序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過(guò)程，我們?yōu)槟扑]十篇公共危機(jī)管理的特征范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來(lái)更深刻的閱讀感受。

篇（1）

1　政府危機(jī)管理的概念界定

隨著社會(huì)問(wèn)題的日益增多，政府作為公共權(quán)力的行使主體，時(shí)刻都要面對(duì)不同程度的危機(jī)，而政府處理的危機(jī)是屬于公共范疇的，被稱(chēng)為公共危機(jī)。所謂的公共危機(jī)是指“由于內(nèi)部和外部的高度不確定的變化因素，對(duì)社會(huì)公共利益和安全生產(chǎn)嚴(yán)重威脅的一種危險(xiǎn)情況和緊急狀態(tài)，那么能夠引起這種危機(jī)情況的緊急狀態(tài)的事件就是公共危機(jī)事件”。學(xué)界通常對(duì)“政府危機(jī)管理”和“公共危機(jī)管理”作為等同的概念，不做嚴(yán)格的區(qū)分。但是以張小明為代表的一些學(xué)者認(rèn)為政府危機(jī)管理具有雙重意義。政府作為一般的社會(huì)組織和其他的組織一樣也會(huì)面臨自身體系內(nèi)外的一些危機(jī)狀況，比如財(cái)政危機(jī)、生存危機(jī)或人力資源危機(jī)等，關(guān)于應(yīng)對(duì)這些危機(jī)的管理活動(dòng)是政府危機(jī)管理的第一層含義。政府作為社會(huì)的管理者這個(gè)身份行使社會(huì)管理職能時(shí)，政府應(yīng)對(duì)的危機(jī)是屬于公共范圍的，是對(duì)公共危機(jī)的管理，這屬于政府危機(jī)管理的第二層含義。文中使用的“政府公共危機(jī)管理”與“政府危機(jī)管理”不做區(qū)分，且是從政府危機(jī)管理的第二個(gè)層面出發(fā)研究政府的公共危機(jī)管理。由于公共危機(jī)普遍是由地方開(kāi)始引發(fā)和蔓延的，地方政府在預(yù)防、遏制公共危機(jī)中處于主導(dǎo)地位，本文強(qiáng)調(diào)從地方政府的角度分析協(xié)作式公共管理在政府危機(jī)管理中的存在狀況。

2　地方政府協(xié)作式管理普遍存在的原因分析

協(xié)作性公共管理“描述了在多組織安排中的促進(jìn)和運(yùn)行過(guò)程，以解決單個(gè)組織不能解決或不易解決的問(wèn)題”。協(xié)作性公共管理從方向上可以分為縱向協(xié)作和橫向協(xié)作?？v向協(xié)作強(qiáng)調(diào)政府組織內(nèi)部層級(jí)間的協(xié)作活動(dòng)，政府部門(mén)直接，政府與政府之間的合作；橫向合作強(qiáng)調(diào)政府和非政府直接的聯(lián)絡(luò)和合作，通過(guò)伙伴關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)、契約關(guān)系、結(jié)盟、委員會(huì)、聯(lián)盟、公會(huì)和理事會(huì)，公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的管理者代表其組織共同制定戰(zhàn)略，提供公共物品和公共服務(wù)。本文側(cè)重于研究地方政府的橫向協(xié)作管理。

奧圖爾早在1997年就提出了為何跨越組織(例如組織間網(wǎng)絡(luò)的管理)，普遍存在且有可能增加的五個(gè)重要原因。協(xié)作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公眾的需求多樣化和政府失靈的矛盾以及協(xié)作主體的成長(zhǎng)造成的。

處理艱巨或者復(fù)雜問(wèn)題的政策可能需要這樣的結(jié)構(gòu)來(lái)執(zhí)行。政府面臨的公共危機(jī)和問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜。問(wèn)題的環(huán)境更加惡劣，單個(gè)部門(mén)已經(jīng)不可能獨(dú)立解決這些復(fù)雜的問(wèn)題，更不用說(shuō)嚴(yán)重的公共危機(jī)，協(xié)作成為了政府管理的必然選擇。

基于政府直接干預(yù)范圍上的局限性鼓勵(lì)而不是抑制了基于網(wǎng)絡(luò)的解決方法。隨著社會(huì)和市場(chǎng)的發(fā)展，公眾偏好政府提供更多的服務(wù)和產(chǎn)品而同時(shí)要求政府減少干預(yù)。此外。政府失靈一個(gè)重要的體現(xiàn)就在于不能為公眾提供個(gè)性話的公共產(chǎn)品，為了滿(mǎn)足公眾的這些需求，政府只有與非政府組織和公民協(xié)作才能做到。

政治驅(qū)動(dòng)力誘導(dǎo)出需超越因政策目標(biāo)而可能必要的聯(lián)網(wǎng)；行政管理者經(jīng)常必須平衡清晰集中的項(xiàng)目權(quán)威的技術(shù)需要與要求包容和更寬廣影響的政治要求。

非政府組織的發(fā)展，公民參與社會(huì)事務(wù)管理意識(shí)的增強(qiáng)和途徑的增多，為政府橫向協(xié)作管理提供了可能性；組織網(wǎng)絡(luò)的建立和信息技術(shù)的現(xiàn)代化為政府間縱向協(xié)作提供了平臺(tái)。

3　政府公共危機(jī)管理協(xié)作主體分析

3.1　非政府組織

非政府組織有狹義和廣義之分，廣義的非政府組織是指除了政府和企業(yè)之外的所有社會(huì)組織；狹義的非政府組織是指地方、國(guó)家或國(guó)際級(jí)別上組織起來(lái)的非營(yíng)利性的、自愿公民組織。文中采用的是狹義的非政府組織的概念。非政府組織從產(chǎn)生開(kāi)始就與政府有著息息相關(guān)的聯(lián)系，由于非政府組織非營(yíng)利性的特征，在我國(guó)政府成為非營(yíng)利組織獲得經(jīng)費(fèi)的來(lái)源之一。政府與非政府組織的協(xié)作形式主要是采取合作和賦權(quán)的方式，關(guān)鍵是利用非政府組織在專(zhuān)業(yè)技術(shù)方面的優(yōu)勢(shì)，取得在危機(jī)管理中的更好效果。非政府組織在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)起到了很好的社會(huì)整合作用，由于非政府組織提供的是公共物品和準(zhǔn)公共物品，以公共利益為所有活動(dòng)的最后依歸，能夠得到公眾的信任，以最快的速度和號(hào)召力整合社會(huì)閑置資源為地方政府解決危機(jī)提供協(xié)助。此外，非政府組織具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，在社區(qū)中的活動(dòng)頻繁，為地方政府解決公共危機(jī)創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。國(guó)家誠(chéng)信機(jī)制的缺陷和公民志愿精神的缺失成為非政府組織走不出的困境。公共危機(jī)的管理中，政府仍然處于主導(dǎo)和支配地位，對(duì)公共危機(jī)管理的參與主體起監(jiān)督和指導(dǎo)作用。然而政府在危機(jī)管理中甚至不能避免組織內(nèi)部的尋租行為，更不用說(shuō)能很好地監(jiān)督和避免非政府組織在危機(jī)管理中謀取私利。

3.2　營(yíng)利性組織

篇（2）

1公共危機(jī)管理概述

十六屆五中全會(huì)中明確提出要“建立健全社會(huì)預(yù)警體系和應(yīng)急救援、社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，提高處置突發(fā)性時(shí)間能力”。黨的十七大報(bào)告中進(jìn)一步明確要求“完善突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制”?，F(xiàn)在對(duì)公共危機(jī)管理的研究更加深入，學(xué)界中研究公共危機(jī)管理主要有兩種思想：一是認(rèn)為對(duì)突發(fā)事件直接救援的應(yīng)急管理思想；二是認(rèn)為公共危機(jī)管理是一個(gè)全過(guò)程的管理，在危機(jī)發(fā)生前后都具有重大意義，只是在危機(jī)發(fā)生之時(shí)的意義相比之下尤為重要。張小明認(rèn)為，“公共危機(jī)管理”是指對(duì)公共危機(jī)的管理，其主體不僅包括政府部門(mén)、非政府公共部門(mén)（NGO），也包括企業(yè)，甚至將公民涵蓋在內(nèi)。我國(guó)是一個(gè)社會(huì)危機(jī)和自然災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家。一方面，我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致不同社會(huì)主體之間的權(quán)利和利益重新分配，不同地區(qū)不同階層之間的貧富差距不斷拉大，那些受益不足的群體會(huì)產(chǎn)生心態(tài)上的失衡，這樣就會(huì)造成行為上的變異，諸多不穩(wěn)定因素隨之而來(lái)，例如火災(zāi)、投毒、爆炸、殺害青少年兒童等極端事件不斷發(fā)生，公共危機(jī)管理將會(huì)面臨巨大的挑戰(zhàn)；另一方面，我國(guó)疆土遼闊，常發(fā)生自然災(zāi)害，地震、洪水、干旱等。這些自然災(zāi)害的發(fā)生也會(huì)給中國(guó)帶來(lái)巨大的損失，這些自然災(zāi)害的發(fā)生是防不勝防，加強(qiáng)公共危機(jī)管理則先需要清楚其本質(zhì)和存在的問(wèn)題。因此，對(duì)公共危機(jī)管理的研究是時(shí)代趨勢(shì)所需。

2大數(shù)據(jù)特征及大數(shù)據(jù)時(shí)代下的公共危機(jī)管理

大數(shù)據(jù)時(shí)代下的信息傳播迅速，涵蓋的信息量大，影響范圍廣，公共危機(jī)事件會(huì)在短時(shí)間內(nèi)被大數(shù)據(jù)時(shí)代的新聞媒體等工具快速剖析。公共危機(jī)信息是多角度多層次的傳播，信息超鏈接，公共危機(jī)信息被強(qiáng)化。大數(shù)據(jù)，單從字面來(lái)看，它表示數(shù)據(jù)規(guī)模的龐大，但是僅僅數(shù)量上的龐大顯然無(wú)法看出大數(shù)據(jù)這一概念和以往的“海量數(shù)據(jù)”（massivedata）、“超大規(guī)模數(shù)據(jù)”（verylargedata）等概念之間有何區(qū)別。對(duì)于大數(shù)據(jù)尚未有一個(gè)公認(rèn)的定義，不同的定義基本是從大數(shù)據(jù)的特征出發(fā)，通過(guò)這些特征的闡述和歸納試圖給出其定義。在這些定義中，比較有代表性的是3V定義，即認(rèn)為大數(shù)據(jù)需滿(mǎn)足3個(gè)特點(diǎn)：規(guī)模性（volume）、多樣性（variety）和高速性（velocity）。除此之外，還有提出4V定義的，即嘗試在3V的基礎(chǔ)上增加一個(gè)新的特性。大數(shù)據(jù)的定義很難達(dá)成一個(gè)完全的共識(shí)，但事實(shí)上，在面對(duì)實(shí)際問(wèn)題時(shí)，只要把握好3V定義，然后適當(dāng)?shù)乜紤]4V特性即可。大數(shù)據(jù)時(shí)代下我國(guó)公共危機(jī)管理更是遇上了新的挑戰(zhàn)，與傳統(tǒng)媒體相比，大數(shù)據(jù)時(shí)代下公共危機(jī)傳播之規(guī)模大，形式多樣化，速度快，把內(nèi)容變得豐富多彩。大數(shù)據(jù)也解決了反應(yīng)時(shí)間短，“事中反應(yīng)”困難等問(wèn)題。一方面，大數(shù)據(jù)時(shí)代下，對(duì)公共危機(jī)發(fā)生之前有相應(yīng)的管理和設(shè)施準(zhǔn)備，大數(shù)據(jù)運(yùn)用軟件和硬件設(shè)施相結(jié)合，采集數(shù)據(jù)。另一方面，管理層面大數(shù)據(jù)扮演著重要的角色，如系統(tǒng)互聯(lián)互通、信息共享，確保信息安全和隱私等，大數(shù)據(jù)的運(yùn)用對(duì)我國(guó)解決公共危機(jī)問(wèn)題提供了新的的思路。

3公共危機(jī)的類(lèi)型

現(xiàn)在，我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始重視公共危機(jī)管理，在新時(shí)代的背景下，我國(guó)不但要增強(qiáng)憂患意識(shí)，還要對(duì)危機(jī)管理開(kāi)展更加廣泛的研究，在國(guó)內(nèi)學(xué)界,胡寧生(1998)在其主編的《中國(guó)政府形象戰(zhàn)略》一書(shū)中對(duì)危機(jī)進(jìn)行了非常細(xì)致的分類(lèi):按動(dòng)因性質(zhì)分為自然危機(jī)和人為危機(jī);按影響時(shí)空范圍分為國(guó)際危機(jī)、國(guó)內(nèi)危機(jī)、組織危機(jī);按主要成因及涉及范圍分為政治危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會(huì)危機(jī)、價(jià)值危機(jī)等;按所采取的手段分為和平方式的沖突方式和暴力性的方式;另外還分為特殊狀態(tài)的危機(jī),如核危機(jī)與非核危機(jī)等。危機(jī)管理專(zhuān)家薛瀾在《危機(jī)管理》一書(shū)中，從危機(jī)產(chǎn)生的原因上將國(guó)內(nèi)危機(jī)事件的類(lèi)型做了以下的歸納，如表1所示?；诠参C(jī)種類(lèi)的各種劃分標(biāo)準(zhǔn)的討論，可以作如下評(píng)述:其一，國(guó)外學(xué)者對(duì)危機(jī)類(lèi)型的學(xué)術(shù)解讀走在前端，且大多被納為危機(jī)涵義的研究視角；其二，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)公共危機(jī)的學(xué)術(shù)分類(lèi)大多在2003年，這一年因“非典”爆發(fā)而被視為我國(guó)危機(jī)管理研究“系統(tǒng)化學(xué)術(shù)話語(yǔ)構(gòu)建的起始之年”；其三，關(guān)于公共危機(jī)與非公共危機(jī)的區(qū)別和聯(lián)系的并沒(méi)有得到完全的界定；其四，自然危機(jī)的界定十分清楚，但是對(duì)于人為危機(jī)并不是十分清楚；其五，公共危機(jī)的生成誘因與其基本類(lèi)型息息相關(guān)，只有將公共危機(jī)的基本類(lèi)別分析得很透徹才能參透公共危機(jī)的本質(zhì)，為公共危機(jī)管理工作指導(dǎo)思路、指明方向。

4公共危機(jī)管理研究現(xiàn)狀分析

公共危機(jī)管理的基礎(chǔ)是制度的建設(shè)，但是只單純地依靠構(gòu)建政府危機(jī)管理的機(jī)制是不能夠完全保證讓社會(huì)處于無(wú)憂無(wú)難，公共危機(jī)管理體系的構(gòu)建是一項(xiàng)綜合系統(tǒng)工程。全社會(huì)應(yīng)該參與進(jìn)來(lái)共同治理公共危機(jī)，但是根據(jù)社會(huì)的相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)表明，很多群眾是不愿意參與到公共危機(jī)管理處理工作之中的，我國(guó)歷史上就推崇“舍小家為大家”的理念，但是現(xiàn)在人民對(duì)公共危機(jī)的關(guān)注度和參與度并不樂(lè)觀，顯然沒(méi)有人民群眾的支持，工作很難展開(kāi)。在這種壓力之下，我國(guó)也在盡快完善危機(jī)管理的體系，規(guī)范危機(jī)管理的行為，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的力量，集中社會(huì)、管理部門(mén)的力量形成合力來(lái)提高我國(guó)公共危機(jī)管理的能力。近年來(lái)我國(guó)公共危機(jī)管理研究受到廣大學(xué)者們的青睞，尤其是大數(shù)據(jù)時(shí)代下公共危機(jī)管理是更是倍受關(guān)注，現(xiàn)以表2，圖1來(lái)說(shuō)明公共危機(jī)管理研究的發(fā)展趨勢(shì)。結(jié)論分析：從1995～2000年，公共危機(jī)管理研究只占總體的30.8%，主要研究在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域；從2000年開(kāi)始注重公共危機(jī)管理，研究比例比上一個(gè)五年增長(zhǎng)了30.9%，2010～2015年增長(zhǎng)到44.7%；從縱向上看，期刊文章的數(shù)量呈明顯上升的趨勢(shì)。除此之外，緊急事件和應(yīng)急機(jī)制這一類(lèi)文章的數(shù)量也隨著國(guó)家的需求而增加，這表明雖然我國(guó)對(duì)公共危機(jī)管理的研究逐漸增多，但我國(guó)還仍然需要對(duì)公共危機(jī)管理理論進(jìn)行更加正規(guī)化、系統(tǒng)化的深入研究。相比國(guó)外公共危機(jī)管理而言，我國(guó)存在的問(wèn)題是多方面的：其一是我國(guó)預(yù)防公共危機(jī)體系不健全，相關(guān)部門(mén)對(duì)方案的精髓都不能全部掌握，換句話說(shuō)，預(yù)案的設(shè)計(jì)沒(méi)有與實(shí)際情況相結(jié)合，更加談不上及時(shí)采取相關(guān)措施解決公共危機(jī)的突然發(fā)生；其二是我國(guó)沒(méi)有全面的法律條文，沒(méi)有法律條文的約束就會(huì)造成在管理執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生諸多不確定因素；其三是公共危機(jī)管理也被稱(chēng)為政府危機(jī)管理，那么政府作為主體，有職責(zé)規(guī)范其行為，減少負(fù)面信息和誤導(dǎo)公民信息的傳播，但是現(xiàn)在大數(shù)據(jù)時(shí)代下，各種媒體新聞傳播迅速，很多消息的傳播給人們帶來(lái)的惶恐不安是相關(guān)部門(mén)的措施做的不到位，才會(huì)導(dǎo)致人心不穩(wěn)；其四是面對(duì)公共危機(jī)事件時(shí)，大家是一個(gè)不可分割的一個(gè)整體，社會(huì)秩序的穩(wěn)定是廣大群眾關(guān)注的要點(diǎn)之一，安撫好受危機(jī)影響群眾的心情，保障涉及危機(jī)事件人民的利益。

5公共危機(jī)管理存在問(wèn)題的對(duì)策

篇（3）

關(guān)鍵詞：地方政府；協(xié)作管理；公共危機(jī)

1政府危機(jī)管理的概念界定

隨著社會(huì)問(wèn)題的日益增多，政府作為公共權(quán)力的行使主體，時(shí)刻都要面對(duì)不同程度的危機(jī)，而政府處理的危機(jī)是屬于公共范疇的，被稱(chēng)為公共危機(jī)。所謂的公共危機(jī)是指“由于內(nèi)部和外部的高度不確定的變化因素，對(duì)社會(huì)公共利益和安全生產(chǎn)嚴(yán)重威脅的一種危險(xiǎn)情況和緊急狀態(tài)，那么能夠引起這種危機(jī)情況的緊急狀態(tài)的事件就是公共危機(jī)事件”。學(xué)界通常對(duì)“政府危機(jī)管理”和“公共危機(jī)管理”作為等同的概念，不做嚴(yán)格的區(qū)分。但是以張小明為代表的一些學(xué)者認(rèn)為政府危機(jī)管理具有雙重意義。政府作為一般的社會(huì)組織和其他的組織一樣也會(huì)面臨自身體系內(nèi)外的一些危機(jī)狀況，比如財(cái)政危機(jī)、生存危機(jī)或人力資源危機(jī)等，關(guān)于應(yīng)對(duì)這些危機(jī)的管理活動(dòng)是政府危機(jī)管理的第一層含義。政府作為社會(huì)的管理者這個(gè)身份行使社會(huì)管理職能時(shí)，政府應(yīng)對(duì)的危機(jī)是屬于公共范圍的，是對(duì)公共危機(jī)的管理，這屬于政府危機(jī)管理的第二層含義。文中使用的“政府公共危機(jī)管理”與“政府危機(jī)管理”不做區(qū)分，且是從政府危機(jī)管理的第二個(gè)層面出發(fā)研究政府的公共危機(jī)管理。由于公共危機(jī)普遍是由地方開(kāi)始引發(fā)和蔓延的，地方政府在預(yù)防、遏制公共危機(jī)中處于主導(dǎo)地位，本文強(qiáng)調(diào)從地方政府的角度分析協(xié)作式公共管理在政府危機(jī)管理中的存在狀況。

2地方政府協(xié)作式管理普遍存在的原因分析

協(xié)作性公共管理“描述了在多組織安排中的促進(jìn)和運(yùn)行過(guò)程，以解決單個(gè)組織不能解決或不易解決的問(wèn)題”。協(xié)作性公共管理從方向上可以分為縱向協(xié)作和橫向協(xié)作?？v向協(xié)作強(qiáng)調(diào)政府組織內(nèi)部層級(jí)間的協(xié)作活動(dòng)，政府部門(mén)直接，政府與政府之間的合作；橫向合作強(qiáng)調(diào)政府和非政府直接的聯(lián)絡(luò)和合作，通過(guò)伙伴關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)、契約關(guān)系、結(jié)盟、委員會(huì)、聯(lián)盟、公會(huì)和理事會(huì)，公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的管理者代表其組織共同制定戰(zhàn)略，提供公共物品和公共服務(wù)。本文側(cè)重于研究地方政府的橫向協(xié)作管理。

奧圖爾早在1997年就提出了為何跨越組織(例如組織間網(wǎng)絡(luò)的管理)，普遍存在且有可能增加的五個(gè)重要原因。協(xié)作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公眾的需求多樣化和政府失靈的矛盾以及協(xié)作主體的成長(zhǎng)造成的。

處理艱巨或者復(fù)雜問(wèn)題的政策可能需要這樣的結(jié)構(gòu)來(lái)執(zhí)行。政府面臨的公共危機(jī)和問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜。問(wèn)題的環(huán)境更加惡劣，單個(gè)部門(mén)已經(jīng)不可能獨(dú)立解決這些復(fù)雜的問(wèn)題，更不用說(shuō)嚴(yán)重的公共危機(jī)，協(xié)作成為了政府管理的必然選擇。

基于政府直接干預(yù)范圍上的局限性鼓勵(lì)而不是抑制了基于網(wǎng)絡(luò)的解決方法。隨著社會(huì)和市場(chǎng)的發(fā)展，公眾偏好政府提供更多的服務(wù)和產(chǎn)品而同時(shí)要求政府減少干預(yù)。此外。政府失靈一個(gè)重要的體現(xiàn)就在于不能為公眾提供個(gè)性話的公共產(chǎn)品，為了滿(mǎn)足公眾的這些需求，政府只有與非政府組織和公民協(xié)作才能做到。

政治驅(qū)動(dòng)力誘導(dǎo)出需超越因政策目標(biāo)而可能必要的聯(lián)網(wǎng)；行政管理者經(jīng)常必須平衡清晰集中的項(xiàng)目權(quán)威的技術(shù)需要與要求包容和更寬廣影響的政治要求。

非政府組織的發(fā)展，公民參與社會(huì)事務(wù)管理意識(shí)的增強(qiáng)和途徑的增多，為政府橫向協(xié)作管理提供了可能性；組織網(wǎng)絡(luò)的建立和信息技術(shù)的現(xiàn)代化為政府間縱向協(xié)作提供了平臺(tái)。

3政府公共危機(jī)管理協(xié)作主體分析

3.1非政府組織

非政府組織有狹義和廣義之分，廣義的非政府組織是指除了政府和企業(yè)之外的所有社會(huì)組織；狹義的非政府組織是指地方、國(guó)家或國(guó)際級(jí)別上組織起來(lái)的非營(yíng)利性的、自愿公民組織。文中采用的是狹義的非政府組織的概念。非政府組織從產(chǎn)生開(kāi)始就與政府有著息息相關(guān)的聯(lián)系，由于非政府組織非營(yíng)利性的特征，在我國(guó)政府成為非營(yíng)利組織獲得經(jīng)費(fèi)的來(lái)源之一。政府與非政府組織的協(xié)作形式主要是采取合作和賦權(quán)的方式，關(guān)鍵是利用非政府組織在專(zhuān)業(yè)技術(shù)方面的優(yōu)勢(shì)，取得在危機(jī)管理中的更好效果。非政府組織在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)起到了很好的社會(huì)整合作用，由于非政府組織提供的是公共物品和準(zhǔn)公共物品，以公共利益為所有活動(dòng)的最后依歸，能夠得到公眾的信任，以最快的速度和號(hào)召力整合社會(huì)閑置資源為地方政府解決危機(jī)提供協(xié)助。此外，非政府組織具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，在社區(qū)中的活動(dòng)頻繁，為地方政府解決公共危機(jī)創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。國(guó)家誠(chéng)信機(jī)制的缺陷和公民志愿精神的缺失成為非政府組織走不出的困境。公共危機(jī)的管理中，政府仍然處于主導(dǎo)和支配地位，對(duì)公共危機(jī)管理的參與主體起監(jiān)督和指導(dǎo)作用。然而政府在危機(jī)管理中甚至不能避免組織內(nèi)部的尋租行為，更不用說(shuō)能很好地監(jiān)督和避免非政府組織在危機(jī)管理中謀取私利。

3.2營(yíng)利性組織

營(yíng)利組織主要是指以營(yíng)利為目的的企業(yè)組織，在地方治理理論中，企業(yè)作為政府協(xié)作的對(duì)象，主要以外包和委托的形式納入地方政府管理的領(lǐng)域。營(yíng)利性組織活動(dòng)的最終目的是利潤(rùn)最大化，提供的是多樣化的私人物品。營(yíng)利組織的高效性和對(duì)環(huán)境變化的高度適應(yīng)性是區(qū)別于政府低效、反應(yīng)遲鈍的特點(diǎn)?，F(xiàn)代政府面臨的是更多復(fù)雜多變的社會(huì)問(wèn)題，不僅要對(duì)公共危機(jī)事件作出快速的反應(yīng)還要解決手段陳舊的問(wèn)題。營(yíng)利組織在這方面的優(yōu)勢(shì)彌補(bǔ)了政府的不足。公共危機(jī)管理是有一個(gè)發(fā)展的階段性特征，在危機(jī)發(fā)生前和發(fā)生中更多的是依靠政府和社會(huì)的力量，但在危機(jī)發(fā)生后的重建階段，政府需要營(yíng)利組織通過(guò)契約和合同的形式將政府的部分工作外包給企業(yè)去完成。政府將危機(jī)管理的部分職能轉(zhuǎn)移給企業(yè)，并不意味著放棄所有的監(jiān)督管理權(quán)。與政府的協(xié)作關(guān)系并不能改變營(yíng)利組織追求私利的特性，為避免營(yíng)利組織的外部不經(jīng)濟(jì)行為，政府應(yīng)該建立起完善的協(xié)作模式，以達(dá)到社會(huì)利益最大化的目標(biāo)。我國(guó)政府在管理中往往重結(jié)果不重投入，就會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益不對(duì)等的結(jié)果。

3.3公民

政府與公民的協(xié)作關(guān)系主要體現(xiàn)在公民和政府協(xié)調(diào)合作共同創(chuàng)造社會(huì)安全文化和在應(yīng)對(duì)危機(jī)意識(shí)和能力上的提高。群眾的危機(jī)意識(shí)、危機(jī)預(yù)防能力和應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力是影響地方政府危機(jī)管理的重要因素。公民是公共危機(jī)的直接受害者，社會(huì)安全文化是需要在政府的管理下動(dòng)員全社會(huì)的力量在公民的廣泛和積極參與下形成的，反映了一種社會(huì)的倫理和文化。在預(yù)防公共危機(jī)的管理中建設(shè)安全文化有三層次的要求：一是觀念意識(shí)，主要是社會(huì)管理者和民眾一起培養(yǎng)起來(lái)的安全意識(shí)和安全理念，只有在觀念上形成了預(yù)防公共危機(jī)的意識(shí)才能最大限度地預(yù)防公共危機(jī)的發(fā)生，很多危機(jī)都是在不經(jīng)意間發(fā)生的；二是行為文化方面，行為文化是觀念的反映，同時(shí)又作用于觀念，“公民社會(huì)”的發(fā)展使公民增強(qiáng)參與政府管理的積極性和增加了參與社會(huì)管理的渠道，公民行為文化的發(fā)展為公共危機(jī)管理中快速動(dòng)員社會(huì)提供了基礎(chǔ)保障；三是制度文化方面，政府在長(zhǎng)期的安全文化的培養(yǎng)和管理中形成有效地管理制度，為創(chuàng)造良好的社會(huì)安全環(huán)境提供制度的保證，為社會(huì)的安全創(chuàng)造良好的環(huán)境，出現(xiàn)社會(huì)、政府與公民的良性互動(dòng)協(xié)作關(guān)系。

4地方政府協(xié)作管理的困境

4.1公共危機(jī)協(xié)作管理的責(zé)任問(wèn)題

責(zé)任是一個(gè)控制問(wèn)題，明確責(zé)任是協(xié)作管理的難題。在官僚制體制內(nèi)，組織的層級(jí)結(jié)構(gòu)極其嚴(yán)密，嚴(yán)格規(guī)定了不同層級(jí)和職位的職責(zé)。而在協(xié)作性管理中納入的主體本身是處于體制外的組織。這些政府組織外的組織要承擔(dān)政府在處理公共危機(jī)中的部分職能的時(shí)候必然存在責(zé)任的分配問(wèn)題。政府不管與那個(gè)協(xié)作主體合作都要承擔(dān)不可推卸的責(zé)任，而其他主體是否也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，如果要的話責(zé)任的大小如何分配，這是協(xié)作管理中需要探討的重要課題。

篇（4）

1政府危機(jī)管理的概念界定

隨著社會(huì)問(wèn)題的日益增多，政府作為公共權(quán)力的行使主體，時(shí)刻都要面對(duì)不同程度的危機(jī)，而政府處理的危機(jī)是屬于公共范疇的，被稱(chēng)為公共危機(jī)。所謂的公共危機(jī)是指“由于內(nèi)部和外部的高度不確定的變化因素，對(duì)社會(huì)公共利益和安全生產(chǎn)嚴(yán)重威脅的一種危險(xiǎn)情況和緊急狀態(tài)，那么能夠引起這種危機(jī)情況的緊急狀態(tài)的事件就是公共危機(jī)事件”。學(xué)界通常對(duì)“政府危機(jī)管理”和“公共危機(jī)管理”作為等同的概念，不做嚴(yán)格的區(qū)分。但是以張小明為代表的一些學(xué)者認(rèn)為政府危機(jī)管理具有雙重意義。政府作為一般的社會(huì)組織和其他的組織一樣也會(huì)面臨自身體系內(nèi)外的一些危機(jī)狀況，比如財(cái)政危機(jī)、生存危機(jī)或人力資源危機(jī)等，關(guān)于應(yīng)對(duì)這些危機(jī)的管理活動(dòng)是政府危機(jī)管理的第一層含義。政府作為社會(huì)的管理者這個(gè)身份行使社會(huì)管理職能時(shí)，政府應(yīng)對(duì)的危機(jī)是屬于公共范圍的，是對(duì)公共危機(jī)的管理，這屬于政府危機(jī)管理的第二層含義。文中使用的“政府公共危機(jī)管理”與“政府危機(jī)管理”不做區(qū)分，且是從政府危機(jī)管理的第二個(gè)層面出發(fā)研究政府的公共危機(jī)管理。由于公共危機(jī)普遍是由地方開(kāi)始引發(fā)和蔓延的，地方政府在預(yù)防、遏制公共危機(jī)中處于主導(dǎo)地位，本文強(qiáng)調(diào)從地方政府的角度分析協(xié)作式公共管理在政府危機(jī)管理中的存在狀況。

2地方政府協(xié)作式管理普遍存在的原因分析

協(xié)作性公共管理“描述了在多組織安排中的促進(jìn)和運(yùn)行過(guò)程，以解決單個(gè)組織不能解決或不易解決的問(wèn)題”。協(xié)作性公共管理從方向上可以分為縱向協(xié)作和橫向協(xié)作?？v向協(xié)作強(qiáng)調(diào)政府組織內(nèi)部層級(jí)間的協(xié)作活動(dòng)，政府部門(mén)直接，政府與政府之間的合作；橫向合作強(qiáng)調(diào)政府和非政府直接的聯(lián)絡(luò)和合作，通過(guò)伙伴關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)、契約關(guān)系、結(jié)盟、委員會(huì)、聯(lián)盟、公會(huì)和理事會(huì)，公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的管理者代表其組織共同制定戰(zhàn)略，提供公共物品和公共服務(wù)。本文側(cè)重于研究地方政府的橫向協(xié)作管理。

奧圖爾早在1997年就提出了為何跨越組織(例如組織間網(wǎng)絡(luò)的管理)，普遍存在且有可能增加的五個(gè)重要原因。協(xié)作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公眾的需求多樣化和政府失靈的矛盾以及協(xié)作主體的成長(zhǎng)造成的。

處理艱巨或者復(fù)雜問(wèn)題的政策可能需要這樣的結(jié)構(gòu)來(lái)執(zhí)行。政府面臨的公共危機(jī)和問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜。問(wèn)題的環(huán)境更加惡劣，單個(gè)部門(mén)已經(jīng)不可能獨(dú)立解決這些復(fù)雜的問(wèn)題，更不用說(shuō)嚴(yán)重的公共危機(jī)，協(xié)作成為了政府管理的必然選擇。

基于政府直接干預(yù)范圍上的局限性鼓勵(lì)而不是抑制了基于網(wǎng)絡(luò)的解決方法。隨著社會(huì)和市場(chǎng)的發(fā)展，公眾偏好政府提供更多的服務(wù)和產(chǎn)品而同時(shí)要求政府減少干預(yù)。此外。政府失靈一個(gè)重要的體現(xiàn)就在于不能為公眾提供個(gè)性話的公共產(chǎn)品，為了滿(mǎn)足公眾的這些需求，政府只有與非政府組織和公民協(xié)作才能做到。

政治驅(qū)動(dòng)力誘導(dǎo)出需超越因政策目標(biāo)而可能必要的聯(lián)網(wǎng)；行政管理者經(jīng)常必須平衡清晰集中的項(xiàng)目權(quán)威的技術(shù)需要與要求包容和更寬廣影響的政治要求。

非政府組織的發(fā)展，公民參與社會(huì)事務(wù)管理意識(shí)的增強(qiáng)和途徑的增多，為政府橫向協(xié)作管理提供了可能性；組織網(wǎng)絡(luò)的建立和信息技術(shù)的現(xiàn)代化為政府間縱向協(xié)作提供了平臺(tái)。

3政府公共危機(jī)管理協(xié)作主體分析

3.1非政府組織

非政府組織有狹義和廣義之分，廣義的非政府組織是指除了政府和企業(yè)之外的所有社會(huì)組織；狹義的非政府組織是指地方、國(guó)家或國(guó)際級(jí)別上組織起來(lái)的非營(yíng)利性的、自愿公民組織。文中采用的是狹義的非政府組織的概念。非政府組織從產(chǎn)生開(kāi)始就與政府有著息息相關(guān)的聯(lián)系，由于非政府組織非營(yíng)利性的特征，在我國(guó)政府成為非營(yíng)利組織獲得經(jīng)費(fèi)的來(lái)源之一。政府與非政府組織的協(xié)作形式主要是采取合作和賦權(quán)的方式，關(guān)鍵是利用非政府組織在專(zhuān)業(yè)技術(shù)方面的優(yōu)勢(shì)，取得在危機(jī)管理中的更好效果。非政府組織在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)起到了很好的社會(huì)整合作用，由于非政府組織提供的是公共物品和準(zhǔn)公共物品，以公共利益為所有活動(dòng)的最后依歸，能夠得到公眾的信任，以最快的速度和號(hào)召力整合社會(huì)閑置資源為地方政府解決危機(jī)提供協(xié)助。此外，非政府組織具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，在社區(qū)中的活動(dòng)頻繁，為地方政府解決公共危機(jī)創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。國(guó)家誠(chéng)信機(jī)制的缺陷和公民志愿精神的缺失成為非政府組織走不出的困境。公共危機(jī)的管理中，政府仍然處于主導(dǎo)和支配地位，對(duì)公共危機(jī)管理的參與主體起監(jiān)督和指導(dǎo)作用。然而政府在危機(jī)管理中甚至不能避免組織內(nèi)部的尋租行為，更不用說(shuō)能很好地監(jiān)督和避免非政府組織在危機(jī)管理中謀取私利。

3.2營(yíng)利性組織

營(yíng)利組織主要是指以營(yíng)利為目的的企業(yè)組織，在地方治理理論中，企業(yè)作為政府協(xié)作的對(duì)象，主要以外包和委托的形式納入地方政府管理的領(lǐng)域。營(yíng)利性組織活動(dòng)的最終目的是利潤(rùn)最大化，提供的是多樣化的私人物品。營(yíng)利組織的高效性和對(duì)環(huán)境變化的高度適應(yīng)性是區(qū)別于政府低效、反應(yīng)遲鈍的特點(diǎn)?，F(xiàn)代政府面臨的是更多復(fù)雜多變的社會(huì)問(wèn)題，不僅要對(duì)公共危機(jī)事件作出快速的反應(yīng)還要解決手段陳舊的問(wèn)題。營(yíng)利組織在這方面的優(yōu)勢(shì)彌補(bǔ)了政府的不足。公共危機(jī)管理是有一個(gè)發(fā)展的階段性特征，在危機(jī)發(fā)生前和發(fā)生中更多的是依靠政府和社會(huì)的力量，但在危機(jī)發(fā)生后的重建階段，政府需要營(yíng)利組織通過(guò)契約和合同的形式將政府的部分工作外包給企業(yè)去完成。政府將危機(jī)管理的部分職能轉(zhuǎn)移給企業(yè)，并不意味著放棄所有的監(jiān)督管理權(quán)。與政府的協(xié)作關(guān)系并不能改變營(yíng)利組織追求私利的特性，為避免營(yíng)利組織的外部不經(jīng)濟(jì)行為，政府應(yīng)該建立起完善的協(xié)作模式，以達(dá)到社會(huì)利益最大化的目標(biāo)。我國(guó)政府在管理中往往重結(jié)果不重投入，就會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益不對(duì)等的結(jié)果。

3.3公民

政府與公民的協(xié)作關(guān)系主要體現(xiàn)在公民和政府協(xié)調(diào)合作共同創(chuàng)造社會(huì)安全文化和在應(yīng)對(duì)危機(jī)意識(shí)和能力上的提高。群眾的危機(jī)意識(shí)、危機(jī)預(yù)防能力和應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力是影響地方政府危機(jī)管理的重要因素。公民是公共危機(jī)的直接受害者，社會(huì)安全文化是需要在政府的管理下動(dòng)員全社會(huì)的力量在公民的廣泛和積極參與下形成的，反映了一種社會(huì)的倫理和文化。在預(yù)防公共危機(jī)的管理中建設(shè)安全文化有三層次的要求：一是觀念意識(shí)，主要是社會(huì)管理者和民眾一起培養(yǎng)起來(lái)的安全意識(shí)和安全理念，只有在觀念上形成了預(yù)防公共危機(jī)的意識(shí)才能最大限度地預(yù)防公共危機(jī)的發(fā)生，很多危機(jī)都是在不經(jīng)意間發(fā)生的；二是行為文化方面，行為文化是觀念的反映，同時(shí)又作用于觀念，“公民社會(huì)”的發(fā)展使公民增強(qiáng)參與政府管理的積極性和增加了參與社會(huì)管理的渠道，公民行為文化的發(fā)展為公共危機(jī)管理中快速動(dòng)員社會(huì)提供了基礎(chǔ)保障；三是制度文化方面，政府在長(zhǎng)期的安全文化的培養(yǎng)和管理中形成有效地管理制度，為創(chuàng)造良好的社會(huì)安全環(huán)境提供制度的保證，為社會(huì)的安全創(chuàng)造良好的環(huán)境，出現(xiàn)社會(huì)、政府與公民的良性互動(dòng)協(xié)作關(guān)系。

4地方政府協(xié)作管理的困境

4.1公共危機(jī)協(xié)作管理的責(zé)任問(wèn)題

責(zé)任是一個(gè)控制問(wèn)題，明確責(zé)任是協(xié)作管理的難題。在官僚制體制內(nèi)，組織的層級(jí)結(jié)構(gòu)極其嚴(yán)密，嚴(yán)格規(guī)定了不同層級(jí)和職位的職責(zé)。而在協(xié)作性管理中納入的主體本身是處于體制外的組織。這些政府組織外的組織要承擔(dān)政府在處理公共危機(jī)中的部分職能的時(shí)候必然存在責(zé)任的分配問(wèn)題。政府不管與那個(gè)協(xié)作主體合作都要承擔(dān)不可推卸的責(zé)任，而其他主體是否也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，如果要的話責(zé)任的大小如何分配，這是協(xié)作管理中需要探討的重要課題。

篇（5）

擊冰雪災(zāi)害的戰(zhàn)斗給應(yīng)急管理研究留下了深刻的思考：(i)體現(xiàn)了應(yīng)急預(yù)案的被動(dòng)性和有限性。即應(yīng)急預(yù)案難以充分預(yù)料危機(jī)事件復(fù)雜演化中的具體問(wèn)題，應(yīng)急決策比應(yīng)急預(yù)案更需要引起管理機(jī)構(gòu)的重視；(2)突出了應(yīng)急管理中的資源配置問(wèn)題，尤其是事關(guān)民生的食品、衛(wèi)生和安全等關(guān)鍵性資源配置的應(yīng)急決策問(wèn)題。資源配置問(wèn)題既是一個(gè)科學(xué)問(wèn)題。同時(shí)也是一個(gè)關(guān)乎倫理的復(fù)雜性范疇。解決這樣的復(fù)雜性問(wèn)題，不僅需要提高預(yù)案的針對(duì)性和科學(xué)性，更需要規(guī)范應(yīng)急管理中資源配置的基本原則，從而為決策者和應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的應(yīng)急決策提供必要的決策支持。

一、公共危機(jī)應(yīng)急管理資源的屬性

公共危機(jī)應(yīng)急管理資源是指公共危機(jī)應(yīng)急管理中能夠在短時(shí)問(wèn)內(nèi)迅速征調(diào)或積極響應(yīng)的全部各類(lèi)資源的總稱(chēng)。公共危機(jī)應(yīng)急管理資源有自發(fā)資源和公共資源兩種類(lèi)型，有人、財(cái)、物、信息等存在形式。人力資源主要包括決策指揮人員、參謀咨詢(xún)?nèi)藛T、后勤輔助人員、媒體人員等，是應(yīng)急管理資源中的核心資源和最寶貴資源。人力資源主觀能動(dòng)性的發(fā)揮是決定物、信、財(cái)?shù)荣Y源的效用與效能的關(guān)鍵因素。信息資源是公共危機(jī)相關(guān)信息及其傳播途徑、媒介、載體的總稱(chēng)。信息資源具有雙向性，一方面，政府要依靠信息資源直接影響群眾、調(diào)動(dòng)群眾。另一方面，政府要借助信息資源了解群眾的現(xiàn)狀與需求，進(jìn)而借助信息資源驅(qū)動(dòng)人、財(cái)、物等資源間接滿(mǎn)足社會(huì)需求。物質(zhì)資源是指基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)急救援物資、技術(shù)裝備等以物質(zhì)實(shí)體形態(tài)存在的資源。它是各種管理方案落實(shí)到實(shí)處的物質(zhì)基礎(chǔ)，還是信息資源的物質(zhì)載體和應(yīng)急管理的物質(zhì)保障。財(cái)政資源包括用于公共危機(jī)應(yīng)急管理的各種財(cái)政預(yù)算、基金、保險(xiǎn)、補(bǔ)貼、專(zhuān)向撥款等以貨幣或存款等形式存在的資源。財(cái)政資源是調(diào)動(dòng)外部或間接資源的總樞紐，是影響應(yīng)急決策自由度的重要因素。

充足的財(cái)政與物質(zhì)資源儲(chǔ)備是公共危機(jī)應(yīng)急管理的必要前提條件。危機(jī)狀態(tài)下，財(cái)政資源轉(zhuǎn)換為物質(zhì)資源受到多種條件的約束。一是時(shí)間約束，即轉(zhuǎn)換需要一定時(shí)間；二是價(jià)格約束，危機(jī)狀態(tài)下的價(jià)格將被扭曲，嚴(yán)重偏離價(jià)值規(guī)律；三是供給約束，即所急需的物質(zhì)資源并不容易直接得到。因此必須重視物質(zhì)資源的儲(chǔ)備。但是，并非僅有物質(zhì)資源就可以應(yīng)對(duì)公共危機(jī)。相對(duì)于公共危機(jī)的屬性，物質(zhì)資源儲(chǔ)備很難做到充足和萬(wàn)元一失，因此，必須重視財(cái)政資源與物質(zhì)資源在結(jié)構(gòu)和總量上的協(xié)調(diào)，做到保障有力。

二、公共危機(jī)應(yīng)急管理的屬性

公共危機(jī)是指對(duì)社會(huì)公眾或社會(huì)正常秩序、發(fā)展進(jìn)程等構(gòu)成巨大現(xiàn)實(shí)損失或潛在危險(xiǎn)的事態(tài)。它具有突發(fā)性、緊急性、不確定性、社會(huì)性、擴(kuò)散性和破壞性等基本特征。公共危機(jī)基本屬性的本質(zhì)在于其產(chǎn)生與發(fā)展必將產(chǎn)生一系列需求與供給的矛盾，從而致使原有社會(huì)平衡體系的失衡。公共危機(jī)的實(shí)質(zhì)是以資源為基礎(chǔ)．以人類(lèi)社會(huì)為核心．以?xún)r(jià)值規(guī)范和生存發(fā)展秩序?yàn)橹黧w的原有社會(huì)平衡體系的破缺。公共危機(jī)既有風(fēng)險(xiǎn)性與破壞性，又有機(jī)遇性與建設(shè)性，兩者是緊密相連的。危害與破壞之中孕育著建設(shè)性和新的機(jī)遇。危機(jī)是危險(xiǎn)與機(jī)遇的統(tǒng)一，人類(lèi)社會(huì)就是在不斷克服危機(jī)之中顛簸前進(jìn)的。因此，從這個(gè)意義上說(shuō)。公共危機(jī)是人類(lèi)社會(huì)自我完善的一個(gè)契機(jī)。

公共危機(jī)應(yīng)急管理是指公共管理機(jī)構(gòu)針對(duì)潛在的或者當(dāng)前的危機(jī)，在公共危機(jī)發(fā)展的各階段而采取的一系列計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等活動(dòng)，以期有效預(yù)防、處理和化解公共危機(jī)。公共危機(jī)應(yīng)急管理具有主體多元性。以法律和行政手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段，追求社會(huì)公平、公正、安全、秩序和穩(wěn)定等內(nèi)在的平衡。受到公眾監(jiān)督和約束等特征。公共危機(jī)應(yīng)急管理目標(biāo)的實(shí)質(zhì)是在最短的時(shí)間內(nèi)。以最小的代價(jià)重建社會(huì)平衡體系，并維持其發(fā)展運(yùn)行。公共危機(jī)應(yīng)急管理的目標(biāo)存在兩個(gè)層面，即滿(mǎn)意層面和最優(yōu)層面。滿(mǎn)意層面是指公共危機(jī)應(yīng)急管理以維持現(xiàn)有社會(huì)平衡結(jié)構(gòu)體系為目標(biāo)。重點(diǎn)在于恢復(fù)。效率、經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定和可靠等目標(biāo)是其內(nèi)在基本要求。最優(yōu)層面是指公共危機(jī)應(yīng)急管理在滿(mǎn)意層面基礎(chǔ)上，以可持續(xù)發(fā)展為基本要求，不僅力求實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過(guò)程中的最小代價(jià)、最快速度、最少失誤、最高效率等最優(yōu)準(zhǔn)則，而且以積極的態(tài)度對(duì)待公共危機(jī)。主張?jiān)谖C(jī)中尋找機(jī)遇，變危機(jī)為契機(jī)，重點(diǎn)在于建設(shè)。

三、公共危機(jī)應(yīng)急管理資源配置原則

1．以人為本原則。以人為本指明了公共危機(jī)應(yīng)急管理“為了誰(shuí)”和“依靠誰(shuí)”。在公共危機(jī)應(yīng)急管理中．以人為本就是把保障公民生命安全和生存發(fā)展環(huán)境作為首要任務(wù)，增強(qiáng)公民的危機(jī)意識(shí)和自咎互救能力；堅(jiān)持以人為本，就是盡量預(yù)防和控制公共危機(jī)事件發(fā)生，當(dāng)危機(jī)發(fā)生后用最有效的措施保護(hù)人，盡最大努力挽救生命和安全，而無(wú)論代價(jià)有多大，這是公共危機(jī)應(yīng)急管理的最高準(zhǔn)則，也是公共危機(jī)應(yīng)急管理整個(gè)過(guò)程和一切活動(dòng)的根本出發(fā)點(diǎn)。

2．效率性原則。公共危機(jī)的屬性決定了效率是公共危機(jī)應(yīng)急管理的生命。效率性原則具有兩方面的含義：一方面，時(shí)間上的效率性至關(guān)重要，公共危機(jī)一旦發(fā)生，必須迅速反應(yīng)．全面調(diào)動(dòng)資源

開(kāi)展危機(jī)救治，緩解各類(lèi)資源的供需矛盾，恢復(fù)正常的社會(huì)秩序，重建社會(huì)平衡體系。另一方面，資源的配置與使用效率不可或缺。從資源角度看，公共危機(jī)應(yīng)急管理是一個(gè)資源儲(chǔ)備與消耗補(bǔ)充的全過(guò)程。在該過(guò)程中所消耗與占用資源帶來(lái)的各種成本的總和就是公共危機(jī)應(yīng)急管理的成本。因此，只有在資源配置過(guò)程中有效、合理、充分地使用資源，不斷降低耗費(fèi)與占用資源所帶來(lái)的無(wú)效成本、沉沒(méi)成本、機(jī)會(huì)成本等各項(xiàng)成本，才能滿(mǎn)足效率性原則。

3．可持續(xù)原則。公共危機(jī)既是風(fēng)險(xiǎn)，又是機(jī)遇。公共危機(jī)對(duì)原有平衡體系的危害與破壞也孕育著改革與發(fā)展的良機(jī)，是社會(huì)進(jìn)步與自我完善的契機(jī)。進(jìn)行公共危機(jī)應(yīng)急管理．要兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)．不能以犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)利益作為代價(jià)。公共危機(jī)應(yīng)急

管理中的資源占用與消耗必須與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)。必須把危機(jī)管理同經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，與以人為本的發(fā)展結(jié)合起來(lái)，把公共危機(jī)應(yīng)急管理策略有機(jī)地整合到國(guó)家方方面面的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略之中。

4．公平性原則。公共危機(jī)應(yīng)急管理不僅要注重效率，更要重視公平。這是公共危機(jī)應(yīng)急管理的內(nèi)在本質(zhì)要求。尤其在公共危機(jī)應(yīng)急救援資源配置時(shí)更要如此。公平不是平均，公平要有主次。在公共危機(jī)應(yīng)急管理中的資源優(yōu)化配置中，要把握整體的平衡，抓主要矛盾，調(diào)動(dòng)一切資源，盡最大努力滿(mǎn)足最普遍、最基本、最強(qiáng)烈的資源需求，以主要矛盾的解決來(lái)全面緩解次要矛盾．避免各類(lèi)資源需求矛盾之間的相互激蕩。要把握主要矛盾和次要矛盾的關(guān)系，重視不同環(huán)境下不同群體對(duì)不同資源的特性需求，以及相互之間的關(guān)聯(lián)，有選擇、有重點(diǎn)、有次序地逐步化解各類(lèi)次要矛盾，消除局部失衡現(xiàn)象。

5．管控結(jié)合原則。公共危機(jī)應(yīng)急管理中的資源配置，要堅(jiān)持統(tǒng)一指揮，注重關(guān)鍵資源的控制，全面提高資源配置效率。為確保對(duì)公共危機(jī)的控制，決策機(jī)構(gòu)必須集中時(shí)間精力和有限資源，抓主要矛盾，確保對(duì)主流信息、安全人才、安全設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)急救援物資等核心資源的控制，實(shí)現(xiàn)其科學(xué)優(yōu)化配置與快速有效調(diào)度，保障總體局面的穩(wěn)定與控制，從而為公共危機(jī)應(yīng)急管理的其他工作環(huán)節(jié)提供堅(jiān)實(shí)可靠基礎(chǔ)與強(qiáng)有力支撐。同時(shí)，還要圍繞危機(jī)事態(tài)的發(fā)展變化，將以控制為主和以管理為主的兩種資源配置方式統(tǒng)籌結(jié)合起來(lái)。這是將公共危機(jī)應(yīng)急管理與et常公共管理有機(jī)結(jié)合起來(lái)的必然要求。

6．協(xié)調(diào)性原則。公共危機(jī)應(yīng)急管理中的資源配置過(guò)程本身就是一個(gè)依照資源屬性，對(duì)各類(lèi)資源及其供給和實(shí)際需求進(jìn)行協(xié)調(diào)的過(guò)程。公共危機(jī)應(yīng)急管理中，各類(lèi)資源的所有者性質(zhì)不同，職責(zé)不同，價(jià)值與利益取向也會(huì)有所差異，而且在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的介入方式也不盡相同。有效的協(xié)調(diào)必須把個(gè)體的、局部的力量聚合成整體的力量，發(fā)揮資源整體的最大效用。因此，公共危機(jī)應(yīng)急管理資源配置必須堅(jiān)持協(xié)調(diào)性原則，整合各種資源，并對(duì)各級(jí)各類(lèi)資源進(jìn)行統(tǒng)一指揮、有效協(xié)調(diào)，發(fā)揮整體功效，提高效率資源配置和運(yùn)行效率。

7．穩(wěn)定性原則。社會(huì)平衡體系的平衡與穩(wěn)定是相對(duì)的，必須明確區(qū)分和正確對(duì)待發(fā)展中的適度失衡與失穩(wěn)。一方面。公共危機(jī)應(yīng)急管理中的資源配置如果一味地追求穩(wěn)定與平衡則違背了客觀發(fā)展規(guī)律，易喪失發(fā)展與完善的機(jī)會(huì)。另一方面，并非環(huán)境發(fā)生變化或一出現(xiàn)失衡或失穩(wěn)就意味著公共危機(jī)已經(jīng)出現(xiàn)。必須判斷該變化是否已經(jīng)沖擊到組織體整體的基本目標(biāo)，并嚴(yán)重影響其發(fā)展。否則，對(duì)公共危機(jī)的過(guò)度反應(yīng)不僅會(huì)浪費(fèi)資源．而且容易導(dǎo)致其他不利于發(fā)展的失衡或失穩(wěn)，甚至激化矛盾。

篇（6）

公共危機(jī)管理是我們政府所面臨的一項(xiàng)重大的課題。由于公共政策是政府進(jìn)行公共管理的重要途徑，是運(yùn)行國(guó)家公共權(quán)力的具體表現(xiàn)，因此，在公共危機(jī)的管理中，科學(xué)合理地制定公共政策成為各級(jí)政府、眾多學(xué)者以及廣大人民所關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題。

一、公共危機(jī)管理與公共政策制定

（一）公共危機(jī)。

在公共管理學(xué)科這一領(lǐng)域里，公共危機(jī)，是相對(duì)于人類(lèi)社會(huì)生活中正常的社會(huì)秩序而引入的一個(gè)概念。公共危機(jī)的發(fā)生，意味著一系列阻止甚至是停止事物正常發(fā)展和破壞社會(huì)正常秩序的事件不可預(yù)測(cè)地突然發(fā)生和不斷發(fā)展，對(duì)社會(huì)秩序的破壞程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了正常水平，迫使作為公共管理主體系統(tǒng)核心的政府，必須在極短的時(shí)間里迅速做出反應(yīng)，采取各項(xiàng)措施，確保秩序的盡快穩(wěn)定。公共危機(jī)的首要特征是其具有公共性。突發(fā)性和不可預(yù)測(cè)性是公共危機(jī)的又一特征。另外，公共危機(jī)的后果具有長(zhǎng)期性和不確定性。

（二）公共危機(jī)管理與公共政策制定的關(guān)系。

1、公共政策的制定是政府對(duì)公共危機(jī)管理的作為選擇。公共政策是政府進(jìn)行各項(xiàng)活動(dòng)的總和，它不但是政府進(jìn)行政治性統(tǒng)治的基本工具，也是政府管理社會(huì)的重要手段。在如今公共危機(jī)經(jīng)常發(fā)生的現(xiàn)代社會(huì)，妥善完全地應(yīng)對(duì)各種公共性的危機(jī)已經(jīng)成為公共政策制定的主要特征。

2、公共危機(jī)管理給公共政策的制定提出了新的特殊要求?，F(xiàn)時(shí)期，政府危機(jī)管理的核心就在于如何在危機(jī)的情境下科學(xué)合理的制定公共政策。一旦公共危機(jī)發(fā)生，其就具有突發(fā)性、不可預(yù)測(cè)性、時(shí)間有限性等特點(diǎn)，這一決策形勢(shì)向政府公共政策的制定者提出了諸多嚴(yán)格和苛刻的要求。也就是，只有在滿(mǎn)足了這些嚴(yán)格苛刻的要求的前提下，政府才能制定出高質(zhì)量的科學(xué)合理的公共政策，才能成功地應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的發(fā)生。因此，政府在公共危機(jī)管理中制定公共政策首先是要做到迅速?zèng)Q策，其次要注意權(quán)力的高度集中。

二、公共危機(jī)管理中政策制定的困境

（一）決策者的分析判斷與危機(jī)的真實(shí)情況有出入。

科學(xué)制定政策的起點(diǎn)是首先要準(zhǔn)確地判斷公共問(wèn)題是否確已演變成具有危害性的公共危機(jī)，并以此判斷作為政策制定的根絕。這就要求政府要及時(shí)準(zhǔn)確地收集各種實(shí)時(shí)信息，并對(duì)收集到的信息進(jìn)行及時(shí)的辨別和分析。然而，在這一時(shí)期，發(fā)生的危機(jī)還并未完全暴露，對(duì)信息的收集存在有很大的難度，另外，信息的準(zhǔn)確性和數(shù)量均不完備。由于難以收集到準(zhǔn)確的信息，難免的，政府的分析判斷和決策有會(huì)有很大的出入。所以，一方面，政府可能會(huì)延誤時(shí)機(jī)，導(dǎo)致錯(cuò)失解決危機(jī)的最好時(shí)機(jī)；另一方面，如果盲目的出臺(tái)政策,到最后可能不但于事無(wú)補(bǔ)，反而可能會(huì)加重危機(jī)的蔓延和危害。

（二）危機(jī)情勢(shì)多變與方案規(guī)劃滯后的矛盾。

由于危機(jī)的爆發(fā)往往具有突發(fā)性和緊急性，這就決定了政府決策部門(mén)必須在極短的時(shí)間里，在不能完全確定真實(shí)情況下作出關(guān)鍵性的決策和方案規(guī)劃。因此，危機(jī)決策是一種特殊類(lèi)型的決策，具有一旦做出就不可逆轉(zhuǎn)的特性，它要求在有限的時(shí)間以及有限資源的約束下迅速作出重大決策和做出快速的反應(yīng)。在通常情況下，危機(jī)造成的客觀情勢(shì)是：給予決策的時(shí)間十分緊迫；大眾及媒體強(qiáng)烈的政策訴求給予政策制定者巨大的社會(huì)壓力和輿論壓力；危機(jī)發(fā)展具有的動(dòng)態(tài)、模糊和多變的特點(diǎn)。這一客觀情勢(shì)往往使政策的制定落后于多變的危機(jī)發(fā)展。另外，危機(jī)發(fā)生后，政策制定者在主觀上很容易就出現(xiàn)“主體盲思”的思想。

（三）政策制定周期與危機(jī)發(fā)展周期的不協(xié)調(diào)。

同一切事物發(fā)展的規(guī)律一樣，公共危機(jī)的發(fā)展也是一個(gè)從發(fā)生到發(fā)展到最后結(jié)束的過(guò)程。在公共危機(jī)發(fā)展的各個(gè)階段，都會(huì)呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。因此，在處理危機(jī)時(shí)，可以根據(jù)其不同的特點(diǎn)來(lái)制定不同的政策。但是，最好的還是在危機(jī)的初期，不經(jīng)過(guò)成長(zhǎng)和成熟階段就消除危機(jī)。然而，事實(shí)上，人們往往是等到危機(jī)爆發(fā)后才著手處理危機(jī)。由于危機(jī)的發(fā)展與公共政策的制定是一種動(dòng)態(tài)的關(guān)系，因此有許多危機(jī)的產(chǎn)生都或多或少甚至完全與失誤的公共政策的制定有著密切的聯(lián)系。這種危機(jī)發(fā)展周期與政策制定周期的不協(xié)調(diào)，很容易就造成公共政策的制定很難完全有效地應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的發(fā)展。

三、探尋走出公共危機(jī)管理中政策制定困境的出路

（一）努力提高政策制定者素質(zhì)。

一般情況下，能否成功應(yīng)對(duì)公共危機(jī)很大程度上取決于公共政策質(zhì)量的高低，而公共政策的質(zhì)量高低在很大程度上又取決于公共政策制定者的素質(zhì)。作為公共政策的制定者，一定要加強(qiáng)政策的學(xué)習(xí)。政策學(xué)習(xí)主要是指政策的制定者要學(xué)習(xí)有借鑒意義的以往政策以及其他政策，同時(shí)要根據(jù)社會(huì)環(huán)境的不斷變化和新的情況、新的對(duì)象，有意識(shí)地去改變完善政策技術(shù)和政策目標(biāo)，從而最終提高制定政策的能力的過(guò)程。政策學(xué)習(xí)包括兩種類(lèi)型：內(nèi)生的政策學(xué)習(xí)和外生的政策學(xué)習(xí)。內(nèi)生的政策學(xué)習(xí)是指內(nèi)部體系的學(xué)習(xí)，是在較低層級(jí)上的調(diào)整政策，外生的政策學(xué)習(xí)則是內(nèi)部體系與體系外部之間，圍繞著特定政策的制定而發(fā)生的多方面的互動(dòng)。在公共危機(jī)管理中，特別強(qiáng)調(diào)對(duì)危機(jī)過(guò)后的學(xué)習(xí)，這樣的學(xué)習(xí)是提升政府能力的重要途徑。然而，并不是每一個(gè)政府都能在危機(jī)中學(xué)習(xí)并最終成功地促進(jìn)政策的轉(zhuǎn)變。

（二）加強(qiáng)對(duì)公共危機(jī)的科學(xué)認(rèn)識(shí)。

篇（7）

2 危機(jī)評(píng)估的重要性

當(dāng)前我國(guó)在危機(jī)管理工作過(guò)程中, 習(xí)慣性的將危機(jī)恢復(fù)階段作為危機(jī)管理工作的結(jié)束,導(dǎo)致了我國(guó)危機(jī)管理經(jīng)常會(huì)犯重復(fù)性錯(cuò)誤,無(wú)法保證連續(xù)性,危機(jī)評(píng)估作為危機(jī)管理的過(guò)渡,可以最大程度上積累危機(jī)管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的廣泛應(yīng)用使發(fā)生的錯(cuò)誤可以及時(shí)總結(jié),汲取教訓(xùn),應(yīng)用到未來(lái)其他的公共危機(jī)管理中去, 以最大程度上避免管理決策失誤,提高管理的效率和實(shí)現(xiàn)理想效果。

開(kāi)展危機(jī)評(píng)估可以刺激組織主動(dòng)開(kāi)展變革, 通過(guò)對(duì)危機(jī)事件的發(fā)生原因,以及危機(jī)預(yù)警、危機(jī)處理、危機(jī)恢復(fù)的過(guò)程進(jìn)行詳盡分析,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),以保證政府適應(yīng)社會(huì)環(huán)境的新變化,從組織系統(tǒng)內(nèi)部自身、技術(shù)手段、系統(tǒng)方法、人員等方面進(jìn)行改進(jìn),從而使政府能夠保證創(chuàng)造力和生命力。

3 危機(jī)評(píng)估存在的問(wèn)題

3.1 危機(jī)評(píng)估的重視程度不夠

當(dāng)前我國(guó)在危機(jī)管理過(guò)程中過(guò)于重視危機(jī)處理、危機(jī)恢復(fù)階段,我國(guó)各級(jí)政府會(huì)集中大量的人力、物力、財(cái)力用來(lái)危機(jī)事件的處理以及危機(jī)發(fā)生后秩序的維護(hù),危機(jī)管理人員的意識(shí)較為落后,對(duì)危機(jī)評(píng)估的好處、真實(shí)作用認(rèn)識(shí)不到位。

3.2 危機(jī)評(píng)估建設(shè)不完善

當(dāng)前,我國(guó)尚未建立專(zhuān)業(yè)的評(píng)估機(jī)制以及構(gòu)建科學(xué)的、完整的評(píng)估指標(biāo),對(duì)于關(guān)鍵性的評(píng)估指標(biāo)構(gòu)建較為模糊,而且我國(guó)危機(jī)評(píng)估的方法不科學(xué),過(guò)于重視定量方法,忽視定性的方法,導(dǎo)致我國(guó)在對(duì)危機(jī)管理進(jìn)行評(píng)估時(shí)都無(wú)從下手,危機(jī)評(píng)估建設(shè)停滯不前。

3.3 公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的障礙

我國(guó)危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的建立對(duì)于危機(jī)評(píng)估產(chǎn)生了障礙, 我國(guó)危機(jī)管理機(jī)構(gòu)是從各政府機(jī)構(gòu)中臨時(shí)抽調(diào)出的人員組成的, 一旦危機(jī)處理工作完成之后,臨時(shí)機(jī)構(gòu)面臨解散,機(jī)構(gòu)人員要回到各自的工作崗位中去,管理過(guò)程中積累的工作經(jīng)驗(yàn)無(wú)法保留,并為其他危機(jī)管理提供先進(jìn)的科學(xué)指導(dǎo)。

3.4 評(píng)估主體單一

危機(jī)評(píng)估的主體來(lái)自政府體制內(nèi)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo), 缺乏社會(huì)公眾以及社會(huì)專(zhuān)業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)的參與,導(dǎo)致評(píng)估的結(jié)果具有一定的傾向性,結(jié)果過(guò)于主觀,會(huì)產(chǎn)生一定的保護(hù)性而隱藏危機(jī)管理過(guò)程中暴露的問(wèn)題。

4 WSR 方法論

WSR 方法論即物理- 事理- 人理系統(tǒng)方法論,在WSR 系統(tǒng)方法論中, 物理指涉及物質(zhì)運(yùn)動(dòng)的機(jī)理,通?；卮鹞锸鞘裁吹膯?wèn)題,物理追求的是客觀性、真實(shí)性 事理指的是做事的道理,主要解決如何去安排,回答怎樣去做的問(wèn)題,事理追求的是科學(xué)性、準(zhǔn)確性 人理是指為人處事的道理,回答最好怎么做的問(wèn)題,人理追求的是協(xié)調(diào)性、可靠性。人理也體現(xiàn)在對(duì)物理和事理的影響上,處理任何事和物都離不開(kāi)人去做, 人理是解決復(fù)雜系統(tǒng)問(wèn)題的核心,物理、事理、人理的共生共長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的集成。

5 WSR 方法論與公共危機(jī)評(píng)估的關(guān)系

5.1 物理維度

在危機(jī)評(píng)估過(guò)程中, 物理包括危機(jī)事件的根本性質(zhì)和特征的準(zhǔn)確認(rèn)識(shí),危機(jī)預(yù)警、危機(jī)處理、危機(jī)恢復(fù)過(guò)程中人力、物力、財(cái)力等資源的信息和數(shù)據(jù),在這階段中,要保證客觀性和真實(shí)性。

5.2 事理維度

在危機(jī)評(píng)估過(guò)程中, 事理包括所用的定量與定性方法,評(píng)估的指標(biāo)體系和模型,在事理維度中,要保證最科學(xué)的評(píng)估方法,合理的評(píng)價(jià)指標(biāo),如何做到定量方法與定性方法有效結(jié)合,在這階段中,要保證科學(xué)性與準(zhǔn)確性。

5.3 人理維度

在危機(jī)評(píng)估過(guò)程中, 人理包括評(píng)估的主體、評(píng)估的參與者、危機(jī)的受害者、危機(jī)的管理者等,所有干系人在整個(gè)評(píng)估過(guò)程中的協(xié)調(diào),在這階段中,要保證可靠性與協(xié)調(diào)性。

6 WSR 方法論應(yīng)用于公共危機(jī)評(píng)估的可行性分析

公共危機(jī)評(píng)估階段盡管只是公共危機(jī)管理的一部分, 但危機(jī)評(píng)估是對(duì)預(yù)警階段、處理階段、恢復(fù)階段的不同階段點(diǎn)進(jìn)行評(píng)估,在此過(guò)程中,需要對(duì)危機(jī)事件的性質(zhì)和特征,公共危機(jī)事件爆發(fā)的原由,不同階段的相關(guān)信息和數(shù)據(jù)有清晰的人事和準(zhǔn)確的把握; 并需要選用科學(xué)的危機(jī)評(píng)估方法,合理的危機(jī)評(píng)估指標(biāo)體系,適用的模型,從技術(shù)手段上保證危機(jī)評(píng)估的科學(xué)性和準(zhǔn)確性;在整個(gè)評(píng)估過(guò)程中,評(píng)估干系人的作用至關(guān)重要,無(wú)論是對(duì)危機(jī)事件的性質(zhì)和特征的判斷,相關(guān)信息和數(shù)據(jù)的收集,還是評(píng)估方法的選用、模型的選擇、指標(biāo)的建立都有人的因素,所以人對(duì)于危機(jī)評(píng)估的影響至關(guān)重要,人的協(xié)調(diào)可以不同程度的左右危機(jī)評(píng)估的結(jié)果,協(xié)調(diào)關(guān)系同樣貫穿于整個(gè)評(píng)估過(guò)程。所以,要避免干系人的主觀傾向,保證危機(jī)評(píng)估的協(xié)調(diào)性和可靠性。這三個(gè)部分都與WSR 方法論的思想不謀而合。WSR 作為一種研究思路,對(duì)于處理復(fù)雜的系統(tǒng)工程具有很強(qiáng)的指導(dǎo)作用,科學(xué)之處就在于考慮物理和事理的同時(shí),加入人理這一維度,使得危機(jī)評(píng)估立體化,達(dá)到知物理、明事理、通人理的目的,從而系統(tǒng)地、分層次地來(lái)對(duì)危機(jī)評(píng)估進(jìn)行科學(xué)研究。

篇（8）

【中圖分類(lèi)號(hào)】F812.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

進(jìn)入新世紀(jì)后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展的同時(shí)，公共危機(jī)事件也屢見(jiàn)不鮮，成為嚴(yán)重威脅到整個(gè)社會(huì)的生態(tài)秩序的危機(jī)性事件。由于公共危機(jī)事件具有突發(fā)性、緊迫性、資源短缺、破壞性、不確定性等特征，一旦發(fā)生便會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)影響，政府對(duì)此類(lèi)事件必須及時(shí)做出應(yīng)對(duì)。我國(guó)社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期后，各種社會(huì)矛盾凸顯，公共危機(jī)事件增多，這對(duì)政府的公共危機(jī)管理能力提出挑戰(zhàn)。公共財(cái)政的支持對(duì)于政府化解公共危機(jī)事件十分重要，為此，本文試圖從政府財(cái)政保障角度來(lái)探討我國(guó)公共危機(jī)管理的發(fā)展與不足，并分析國(guó)外的公共危機(jī)財(cái)政保障機(jī)制，以期對(duì)我國(guó)的公共危機(jī)管理有所啟示。

我國(guó)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政保障機(jī)制概況

首先，面對(duì)公共危機(jī)事件，我國(guó)已經(jīng)建立起基本的公共財(cái)政保障體系。財(cái)政部門(mén)在財(cái)政預(yù)算中已經(jīng)編制專(zhuān)門(mén)的用于公共危機(jī)的預(yù)備費(fèi)，用于保障公共危機(jī)時(shí)期國(guó)家的安全、人民的生存權(quán)以及社會(huì)的穩(wěn)定。我國(guó)在2004年出臺(tái)了《突發(fā)事件財(cái)政應(yīng)急保障預(yù)案》，對(duì)財(cái)政部門(mén)在突發(fā)公共危機(jī)事件中的職責(zé)做出具體規(guī)定，同時(shí)督促各級(jí)財(cái)政部門(mén)盡快制定應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件的財(cái)政預(yù)案。為了更好地落實(shí)公共危機(jī)財(cái)政保障機(jī)制，我國(guó)在法律、制度等方面也出臺(tái)相關(guān)配合政策。國(guó)家還加大了對(duì)應(yīng)對(duì)危機(jī)的財(cái)政投入力度；加大投入健全公共危機(jī)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)；建立專(zhuān)業(yè)的應(yīng)對(duì)危機(jī)機(jī)構(gòu)。2007年頒布的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》更是為我國(guó)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政保障機(jī)制建設(shè)提供了法律依據(jù)。

其次，我國(guó)用于公共危機(jī)的財(cái)政資金來(lái)源途徑多樣化。在不斷的公共危機(jī)實(shí)踐中，財(cái)政部門(mén)也不斷積累了更多的應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)，不斷創(chuàng)新財(cái)政管理方式，以更好地應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)事件，減少它所帶來(lái)的負(fù)面影響。目前，我國(guó)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件的資金主要來(lái)自公共財(cái)政資金、商業(yè)保險(xiǎn)賠付金、社會(huì)捐助金。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，將有更多的民間力量投入到公共危機(jī)事件應(yīng)對(duì)中，并成為解決公共危機(jī)的資金來(lái)源之一。

最后，為了完善應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政保障機(jī)制，我國(guó)還建立起相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制，確保在危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，公共危機(jī)保障資金能夠快速到位。此外，財(cái)政部門(mén)也有責(zé)任創(chuàng)新自身管理體制來(lái)與應(yīng)急管理部門(mén)配合，破除部門(mén)間在公共危機(jī)事件應(yīng)對(duì)中的溝通壁壘，提升處理公共危機(jī)事件的效率。

2008年的汶川地震是對(duì)我國(guó)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政保障機(jī)制建設(shè)的一次考驗(yàn)。在汶川地震中，財(cái)政部門(mén)為地震撥款開(kāi)通“綠色通道”，第一次便撥付5.612億人民幣投入搶險(xiǎn)救災(zāi)，之后又根據(jù)災(zāi)情追加6000多萬(wàn)元。四川省各級(jí)財(cái)政部門(mén)相互配合，共計(jì)向?yàn)?zāi)區(qū)調(diào)撥25億資金，除此之外，還有大量帳篷、食品、飲用水、棉被等物資被迅速運(yùn)往災(zāi)區(qū)，及時(shí)而充足的財(cái)政保障為汶川地震救援的迅速開(kāi)展提供了物質(zhì)支持。這也證明了我國(guó)在公共危機(jī)事件中的財(cái)政保障能力。

我國(guó)公共危機(jī)財(cái)政保障機(jī)制存在的不足

在汶川地震等公共危機(jī)事件處理實(shí)踐中，公共財(cái)政保障機(jī)制對(duì)危機(jī)的處理和解決起到極其重要的作用。但在危機(jī)事件處理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和反思中，也可以看出我國(guó)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政保障機(jī)制還存在不足之處。

一是資金投入總量不足，這削弱了財(cái)政保障能力。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，財(cái)政收入也大大增加，但目前很大一部分公共財(cái)政都投入到地方基礎(chǔ)建設(shè)之中，用于民生的財(cái)政資金相對(duì)不足，而這其中用于公共危機(jī)事件的財(cái)政保障資金所占比例更少。我國(guó)在《預(yù)算法》中規(guī)定，要求提取1%～3%的財(cái)政預(yù)算作為公共危機(jī)管理的預(yù)備費(fèi)，而在實(shí)際預(yù)備費(fèi)預(yù)算中，各級(jí)政府都在規(guī)定范圍內(nèi)按較低比例提取，如2005年中央本級(jí)提取的預(yù)備費(fèi)占總預(yù)算的1.23%，2006年為1.05%。近幾年，國(guó)家愈加重視突發(fā)公共危機(jī)事件的處理，預(yù)備費(fèi)的提取比例有所提高，2008年為2.65%，2010年為2.49%，盡管如此，在具體的公共危機(jī)事件處理中，財(cái)政經(jīng)費(fèi)需求與預(yù)算差距還較大。

二是公共財(cái)政支出的不合理削弱了保障效果。進(jìn)入轉(zhuǎn)型期所帶來(lái)的各方利益矛盾沖突導(dǎo)致我國(guó)公共危機(jī)事件頻發(fā)，財(cái)政保障資金也因此大幅增長(zhǎng)，各級(jí)政府的財(cái)政壓力陡增。在公共危機(jī)事件處理過(guò)程中，政府發(fā)現(xiàn)可以通過(guò)建立社會(huì)基本防御體系來(lái)緩解公共危機(jī)事件發(fā)生后的財(cái)政壓力。但從目前的財(cái)政體制來(lái)看，我國(guó)要求各級(jí)財(cái)政部門(mén)在預(yù)算支出中編制防御性財(cái)政支出，導(dǎo)致這部分預(yù)算資金與實(shí)際支出額度都偏低，不能真正滿(mǎn)足公共危機(jī)事件處理中的財(cái)政資金需求。加之我國(guó)的行政程序繁瑣，在具體的資金撥付過(guò)程中還存在截留擠占現(xiàn)象，這使得用于公共危機(jī)事件事前預(yù)防的資金投入嚴(yán)重不足，待危機(jī)事件發(fā)生后，政府的財(cái)政壓力凸顯。

三是財(cái)政保障金的監(jiān)督制度不完善。我國(guó)在公共危機(jī)處理方面是分災(zāi)種處理，各個(gè)部門(mén)各自為政，這種多頭管理的方式導(dǎo)致管理混亂，資金分配散亂，資金的使用效率在各種程序中被拖慢降低，行政成本增加，財(cái)政保障金在解決公共危機(jī)事件中的作用大大降低。而且由于缺乏有力的監(jiān)督，在公共危機(jī)事件中，當(dāng)財(cái)政進(jìn)行資金撥付后常常出現(xiàn)亂花錢(qián)現(xiàn)象，在資金層層下?lián)苓^(guò)程中，出現(xiàn)資金截留挪用、違規(guī)使用行為，嚴(yán)重阻礙公共危機(jī)事件處理。

國(guó)外應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政保障機(jī)制模式分析

發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，也較早意識(shí)到公共危機(jī)管理的重要性。因此，他們?cè)谖C(jī)管理機(jī)制上有著較為完善的體系，其中用于公共危機(jī)事件管理的資金投入也十分充足，這得益于其較為完善的財(cái)政保障機(jī)制。

美國(guó)公共危機(jī)管理中的財(cái)政保障機(jī)制。“9?11”事件為美國(guó)的公共危機(jī)管理敲響警鐘，之后美國(guó)進(jìn)行了一系列改革力阻此類(lèi)事件的發(fā)展。在這一過(guò)程中，美國(guó)不僅重視財(cái)政資金的投入，還進(jìn)行了一系列組織架構(gòu)上的改革，形成了完善的公共危機(jī)管理體系，提升了美國(guó)政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件的處理能力。

首先，美國(guó)將國(guó)土安全辦公室升級(jí)為美國(guó)國(guó)土安全部，并賦予其統(tǒng)一指揮的權(quán)力，美國(guó)國(guó)土安全部能夠調(diào)動(dòng)美國(guó)情報(bào)局、警備隊(duì)、海關(guān)署、移民局等資源，突出其在公共危機(jī)管理中的指揮地位。美國(guó)國(guó)土安全部負(fù)責(zé)公共危機(jī)事件中的預(yù)警、指揮、響應(yīng)和救援四類(lèi)工作，這有利于統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部門(mén)統(tǒng)一開(kāi)展救援，減少危機(jī)事件帶來(lái)的損失。在國(guó)土安全部?jī)?nèi)部又設(shè)有獨(dú)立的20個(gè)機(jī)構(gòu)，這讓國(guó)土安全部?jī)?nèi)部分工明確，同時(shí)又能夠相互協(xié)調(diào)聯(lián)系。這一部門(mén)為美國(guó)公共危機(jī)事件管理工作的開(kāi)展奠定了基礎(chǔ)。

其次，美國(guó)對(duì)聯(lián)邦調(diào)查局進(jìn)行改革，將工作重心轉(zhuǎn)移到預(yù)防和解決大規(guī)模犯罪活動(dòng)和恐怖活動(dòng)上，它的主要任務(wù)便是保護(hù)美國(guó)國(guó)家及其公民的安全。為了更好的開(kāi)展工作，聯(lián)邦調(diào)查局還與中情局等部門(mén)進(jìn)行合作，提升自身預(yù)防和打擊恐怖活動(dòng)的能力。美國(guó)政府還賦予聯(lián)邦調(diào)查局國(guó)外調(diào)查權(quán)，成立反間諜組織，保障國(guó)家安全，預(yù)防公共危機(jī)事件發(fā)生。

再次，美國(guó)還對(duì)移民局和社保局進(jìn)行整改。在“9?11”事件后，美國(guó)對(duì)移民局和社保局進(jìn)行整改，對(duì)駕照領(lǐng)取、信用卡申請(qǐng)等進(jìn)行了更加嚴(yán)格的審查，主要是為了防止國(guó)外進(jìn)入美國(guó)，并利用各種手段騙領(lǐng)社會(huì)保障號(hào)，偽造身份進(jìn)行恐怖襲擊活動(dòng)。

最后美國(guó)還成立了美軍北方司令部，提升國(guó)家的國(guó)防能力。這一全國(guó)性軍事部門(mén)除了負(fù)責(zé)美國(guó)國(guó)內(nèi)安全外，還將負(fù)責(zé)范圍擴(kuò)大到南至墨西哥，北至北極地區(qū)，既負(fù)責(zé)恐怖活動(dòng)，也負(fù)責(zé)自然災(zāi)害事件。除了建立完善的政府應(yīng)對(duì)部門(mén)外，美國(guó)公共危機(jī)事件的快速處理還得益于民間組織、志愿者的援助。

日本公共危機(jī)管理中的財(cái)政保障機(jī)制。為了應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件，日本早期便出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，如《災(zāi)害對(duì)策基本法》、《大規(guī)模地震對(duì)策特別措施法》等，這些法律有著明確的具體實(shí)施措施，尤其是在應(yīng)對(duì)地震等自然災(zāi)害方面，日本在立法過(guò)程中力求措施的可操作性，如日本為了應(yīng)對(duì)多發(fā)的地震災(zāi)害，便在法律中具體規(guī)定了民居建設(shè)流程圖，以此減少地震對(duì)人員和房屋的損害。近幾年，面對(duì)新的局勢(shì)變化，日本進(jìn)一步提升了公共危機(jī)管理應(yīng)對(duì)級(jí)別，相繼出臺(tái)了《在發(fā)生大規(guī)模恐怖活動(dòng)危險(xiǎn)時(shí)政府的應(yīng)對(duì)措施》、《武力攻擊事態(tài)對(duì)應(yīng)法案》、《安全保障會(huì)議設(shè)置法修正案》等法律法規(guī)，為日本的公共危機(jī)管理奠定了法律基礎(chǔ)。

與完善的法律法規(guī)相對(duì)應(yīng)的，日本建立了多層次的危機(jī)管理組織體系。其中內(nèi)閣首相是公共危機(jī)事件處理的最高負(fù)責(zé)人。日本將自然災(zāi)害、國(guó)家領(lǐng)土安全、社會(huì)綜合治安等事項(xiàng)都納入到公共危機(jī)管理之中。日本建立了危機(jī)管理中心作為統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，其他政府部門(mén)也常設(shè)危機(jī)管理組織，下設(shè)危機(jī)分級(jí)、分類(lèi)管理處，當(dāng)相應(yīng)的公共危機(jī)事件發(fā)生后，立馬啟動(dòng)相應(yīng)部門(mén)進(jìn)行處理。

完備的法律和部門(mén)設(shè)置讓日本在公共危機(jī)事件中反應(yīng)迅速，如2003年5月日本宮城縣發(fā)生的7.0級(jí)大地震后，造成人員傷亡100多萬(wàn)，多條鐵路干線停運(yùn)，但第二天這些受災(zāi)地區(qū)的供水供電等基礎(chǔ)設(shè)施便得到恢復(fù)。

國(guó)外公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的財(cái)政保障機(jī)制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。盡管?chē)?guó)情有所不同，但美日兩國(guó)在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)進(jìn)行財(cái)政保障方面的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒。

一是美日兩國(guó)為了確保公共危機(jī)管理中財(cái)政資金保障的到位而建立了相應(yīng)的法律體系。美國(guó)日本都從法律上確認(rèn)為公共危機(jī)事件提供財(cái)政保障的重要性，而隨著公共危機(jī)事件新情況的出現(xiàn)，美國(guó)和日本都及時(shí)補(bǔ)充和完善法律法規(guī)。此外，兩國(guó)在立法過(guò)程中都十分注重法律實(shí)施細(xì)則的擬定，確保法律具有可執(zhí)行性。

二是在公共危機(jī)管理中，注重財(cái)政部門(mén)與其他部門(mén)的協(xié)同合作。日本在2003年非典疫情應(yīng)對(duì)中，就極為重視各個(gè)部門(mén)的合作應(yīng)對(duì)，首先是加強(qiáng)機(jī)場(chǎng)檢查，培訓(xùn)機(jī)場(chǎng)人員進(jìn)行模擬救治演習(xí)，確定收治非典病人的特定醫(yī)院，各級(jí)政府都加大對(duì)醫(yī)院的財(cái)力、物力投入，確保醫(yī)院能夠進(jìn)行救治，社會(huì)民間組織也在政府號(hào)召下編寫(xiě)非典宣傳冊(cè)等。這些部門(mén)的協(xié)同配合讓日本順利渡過(guò)了非典疫情時(shí)期。在這一過(guò)程中，不難看出各個(gè)部門(mén)的協(xié)作需要財(cái)政部門(mén)的支持。

三是形成以公共財(cái)政為主、社會(huì)力量為輔的共同應(yīng)對(duì)危機(jī)模式。公共危機(jī)具有突發(fā)性、不確定性等特征，政府的預(yù)防體系不可能面面俱到，這就需要號(hào)召社會(huì)力量積極參與，這樣的應(yīng)對(duì)體系更加有效，以便在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)迅速組織起來(lái)發(fā)揮作用。如美國(guó)針對(duì)性的制定了一系列稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)工商業(yè)界、民間團(tuán)體等社會(huì)力量參與到公共危機(jī)事件應(yīng)對(duì)中，日本還給民間團(tuán)體撥款補(bǔ)貼資助其進(jìn)行應(yīng)急演練。

加強(qiáng)我國(guó)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政保障機(jī)制的策略

完善公共危機(jī)財(cái)政保障體制的法律體系。在立法方面，政府應(yīng)該明確建立應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政保障法律的最終目的，是為了能夠有效的預(yù)防、控制和解決突發(fā)公共事件，并最大程度上降低它所帶來(lái)的社會(huì)危害，保障國(guó)家和人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。在這一目標(biāo)指導(dǎo)下，我國(guó)應(yīng)該在憲法層面上來(lái)確立公共危機(jī)財(cái)政保障法律的基本原則，如在公共危機(jī)中，公民有權(quán)在受到損害時(shí)獲得國(guó)家公共財(cái)政的救助，同時(shí)公民也有義務(wù)參與公共危機(jī)事件的解決；憲法還可以就應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政預(yù)算做出規(guī)定，明確財(cái)政分擔(dān)的比例。憲法的有關(guān)規(guī)定對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政保障機(jī)制建設(shè)具有總領(lǐng)性和指導(dǎo)性的作用，要想它得到貫徹實(shí)施，還必須制定具體的法律法規(guī)，在具體的財(cái)政保障性法律制定中，應(yīng)該明確財(cái)政保障金來(lái)源、預(yù)算制度、保障資金監(jiān)督制度等幾個(gè)方面的問(wèn)題，確保政策的貫徹落實(shí)。

建立我國(guó)公共財(cái)政保障機(jī)制。公共危機(jī)管理的財(cái)政保障機(jī)制應(yīng)該包括預(yù)警、運(yùn)行、應(yīng)急、監(jiān)督、跟蹤五大系統(tǒng)。在預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)方面，財(cái)政部門(mén)應(yīng)該對(duì)預(yù)警的范圍、等級(jí)差別、危機(jī)預(yù)判、緊迫性程度等有所明確，這樣財(cái)政部門(mén)才能夠根據(jù)情況做出相應(yīng)的財(cái)政計(jì)劃，使得撥付資金及時(shí)用于解決公共危機(jī)事件。在公共危機(jī)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制建設(shè)中，需要根據(jù)危機(jī)事件的種類(lèi)組建不同的管理系統(tǒng)。公共危機(jī)的突發(fā)性和不確定性，要求運(yùn)行機(jī)制必須建立一個(gè)應(yīng)急指揮系統(tǒng)，使之在短時(shí)期內(nèi)就公共危機(jī)管理做出安排和統(tǒng)籌。公共財(cái)政的善后追蹤機(jī)制主要包括災(zāi)后重建、資金補(bǔ)償?shù)轿灰约柏?zé)任追查幾個(gè)方面的內(nèi)容。各個(gè)機(jī)制的相互配合和協(xié)調(diào)，才能夠讓財(cái)政保障在公共危機(jī)管理中發(fā)揮更大的作用。

建設(shè)公共危機(jī)救濟(jì)物資保障機(jī)制。完善的救濟(jì)物資保障機(jī)制能夠大大減輕公共危機(jī)事件中政府的財(cái)政壓力，但若每一地區(qū)都進(jìn)行救濟(jì)物資保障機(jī)制建設(shè)，又必然會(huì)給地方政府帶來(lái)財(cái)政負(fù)擔(dān)，且有重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)的問(wèn)題。因此，在公共危機(jī)救濟(jì)物資保障機(jī)制建設(shè)上，可以采取地區(qū)協(xié)同合作的策略。首先，中央政府可以對(duì)救濟(jì)物資建設(shè)做全面規(guī)劃，防止地方政府出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象；其次，地方政府要對(duì)專(zhuān)項(xiàng)救援物資和地區(qū)性物資儲(chǔ)備進(jìn)行管理；最后，國(guó)家應(yīng)該鼓勵(lì)社會(huì)力量參與到救濟(jì)物資保障機(jī)制建設(shè)中來(lái)，發(fā)揮民間力量，讓物資迅速到達(dá)公共危機(jī)事件影響地區(qū)。

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[DOI]1013939/jcnkizgsc201714207

隨著信息技術(shù)近些年來(lái)的飛速發(fā)展，新媒體逐漸成為最具發(fā)展?jié)摿Φ?，在信息傳播領(lǐng)域影響巨大的主流媒體。新媒體對(duì)政府的傳統(tǒng)的公共危機(jī)的管理帶來(lái)了巨大的影響。政府對(duì)于公共危機(jī)管理要有計(jì)劃、有組織、符合實(shí)際情況就必須認(rèn)識(shí)到新媒體在現(xiàn)代管理中的地位和作用。

1新媒體和公共危機(jī)管理概述

11“新媒w”的含義和特征

新媒體是指在社會(huì)信息傳播領(lǐng)域出現(xiàn)的建立在數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)上的新型媒體。就其外延而言，新媒體主要包括光纖電纜通信網(wǎng)圖文電視、電子計(jì)算機(jī)通信網(wǎng)、大型電腦數(shù)據(jù)通信系統(tǒng)、通信衛(wèi)星和衛(wèi)星直播電視系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)短信和多媒體信息的互動(dòng)平臺(tái)、多媒體技術(shù)以及利用數(shù)字技術(shù)播放的廣播網(wǎng)等。[1]

在新媒體時(shí)代，信息的發(fā)送者和接收的信息是雙向互動(dòng)的，雙方可以從交流中獲得對(duì)傳播新的反饋進(jìn)而根據(jù)對(duì)方的反饋對(duì)所傳遞的信息的內(nèi)容進(jìn)行更為深入的挖掘，使得信息在傳播過(guò)程中越來(lái)越豐富。在傳播的形態(tài)上，新媒體還能夠傳播聲音、圖像、影視等信息，新媒體使得信息的傳播更為便捷和多樣化。同時(shí)，通過(guò)新內(nèi)體技術(shù)的發(fā)展，人們隨時(shí)隨地都可以接收來(lái)自外界的信息，而且在信息傳播的速度上看，任何信息幾乎只要經(jīng)過(guò)初級(jí)的加工和處理就可以迅速地進(jìn)行傳播和擴(kuò)散，基本實(shí)現(xiàn)了零時(shí)間間隔。

12“公共危機(jī)管理”的含義和特征

公共危機(jī)管理是指：“危機(jī)發(fā)生時(shí)，公共部門(mén)所采取的有助于公民和環(huán)境的一系列措施。目的是通過(guò)提高公共部門(mén)對(duì)危機(jī)發(fā)生的預(yù)見(jiàn)能力和危機(jī)發(fā)生后的救治能力，及時(shí)、有效處理危機(jī)，減少損失，恢復(fù)社會(huì)穩(wěn)定和公眾對(duì)公共部門(mén)的信任。”[2]

公共危機(jī)管理主要有四個(gè)特征：其一，緊迫性，公共危機(jī)管理的對(duì)象多數(shù)是突發(fā)的災(zāi)難事件，并出現(xiàn)了對(duì)群眾和公共財(cái)產(chǎn)造成損失的情況，需要政府部門(mén)必須在極端的時(shí)間內(nèi)做出反應(yīng)并著手解決；其二，危險(xiǎn)性，公共危機(jī)發(fā)生后，如果工作人員處置不當(dāng)將會(huì)因此延誤處理事件更嚴(yán)重的會(huì)加重危機(jī)的損害程度；其三，權(quán)威性，公共危機(jī)管理對(duì)于公共危機(jī)事件信息的及處置的意見(jiàn)是具有國(guó)家的公信力的；其四，系統(tǒng)性，公共危機(jī)管理是協(xié)調(diào)整合人力、財(cái)力、物力及信息資源對(duì)危機(jī)進(jìn)行預(yù)防和處置，必須動(dòng)用全社會(huì)的力量有序組織才能真正做到對(duì)公共危機(jī)進(jìn)行管理。

13新媒體對(duì)傳統(tǒng)公共危機(jī)管理的影響

隨著新媒體的普及和發(fā)展，其對(duì)公共危機(jī)管理的各個(gè)方面都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。其一，信息傳播者數(shù)量劇增新媒體傳播的超越時(shí)空的特性和傳播信息的廣泛性使得管理過(guò)程中信息量劇增，加大分析和處置的難度。其二，應(yīng)急時(shí)間急劇縮短信息傳播速度加快必然對(duì)政府的快速反應(yīng)提出了要求。其三，輿論引導(dǎo)難度加大由于新媒體傳播對(duì)于所傳播信息的質(zhì)量幾乎沒(méi)有要求，政府也沒(méi)有能力對(duì)其進(jìn)行逐條審核，這必然加大了輿論引導(dǎo)的難度，政府很難控制負(fù)面影響的擴(kuò)散。其四，處置手段豐富多樣；新媒體技術(shù)的發(fā)展也為政府進(jìn)行公共危機(jī)管理提供了更多的手段和技術(shù)支持，使得政府能夠更加高效快速地處理公共危機(jī)事件。

2公共危機(jī)管理中政府應(yīng)對(duì)新媒體的現(xiàn)狀

21利用網(wǎng)絡(luò)收集輿情

在公共危機(jī)事件發(fā)生后，政府部門(mén)會(huì)根據(jù)要求，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)上涉及該時(shí)間的輿情進(jìn)行收集，特別是會(huì)對(duì)各大門(mén)戶(hù)網(wǎng)站和新聞網(wǎng)站的消息和網(wǎng)民在微博上的討論進(jìn)行審查，了解公眾對(duì)于該事件的看法，同時(shí)對(duì)于網(wǎng)絡(luò)上比較偏激和比較片面的言論進(jìn)行了刪除工作。

22利用官方網(wǎng)站消息

近年來(lái)，在很多公共危機(jī)事件發(fā)生后，相應(yīng)政府部門(mén)會(huì)利用該門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，就該事件官方消息，并對(duì)該事件的影響范圍和變化情況進(jìn)行及時(shí)的說(shuō)明，保證公眾能夠通過(guò)官方的渠道對(duì)于該事件進(jìn)行了解。

23召開(kāi)會(huì)

在公共危機(jī)事件發(fā)生后，相關(guān)政府部門(mén)會(huì)舉行新聞會(huì)，對(duì)有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行解答，介紹事件發(fā)生的原因調(diào)查，處理經(jīng)過(guò)，對(duì)處理過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行解釋?zhuān)瑢?duì)事件的后續(xù)發(fā)展進(jìn)行解釋和通告，并對(duì)如何采取措施以保證減少此類(lèi)事件發(fā)生的概率進(jìn)行說(shuō)明。

24聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)媒體引導(dǎo)輿論

針對(duì)網(wǎng)絡(luò)上的一些負(fù)面的輿論和不實(shí)的謠傳，政府部門(mén)除了會(huì)通過(guò)官方網(wǎng)站消息外，還會(huì)采取新媒體手段回復(fù)謠言，引導(dǎo)輿論，具體包括采用視頻、音頻資料，采取評(píng)論、文章的形式，通過(guò)人們的從中心理引導(dǎo)社會(huì)輿論等手段。

3公共危機(jī)管理中政府應(yīng)對(duì)新媒體的缺陷

在很多公共危機(jī)事件的處理過(guò)程中，新媒體手段在信息的傳播和輿論的導(dǎo)向方面發(fā)揮了決定性的作用，政府部門(mén)在事前的思想認(rèn)識(shí)和事中、事后的處置上都存在著很多的缺陷。

31對(duì)新媒體作用不重視

在新媒體已經(jīng)逐漸成為主流媒體的大背景下，政府部門(mén)對(duì)于新媒體的地位和作用認(rèn)識(shí)得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在新媒體時(shí)代，以網(wǎng)絡(luò)媒體為代表的新媒體平臺(tái)對(duì)于信息的傳播起到了放大的作用，政府部門(mén)顯然沒(méi)有意識(shí)到這一點(diǎn)，從而喪失了在危機(jī)的潛伏期就對(duì)其進(jìn)行處置的最佳時(shí)期。尤其是政府部門(mén)對(duì)于網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)的謠言并沒(méi)有預(yù)警的機(jī)制，而這些謠言很可能引導(dǎo)公眾的情緒走向極端化。

32對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情反應(yīng)不及時(shí)，信息不權(quán)威

隨著信息資源開(kāi)始更大范圍的共享，政府部門(mén)實(shí)現(xiàn)信息封鎖已經(jīng)變成了一件不可能完成的事情。在此種情況下，政府部門(mén)如果仍然采取封鎖消息以達(dá)到限制公眾的知情權(quán)的方式，不但無(wú)法達(dá)到對(duì)公共危機(jī)事件輿情管理的目的，反而更加容易使得自身陷入被動(dòng)。

當(dāng)公共危機(jī)事件發(fā)生之后，如果信息權(quán)威渠道不暢通，就會(huì)導(dǎo)致謠言四起，更嚴(yán)重的情況下會(huì)使公眾陷入恐慌的情緒中。因此，信息披露的機(jī)制慢慢地取代了信息封鎖的機(jī)制。這種信息披露的機(jī)制對(duì)于消除不好的傳聞，導(dǎo)正社會(huì)公眾的輿論傾向和緩解社會(huì)公眾的恐慌心理是十分有效的。

33政府技術(shù)發(fā)展落后，對(duì)新媒體缺乏監(jiān)管

網(wǎng)絡(luò)媒體等新媒體信息的傳播中，傳播者和受眾是完全平等的地位，他們都擁有根據(jù)自己的需求選擇傳播的信息的自由和發(fā)表自主意見(jiàn)的權(quán)利，因此政府部門(mén)并不能夠很有效地對(duì)網(wǎng)絡(luò)媒體上傳播的信息進(jìn)行監(jiān)控。目前，政府部門(mén)還尚未建立起完整而且有效的網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)管機(jī)制，政府部門(mén)所做的就是在發(fā)現(xiàn)有害信息后及時(shí)將其刪除，并沒(méi)有有效的、完整的對(duì)新媒體的監(jiān)管手段。

34對(duì)新媒體手段運(yùn)用不充分

面對(duì)新媒體對(duì)于公共危機(jī)事件管理的影響，政府部門(mén)還沒(méi)能充分地利用好系內(nèi)提手段來(lái)引導(dǎo)社會(huì)輿論，具體體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：其一，政府部門(mén)的門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的建設(shè)不夠完善，維護(hù)不夠及時(shí)；目前，政府各部門(mén)對(duì)于門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一、參差不齊，更有甚者很多市一級(jí)政府工作部門(mén)還沒(méi)有建立起門(mén)戶(hù)網(wǎng)站。其二，政府網(wǎng)站與社會(huì)公眾的互動(dòng)性不強(qiáng)；新媒體時(shí)代信息的直接傳播消除了傳統(tǒng)媒體中的信息延遲的問(wèn)題，利用新媒體及時(shí)與公眾互動(dòng)，可以將政府部門(mén)在問(wèn)題處理中的角色變主動(dòng)為被動(dòng)，從而提高問(wèn)題處理的效率和效果。其三，政府部門(mén)沒(méi)有運(yùn)用更多種新媒體信息傳播的手段。政府部門(mén)僅是通過(guò)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站或者官方微博新聞或者召開(kāi)新聞會(huì)的方式簡(jiǎn)單應(yīng)對(duì)，并沒(méi)有立即對(duì)輿情開(kāi)展進(jìn)一步的引導(dǎo)，使得該危機(jī)事件能夠得到及時(shí)的控制和解決。

4公共危機(jī)管理中政府應(yīng)對(duì)新媒體的對(duì)策

41正視新媒體在現(xiàn)在公共危機(jī)管理中的作用

新媒體在公共危機(jī)管理中的地位變得越來(lái)越重要，政府部門(mén)一定要重視起新媒體在公共危機(jī)管理中的地位。各國(guó)政府部門(mén)在網(wǎng)絡(luò)信息管理中的作用也主要體現(xiàn)在立法執(zhí)法、制定發(fā)展策略、推動(dòng)行業(yè)自律和公眾教育等方面。要有效地解決公共危機(jī)事件，政府必須掌握主動(dòng)權(quán)，才能有效地引導(dǎo)公眾輿論的發(fā)展方向，進(jìn)而快速地解決公共危機(jī)問(wèn)題。

42建立輿情發(fā)現(xiàn)、分析和處理機(jī)制

網(wǎng)絡(luò)媒體在新媒體時(shí)代扮演著最為重要的角色，所以，針對(duì)當(dāng)前公共危機(jī)管理的實(shí)踐而言，重點(diǎn)是應(yīng)該建立對(duì)于網(wǎng)絡(luò)輿情的發(fā)現(xiàn)分析和處理機(jī)制。在輿情的發(fā)現(xiàn)方面，應(yīng)該建立常態(tài)發(fā)現(xiàn)突發(fā)狀態(tài)發(fā)現(xiàn)的結(jié)合機(jī)制。在輿情分析方面，應(yīng)該利用標(biāo)準(zhǔn)的分析流程，把握輿情分析的重點(diǎn)。在輿情的處置方面，要將“疏”“導(dǎo)”相結(jié)合，把握時(shí)機(jī)對(duì)輿情進(jìn)行處置，壓縮謠言產(chǎn)生的空間，進(jìn)而達(dá)到對(duì)輿情的處理。

43建立新媒體監(jiān)管體系

對(duì)于我國(guó)的社會(huì)情況而言，筆者認(rèn)為政府部門(mén)應(yīng)該從以下幾個(gè)方面對(duì)新媒體進(jìn)行監(jiān)管：其一，通過(guò)立法手段限定網(wǎng)絡(luò)信息管制的內(nèi)容；其二，明確規(guī)定網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商在信息管制方面的法律責(zé)任；其三，嚴(yán)密監(jiān)管政治性質(zhì)的網(wǎng)站和網(wǎng)上政治性的論壇，并對(duì)于在該種論壇上長(zhǎng)期活躍的用戶(hù)進(jìn)行實(shí)名認(rèn)證。從立法和執(zhí)行兩個(gè)角度建立完善的新媒體監(jiān)管體系。

44豐富政府網(wǎng)站內(nèi)容信息并及時(shí)更新

在當(dāng)前新媒體時(shí)代，電子政府工程不斷地發(fā)展，政府的信息公開(kāi)制度也在不斷地完善。越來(lái)越多的政府部門(mén)開(kāi)始建立自己的網(wǎng)站，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)處理政務(wù)，公開(kāi)信息。提倡管理過(guò)程中，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)從平時(shí)做起，加強(qiáng)宣傳，提高政府網(wǎng)站的知名度的同時(shí)注意網(wǎng)站的信息的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，建立網(wǎng)站的公信力。在危機(jī)發(fā)生之后，政府部門(mén)為了避免危機(jī)的擴(kuò)散，就必須要利用有效的媒體平臺(tái)及時(shí)最權(quán)威的消息，加強(qiáng)和公眾的互動(dòng)，使政府部門(mén)更了解群眾的不滿(mǎn)和疑惑，這樣更有利于公共危機(jī)事件的管理和最終的解決與安置工作，提高公共危機(jī)事件的處理效率，優(yōu)化公共危機(jī)事件的處理結(jié)果。

參考文獻(xiàn)：

[1]蔣宏，徐劍新媒體導(dǎo)論[M].上海：上海交通大學(xué)出版社，2006

[2]張成福公共危機(jī)管理：全面整合的模式與中國(guó)的戰(zhàn)略選擇[J].中國(guó)行政管理，2003（7）

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一、政府在公共危機(jī)管理中的缺陷和弊端

盡管政府具有優(yōu)勢(shì)，但現(xiàn)實(shí)中缺少其他主體的參與，使得近年來(lái)政府在公共危機(jī)管理中暴露的弊端與缺陷日益明顯。首先，與常規(guī)管理相比，公共危機(jī)管理在一定時(shí)期內(nèi)需要組織的集權(quán)與政府的強(qiáng)權(quán)，因此政治動(dòng)員與行政動(dòng)員往往政府公共危機(jī)管理運(yùn)用的主要方式。①但這種方式在獲得正常秩序的同時(shí)也打破了一些正常本文由收集整理的秩序，因而只能應(yīng)用于有限的事件內(nèi)，否則將會(huì)打破社會(huì)整體結(jié)構(gòu)。其次，隨著官僚制內(nèi)管理層級(jí)的增加、命令線條的拉長(zhǎng)，組織內(nèi)的信息流動(dòng)以及整合會(huì)出現(xiàn)滯緩、不充分的現(xiàn)象，會(huì)直接影響到應(yīng)對(duì)危機(jī)的速度與處置能力。第三，公共危機(jī)對(duì)公民的生命及正常生活帶來(lái)的潛在破壞性具有多變性、復(fù)雜性和系統(tǒng)性，政府機(jī)械化設(shè)計(jì)的官僚體制、依靠強(qiáng)制力運(yùn)行的動(dòng)員方式與干預(yù)方式都無(wú)法適應(yīng)危機(jī)事件處理中彈性化、多樣化的需求。

二、非政府組織在公共危機(jī)管理中的功能優(yōu)勢(shì)

非政府組織產(chǎn)生于社會(huì)，其與社會(huì)的緊密聯(lián)系使其能夠更及時(shí)地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并通過(guò)社會(huì)機(jī)制加以解決，具有減壓閥的預(yù)防功能。它所提供的更為個(gè)性和多元化的公共服務(wù)，起著拾遺補(bǔ)缺的作用。在恢復(fù)與重建階段，非政府組織憑借其信息搜集能力以及溝通能力，對(duì)財(cái)政、資源運(yùn)用及公平性問(wèn)題發(fā)揮監(jiān)督作用，同時(shí)還可憑借專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)長(zhǎng)期持續(xù)地為受災(zāi)地區(qū)及災(zāi)區(qū)群眾提供專(zhuān)業(yè)性、針對(duì)性的服務(wù)。②這些特性是非政府組織在公共危機(jī)管理中發(fā)揮功能優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)，主要體現(xiàn)為成本、貼合、信任和彈性?xún)?yōu)勢(shì)。

非政府組織所具有的志愿服務(wù)基礎(chǔ)以及慈善動(dòng)員能力是其獨(dú)特的資源運(yùn)行基礎(chǔ)，相對(duì)于政府基于公共財(cái)政之上的物質(zhì)保障資源供給，非政府組織在公共危機(jī)管理中表現(xiàn)出一定的成本優(yōu)勢(shì)。除了有形資源的提供外，非政府組織還在建設(shè)社會(huì)信任、提高民眾道德與危機(jī)意識(shí)、強(qiáng)化社會(huì)心理?xiàng)l件等非物質(zhì)性的社會(huì)支撐系統(tǒng)方面發(fā)揮著特殊的作用。非政府組織的貼合優(yōu)勢(shì)、信任優(yōu)勢(shì)和彈性?xún)?yōu)勢(shì)源于其所具有的民間性、公益性、獨(dú)立性和非營(yíng)利性的特征。社會(huì)是非政府組織的生長(zhǎng)基礎(chǔ)和服務(wù)目標(biāo)，數(shù)量眾多、目標(biāo)各異的非政府組織機(jī)構(gòu)使其能夠在信息的收集以及處理方面，在社會(huì)需求的滿(mǎn)足與公共服務(wù)的提供方面和社會(huì)的變動(dòng)與需求保持一致，貼合社會(huì)的多樣化、變動(dòng)性的個(gè)性需求。其靈活性的組織形式也使得非政府組織能夠隨著外界環(huán)境的變化而變化，建立彈性化的戰(zhàn)略體系和公共服務(wù)體系，更具回應(yīng)性和彈性。同時(shí)，非政府組織的獨(dú)立社會(huì)空間領(lǐng)域假設(shè)以及非營(yíng)利性和公益性特征，在當(dāng)今對(duì)“政府”及“市場(chǎng)”的質(zhì)疑中更易于獲得社會(huì)支持與信任，也為公民參與以及利益表達(dá)提供了更為廣泛的途徑，是公民自治精神的集中體現(xiàn)。

三、政府的考慮：合作的可能性分析

1.政府與非政府組織合作的前提

政府選擇與非政府組織合作的基本前提是目標(biāo)一致與功能互補(bǔ)。但現(xiàn)實(shí)中在目標(biāo)一致方面政府與非政府組織卻存在兩種可能的沖突：由于價(jià)值目標(biāo)沖突而引起的“破壞性沖突”和由于認(rèn)知差異而引起的“建設(shè)性沖突”。③政府對(duì)非政府組織的政治特性具有很強(qiáng)的敏感性，后者的政治“異端”傾向越明顯，二者潛在的沖突性就越大，而且是一種“破壞性沖突”。認(rèn)知差異主要是由于兩類(lèi)組織在使命、目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式方面的不同而出現(xiàn)的矛盾沖突，這種沖突屬可以調(diào)整的“建設(shè)性沖突”。功能互補(bǔ)是我國(guó)政府選擇與非政府組織合作的實(shí)際需求，即當(dāng)政府由于財(cái)政、資源等方面的問(wèn)題而無(wú)法或是難以妥善解決社會(huì)問(wèn)題的時(shí)候，處于化解風(fēng)險(xiǎn)的需求就會(huì)選擇與非政府組織合作。但這種合作能否達(dá)成一要看目標(biāo)的一致性，二要看非政府組織在功能與資源上能否滿(mǎn)足政府的需求。由此可見(jiàn)，政府與非政府組織能否合作很大程度上取決于政府所讓渡和授權(quán)的空間以及進(jìn)行制度變革的意愿和能力，而這又取決于政府的控制能力。因?yàn)檎刃枰钦M織在資源、功能上的補(bǔ)充，又必須將非政府組織的擴(kuò)張限制在可控范圍內(nèi)。

2.公共危機(jī)管理領(lǐng)域的合作可能性

對(duì)于我國(guó)政府與非政府組織合作的可能性分析同樣適用于公共危機(jī)管理領(lǐng)域的合作關(guān)系分析，但需要指出的是，由于危機(jī)事件類(lèi)型的不同以及政府、非政府組織在危機(jī)管理的各個(gè)階段的目標(biāo)和功能要求也各有不同，因此對(duì)這一領(lǐng)域的分析必須結(jié)合危機(jī)事件的類(lèi)型以及危機(jī)管理的不同階段這兩個(gè)具體條件。

表 公共危機(jī)管理中政府選擇與非政府組織合作的可能性分析

通過(guò)對(duì)上圖的分析，可以得出以下結(jié)論：

（1）公共危機(jī)的類(lèi)型與管理過(guò)程中的控制需求和資源需求都很高

這種情況下，政府往往會(huì)有兩種選擇來(lái)管理危機(jī)，一是進(jìn)行政治動(dòng)員，完全依靠政府力量來(lái)應(yīng)對(duì)危機(jī)。二是政府利用體制內(nèi)的官辦非政府組織來(lái)動(dòng)員社會(huì)并提供資源，表面上看是政府吸納非政府組織進(jìn)行合作，但由于這些非政府組織都具有官民二重性，所以本質(zhì)上仍然是政府依靠體制內(nèi)資源應(yīng)對(duì)危機(jī)的一種方式。

（2）公共危機(jī)的類(lèi)型與管理過(guò)程中的控制需求較低、資源需求較高

由于這種情況并不需要過(guò)多的控制，因而政府往往能夠放松管制和控制，讓渡很大空間給非政府組織及其他社會(huì)主體，采取廣泛合作的策略，這也是非政府組織參與公共危機(jī)管理可能性最大的情況。

（3）公共危機(jī)的類(lèi)型與管理過(guò)程中的控制需求高、資源需求低

這種情況下，應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的資源需求較低，政府憑借自身力量就可以應(yīng)對(duì)，同時(shí)為了實(shí)現(xiàn)較高的控制目標(biāo)，政府也不太可能選擇與非政府組織合作。

（4）公共危機(jī)的類(lèi)型與管理過(guò)程中的控制需求和資源需求都較低

這種情況下，理論上最大的可能是非政府組織廣泛參與、承擔(dān)公共危機(jī)管理的相應(yīng)職能，而政府并不參與。但事實(shí)上這種情況并不存在，因?yàn)榘凑斩x，只有突發(fā)事件的破壞規(guī)模與程度涉及大多數(shù)公眾且已造成較為嚴(yán)重的破壞才被稱(chēng)為公共危機(jī)，而政府對(duì)此負(fù)有不可推卸的職責(zé)，因而并不存在不需要政府參與管理的公共危機(jī)。