fā)展中心不是拆遷人，東海市市場(chǎng)發(fā)展中心與上訴人間也無(wú)任何合同法律關(guān)系存在，雙方間不存在拆遷補(bǔ)償安置關(guān)系。而本案中，對(duì)上訴人的補(bǔ)償形式及金額、裁決申請(qǐng)均是市場(chǎng)發(fā)展中心提出的，不是拆遷人土地流轉(zhuǎn)中心提出的，被上訴人依市場(chǎng)發(fā)展中心的申請(qǐng)及補(bǔ)償方案作出裁決，不符合拆遷條例的規(guī)定。
三、一審判決書未對(duì)被上訴人提交并經(jīng)庭審質(zhì)證的證據(jù)進(jìn)行完全的羅列和認(rèn)定。
在8月26日第一次開(kāi)庭前、12月11日第二次開(kāi)庭前分兩次向法庭提交了相關(guān)證據(jù)。第一次提交了9份證據(jù)，其中證據(jù)三是東海市計(jì)委“關(guān)于同意東海市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)恒業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司新建東海商貿(mào)大廈建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)的批復(fù)”、證據(jù)四是東海市規(guī)劃局發(fā)給東海市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)恒業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司的“建設(shè)工程規(guī)劃許可證”（副本）；第二次提交了五份證據(jù)，證據(jù)一是東海市計(jì)委“關(guān)于同意市土地流轉(zhuǎn)中心開(kāi)發(fā)服裝城地塊建設(shè)項(xiàng)目的批復(fù)”、證據(jù)二是建設(shè)用地規(guī)劃許可證。
對(duì)被上訴人在一審中提交的上述證據(jù)，上訴人認(rèn)為：
1、逾期提交且無(wú)法定可延期提交的事由，違反了行政訴訟法的強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)不予認(rèn)定，一審判決認(rèn)為逾期提交的證據(jù)有效與法無(wú)據(jù)。
2、一審判決遺漏了對(duì)被上訴人不利的證據(jù)，單列了對(duì)被上訴人有利的證據(jù)。
3、東海市計(jì)委、規(guī)劃部門先后二次分別對(duì)東海市土地流轉(zhuǎn)中心和東海市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)恒業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司立項(xiàng)、發(fā)證，被上訴人在庭審中答辯稱是項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓即土地流轉(zhuǎn)中心將未完成拆遷補(bǔ)償安置的項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給恒業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司，但被上訴人在行政裁決中、一審法院在判決中均未對(duì)此進(jìn)行陳述，也未適用拆遷條例的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查評(píng)判。導(dǎo)致判決認(rèn)定事實(shí)與實(shí)際存在出入。
綜觀本案拆遷人、“被拆遷人”、市規(guī)劃與建設(shè)局的所作所為，東海法院二次向省高院申請(qǐng)延長(zhǎng)審理期限，在過(guò)了近5個(gè)月時(shí)間后下達(dá)了一審判決書。30位個(gè)體戶現(xiàn)已提起上訴，等待二審法院開(kāi)庭審理判決，但本案中出現(xiàn)的幾個(gè)問(wèn)題，確是值得大家討論的，同時(shí)也希望各位朋友能發(fā)表自已的寶貴意見(jiàn)。
問(wèn)題一：攤主的身份及在拆遷中享有的權(quán)利。
本案中個(gè)體戶購(gòu)置了固定攤位，但至今無(wú)房產(chǎn)證，7年之后整個(gè)服裝城的房產(chǎn)證辦到了東海市市場(chǎng)發(fā)展中心名下。于是，東海市市場(chǎng)發(fā)展中心名正言順地以被拆遷人自居，拆遷人也以個(gè)體戶不是被拆遷人為由，創(chuàng)造出一個(gè)《拆遷條例》沒(méi)有規(guī)定的“永久性使用權(quán)人”概念，不評(píng)估、不安置，通過(guò)政府部門的紅頭文件（如國(guó)資局批復(fù)）來(lái)定了一個(gè)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。于是，建設(shè)局又以準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)的身份為理由，來(lái)了一個(gè)根據(jù)民法公平合理的原則，并作出了一個(gè)自認(rèn)為“公平合理”的裁決。
我認(rèn)為：個(gè)體戶雖無(wú)房產(chǎn)證，但其是固定攤位的購(gòu)買者，又實(shí)際使用經(jīng)營(yíng)該攤位，承租人的權(quán)利總享有吧？，更何況對(duì)攤位是有“永久性使用權(quán)”呢？一審法院認(rèn)為：攤位復(fù)雜，且法律沒(méi)有明確規(guī)定，以國(guó)資局批文加上評(píng)估計(jì)算表和說(shuō)明就可以定補(bǔ)償價(jià)格了，不評(píng)估不違法，而且是較公平合理的。實(shí)際是不確定個(gè)體戶的身份，進(jìn)而以無(wú)法律可適用為由，大膽“自由裁量”了一回。對(duì)個(gè)體戶的權(quán)利、要進(jìn)行評(píng)估的規(guī)定都視而不見(jiàn)了。
問(wèn)題二：行政裁決的程序要求。
拆遷期限過(guò)了，再申請(qǐng)裁決，符合程序嗎？對(duì)此，《杭州市拆遷條例》作出明確規(guī)定，裁決申請(qǐng)必須在拆遷期限內(nèi)提出。國(guó)務(wù)院及浙江省《拆遷條例》雖未有明確的條款規(guī)定時(shí)間限定，但我認(rèn)為仍可得出行政裁決必須在拆遷期限內(nèi)進(jìn)行的結(jié)論，因?yàn)椴脹Q是為了完成拆遷，而拆遷又必須在拆遷期限內(nèi)完成。本案中，申請(qǐng)人市場(chǎng)發(fā)展中心是在拆遷期限之后申請(qǐng)裁決的。
問(wèn)題三：拆遷人對(duì)被拆遷人進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，再由被拆遷人對(duì)個(gè)體戶（攤主）進(jìn)行補(bǔ)償正確嗎？
本案中，拆遷人先與被拆遷人簽訂了“非住宅拆遷補(bǔ)償協(xié)議”，協(xié)議中約定：對(duì)被拆遷人的補(bǔ)償金額已包含了對(duì)固定攤位攤主的補(bǔ)償，再由被拆遷人提出補(bǔ)償方案。這樣，拆遷人就不再于個(gè)體戶發(fā)生拆遷關(guān)系了。
1、對(duì)于租賃房屋，拆遷要兼顧被拆遷人和承租人權(quán)益，拆遷人與被拆遷人、承租人均為拆遷當(dāng)事人?！恫疬w條例》規(guī)定：拆遷協(xié)議應(yīng)由三方簽署，在被拆遷人與承租人間達(dá)不成解除租賃關(guān)系協(xié)議時(shí)，要實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換。
2、本案中，個(gè)體戶不是承租人，但享有比承租人更多的權(quán)利內(nèi)容。而且，個(gè)體戶與被拆遷人間無(wú)任何合同法律關(guān)系存在。
本案中，拆遷人的這種做法合法嗎？我認(rèn)為不合法，一是剝奪了個(gè)體戶的權(quán)利，二是個(gè)體戶與被拆遷人間無(wú)任何合同法律關(guān)系存在。
四、超過(guò)了拆遷許可證規(guī)定的拆遷期限后，拆遷人未經(jīng)行政裁決/法院判決非法強(qiáng)行拆遷，后又提出行政裁決申請(qǐng)，房屋拆遷管理部門應(yīng)如何處理？
本案中，拆遷人在拆遷期限屆滿后，未經(jīng)行政裁決/法院判決非法強(qiáng)行拆遷，后又提出行政裁決申請(qǐng)，東海市建設(shè)局受理并作出了裁決?！恫疬w條例》對(duì)無(wú)證拆遷的處罰作了規(guī)定，本案中的情況如何處理呢？
2003年4月份，某縣人民政府按照上級(jí)決定對(duì)新輝公路進(jìn)行拓寬改造，了對(duì)新輝公路建設(shè)進(jìn)行拆遷的通告，政府因臨時(shí)建設(shè)而組建的公路建設(shè)指揮部按照通告的規(guī)定了關(guān)于新輝公路改造拆遷的實(shí)施辦法，并對(duì)被拆遷戶送達(dá)了拆遷通知書。此次拆遷共涉及該縣某鎮(zhèn)10個(gè)村莊141戶，房屋面積達(dá)35000平方米。其中44戶對(duì)拆遷通告、辦法、拆遷通知書不服，向市中級(jí)人民法院提起行政訴訟（以下簡(jiǎn)稱HM拆遷案）。訴訟期間，政府與被拆遷戶達(dá)成了補(bǔ)償協(xié)議，交付了補(bǔ)償款物，批劃了宅基地，提供了其它優(yōu)惠條件，并對(duì)少數(shù)領(lǐng)取了補(bǔ)償款而未自行拆遷的被拆遷戶的房屋進(jìn)行了。
一審法院經(jīng)審理認(rèn)為：44個(gè)被拆遷戶對(duì)縣政府的拆遷行為具有訴權(quán)，但其房屋均位于省道兩側(cè)建筑控制線以內(nèi)，屬于違章建筑。因房屋補(bǔ)償問(wèn)題已達(dá)成協(xié)議，故對(duì)其要求撤銷通知、辦法和拆遷通知書以及要求賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求不予支持，遂判決駁回了44個(gè)被拆遷戶的訴訟請(qǐng)求。其中25個(gè)被拆遷戶不服，向省高級(jí)人民法院提起上訴。
二審法院審理認(rèn)為：公路建設(shè)者需要在集體土地上進(jìn)行公路建設(shè)，應(yīng)當(dāng)先行征地，將集體土地國(guó)有化后進(jìn)行建設(shè)?？h政府在沒(méi)有征地手續(xù)的情況下，給上訴人下發(fā)拆遷通知書，組織，屬程序違法，應(yīng)確認(rèn)違法。其中4戶因其不能提供建房的合法手續(xù)，賠償請(qǐng)求不予支持，上訴被駁回；另外21戶的房屋因系有關(guān)部門批準(zhǔn)后所建，縣政府應(yīng)參照該市國(guó)家建設(shè)征用土地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，扣除已交付的補(bǔ)償款物價(jià)格后在接到判決之日起30日內(nèi)予以賠償。依照終審判決，縣政府應(yīng)對(duì)勝訴的21個(gè)被拆遷戶支付93萬(wàn)余元賠償款。
需要說(shuō)明的是，縣政府對(duì)新輝公路的拓寬改造，實(shí)質(zhì)上是對(duì)公路兩側(cè)建筑控制區(qū)進(jìn)行的規(guī)范治理，公路邊溝以內(nèi)的公路本身并非進(jìn)行再建設(shè)，公路邊溝也并非向外拓展，公路的寬度依舊保持1992年拓寬時(shí)的寬度。
二、公路兩側(cè)建筑控制區(qū)房屋內(nèi)的拆遷不應(yīng)等同于公路建設(shè)征用土地上的拆遷，土地征用不是控制區(qū)內(nèi)房屋拆遷的前置程序。
拆遷案發(fā)生在全省公路建設(shè)期間，但該案的拆遷屬于公路兩側(cè)建筑控制區(qū)內(nèi)房屋的拆遷，而非公路建設(shè)征用土地上的拆遷。新輝公路建設(shè)早已完成，“公路用地”僅指公路兩側(cè)邊溝及邊溝以外不少于一米范圍的土地，這些土地早在公路建設(shè)之前已征為國(guó)有，并未發(fā)生爭(zhēng)議?！敖ㄖ刂茀^(qū)”系為保障公路暢通和出行安全而被依法劃定的限制建筑的區(qū)域，其目的是為了限制建筑以保障安全，且為日后的公路拓寬備用土地。至今沒(méi)有法律規(guī)定也沒(méi)有必要將其征為國(guó)有，改變土地性質(zhì)。因?yàn)橐粍t國(guó)家沒(méi)有足夠的公路建設(shè)資金將控制區(qū)內(nèi)的土地征為國(guó)有；二則征為國(guó)有予以閑置是對(duì)土地資源的浪費(fèi)；三則控制區(qū)土地的集體所有性質(zhì)有利于發(fā)揮土地的最大價(jià)值，如可以種植莊稼、樹(shù)木等增加農(nóng)民收入。當(dāng)然，控制區(qū)內(nèi)土地所有權(quán)的行使是不完全的，表現(xiàn)在其合法建筑的翻建、改建、擴(kuò)建受限，且有被責(zé)令撤除的風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)公路兩側(cè)建筑控制區(qū)房屋的拆遷，依據(jù)的是公路法、公路管理?xiàng)l例以及省市政府關(guān)于路政管理的有關(guān)規(guī)范性文件，而不同于公路建設(shè)征用土地上拆遷的依據(jù)，該類拆遷依據(jù)的是土地法等法律法規(guī)，因而土地征用不是控制區(qū)內(nèi)房屋拆遷的前置程序，二審法院以土地未征用為由確認(rèn)拆遷程序違法屬事實(shí)不清、定性不準(zhǔn)、適用法律錯(cuò)誤。
三、被拆遷人房屋均位于公路兩側(cè)的建筑控制區(qū)內(nèi)，被拆遷人理應(yīng)在限定的期限內(nèi)自行拆除，縣政府拆遷行為具有合法依據(jù)。
公路法、公路管理?xiàng)l例、省公路管理?xiàng)l例、省公路路政管理規(guī)定、省政府關(guān)于加強(qiáng)公路路政管理的通告以及市政府關(guān)于加強(qiáng)公路兩側(cè)建筑控制區(qū)管理緊急通知等一系列法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件對(duì)不同類型的公路兩側(cè)的建筑控制區(qū)范圍進(jìn)行了明確界定。新輝公路是省道三元線的一段公路，屬省二級(jí)公路。依照規(guī)定，新輝公路兩側(cè)的建筑控制區(qū)為公路邊溝外緣以外十五米。HM拆遷案中被拆遷人的房屋均位于建筑控制區(qū)內(nèi)，這一基本事實(shí)得到了一審法院的認(rèn)定。
省人民政府為加強(qiáng)公路路政管理，于1992年7月23日發(fā)出了通告，通告不僅明確了公路兩側(cè)建筑控制線的范圍，而且對(duì)不同時(shí)期的合法建筑和違章建筑進(jìn)行了定性，并作出了具體要求。其中規(guī)定：“凡一九八八年一月一日至本通告之日止，經(jīng)土地管理、城建部門批準(zhǔn)在公路控制線范圍以內(nèi)的占地和建成的建筑物，均視為臨時(shí)用地和臨時(shí)建筑，要在限期內(nèi)搬遷出公路建筑控制線以外”。市政府在貫徹落實(shí)省政府通告的實(shí)施意見(jiàn)中對(duì)上述時(shí)間段經(jīng)批準(zhǔn)的占地和建（筑）構(gòu)物規(guī)定：“仍視為違章用地和違章建筑，必須在1993年1月31日前拆除完畢”。HM拆遷案中被拆遷的房屋由于縣政府1988年7月頒發(fā)了有關(guān)證件（被拆遷人上訴狀中稱），因而符合省、市規(guī)定的上述情形，依省政府規(guī)定屬臨時(shí)建筑，依市政府規(guī)定屬違章建筑。
雖然省、市政府對(duì)位于公路兩側(cè)建筑控制區(qū)的該種情形下房屋的定性不同，但均作出了限期拆除的規(guī)定。市政府實(shí)施意見(jiàn)中要求必須在1993年1月3日前拆除完畢，在其后即2000年5月17日的關(guān)于加強(qiáng)公路兩側(cè)建筑控制區(qū)管理的緊急通知中再次限定了自行拆除的期限，并規(guī)定了逾期的后果。這一切表明被拆遷人的房屋理應(yīng)在限定時(shí)間內(nèi)自行拆除，否則將被，以保障公路通暢和出行安全。縣政府依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和省市政府規(guī)范性文件的規(guī)定，組織力量拆除本應(yīng)自行拆除但逾期不予以自行拆除的建筑物是履行管理職責(zé)的體現(xiàn)，具有合法性。
四、縣政府與被拆遷人之間的補(bǔ)償協(xié)議基于雙方自愿，合法有效，且在訴訟過(guò)程中自行達(dá)成，人民法院予以確認(rèn)具有法理基礎(chǔ)。
作者簡(jiǎn)介：陳百慧、馮迪、王子模，中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院。
一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的主要風(fēng)險(xiǎn)類型
高速城鎮(zhèn)化在給社會(huì)帶來(lái)日新月異的變化的同時(shí)，也造成了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的不斷提高。具體體現(xiàn)為一下幾種：
（一）惡性拆遷持續(xù)存在
城鎮(zhèn)化進(jìn)程自本世紀(jì)以來(lái)進(jìn)入了一個(gè)高速發(fā)展的時(shí)期，特別是基層社會(huì)紛紛加快了舊城改造的進(jìn)程。通過(guò)對(duì)舊生活區(qū)域進(jìn)行拆遷重建，使得城鎮(zhèn)功能得到升級(jí)，符合城鎮(zhèn)化進(jìn)程的需要。但由于拆遷問(wèn)題涉及眾多利益人，而且相關(guān)利益的協(xié)調(diào)難度大。特別是某些政府為追求發(fā)展速度，忽視了拆遷中存在的各種風(fēng)險(xiǎn)。
（二）社會(huì)底層規(guī)模擴(kuò)大
由于高速城鎮(zhèn)化，人口流動(dòng)也變大。特別是由于土地征收和拆遷，許多農(nóng)民失去了耕地，不得不轉(zhuǎn)入到城鎮(zhèn)尋找新的就業(yè)機(jī)會(huì)。但由于其就業(yè)能力的限制，一般多從事于第一產(chǎn)業(yè)的工作，國(guó)企下崗失業(yè)工人、包括農(nóng)民工在內(nèi)的農(nóng)民群體、難以就業(yè)的知識(shí)青年等被甩到社會(huì)結(jié)構(gòu)之外，正在成為“沒(méi)有機(jī)會(huì)的群體” ，導(dǎo)致社會(huì)底層龐大，社會(huì)階層差距大。
（三）生態(tài)環(huán)境惡化
城鎮(zhèn)化進(jìn)程的過(guò)快導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)發(fā)生嚴(yán)重的錯(cuò)位。地方政府為追求GDP的增長(zhǎng)，引入高污染、高能耗的企業(yè)，忽略生態(tài)環(huán)境惡化造成的社會(huì)損失。這些產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)該進(jìn)行淘汰的企業(yè)由城市轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，排污從城市轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，并且更加肆無(wú)忌憚，導(dǎo)致城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境惡化加劇。
二、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控之首要對(duì)象――房屋拆遷風(fēng)險(xiǎn)
在建立應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制時(shí)應(yīng)該重視如何建立一個(gè)應(yīng)對(duì)拆遷風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制。由于城鎮(zhèn)化最直接的外部表現(xiàn)就是城鎮(zhèn)空間面擴(kuò)大、農(nóng)村景觀轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)景觀。人口向城鎮(zhèn)移動(dòng)也促使城鎮(zhèn)住房面積增大，公共基礎(chǔ)設(shè)施完善。城鎮(zhèn)化意味著城鎮(zhèn)人口規(guī)模的不斷擴(kuò)大，即意味著城鎮(zhèn)空間規(guī)模的不斷擴(kuò)大，這就必須要求通過(guò)拆遷等手段來(lái)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)空間的延伸。并且通過(guò)一系列的舊城拆遷，改變?cè)瓉?lái)城鎮(zhèn)的功能結(jié)構(gòu)布局，提高城鎮(zhèn)發(fā)展的檔次，完善城鎮(zhèn)的社會(huì)生活功能布局、生態(tài)環(huán)境、城鎮(zhèn)景觀等。
因而，如果在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中不能很好地應(yīng)對(duì)拆遷中存在的各類風(fēng)險(xiǎn)矛盾，那么城鎮(zhèn)化的進(jìn)行就無(wú)從談起。有效解決拆遷中存在的問(wèn)題并建立一個(gè)預(yù)防拆遷沖突風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，正確處理好城鎮(zhèn)建設(shè)和人民群眾個(gè)體利益之間的關(guān)系，形成人民群眾真心實(shí)意支持城鎮(zhèn)拆遷、改造和建設(shè)工作的氛圍，促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的持續(xù)、健康和穩(wěn)定，有利于降低城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生總體可能性，推動(dòng)和諧社會(huì)的建立。因此，著重探討建立一個(gè)如何應(yīng)對(duì)拆遷風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制，對(duì)于整個(gè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的建立具有重大的積極意義。
三、拆遷風(fēng)險(xiǎn)之表現(xiàn)及誘因
（一）具體誘因
解決拆遷中存在的風(fēng)險(xiǎn)，就要正視“拆遷難”的問(wèn)題。房屋拆遷及其拆遷糾紛涉及多個(gè)利益主體，包括公共利益和個(gè)人利益，拆遷人利益和被拆遷人利益，土地所有人利益和土地使用人利益等等，涉及范圍極廣，因而調(diào)節(jié)好這些利益的難度也大。拆遷風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因具體有以下五點(diǎn)：
1.拆遷工作任務(wù)重且追求速度。當(dāng)前，人口向城鎮(zhèn)、城市流動(dòng)速度快，流入人口對(duì)住房需求加大，原城市、城鎮(zhèn)人口對(duì)于住房環(huán)境質(zhì)量的要求提高，因此房產(chǎn)開(kāi)發(fā)的面積不斷擴(kuò)大。房產(chǎn)開(kāi)發(fā)速度提高，相對(duì)應(yīng)的進(jìn)行拆遷工作的速度也進(jìn)行提高，社會(huì)拆遷任務(wù)重。高速的拆遷，必然導(dǎo)致對(duì)部分拆遷利益相關(guān)人的忽視，基層拆遷人員需要在很短的時(shí)間內(nèi)完成對(duì)拆遷補(bǔ)嘗的評(píng)估，對(duì)接、協(xié)商和最終的拆遷，使得整個(gè)拆遷過(guò)程很緊迫 。并且部分開(kāi)發(fā)商為追求效益，造成暴力拆遷和強(qiáng)制拆遷的事件增多，引發(fā)集體的社會(huì)沖突。
2.拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)得不到統(tǒng)一。依據(jù)拆遷法規(guī)的要求，對(duì)于拆遷補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估應(yīng)該以市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格為依據(jù)。但是由于中國(guó)市場(chǎng)面積達(dá)，地區(qū)差異也明顯，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差異，房產(chǎn)評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，即使在同一地區(qū)，由于環(huán)境、觀念、習(xí)慣的不同，對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定也存在差異，市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格得不到統(tǒng)一。補(bǔ)償基準(zhǔn)價(jià)與市場(chǎng)價(jià)格產(chǎn)生一定差異， 具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 一是總體評(píng)估和個(gè)案評(píng)估存在差異;二是自行改變房屋用途導(dǎo)致補(bǔ)償困難;三是裝修的補(bǔ)償問(wèn)題 。這些因素都導(dǎo)致了拆遷補(bǔ)償在地區(qū)間存在差異。
3.被拆遷人法律意識(shí)淡薄。在當(dāng)今社會(huì)，雖然社會(huì)整體的道德素養(yǎng)和法律素養(yǎng)都得到顯著提高，但由于地區(qū)發(fā)展的不平衡，特別是在基層社會(huì)，仍大量存在著法律素養(yǎng)和道德素養(yǎng)缺失的被拆遷人。在拆遷工作中，常常會(huì)有一些無(wú)理取鬧的拆遷戶，無(wú)視法律關(guān)于補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，在拆遷補(bǔ)償方面超越法律的政策進(jìn)行漫天要價(jià)，或者是在進(jìn)行拆遷評(píng)估前進(jìn)行違章建筑，希望獲得更多的拆遷補(bǔ)償。或者是拆遷的決意不清晰，對(duì)拆遷補(bǔ)償甚至是否拆遷存在矛盾，導(dǎo)致今天同意、明天后悔的現(xiàn)象。
4.房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商違反拆遷政策。首先對(duì)于在拆遷補(bǔ)償方面超越法律的政策進(jìn)行漫天要價(jià)的被拆遷人，房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商本著財(cái)大氣粗以及息事寧人的態(tài)度，對(duì)部分被拆遷人進(jìn)行隨意承諾和超額補(bǔ)償，縱容了被拆遷人的不當(dāng)要求。其次對(duì)于始終不愿意搬遷的被拆遷人，被開(kāi)發(fā)商采取斷水、斷電、騷擾和阻礙通行的方式逼迫被拆遷人搬遷，甚至進(jìn)行入戶暴力拆遷和強(qiáng)制拆遷。加劇了被拆遷人的不滿情緒，一旦不滿情緒積累到一定程度，就有可能爆發(fā)大面積的社會(huì)沖突，阻礙拆遷工作的進(jìn)行。 5.政府依法執(zhí)行力度不充足。由于配套的拆遷的法律法規(guī)不完善，且政府的監(jiān)管力度不足，勢(shì)必導(dǎo)致政府對(duì)于拆遷的執(zhí)行力度不足。政府不能由于個(gè)別被拆遷人不愿意搬遷，而忽視了更為重要的人民群眾的生命安全和公共利益。面對(duì)個(gè)別不愿意搬遷的拆遷戶，政府在進(jìn)行了各種勸說(shuō)和溝通后仍然不愿意搬遷的，應(yīng)該予以依法的強(qiáng)制執(zhí)行。政府要堅(jiān)持依法強(qiáng)制執(zhí)行，特別是涉及人民群眾人身利益的，更要堅(jiān)決地執(zhí)行。依法執(zhí)行力度不充足不僅削弱了政府的權(quán)威，也勢(shì)必會(huì)影響整個(gè)拆遷工作的進(jìn)程，對(duì)于地區(qū)整體的發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行了阻礙，并且導(dǎo)致地區(qū)發(fā)展不協(xié)調(diào)。
（二）具體表現(xiàn)
導(dǎo)致拆遷風(fēng)險(xiǎn)的原因具有多樣性，且具有并發(fā)性，例如，有與被拆遷人缺乏對(duì)拆遷補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)的了解，坐地起價(jià)，漫天要價(jià)導(dǎo)致房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商為了可以維持效益，進(jìn)行隨意承諾，但事后卻不履行，導(dǎo)致被拆遷人和開(kāi)發(fā)商之間利益關(guān)系緊張，并且隨時(shí)可能爆發(fā)雙方?jīng)_突。由于政府在相關(guān)政策執(zhí)行上沒(méi)有履行相應(yīng)的職責(zé)，忽視對(duì)拆遷工作的監(jiān)督管理，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)商違反相關(guān)拆遷政策，并且損害弱勢(shì)的被拆遷人的利益。再者，沒(méi)有一個(gè)公平合理的補(bǔ)嘗標(biāo)準(zhǔn)，致使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異巨大，使被拆遷人心理落差加大，對(duì)政府工作產(chǎn)生不滿情緒甚至?xí)扇∫欢ǖ拇胧┻M(jìn)行反抗，拆遷工作的執(zhí)行就更加難上加難。
而且由于相關(guān)法律法規(guī)的缺失，使得政府缺乏一個(gè)可以進(jìn)行依法強(qiáng)制拆遷的依據(jù)，使得一些頑固的被拆遷人無(wú)正當(dāng)理由不愿進(jìn)行搬遷，造成拆遷工作擱置，阻礙了地區(qū)城鎮(zhèn)化的進(jìn)展。政府、開(kāi)發(fā)商和被拆遷人三方之間由于不合理的拆遷規(guī)劃、拆遷措施等，容易造成心理失衡。特別是在開(kāi)發(fā)商和被拆遷人之間，開(kāi)發(fā)商會(huì)利用自身優(yōu)勢(shì)強(qiáng)制進(jìn)行拆遷，而被拆遷人也會(huì)頑固的抵抗，造成群體性沖突事件。群體性沖突事件一旦發(fā)生到劇烈的程度，例如引發(fā)傷亡和嚴(yán)重的流血事件，政府進(jìn)行調(diào)和的難度愈發(fā)加大，甚至由于調(diào)解不能爆發(fā)社會(huì)沖突。
因此，建立一個(gè)有效的機(jī)制，具有可以預(yù)見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)、識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、劃界風(fēng)險(xiǎn)和解決風(fēng)險(xiǎn)的功能，對(duì)于拆遷工作的進(jìn)行具有重要性和必要性，對(duì)于城鎮(zhèn)化的進(jìn)展來(lái)說(shuō)也是必不可少的。
四、建立應(yīng)對(duì)拆遷風(fēng)險(xiǎn)的完善機(jī)制
（一）媒體參與
在拆遷過(guò)程中，政府和公眾之間的關(guān)系改變涉及根本、非常困難，需要調(diào)整相應(yīng)法律法規(guī)才能在本質(zhì)上改變其關(guān)系，而媒體在其中的角色相對(duì)較靈活，只要調(diào)整應(yīng)對(duì)策略，就能有效影響拆遷過(guò)程中的信息平衡，并有效化解其中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。這種影響力，借助于媒體自身得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，也是對(duì)現(xiàn)有拆遷制度中政府、公眾之間信息不對(duì)稱、渠道不平衡的有效補(bǔ)充。媒體應(yīng)該講事實(shí)，向政府要信息，向公眾挖事實(shí)，還原拆遷本來(lái)面目;正向?qū)В⒆氵^(guò)去現(xiàn)在，展望未來(lái)發(fā)展，還原拆遷真正價(jià)值;化風(fēng)險(xiǎn)，合社會(huì)智慧，為政府提供決策依據(jù)，為公眾化解拆遷風(fēng)險(xiǎn)。
（二）完善拆遷評(píng)估機(jī)制
評(píng)估是拆遷工作的重要環(huán)節(jié)，拆遷補(bǔ)償?shù)臄?shù)額在很大程度上是由評(píng)估結(jié)果決定的，評(píng)估機(jī)構(gòu)作出的評(píng)估結(jié)果是補(bǔ)償?shù)淖钪饕罁?jù)，如果評(píng)估的整個(gè)機(jī)制不完善，即使再好的法律法規(guī)也無(wú)濟(jì)于事。所以，在法律已經(jīng)對(duì)房屋拆|評(píng)估有所規(guī)定的情況下，完善機(jī)制，使制度更加完善成為當(dāng)務(wù)之急。
1.對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范。拆遷主管部門應(yīng)做好服務(wù)工作，統(tǒng)一管理、建立信譽(yù)檔案，為拆遷雙方當(dāng)事人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù);建立評(píng)估機(jī)構(gòu)的篩選和淘汰機(jī)制，定期向社會(huì)公示那些資質(zhì)高、信譽(yù)好、實(shí)力強(qiáng)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，供拆遷當(dāng)事人選擇。評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)依法開(kāi)展評(píng)估工作，不得轉(zhuǎn)讓、變相轉(zhuǎn)讓受托的評(píng)估業(yè)務(wù)。另外，公開(kāi)進(jìn)行評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定。評(píng)估機(jī)構(gòu)作為中介組織，是社會(huì)服務(wù)性機(jī)構(gòu)，不受地域限制，進(jìn)行評(píng)估，可以選擇異地資質(zhì)好、信譽(yù)高的評(píng)估機(jī)構(gòu)參與，以排除利害關(guān)系的，減少對(duì)評(píng)估工作的影響。
2.保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。評(píng)估結(jié)果事關(guān)拆遷雙方當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)，補(bǔ)償額是評(píng)估結(jié)果的具體體現(xiàn)，征收人或者被征收人對(duì)房屋價(jià)格評(píng)估結(jié)果持有異議的，可向原房屋價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估。該評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)評(píng)估的結(jié)果負(fù)責(zé)，并向委托人詳細(xì)說(shuō)明評(píng)估結(jié)果產(chǎn)生的事實(shí)、依據(jù)和做出評(píng)估的理由，如評(píng)估時(shí)所采用的時(shí)間點(diǎn)、計(jì)算方法、參考因素等。此外，各地區(qū)應(yīng)成立房屋評(píng)估專家委員會(huì)，復(fù)核可以向被征收房屋所在地房屋價(jià)格評(píng)估專家委員會(huì)申請(qǐng)鑒定，進(jìn)行復(fù)核的專家人選應(yīng)從專家?guī)熘幸猿楹灧绞酱_定。最后，關(guān)于評(píng)估費(fèi)用的承擔(dān)，由作出錯(cuò)誤評(píng)估結(jié)果的評(píng)估機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)的評(píng)估費(fèi)用。
（三）政府部門要有所作為
一、常州市城鎮(zhèn)化建設(shè)下房屋拆遷的現(xiàn)狀
為加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，使城市面貌得到根本性改觀，常州市政府對(duì)農(nóng)村房屋進(jìn)行了大幅度的拆遷改造。拆遷改造是城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要組成部分和必要手段，同時(shí)城鎮(zhèn)化建設(shè)是拆遷改造的目的和落腳點(diǎn)。為了更深入的了解常州市農(nóng)村房屋改造的過(guò)程，我們對(duì)正在進(jìn)行農(nóng)村拆遷改造的新北區(qū)孟河鎮(zhèn)完成了實(shí)地調(diào)研，發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，走訪相關(guān)村戶。通過(guò)調(diào)查顯示，拆遷過(guò)程中大量農(nóng)村土地被征收，拆遷范圍也越來(lái)越大，當(dāng)?shù)卣疬w補(bǔ)償主要根據(jù)國(guó)務(wù)院《城市房屋管理?xiàng)l例》、《江蘇省房屋拆遷管理?xiàng)l例》、《常州市城市房屋拆遷管理辦法》等標(biāo)準(zhǔn)。
二、農(nóng)村房屋拆遷過(guò)程中存在的主要問(wèn)題
（一）拆遷補(bǔ)償方面的問(wèn)題。（1）拆遷標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。由于需要拆遷的農(nóng)村房屋類型多種多樣、房屋裝修程度存在明顯差別、房屋所有者年齡結(jié)構(gòu)分布較廣，在整個(gè)拆遷過(guò)程中，拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面就存在很多問(wèn)題。如對(duì)農(nóng)民房屋隨便補(bǔ)償，對(duì)待老年人的破舊的小瓦房給予極低的補(bǔ)償，更有些農(nóng)民經(jīng)營(yíng)的副業(yè)中的棚舍不予補(bǔ)償。（2）補(bǔ)償不及時(shí)。通過(guò)對(duì)相關(guān)村民的采訪，我們了解到當(dāng)?shù)睾芏啻迕瘳F(xiàn)在還寄居在別人家里，沒(méi)有自己的房子。拆遷之前當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)承諾在一年內(nèi)分到新房，期限已過(guò)，但相關(guān)村民并沒(méi)有拿到自己的房子。（3）拆遷獎(jiǎng)金虛設(shè)。為推進(jìn)農(nóng)村拆遷的進(jìn)程，加快拆遷步伐，當(dāng)?shù)卣诓疬w之初許諾在規(guī)定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行拆遷的積極響應(yīng)次此號(hào)召的村民予以現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)。如今拆遷已經(jīng)步入尾聲，但是相關(guān)村民還沒(méi)有拿到獎(jiǎng)金。
（二）拆遷政策方面問(wèn)題。（1）相關(guān)法律法規(guī)缺失。在整個(gè)拆遷過(guò)程中，不斷出現(xiàn)新的問(wèn)題，但是并沒(méi)有先例可尋，大多數(shù)是根據(jù)相關(guān)的房屋拆遷條例進(jìn)行模仿，缺乏一部規(guī)范房屋拆遷行為的法律。正是由于這種法律規(guī)范的缺失，農(nóng)民對(duì)房屋拆遷沒(méi)有一個(gè)規(guī)范的概念，缺乏直接的法律法規(guī)依據(jù)，導(dǎo)致農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償?shù)确矫娴南嚓P(guān)政策比較混亂，使村民感到拆遷補(bǔ)償?shù)牟还剑瑥亩怕宿r(nóng)村房屋拆遷的過(guò)程，影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程。（2）相關(guān)政策宣傳不到位。調(diào)查問(wèn)卷結(jié)果顯示，被調(diào)查者中有55.70%的人表示不太了解農(nóng)村拆遷改造的相關(guān)政策；有18.46%的人比較了解拆遷改造政策；只有14.10%的人十分了解拆遷政策；甚至還有11.74%的人根本不了解任何拆遷改造政策。對(duì)農(nóng)村房屋拆遷政策的宣傳不到位，使村民大多不了解相關(guān)的政策，阻礙拆遷改造的過(guò)程，也會(huì)產(chǎn)生很多問(wèn)題。
（三）農(nóng)戶主觀意識(shí)方面問(wèn)題。（1）突擊裝修、搶蓋房。有些農(nóng)民一旦得知拆遷消息，馬上突擊裝修，裝修范圍涉及到室內(nèi)、院內(nèi)等，使拆遷補(bǔ)償中包含了很多不太合理的部分。（2）釘子戶。一些農(nóng)戶為了獲得更多的拆遷補(bǔ)償，單方面提出一些過(guò)分的要求，也有人與拆遷人打持久戰(zhàn)拖延時(shí)間以達(dá)到自身目的。
三、農(nóng)村房屋拆遷中存在問(wèn)題原因的分析
（一）村民對(duì)拆遷中的法律政策意識(shí)淡薄。部分農(nóng)村居民文化程度較低，對(duì)國(guó)家頒布的相關(guān)農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)助條款沒(méi)有認(rèn)識(shí)和理解，在相關(guān)部門組織采取拆遷措施時(shí)，盲目的阻撓，用各種方式阻礙實(shí)施拆遷工作以及向組織拆遷的組織部門要求過(guò)多不合理的賠償要求。
（二）沒(méi)有具體法律條文進(jìn)行規(guī)范。在目前的農(nóng)村房屋拆遷中存在的諸多問(wèn)題，拆遷戶過(guò)分的補(bǔ)償要求、不合理的拆遷程序以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的混亂等，都是由于沒(méi)有具體的法律規(guī)定進(jìn)行約束和規(guī)范，導(dǎo)致在無(wú)法律限制的情形下，拆遷工作沒(méi)有條理，拆遷戶與拆遷部門無(wú)法達(dá)到共同協(xié)議，拆遷實(shí)施中糾紛不斷，出現(xiàn)不合法的房屋拆遷。
（三）拆遷程序不規(guī)范。由于拆遷程序的不規(guī)范，房屋拆遷中出現(xiàn)各類問(wèn)題。一些地方行政機(jī)關(guān)得到上級(jí)行政機(jī)關(guān)授權(quán)，以行政文件或通知的方式制定地方房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)村民的私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處理。地方行政機(jī)關(guān)扮演法規(guī)制定者、參與者、裁判者的角色，集所有權(quán)利于一身，使村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益無(wú)法得到切實(shí)保障。目前，在農(nóng)村房屋拆遷的工作部署中，沒(méi)有設(shè)立具體的相關(guān)管理部門，因此在拆遷實(shí)施中出現(xiàn)矛盾與糾紛無(wú)法得到權(quán)威部門處理與裁定，通常是拆遷戶和拆遷實(shí)施部門共同協(xié)商解決，經(jīng)常導(dǎo)致一些不公平的解決方案。
（四）多方利益的驅(qū)使。農(nóng)村房屋的拆遷關(guān)系到多個(gè)部門之間的利益關(guān)系，涉及拆遷的相關(guān)政府部門、當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)、拆遷戶以及村干部。相關(guān)部門期望通過(guò)較低成本、高效率的完成拆遷工作，由此拆遷戶獲得滿意的利益，政府部門取得政績(jī)。但是，在多數(shù)農(nóng)村房屋拆遷中，上級(jí)相關(guān)部門授權(quán)下級(jí)部門進(jìn)行拆遷工作，下級(jí)部門通常直接制定拆遷的補(bǔ)償規(guī)定，導(dǎo)致不合理的賠償條款的產(chǎn)生，致使村民的合法權(quán)益得不到有效保證。
（五）耕地保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)。基層干部錯(cuò)誤的認(rèn)為發(fā)展經(jīng)濟(jì)必須要開(kāi)發(fā)更多的項(xiàng)目，開(kāi)發(fā)項(xiàng)目就必須占用耕地，浴室盲目的對(duì)土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，大量拆除農(nóng)村房屋以實(shí)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，增加自己的政績(jī)，忽視農(nóng)民的根本利益，在上級(jí)部門的要求下，農(nóng)民拆遷戶不得不進(jìn)行房屋的拆遷。
四、農(nóng)村房屋拆遷的對(duì)策建議
（一）加快制定法律法規(guī)。目前對(duì)于農(nóng)村房屋拆遷的相關(guān)法律規(guī)定相對(duì)缺失，內(nèi)容不完善，適用范圍窄，導(dǎo)致在農(nóng)村房屋拆遷過(guò)程中出現(xiàn)了問(wèn)題，沒(méi)有可以依據(jù)的法律解決問(wèn)題。因此，盡快制定農(nóng)村土地使用和房屋拆遷補(bǔ)償安置的法律法規(guī)是十分必要的。
（二）規(guī)范拆遷程序。積極對(duì)房屋拆遷政策進(jìn)行宣傳，使農(nóng)民群眾對(duì)拆遷政策有所了解，減少在拆遷工作中出現(xiàn)的矛盾和問(wèn)題。在實(shí)施拆遷前，對(duì)農(nóng)村拆遷戶進(jìn)行拆遷法律法規(guī)政策的宣傳，取得農(nóng)民拆遷戶的支持與理解，使農(nóng)民拆遷戶對(duì)自己的合法權(quán)益有一定認(rèn)識(shí)，并清楚通過(guò)何種方式維護(hù)自己的權(quán)益。同時(shí)讓拆遷戶認(rèn)識(shí)到自己的義務(wù)，積極主動(dòng)地配合相關(guān)部門實(shí)施拆遷。建立透明的工作制度。拆遷操作中的具體細(xì)節(jié)要及時(shí)公布給拆遷戶，做到公開(kāi)公正公平。
（三）建立健全補(bǔ)償安置機(jī)制，完善保障體系。為了防止農(nóng)民因房屋拆遷造成失業(yè)以及來(lái)帶的一系列問(wèn)題，政府部門應(yīng)當(dāng)建立相關(guān)的社會(huì)保障體系確保農(nóng)民的權(quán)益不受損害。建立完善對(duì)農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。房屋拆遷給農(nóng)民帶來(lái)失業(yè)的問(wèn)題，相關(guān)部門要根據(jù)具體情況進(jìn)行分析，制定合適的就業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃，協(xié)助農(nóng)民重新就業(yè)，解決失業(yè)問(wèn)題。建立完善基本生活保障制度，包括建立就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶助機(jī)制、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等機(jī)制。建立實(shí)地農(nóng)民的司法救濟(jì)機(jī)制。減少人為因素的干預(yù)，遏制拆遷中的不公平現(xiàn)象，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。
總結(jié)：農(nóng)村拆遷改造是城鎮(zhèn)化建設(shè)的必要手段，也是縮小貧富差距的有效措施，但在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和我國(guó)開(kāi)展城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時(shí)，農(nóng)村征地與拆遷補(bǔ)償方面也存在很多問(wèn)題，進(jìn)而影響了正常的農(nóng)民生活和社會(huì)穩(wěn)定。本文首先對(duì)常州市城鎮(zhèn)化建設(shè)下房屋拆遷的現(xiàn)狀，并從拆遷補(bǔ)償、拆遷政策、農(nóng)民主觀意識(shí)方面指出了我國(guó)農(nóng)村征地與拆遷存在的主要問(wèn)題。同時(shí)深入剖析了造成這些問(wèn)題可能存在的原因，有針對(duì)性的提出了相應(yīng)的建議，如建立健全補(bǔ)償安置機(jī)制等，希望為有關(guān)部門在解決城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的拆遷補(bǔ)償問(wèn)題時(shí)提供一定的理論指導(dǎo)和實(shí)踐參考。
