序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇公共管理的任務(wù)性職能范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

【Keywords】national audit； local government； debt risk management

【中圖分類號(hào)】F239.227 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號(hào)】1673-1069（2017）06-0085-02

1引言

對(duì)于審計(jì)中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警功能而言，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估非常重要，由此可見，當(dāng)不斷完善債務(wù)規(guī)模信息、債務(wù)結(jié)構(gòu)信息，構(gòu)建報(bào)告機(jī)制時(shí)，在政府經(jīng)營發(fā)展中很多隱性的債務(wù)開始浮出水面，有必要進(jìn)行科學(xué)的識(shí)別和評(píng)估，結(jié)合得到的數(shù)據(jù)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)做好提示。當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告的作用十分有限，主要是各級(jí)政府部門都有自己的一套風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，審計(jì)和政府在這方面不能完成無縫對(duì)接，下面就對(duì)這些方面進(jìn)行分析，希望給有關(guān)人士一些借鑒。

2 分析地方政府性債務(wù)形成的根源

我國相關(guān)研究人員表明，由于預(yù)算軟約束、地方融資平臺(tái)運(yùn)作不規(guī)范、地方政府間的過度競爭、宏觀調(diào)控和財(cái)政政策的缺陷、地方政府性債務(wù)劇增、分稅制不完善等，導(dǎo)致我國地方政府性債務(wù)較多，這些都是主要的驅(qū)動(dòng)力[1]。

3 分析管理的目標(biāo)與實(shí)際任務(wù)

對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)而言，主要指地方政府在之后幾年所擁有的公共資源不足，因此必須履行其以后發(fā)展所承擔(dān)的支出義務(wù)和責(zé)任，在此基礎(chǔ)上，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)穩(wěn)定等都將會(huì)受到很大的影響。當(dāng)選擇的管理方式不同時(shí)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的責(zé)任主體存在很大的差異，例如英國、印度財(cái)政部下設(shè)的債務(wù)管理局，中國財(cái)政部預(yù)算司下設(shè)的地方政府性債務(wù)管理處等。為了有效管理地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，工作核心就是要甄別地方政府性債務(wù)數(shù)據(jù)信息真實(shí)性，同時(shí)為其提供準(zhǔn)確的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警信息。

4 分析地方政府風(fēng)險(xiǎn)管理的主要內(nèi)容

地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)在于讓債務(wù)得到可持續(xù)發(fā)展，管理核心內(nèi)容較多，這也是管理的難點(diǎn)問題。第一點(diǎn)就是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，正確界定地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)體現(xiàn)出的表象對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行歸類，這一管理環(huán)節(jié)非常重要，其屬于地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理起點(diǎn)，也是管理的基礎(chǔ)內(nèi)容，對(duì)于地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)種類而言，主要涉及外在風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，例如財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)，還包括效率風(fēng)險(xiǎn)、償債風(fēng)險(xiǎn)、結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)、違約風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、舉債主體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)，政府性債務(wù)總體風(fēng)險(xiǎn)、結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)等。第二點(diǎn)就是對(duì)地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，使用定量、定性的方法進(jìn)行分析，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平進(jìn)行系統(tǒng)、連續(xù)的評(píng)價(jià)，主要內(nèi)容就是構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，針對(duì)存在的問題進(jìn)行完善和優(yōu)化。當(dāng)前世界上通行的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)內(nèi)容有利息支出率、負(fù)債率、擔(dān)保債務(wù)比重、債務(wù)依存度、赤字率、債務(wù)率、償債率等， 第三點(diǎn)是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，為了可以更好的應(yīng)對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不同國家具體的應(yīng)對(duì)措施也不同，例如澳大利亞進(jìn)行了信用評(píng)級(jí)、預(yù)算控制，巴西對(duì)債務(wù)規(guī)模進(jìn)行控制，法國采取審計(jì)法院監(jiān)督機(jī)制，財(cái)政部進(jìn)行監(jiān)控等。當(dāng)前我國的主要措施是建立償債機(jī)制、提高財(cái)政透明度、控制債務(wù)規(guī)模。實(shí)施項(xiàng)目時(shí)，相關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)督，執(zhí)行人員必須嚴(yán)格按照制定的審計(jì)方案和流程操作，在沒有得到上級(jí)批準(zhǔn)時(shí)，堅(jiān)決不能變更程序。如果發(fā)現(xiàn)存在問題，一定要先收集好審計(jì)證據(jù)，保證證據(jù)的真實(shí)性和可靠性，審計(jì)組長根據(jù)審計(jì)人員實(shí)施的審計(jì)程序，使用對(duì)應(yīng)的審計(jì)方法，對(duì)應(yīng)收集到的審計(jì)證據(jù)要進(jìn)行復(fù)核，完全符合要求，證據(jù)真實(shí)有效后，才能做好最終的審計(jì)工作，避免在審計(jì)中存在風(fēng)險(xiǎn)

5 國家審計(jì)在地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理中的功能認(rèn)知分析

5.1 國家審計(jì)在地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警

針對(duì)制定的審計(jì)方案，分析審計(jì)中的重點(diǎn)工作，然后科學(xué)配置審計(jì)力量，結(jié)合審計(jì)人員的專業(yè)勝任能力、知識(shí)結(jié)構(gòu)等，對(duì)不同的人員進(jìn)行合理分工，確保其完全勝任這一崗位。當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的功能主要體現(xiàn)了以下四個(gè)方面中。

第一點(diǎn)，要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)債務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集，對(duì)債務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)，之后對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確界定，為了達(dá)到這一目的，審計(jì)人員需要采取專項(xiàng)調(diào)查和常態(tài)化審計(jì)兩方面工作，對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)而言，能夠準(zhǔn)確得到地方政府性債務(wù)的種類和規(guī)模，還可以了解其真實(shí)的GDP、財(cái)政收入等數(shù)據(jù)。以此為基礎(chǔ)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)原因進(jìn)行分析。第二點(diǎn)是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，工作人員做好指標(biāo)選取、權(quán)重賦值后，建立審計(jì)預(yù)警模型，并對(duì)存在的問題進(jìn)行優(yōu)化，通過這些數(shù)據(jù)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)做動(dòng)態(tài)評(píng)估。對(duì)于構(gòu)建審計(jì)預(yù)警而言，要做好審計(jì)預(yù)警指標(biāo)的選取，審計(jì)預(yù)警指標(biāo)的權(quán)重賦值等。第三點(diǎn)是做風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告，這一工作需要以風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，審計(jì)定期向政府部門提供風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)預(yù)警報(bào)告，主要涉及到審計(jì)單位的基本情況、預(yù)警指標(biāo)值、風(fēng)險(xiǎn)級(jí)次等。第四點(diǎn)，做好相應(yīng)的動(dòng)態(tài)反饋，對(duì)于國家審計(jì)工作而言，其能夠通過外部對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，在此基礎(chǔ)上，為相關(guān)人員提供審計(jì)預(yù)警信息，這一工作流程屬于動(dòng)態(tài)過程。當(dāng)前已經(jīng)逐步推廣使用了現(xiàn)代管理信息系統(tǒng)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警工作比較成熟，因此設(shè)定為了常態(tài)化機(jī)制，在不同級(jí)的審計(jì)機(jī)關(guān)中運(yùn)行，可以很好地發(fā)揮其作用。

5.2 國家審計(jì)在地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理中的信息甄別

信息甄別的作用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，第一點(diǎn)是進(jìn)行相關(guān)數(shù)據(jù)的獲取，生成政府性債務(wù)數(shù)據(jù)具有一定的非連續(xù)性，根本原因是沒有一個(gè)統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，因此外部人員很難直接使用相關(guān)信息，例如投資者、社會(huì)公眾、政府部門、金融機(jī)構(gòu)等，在網(wǎng)絡(luò)搜索中，或者數(shù)據(jù)信息提供中，很難得到真實(shí)、完整的債務(wù)數(shù)??，直接影響風(fēng)險(xiǎn)管理工作正常進(jìn)行。 針對(duì)這一情況，國家審計(jì)部門利用專項(xiàng)調(diào)查，在第一時(shí)間得到完整的債務(wù)情況，然后要求地方政府建立數(shù)據(jù)庫，這樣就可以為外部人員提供準(zhǔn)確、全面的信息。第二點(diǎn)是進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，獲得相關(guān)數(shù)據(jù)之后，審計(jì)人員使用定量、定性方法計(jì)算、核實(shí)債務(wù)數(shù)據(jù)。只有證據(jù)充分、可靠，才能進(jìn)行評(píng)價(jià)。進(jìn)行評(píng)價(jià)過程中，所使用的詞匯必須恰當(dāng)，充分反映實(shí)際情況為宜，對(duì)于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)生活中所反映出來的新事物、新問題，當(dāng)國家的政策法規(guī)還沒有明確規(guī)定時(shí)，進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)一定要保證職業(yè)精神。第三點(diǎn)是信息反饋，完成相關(guān)的基礎(chǔ)工作之后，審計(jì)單位選擇適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，將核實(shí)后的所有數(shù)據(jù)送給地方政府部門，當(dāng)條件成熟之后，可以將這些信息向全社會(huì)公開。

5.3 審計(jì)部門可以獨(dú)立行使職權(quán)

篇（2）

        黨的十六屆四中全會(huì)從加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略高度，第一次提出了要建立健全"黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局"。突出強(qiáng)調(diào)要"在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，把管理寓于服務(wù)之中"，體現(xiàn)了社會(huì)管理理念的深刻變化。這是一種既符合現(xiàn)代治理善治理念、又符合我國國情的具有中國特色的制度創(chuàng)新。社會(huì)管理是政府職能的重要組成部分，但是，廣義上的社會(huì)管理又不限于政府的社會(huì)管理職能，它還包括其他主體以及社會(huì)自身的管理。作為政府職能之一的社會(huì)管理，是指國家通過制定一系列社會(huì)政策和法規(guī)范，對(duì)社會(huì)組織和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，培育和健全社會(huì)結(jié)構(gòu)，調(diào)整各類社會(huì)利益關(guān)系，回應(yīng)社會(huì)訴求，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)和健全社會(huì)內(nèi)外部環(huán)境，促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的一系列活動(dòng)以及這些活動(dòng)的過程。廣義上的社會(huì)管理則是多元主體以多樣化形式進(jìn)行的上述活動(dòng)以及這些活動(dòng)的過程。

        回顧這些年來建設(shè)中國特色社會(huì)主義的歷程，可以清楚地看到，在理論上，我們黨對(duì)社會(huì)管理的認(rèn)識(shí)在不斷深化。在實(shí)踐中，不斷深化社會(huì)管理體制改革，推動(dòng)了各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)蓬勃發(fā)展。同時(shí)，隨著改革開放的不斷深入和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方式、利益關(guān)系和分配方式愈趨多樣化，社會(huì)問題增加，社會(huì)矛盾增多，社會(huì)管理的難度加大，社會(huì)管理的法規(guī)亟待完善，社會(huì)管理的體系亟待健全，社會(huì)管理的體制亟待創(chuàng)新。因此，面對(duì)新形勢、新任務(wù)對(duì)社會(huì)管理工作提出的新挑戰(zhàn)、新要求，我們必須科學(xué)判斷、準(zhǔn)確把握我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的國際國內(nèi)環(huán)境，科學(xué)判斷、準(zhǔn)確把握我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征，轉(zhuǎn)變社會(huì)管理理念，創(chuàng)新社會(huì)管理體制機(jī)制，整合社會(huì)管理資源，完善社會(huì)管理法律法規(guī)，提高依法管理社會(huì)的能力和水平，切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)社會(huì)管理工作，維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧。

        一、堅(jiān)持以人為本，創(chuàng)新社會(huì)管理理念。

        目前，社會(huì)管理在體制上的不適應(yīng)首先體現(xiàn)在社會(huì)管理理念不夠準(zhǔn)確。我國社會(huì)管理的理念比較陳舊，一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部仍然只重視經(jīng)濟(jì)增長，對(duì)社會(huì)民生管理缺乏熱情，對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)基礎(chǔ)設(shè)施的基本情況了解甚少，對(duì)常規(guī)化和科學(xué)化的社會(huì)管理研究不多。在社會(huì)管理過程中沒有很好地貫徹落實(shí)"在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，把管理寓于服務(wù)之中"的理念，仍然存在管控思想嚴(yán)重、服務(wù)意識(shí)淡薄的問題。

        我們國家"以人為本"的執(zhí)政理念，不僅對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著高屋建瓴的重要指導(dǎo)意義，而且對(duì)我國社會(huì)發(fā)展也有著同樣重要的意義。堅(jiān)持以人為本，是科學(xué)發(fā)展觀的核心和本質(zhì)要求，也是社會(huì)管理必須堅(jiān)持的根本原則。社會(huì)建設(shè)和管理，必須以此作為指導(dǎo)思想，真正把最廣大人民群眾的根本利益作為想問題、辦事情、定政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在全面建設(shè)小康社會(huì)的過程中，把人與社會(huì)、人與自然的高度和諧作為目標(biāo)，把求得人的徹底解放作為人類最終的發(fā)展目標(biāo)，推進(jìn)"以人為本"的改革，真正保障"以民為本"。因此，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新，加強(qiáng)社會(huì)管理，必須要遵循"以人為本"的理念，緊緊抓住促進(jìn)人的全面發(fā)展這個(gè)靈魂，突出廣大人民群眾社會(huì)管理的主體地位。在加強(qiáng)和改進(jìn)社會(huì)管理中堅(jiān)持"以人為本"，必須關(guān)注社會(huì)困難群體，保障他們的基本生活，維護(hù)他們的合法權(quán)益，尊重他們的人格尊嚴(yán)，體現(xiàn)社會(huì)主義人道主義和人文關(guān)懷；必須實(shí)現(xiàn)成果共享，使構(gòu)成我們社會(huì)的各個(gè)階層，參與社會(huì)發(fā)展的不同群體，都能夠?qū)崿F(xiàn)各盡其能、各得其所、共同發(fā)展，使不同階層、不同群體共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。

        二、轉(zhuǎn)變政府的社會(huì)管理職能。 

        加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，首先要實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，把從政為民、服務(wù)社會(huì)的價(jià)值追求內(nèi)化為一種穩(wěn)定的制度功能，并在推進(jìn)改革的過程中牢固樹立現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)理念和現(xiàn)代民主政治理念。為此，要理順政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)的關(guān)系，把政府的職責(zé)和功能限定在有所為、有所不為的合理邊界。

篇（3）

        黨的十六屆四中全會(huì)從加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略高度，第一次提出了要建立健全"黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局"。突出強(qiáng)調(diào)要"在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，把管理寓于服務(wù)之中"，體現(xiàn)了社會(huì)管理理念的深刻變化。這是一種既符合現(xiàn)代治理善治理念、又符合我國國情的具有中國特色的制度創(chuàng)新。社會(huì)管理是政府職能的重要組成部分，但是，廣義上的社會(huì)管理又不限于政府的社會(huì)管理職能，它還包括其他主體以及社會(huì)自身的管理。作為政府職能之一的社會(huì)管理，是指國家通過制定一系列社會(huì)政策和法規(guī)范，對(duì)社會(huì)組織和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，培育和健全社會(huì)結(jié)構(gòu)，調(diào)整各類社會(huì)利益關(guān)系，回應(yīng)社會(huì)訴求，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)和健全社會(huì)內(nèi)外部環(huán)境，促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的一系列活動(dòng)以及這些活動(dòng)的過程。廣義上的社會(huì)管理則是多元主體以多樣化形式進(jìn)行的上述活動(dòng)以及這些活動(dòng)的過程。

        回顧這些年來建設(shè)中國特色社會(huì)主義的歷程，可以清楚地看到，在理論上，我們黨對(duì)社會(huì)管理的認(rèn)識(shí)在不斷深化。在實(shí)踐中，不斷深化社會(huì)管理體制改革，推動(dòng)了各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)蓬勃發(fā)展。同時(shí)，隨著改革開放的不斷深入和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方式、利益關(guān)系和分配方式愈趨多樣化，社會(huì)問題增加，社會(huì)矛盾增多，社會(huì)管理的難度加大，社會(huì)管理的法規(guī)亟待完善，社會(huì)管理的體系亟待健全，社會(huì)管理的體制亟待創(chuàng)新。因此，面對(duì)新形勢、新任務(wù)對(duì)社會(huì)管理工作提出的新挑戰(zhàn)、新要求，我們必須科學(xué)判斷、準(zhǔn)確把握我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的國際國內(nèi)環(huán)境，科學(xué)判斷、準(zhǔn)確把握我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征，轉(zhuǎn)變社會(huì)管理理念，創(chuàng)新社會(huì)管理體制機(jī)制，整合社會(huì)管理資源，完善社會(huì)管理法律法規(guī)，提高依法管理社會(huì)的能力和水平，切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)社會(huì)管理工作，維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧。

        一、堅(jiān)持以人為本，創(chuàng)新社會(huì)管理理念。

        目前，社會(huì)管理在體制上的不適應(yīng)首先體現(xiàn)在社會(huì)管理理念不夠準(zhǔn)確。我國社會(huì)管理的理念比較陳舊，一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部仍然只重視經(jīng)濟(jì)增長，對(duì)社會(huì)民生管理缺乏熱情，對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)基礎(chǔ)設(shè)施的基本情況了解甚少，對(duì)常規(guī)化和科學(xué)化的社會(huì)管理研究不多。在社會(huì)管理過程中沒有很好地貫徹落實(shí)"在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，把管理寓于服務(wù)之中"的理念，仍然存在管控思想嚴(yán)重、服務(wù)意識(shí)淡薄的問題。

        我們國家"以人為本"的執(zhí)政理念，不僅對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著高屋建瓴的重要指導(dǎo)意義，而且對(duì)我國社會(huì)發(fā)展也有著同樣重要的意義。堅(jiān)持以人為本，是科學(xué)發(fā)展觀的核心和本質(zhì)要求，也是社會(huì)管理必須堅(jiān)持的根本原則。社會(huì)建設(shè)和管理，必須以此作為指導(dǎo)思想，真正把最廣大人民群眾的根本利益作為想問題、辦事情、定政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在全面建設(shè)小康社會(huì)的過程中，把人與社會(huì)、人與自然的高度和諧作為目標(biāo)，把求得人的徹底解放作為人類最終的發(fā)展目標(biāo)，推進(jìn)"以人為本"的改革，真正保障"以民為本"。因此，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新，加強(qiáng)社會(huì)管理，必須要遵循"以人為本"的理念，緊緊抓住促進(jìn)人的全面發(fā)展這個(gè)靈魂，突出廣大人民群眾社會(huì)管理的主體地位。在加強(qiáng)和改進(jìn)社會(huì)管理中堅(jiān)持"以人為本"，必須關(guān)注社會(huì)困難群體，保障他們的基本生活，維護(hù)他們的合法權(quán)益，尊重他們的人格尊嚴(yán)，體現(xiàn)社會(huì)主義人道主義和人文關(guān)懷；必須實(shí)現(xiàn)成果共享，使構(gòu)成我們社會(huì)的各個(gè)階層，參與社會(huì)發(fā)展的不同群體，都能夠?qū)崿F(xiàn)各盡其能、各得其所、共同發(fā)展，使不同階層、不同群體共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。

        二、轉(zhuǎn)變政府的社會(huì)管理職能。 

        加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，首先要實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，把從政為民、服務(wù)社會(huì)的價(jià)值追求內(nèi)化為一種穩(wěn)定的制度功能，并在推進(jìn)改革的過程中牢固樹立現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)理念和現(xiàn)代民主政治理念。為此，要理順政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)的關(guān)系，把政府的職責(zé)和功能限定在有所為、有所不為的合理邊界。

篇（4）

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，西方主要資本主義國家相繼進(jìn)入了工業(yè)化、城市化行列，資本主義自由競爭階段向壟斷階段過渡。這一時(shí)期，不僅社會(huì)生產(chǎn)力的迅速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的巨大變化使政府管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共事務(wù)活動(dòng)變得越來越重要，而且社會(huì)關(guān)系的日益復(fù)雜也帶來了一系列社會(huì)公共事務(wù)問題。為了加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，緩和、解決各種社會(huì)問題，政府開始轉(zhuǎn)變過去那種消極、被動(dòng)的狀態(tài)，進(jìn)而積極、主動(dòng)地干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共事務(wù)，推行社會(huì)福利計(jì)劃，增進(jìn)全民福利，政府成為一種所謂的“全能政府”。尤其是隨著市場機(jī)制的失靈，西方國家原有的政府管理方式已經(jīng)越來越不能適應(yīng)時(shí)代的要求，迫切需要有一門專門的行政學(xué)，即公共行政學(xué)來指導(dǎo)政府管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共事務(wù)的活動(dòng)，創(chuàng)建健康的社會(huì)公共生活，維護(hù)社會(huì)公共利益。

公共行政學(xué)的基本理論方式是由威爾遜和馬克思?韋伯等人奠定的?，F(xiàn)代美國行政學(xué)家威爾遜在其著作

《行政學(xué)研究》中，提出了“政治、行政”二分的思想，確定了公共行政研究的理論前提。在他看來，公共行政研究首先要發(fā)現(xiàn)政府能恰當(dāng)而成功地做什么事情，以及如何以最高的效率和最低的成本做好這些恰當(dāng)?shù)氖虑?。在威爾遜之后，美國行政學(xué)家古德諾揚(yáng)棄了政治學(xué)上的立法、司法和行政的三分法，對(duì)威爾遜提出的政治與行政二分思想作了進(jìn)一步的闡釋和發(fā)揮，確立了公共行政學(xué)的理論前提。他認(rèn)為，“政治是民意的表現(xiàn)，亦是政策的決定，行政是民意的執(zhí)行，亦是政策的執(zhí)行?！焙髞?，美國行政學(xué)家懷特進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“政治不應(yīng)該侵入行政，管理自身就是一種科研對(duì)象，公共行政自身能夠成為一種超越價(jià)值的科學(xué)，行政學(xué)的目的是做到經(jīng)濟(jì)和效率。”從此，人們便把政府管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共事務(wù)作為一個(gè)科學(xué)的事實(shí)研究領(lǐng)域，開始了更加專門地集中研究政府及公共管理問題，以期在經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共事務(wù)管理領(lǐng)域最大限度地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和效率，從而創(chuàng)立了公共行政學(xué)的管理行政范式。所謂公共行政學(xué)就是指專門研究現(xiàn)代政府管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共事務(wù)的科學(xué)。所謂范式就是指一定的科學(xué)共同體所共有的信念、觀念和方法的模式和框架。范式的作用在于對(duì)科學(xué)研究的定向和規(guī)范。馬克思?韋伯通過對(duì)官僚制理論的建構(gòu)，把威爾遜等人所創(chuàng)立的行政管理原則變成了可以實(shí)施的制度性方案。在他看來，隨著傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的解體，新興工業(yè)化進(jìn)程的加快，各種社會(huì)組織的發(fā)展，最關(guān)鍵的問題應(yīng)是使組織合理化，管理合理化，從而為新的資本主義政府管理方式提供所需的效率，而官僚集權(quán)組織恰恰是可以滿足這種需要的組織形式。為此，他詳細(xì)分析了官僚組織的功能、結(jié)構(gòu)和管理方法，揭示了行政組織的許多重要特征和管理原則，探索了公共行政的科學(xué)化、技術(shù)化出路。例如，關(guān)于專業(yè)分工、職責(zé)、權(quán)限、層級(jí)節(jié)制、考試錄用、人際關(guān)系的非人格化、工作報(bào)酬等。他把政府管理問題和效率問題緊緊結(jié)合在一起，主張政府管理的實(shí)質(zhì)就是最大限度地追求效率。這些行政觀念和原則構(gòu)成了公共行政學(xué)的基本理論內(nèi)涵，反映了前期共公行政學(xué)的理論研究成果。

隨著公共行政學(xué)研究的深入發(fā)展，前期公共行政學(xué)的缺陷越來越凸顯出來。人們發(fā)現(xiàn)政治與行政、事實(shí)與價(jià)值并非是決然分開的，效率原則的過分推崇遮蔽了公共行政的社會(huì)公平價(jià)值。因此，公共行政學(xué)者開始強(qiáng)調(diào)應(yīng)把社會(huì)公平作為公共行政所追求的目標(biāo)，倡導(dǎo)一種社會(huì)性效率，即效率必須與公共利益、個(gè)人價(jià)值、平等自由等價(jià)值目標(biāo)結(jié)合起來。例如，西蒙通過引入行為主義研究方法和決策概念對(duì)以往的公共行政學(xué)所主張的政府管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共事務(wù)原則進(jìn)行了批評(píng)和改革。他認(rèn)為行政行為中也必然包含某些決策活動(dòng)，有決策就很難避免決策者的價(jià)值觀念。他試圖確立一種以決策過程為核心的新公共行政學(xué)理論。受其影響，行政學(xué)研究的焦點(diǎn)由對(duì)制度、結(jié)構(gòu)等靜態(tài)層面的研究轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)決策過程的動(dòng)態(tài)研究。也有人主張用“公共政策”來取代“公共行政”。一種以行政決策為主導(dǎo)的公共行政學(xué)研究逐漸成為西方行政學(xué)的一個(gè)重要潮流。

總之，公共行政學(xué)開始更多關(guān)注價(jià)值觀、倫理等問題，逐漸走向了既獨(dú)立于政治學(xué)又獨(dú)立于管理學(xué)的新公共行政學(xué)。由于新公共行政學(xué)并沒有從根本上改變前期公共行政學(xué)的理論方式，只是在理論論域方面作一些拓展和調(diào)整，因而我們將之稱為后期公共行政學(xué)。后期公共行政學(xué)以公平為核心，以好的管理為目標(biāo)，尋求具有靈活性的行政組織結(jié)構(gòu)或官僚組織結(jié)構(gòu)形成。后期公共行政學(xué)的出現(xiàn)既是公共行政學(xué)自身發(fā)展的邏輯后果，也是20世紀(jì)60年代西方社會(huì)公共行政改革在公共行政學(xué)研究上的一種回應(yīng)。如果說前期公共行政學(xué)是一種官僚行政理論，那后期就是一種民主行政理論。無論是官僚行政理論，還是民主行政理論，都還屬于管理行政范式。

政府職能轉(zhuǎn)變與公共行政學(xué)研究轉(zhuǎn)向分析

篇（5）

以人為本

體制創(chuàng)新

黨的十六屆四中全會(huì)從加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略高度，第一次提出了要建立健全"黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局"。突出強(qiáng)調(diào)要"在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，把管理寓于服務(wù)之中"，體現(xiàn)了社會(huì)管理理念的深刻變化。這是一種既符合現(xiàn)代治理善治理念、又符合我國國情的具有中國特色的制度創(chuàng)新。社會(huì)管理是政府職能的重要組成部分，但是，廣義上的社會(huì)管理又不限于政府的社會(huì)管理職能，它還包括其他主體以及社會(huì)自身的管理。作為政府職能之一的社會(huì)管理，是指國家通過制定一系列社會(huì)政策和法規(guī)范，對(duì)社會(huì)組織和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，培育和健全社會(huì)結(jié)構(gòu)，調(diào)整各類社會(huì)利益關(guān)系，回應(yīng)社會(huì)訴求，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)和健全社會(huì)內(nèi)外部環(huán)境，促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的一系列活動(dòng)以及這些活動(dòng)的過程。廣義上的社會(huì)管理則是多元主體以多樣化形式進(jìn)行的上述活動(dòng)以及這些活動(dòng)的過程。

回顧這些年來建設(shè)中國特色社會(huì)主義的歷程，可以清楚地看到，在理論上，我們黨對(duì)社會(huì)管理的認(rèn)識(shí)在不斷深化。在實(shí)踐中，不斷深化社會(huì)管理體制改革，推動(dòng)了各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)蓬勃發(fā)展。同時(shí)，隨著改革開放的不斷深入和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方式、利益關(guān)系和分配方式愈趨多樣化，社會(huì)問題增加，社會(huì)矛盾增多，社會(huì)管理的難度加大，社會(huì)管理的法規(guī)亟待完善，社會(huì)管理的體系亟待健全，社會(huì)管理的體制亟待創(chuàng)新。因此，面對(duì)新形勢、新任務(wù)對(duì)社會(huì)管理工作提出的新挑戰(zhàn)、新要求，我們必須科學(xué)判斷、準(zhǔn)確把握我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的國際國內(nèi)環(huán)境，科學(xué)判斷、準(zhǔn)確把握我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征，轉(zhuǎn)變社會(huì)管理理念，創(chuàng)新社會(huì)管理體制機(jī)制，整合社會(huì)管理資源，完善社會(huì)管理法律法規(guī)，提高依法管理社會(huì)的能力和水平，切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)社會(huì)管理工作，維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧。

一、堅(jiān)持以人為本，創(chuàng)新社會(huì)管理理念。

目前，社會(huì)管理在體制上的不適應(yīng)首先體現(xiàn)在社會(huì)管理理念不夠準(zhǔn)確。我國社會(huì)管理的理念比較陳舊，一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部仍然只重視經(jīng)濟(jì)增長，對(duì)社會(huì)民生管理缺乏熱情，對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)基礎(chǔ)設(shè)施的基本情況了解甚少，對(duì)常規(guī)化和科學(xué)化的社會(huì)管理研究不多。在社會(huì)管理過程中沒有很好地貫徹落實(shí)"在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，把管理寓于服務(wù)之中"的理念，仍然存在管控思想嚴(yán)重、服務(wù)意識(shí)淡薄的問題。

我們國家"以人為本"的執(zhí)政理念，不僅對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著高屋建瓴的重要指導(dǎo)意義，而且對(duì)我國社會(huì)發(fā)展也有著同樣重要的意義。堅(jiān)持以人為本，是科學(xué)發(fā)展觀的核心和本質(zhì)要求，也是社會(huì)管理必須堅(jiān)持的根本原則。社會(huì)建設(shè)和管理，必須以此作為指導(dǎo)思想，真正把最廣大人民群眾的根本利益作為想問題、辦事情、定政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在全面建設(shè)小康社會(huì)的過程中，把人與社會(huì)、人與自然的高度和諧作為目標(biāo)，把求得人的徹底解放作為人類最終的發(fā)展目標(biāo)，推進(jìn)"以人為本"的改革，真正保障"以民為本"。因此，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新，加強(qiáng)社會(huì)管理，必須要遵循"以人為本"的理念，緊緊抓住促進(jìn)人的全面發(fā)展這個(gè)靈魂，突出廣大人民群眾社會(huì)管理的主體地位。在加強(qiáng)和改進(jìn)社會(huì)管理中堅(jiān)持"以人為本"，必須關(guān)注社會(huì)困難群體，保障他們的基本生活，維護(hù)他們的合法權(quán)益，尊重他們的人格尊嚴(yán)，體現(xiàn)社會(huì)主義人道主義和人文關(guān)懷；必須實(shí)現(xiàn)成果共享，使構(gòu)成我們社會(huì)的各個(gè)階層，參與社會(huì)發(fā)展的不同群體，都能夠?qū)崿F(xiàn)各盡其能、各得其所、共同發(fā)展，使不同階層、不同群體共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。

二、轉(zhuǎn)變政府的社會(huì)管理職能。

加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，首先要實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，把從政為民、服務(wù)社會(huì)的價(jià)值追求內(nèi)化為一種穩(wěn)定的制度功能，并在推進(jìn)改革的過程中牢固樹立現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)理念和現(xiàn)代民主政治理念。為此，要理順政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)的關(guān)系，把政府的職責(zé)和功能限定在有所為、有所不為的合理邊界。

轉(zhuǎn)變政府的社會(huì)管理職能，首先要完善政府的社會(huì)公共管理職能。長期以來，我國偏重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視社會(huì)發(fā)展，使經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，現(xiàn)在要順應(yīng)全球社會(huì)公共管理新趨勢，加快傳統(tǒng)的"經(jīng)濟(jì)管理為主"向"社會(huì)管理為主"轉(zhuǎn)變，不斷完善政府的社會(huì)公共管理職能，從實(shí)施全面管理的全能政府變?yōu)閷?shí)施公共管理的有限政府，使自身公共管理職能得以強(qiáng)化。其次要改進(jìn)政府管理社會(huì)的方式。一個(gè)現(xiàn)代公共服務(wù)型的政府必須能夠按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，站在全局的、整體的高度，找準(zhǔn)定位，明確今后發(fā)展的戰(zhàn)略模式、戰(zhàn)略重點(diǎn)、戰(zhàn)略目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上制定具體的規(guī)劃，以落實(shí)發(fā)展的理念和戰(zhàn)略；能夠按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，構(gòu)建新的政府工作運(yùn)行體系，不斷提高行政效能。再次要提高政府的社會(huì)綜合治理水平，一方面，以切實(shí)轉(zhuǎn)換政府職能為抓手，實(shí)現(xiàn)真正的"政企分開"和"政社分開"，對(duì)工、農(nóng)、學(xué)、商等群眾組織和各類社會(huì)組織，減少過多的行政干預(yù)。另一方面，加強(qiáng)政府的市場化和企業(yè)化改革。最后還要形成科學(xué)民主的決策機(jī)制，加大社會(huì)各界參與，構(gòu)筑民主化、多元化、制度化的科學(xué)民主決策機(jī)制，全面實(shí)現(xiàn)依法決策、科學(xué)決策和民主決策。

三、確立多元化的社會(huì)管理主體，充分發(fā)揮其社會(huì)建設(shè)與管理的功能。

隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的初步確立以及公民社會(huì)的初步發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻的變化，社會(huì)事務(wù)、社會(huì)問題、社會(huì)需求、利益關(guān)系等都出現(xiàn)錯(cuò)綜復(fù)雜的傾向，政府越來越難以單獨(dú)承擔(dān)社會(huì)管理的任務(wù)，因而，社會(huì)管理的主體應(yīng)盡快從過去的一元化向多元化轉(zhuǎn)變，形成一個(gè)以政府為主導(dǎo)、社會(huì)組織為中介、基層自治組織為基礎(chǔ)、社會(huì)成員廣泛參與的社會(huì)管理主體構(gòu)成的新格局，充分發(fā)揮政府、社會(huì)組織、基層自治組織、社會(huì)成員各自在社會(huì)管理方面的積極作用。因?yàn)橹挥锌茖W(xué)整合各種社會(huì)資源，充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量，探索多元化的社會(huì)治理機(jī)制，才能有效解決目前復(fù)雜的社會(huì)矛盾和社會(huì)問題。

四、推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新，加強(qiáng)社會(huì)管理。

篇（6）

黨的十六屆四中全會(huì)從加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略高度，第一次提出了要建立健全"黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局"。突出強(qiáng)調(diào)要"在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，把管理寓于服務(wù)之中"，體現(xiàn)了社會(huì)管理理念的深刻變化。這是一種既符合現(xiàn)代治理善治理念、又符合我國國情的具有中國特色的制度創(chuàng)新。社會(huì)管理是政府職能的重要組成部分，但是，廣義上的社會(huì)管理又不限于政府的社會(huì)管理職能，它還包括其他主體以及社會(huì)自身的管理。作為政府職能之一的社會(huì)管理，是指國家通過制定一系列社會(huì)政策和法規(guī)范，對(duì)社會(huì)組織和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，培育和健全社會(huì)結(jié)構(gòu)，調(diào)整各類社會(huì)利益關(guān)系，回應(yīng)社會(huì)訴求，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)和健全社會(huì)內(nèi)外部環(huán)境，促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的一系列活動(dòng)以及這些活動(dòng)的過程。廣義上的社會(huì)管理則是多元主體以多樣化形式進(jìn)行的上述活動(dòng)以及這些活動(dòng)的過程。

回顧這些年來建設(shè)中國特色社會(huì)主義的歷程，可以清楚地看到，在理論上，我們黨對(duì)社會(huì)管理的認(rèn)識(shí)在不斷深化。在實(shí)踐中，不斷深化社會(huì)管理體制改革，推動(dòng)了各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)蓬勃發(fā)展。同時(shí)，隨著改革開放的不斷深入和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方式、利益關(guān)系和分配方式愈趨多樣化，社會(huì)問題增加，社會(huì)矛盾增多，社會(huì)管理的難度加大，社會(huì)管理的法規(guī)亟待完善，社會(huì)管理的體系亟待健全，社會(huì)管理的體制亟待創(chuàng)新。因此，面對(duì)新形勢、新任務(wù)對(duì)社會(huì)管理工作提出的新挑戰(zhàn)、新要求，我們必須科學(xué)判斷、準(zhǔn)確把握我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的國際國內(nèi)環(huán)境，科學(xué)判斷、準(zhǔn)確把握我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征，轉(zhuǎn)變社會(huì)管理理念，創(chuàng)新社會(huì)管理體制機(jī)制，整合社會(huì)管理資源，完善社會(huì)管理法律法規(guī)，提高依法管理社會(huì)的能力和水平，切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)社會(huì)管理工作，維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧。

一、堅(jiān)持以人為本，創(chuàng)新社會(huì)管理理念。

目前，社會(huì)管理在體制上的不適應(yīng)首先體現(xiàn)在社會(huì)管理理念不夠準(zhǔn)確。我國社會(huì)管理的理念比較陳舊，一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部仍然只重視經(jīng)濟(jì)增長，對(duì)社會(huì)民生管理缺乏熱情，對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)基礎(chǔ)設(shè)施的基本情況了解甚少，對(duì)常規(guī)化和科學(xué)化的社會(huì)管理研究不多。在社會(huì)管理過程中沒有很好地貫徹落實(shí)"在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，把管理寓于服務(wù)之中"的理念，仍然存在管控思想嚴(yán)重、服務(wù)意識(shí)淡薄的問題。

我們國家"以人為本"的執(zhí)政理念，不僅對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著高屋建瓴的重要指導(dǎo)意義，而且對(duì)我國社會(huì)發(fā)展也有著同樣重要的意義。堅(jiān)持以人為本，是科學(xué)發(fā)展觀的核心和本質(zhì)要求，也是社會(huì)管理必須堅(jiān)持的根本原則。社會(huì)建設(shè)和管理，必須以此作為指導(dǎo)思想，真正把最廣大人民群眾的根本利益作為想問題、辦事情、定政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在全面建設(shè)小康社會(huì)的過程中，把人與社會(huì)、人與自然的高度和諧作為目標(biāo)，把求得人的徹底解放作為人類最終的發(fā)展目標(biāo)，推進(jìn)"以人為本"的改革，真正保障"以民為本"。因此，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新，加強(qiáng)社會(huì)管理，必須要遵循"以人為本"的理念，緊緊抓住促進(jìn)人的全面發(fā)展這個(gè)靈魂，突出廣大人民群眾社會(huì)管理的主體地位。在加強(qiáng)和改進(jìn)社會(huì)管理中堅(jiān)持"以人為本"，必須關(guān)注社會(huì)困難群體，保障他們的基本生活，維護(hù)他們的合法權(quán)益，尊重他們的人格尊嚴(yán)，體現(xiàn)社會(huì)主義人道主義和人文關(guān)懷；必須實(shí)現(xiàn)成果共享，使構(gòu)成我們社會(huì)的各個(gè)階層，參與社會(huì)發(fā)展的不同群體，都能夠?qū)崿F(xiàn)各盡其能、各得其所、共同發(fā)展，使不同階層、不同群體共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。

二、轉(zhuǎn)變政府的社會(huì)管理職能。

加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，首先要實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，把從政為民、服務(wù)社會(huì)的價(jià)值追求內(nèi)化為一種穩(wěn)定的制度功能，并在推進(jìn)改革的過程中牢固樹立現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)理念和現(xiàn)代民主政治理念。為此，要理順政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)的關(guān)系，把政府的職責(zé)和功能限定在有所為、有所不為的合理邊界。

轉(zhuǎn)變政府的社會(huì)管理職能，首先要完善政府的社會(huì)公共管理職能。長期以來，我國偏重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視社會(huì)發(fā)展，使經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，現(xiàn)在要順應(yīng)全球社會(huì)公共管理新趨勢，加快傳統(tǒng)的"經(jīng)濟(jì)管理為主"向"社會(huì)管理為主"轉(zhuǎn)變，不斷完善政府的社會(huì)公共管理職能，從實(shí)施全面管理的全能政府變?yōu)閷?shí)施公共管理的有限政府，使自身公共管理職能得以強(qiáng)化。其次要改進(jìn)政府管理社會(huì)的方式。一個(gè)現(xiàn)代公共服務(wù)型的政府必須能夠按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，站在全局的、整體的高度，找準(zhǔn)定位，明確今后發(fā)展的戰(zhàn)略模式、戰(zhàn)略重點(diǎn)、戰(zhàn)略目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上制定具體的規(guī)劃，以落實(shí)發(fā)展的理念和戰(zhàn)略；能夠按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，構(gòu)建新的政府工作運(yùn)行體系，不斷提高行政效能。再次要提高政府的社會(huì)綜合治理水平，一方面，以切實(shí)轉(zhuǎn)換政府職能為抓手，實(shí)現(xiàn)真正的"政企分開"和"政社分開"，對(duì)工、農(nóng)、學(xué)、商等群眾組織和各類社會(huì)組織，減少過多的行政干預(yù)。另一方面，加強(qiáng)政府的市場化和企業(yè)化改革。最后還要形成科學(xué)民主的決策機(jī)制，加大社會(huì)各界參與，構(gòu)筑民主化、多元化、制度化的科學(xué)民主決策機(jī)制，全面實(shí)現(xiàn)依法決策、科學(xué)決策和民主決策。

三、確立多元化的社會(huì)管理主體，充分發(fā)揮其社會(huì)建設(shè)與管理的功能。

隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的初步確立以及公民社會(huì)的初步發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻的變化，社會(huì)事務(wù)、社會(huì)問題、社會(huì)需求、利益關(guān)系等都出現(xiàn)錯(cuò)綜復(fù)雜的傾向，政府越來越難以單獨(dú)承擔(dān)社會(huì)管理的任務(wù)，因而，社會(huì)管理的主體應(yīng)盡快從過去的一元化向多元化轉(zhuǎn)變，形成一個(gè)以政府為主導(dǎo)、社會(huì)組織為中介、基層自治組織為基礎(chǔ)、社會(huì)成員廣泛參與的社會(huì)管理主體構(gòu)成的新格局，充分發(fā)揮政府、社會(huì)組織、基層自治組織、社會(huì)成員各自在社會(huì)管理方面的積極作用。因?yàn)橹挥锌茖W(xué)整合各種社會(huì)資源，充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量，探索多元化的社會(huì)治理機(jī)制，才能有效解決目前復(fù)雜的社會(huì)矛盾和社會(huì)問題。

四、推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新，加強(qiáng)社會(huì)管理。

篇（7）

    西方行政學(xué)說自初創(chuàng)以來,不斷深化與拓展理論,其內(nèi)涵愈加豐富。按照美國行政學(xué)家喬治·弗雷德里克森的觀點(diǎn),大致可將公共行政學(xué)發(fā)展劃為兩大階段,以下就是由為您提供的論西方行政學(xué)說發(fā)展。

    以1968年的密魯布諾克會(huì)議為標(biāo)志,將在此之前公共行政理論統(tǒng)稱為傳統(tǒng)公共行政學(xué),而在此之后直至20世紀(jì)80年代的理論稱為新公共行政學(xué)。而在新公共行政學(xué)之后,又分為兩個(gè)時(shí)期,新公共管理時(shí)期與公共治理時(shí)期。但貫穿西方學(xué)說發(fā)展的始終是,其理論總是圍繞著效率與公平做有規(guī)律的“擺動(dòng)”,在管理效率取向與政治公平取向的交替中平衡發(fā)展,符合鐘擺規(guī)律。傳統(tǒng)行政學(xué)注重效率,講求政治與行政的二分;處在傳統(tǒng)行政學(xué)與新公共行政學(xué)間的行為主義時(shí)期則批判二分法,主張重返政治價(jià)值,體現(xiàn)了從注重效率到注重公平的擺動(dòng);而新公共行政學(xué)則注重公平,主張行政不能背離政治價(jià)值基礎(chǔ)。

    一、注重效率的傳統(tǒng)公共行政學(xué):政治與行政的二分

    自19世紀(jì)末傳統(tǒng)公共行政學(xué)誕生以來,它就追求一個(gè)有效的、經(jīng)濟(jì)的、協(xié)調(diào)的行政管理系統(tǒng),把研究的重點(diǎn)放在高層管理機(jī)構(gòu)以及政府重要的職能部門中,旨在尋求如何利用可用資源提供更多更好的服務(wù)。古德諾在《政治與行政》中指出,行政在國家意志與政策的執(zhí)行中,只要求合乎技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并追求最高效率。馬克斯·韋伯的“官僚制”組織理論,則把提高行政效率的著眼點(diǎn)放在處理好組織內(nèi)的合作問題,認(rèn)為科層管理的任務(wù)在于有效地調(diào)動(dòng)組織中的各個(gè)部門各個(gè)環(huán)節(jié)的工作及全體人員的行動(dòng),達(dá)到管理目標(biāo)的良性實(shí)現(xiàn)。官僚制是一種強(qiáng)調(diào)效率的管理制度,為現(xiàn)代社會(huì)的組織管理提供有效的工具,促進(jìn)組織的合作與控制,而行政學(xué)正是要根據(jù)這些精神來分析和研究政府,對(duì)政府實(shí)際運(yùn)行中的一切不合乎技術(shù)理念和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的方面提出改進(jìn)意見[2]。傳統(tǒng)行政學(xué)主要特點(diǎn)在于效率成為傳統(tǒng)公共行政學(xué)的最高標(biāo)準(zhǔn),即用最少的投入獲得最多的管理效果,研究政府效率和節(jié)省開支,以便為社會(huì)提供高效率的服務(wù)。這就說明在此階段,鐘擺(傳統(tǒng)行政學(xué))處于中間點(diǎn)(效率與公平)的左側(cè),偏向效率優(yōu)先。

篇（8）

一、傳統(tǒng)行政管理與政府問題

在傳統(tǒng)的行政學(xué)理論中，政府是公共行政（publicadministration）的主體。在公共管理理念中，政府是居于公共管理（PublicManagement）核心地位和主導(dǎo)地位的主體之一。長期以來，特別是建立在行政行為階段的政府理論，對(duì)政府的考察一直停留在內(nèi)部靜態(tài)結(jié)構(gòu)上，甚至批評(píng)政府組織根本無法適應(yīng)環(huán)境變遷的需要。一些學(xué)者在分析政府問題時(shí)，對(duì)政府組織的靜態(tài)形式考慮過多，包括結(jié)構(gòu)模型、管理方式、制度要素、價(jià)值判斷等方面，最大的失誤是忽視了運(yùn)轉(zhuǎn)起來的政府組織和參與其中活動(dòng)的人之間的互動(dòng)關(guān)系。這種風(fēng)氣從古典組織理論時(shí)期一直蔓延到今天，可以稱之為“政府組織的靜態(tài)”。

重新閱讀古典組織理論的經(jīng)典，我們會(huì)獲得新的發(fā)現(xiàn)。馬克斯·韋伯官僚制理論設(shè)計(jì)的前提是建立一套官僚權(quán)力對(duì)行政的控制機(jī)制。在他看來，勞動(dòng)分工、層級(jí)節(jié)制、職業(yè)訓(xùn)練都是以權(quán)力的不可侵犯為基礎(chǔ)，權(quán)力的絕對(duì)集中才能保證金字塔式的結(jié)構(gòu)穩(wěn)固存在?！叭魏喂倭胖平M織都力求通過對(duì)知識(shí)和意圖的保密來增強(qiáng)其專業(yè)上的優(yōu)越地位”。[1]韋伯同時(shí)認(rèn)為，官僚制的技術(shù)優(yōu)越性高于其他任何組織，其基本原則實(shí)現(xiàn)了官僚制在行政中的協(xié)調(diào)與控制功能。但事實(shí)上官僚組織的理論設(shè)計(jì)與實(shí)踐之間的嚴(yán)重脫節(jié)，官僚制的不透明性、組織僵化、嚴(yán)格的等級(jí)制度和理性主義的形式使任何公共組織不可避免地陷入封閉狀態(tài)中，并且拒絕民主、民主思想的滲透。

馬克斯·韋伯（MaxWeber）在設(shè)計(jì)組織模型時(shí)首先把靜態(tài)的規(guī)則看成最重要的，強(qiáng)調(diào)規(guī)則對(duì)組織的重要性。其次，把組織結(jié)構(gòu)分層看作是重要的，強(qiáng)調(diào)科層與權(quán)力、責(zé)任的完全配套。第三，強(qiáng)調(diào)權(quán)力神圣不可侵犯，目標(biāo)的精確性。第四，非常看重官僚制每一層級(jí)中個(gè)人的質(zhì)量——是否是一個(gè)具備專業(yè)知識(shí)的技術(shù)官僚。在韋伯那里，組織要素的重要性超過要素之間的互動(dòng)作用。

巴納德的研究重點(diǎn)放在組織結(jié)構(gòu)的邏輯分析上，也是從靜態(tài)形式入手分析組織的。他的觀點(diǎn)是正式組織與非正式組織的重要意義是相同的，組織以什么方式、什么狀態(tài)產(chǎn)生是判斷組織結(jié)構(gòu)、性質(zhì)的關(guān)鍵，各級(jí)組織包括軍事的、宗教的、學(xué)術(shù)的、的都是一個(gè)協(xié)作的系統(tǒng)，它們都是社會(huì)這個(gè)大協(xié)作系統(tǒng)的某個(gè)部分和方面。所有的協(xié)作行為都是物的因素、生物的因素、人的心理因素和社會(huì)因素這些不同因素的綜合體。這些協(xié)作組織是正式組織，包含協(xié)作的意愿、共同的目標(biāo)和信息聯(lián)系。在所有的正式組織中都存在非正式組織。正式組織是保持秩序和一貫性所不可缺少的，而非正式組織是提供活力所必須的。兩者是協(xié)作中相互作用、相互依存的兩個(gè)方面。在巴納德的觀點(diǎn)中，協(xié)作的重要性顯然是建立在更重要的對(duì)組織性質(zhì)的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)之上。

同樣，法約爾的研究以企業(yè)整體作為研究對(duì)象，他認(rèn)為管理理論是“指有關(guān)管理的、得到普遍承認(rèn)的理論，是經(jīng)過普遍經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)并得到論證的一套有關(guān)原則、標(biāo)準(zhǔn)、方法、程序等的完整體系”，有關(guān)管理的理論和方法不僅適用于公私企業(yè)，也適用于軍政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體。在1916年出版的《管理和一般管理》中，法約爾將管理活動(dòng)分為計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等五大管理職能和十四項(xiàng)管理原則，并進(jìn)行了相應(yīng)的分析和討論。五大管理職能和十四項(xiàng)原則的重要性超過其他方面。

1937年，盧瑟·H·古立克（LutherH.Gulick）和林達(dá)爾·厄威克（LyndallUrwick）發(fā)表《行政論文集》（PapersScienceofAdministration），提出了“POSDCORB”職能，但僅“代表了1937年的公共行政”，“隨著時(shí)間的推移，它們?cè)谠S多讀者內(nèi)心深處變成了僵化的‘科學(xué)原則’?！盵2][P.55]1961年，利格斯發(fā)表《公共行政生態(tài)學(xué)》一文，一定意義上了行政生態(tài)理論，但他只是把行政行為放在環(huán)境的簡單背景上進(jìn)行剖析，仍舊沒有逃脫組織是一種靜態(tài)形式的思維模式。

也許，對(duì)于一些細(xì)小組織而言，以什么樣的狀態(tài)存在并不重要，但對(duì)政府組織而言，靜態(tài)形式的過多考察明顯地造成了政府組織的封閉性。

與此同時(shí)，傳統(tǒng)的行政管理理論和官僚制理論對(duì)“行政”與“效率”的理解適應(yīng)了這種封閉性，并使之獲得了長足的發(fā)展。[3]官僚制范式的流行摧毀了一切公共組織可能有的變革思想，雖然后來許多學(xué)者對(duì)其弊端進(jìn)行了批評(píng)，但官僚制作為一種有效的組織形態(tài)依然長期存在，并且在此后的發(fā)展中演變成了另一種形態(tài)，即作風(fēng)。作風(fēng)表現(xiàn)出來的等級(jí)森嚴(yán)、權(quán)力集中、惰性嚴(yán)重，沒有進(jìn)去精神，無效率等方面成為一切不作為的政府組織的病癥，也造成了事實(shí)上的政府組織的嚴(yán)重封閉狀態(tài)。在另一方面，傳統(tǒng)的行政管理理論始終沒能擺脫單一的價(jià)值追求，過多地圍繞“行政”與“政治”的關(guān)系進(jìn)行爭論，看重“效率”這一靜態(tài)結(jié)果，而忽視了對(duì)民主、公正、回應(yīng)性、平等動(dòng)態(tài)價(jià)值的考察。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)政府行為與政治行為不可分離，政治對(duì)政府的控制主要以政策的產(chǎn)出為基礎(chǔ)，這樣，政府的行為就首先是為政治負(fù)責(zé)而不是為公眾負(fù)責(zé)，表現(xiàn)出對(duì)社會(huì)、公眾封閉的一面。休斯在“政治控制的問題”的題目下指出威爾遜“要對(duì)政治與行政，或政策與行政進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分永遠(yuǎn)都是不現(xiàn)實(shí)的，而且，美國實(shí)行的改革運(yùn)動(dòng)并未能實(shí)現(xiàn)將政策從行政中分離出來，或是將政治家從行政管理者中獨(dú)立出來”恰好證明了這一點(diǎn)。[4][P.46]

政府組織的基本特性并不是靜態(tài)形式所表現(xiàn)出來的封閉性狀態(tài)，“管理職能”一詞也不能代替政府的特性，而政府特性的研究也不能長期被忽視下去。拋開有關(guān)的爭論，仔細(xì)審視政府組織的運(yùn)轉(zhuǎn)運(yùn)動(dòng)過程，全面梳理政府的運(yùn)行軌跡，擯棄政府變革與發(fā)展的阻力，從一個(gè)新的視角全面理解政府組織，我們就會(huì)把握住政府的本質(zhì)特性，促進(jìn)政府更快、更好地前進(jìn)。

二、政府的開放性特征

一個(gè)完整的組織從功能上看，其具備三個(gè)方面的特征：其一、資源聚集功能，即使各種分散的人力、物力、財(cái)力、智力、信息聚合在一起。其二、資源轉(zhuǎn)換功能，即促使各種資源進(jìn)行有效的配置，形成新的合力，實(shí)現(xiàn)“整體大于部分之合”的目的。其三、能量釋放功能，即通過一定的方式釋放組織的新能量，實(shí)現(xiàn)依靠單一資源無法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。從構(gòu)成上看，社會(huì)組織的構(gòu)成要素分為靜態(tài)要素和動(dòng)態(tài)要素兩部分。靜態(tài)要素構(gòu)成組織的基本形式，動(dòng)態(tài)要素構(gòu)成組織的運(yùn)轉(zhuǎn)過程。靜態(tài)要素是隱性的，只有通過動(dòng)態(tài)要素才能體現(xiàn)出來。動(dòng)態(tài)要素是顯性的，只有在靜態(tài)要素的基礎(chǔ)上才能發(fā)揮作用。政府組織是特殊的組織，其聚集了豐富的人力、物力與財(cái)力資源，聚集了最有效的信息資源和掌握著最大的智力資源，通過有效的資源配置，政府組織可以解決其他社會(huì)組織無法解決的公共，提供公益物品和服務(wù)，滿足公共的利益追求。在政府組織中，靜態(tài)要素與動(dòng)態(tài)要素的構(gòu)成極其復(fù)雜，動(dòng)態(tài)過程所表現(xiàn)出來的特性代表了政府一切要素的力量。在政府組織的多種特性中，開放性最為重要，也就是說政府組織的開放性特征是政府動(dòng)態(tài)過程中所表現(xiàn)出來的最主要的特征，是所有構(gòu)成要素的本質(zhì)體現(xiàn)。

政府組織是依靠選擇建立起來的，公共權(quán)力的分享與公共責(zé)任的承擔(dān)要求政府必須以開放的方式與外部建立良性的關(guān)系。這不僅是政治民主的需求，也是政府組織自身的需求。Allison在其建立的模式中把公共組織所面臨的外部構(gòu)成要素歸納為三種協(xié)調(diào)關(guān)系，即：與同一組織的外部單位或該組織的各個(gè)部門的協(xié)調(diào)關(guān)系；與獨(dú)立組織的協(xié)調(diào)關(guān)系；與新聞媒體和公眾的協(xié)調(diào)關(guān)系。[5]開放性正是實(shí)現(xiàn)這種協(xié)調(diào)的前提。然而，現(xiàn)實(shí)中的政府組織忽視了這一點(diǎn)，其基本運(yùn)轉(zhuǎn)過程始終處于封閉狀態(tài)，因此，必要的協(xié)調(diào)中總是問題不斷。

一些者從古典組織的視野出發(fā)，把內(nèi)部因素的互動(dòng)關(guān)系看作政府組織存在的基礎(chǔ)，而另一些學(xué)者包括張金鑒先生則從行政生態(tài)的角度把外部因素的互動(dòng)關(guān)系看得很重要。在這些研究中，他們看到了內(nèi)部與外部之間的關(guān)系，但對(duì)這種關(guān)系存在的基礎(chǔ)忽視了，開放性正是這一關(guān)系存在的基礎(chǔ)，能夠解決和疏通因內(nèi)外部關(guān)系不暢而造成的行政問題的發(fā)生。

可以從另一個(gè)角度證明政府組織開放性意義的有力證據(jù)是尼古拉斯·亨利（NicholasHenry）的觀點(diǎn)，他從相關(guān)中證實(shí)組織模型應(yīng)該有三種流派：封閉模型、開放模型和綜合模型。封閉模型中以韋伯為代表的官僚制理論（Bureaucratictheory）、以泰勒、吉爾布萊斯為代表的管理理論（Scientificmanagement）以及古立克、厄威克等為代表的行政管理（Administrativemanagement）或一般管理理論（Genericmanagement）三種最為盛行。開放模型中人際關(guān)系學(xué)派、新組織發(fā)展學(xué)派、組織與環(huán)境互動(dòng)學(xué)派三種最為盛行。官僚制體制所治理的公民和官僚本身是反人本主義的，科學(xué)管理追求的效率能夠服務(wù)于人本主義，也能夠服務(wù)于其他價(jià)值。開放模型與封閉模型根本的差異可歸納為四項(xiàng)感知上的不同：對(duì)組織環(huán)境的感知、對(duì)人性的感知、對(duì)組織中操縱理念的感知和對(duì)組織在社會(huì)的角色和意義的感知。亨利雖然把開放模型的起源追到圣西門和奧古斯特·孔德的寫作年代，并認(rèn)可了他們“組織本身則是人性的解放力量”，“強(qiáng)調(diào)自發(fā)性組織的價(jià)值”的觀點(diǎn)，[2][P.93-127]但組織的開放模型真正得到實(shí)踐并不是從理論源頭就開始了。因此，認(rèn)識(shí)到組織的封閉模型與開放模型并十分完整地進(jìn)行理論是尼古拉斯·亨利的貢獻(xiàn)，也為我們進(jìn)一步理解政府組織的開放性意義提供了重要的依據(jù)。

湯姆·伯恩斯（TomBurns）和G·M·斯道克（G.M.Stalker）1961年在其《革新的管理》（《ManagementofInnovation》）一書中對(duì)開放模型的主要特征進(jìn)行了表述，也為我們理解開放性提供了。開放模型的主要特征是：在不穩(wěn)定條件下出現(xiàn)的非常規(guī)任務(wù)；專門化的知識(shí)來完成共同的知識(shí)；強(qiáng)調(diào)目的（ends）（或者把工作完成）而不是手段；組織內(nèi)部的沖突是由同事的交互作用加以協(xié)調(diào)而不是由上面來裁決；強(qiáng)調(diào)“責(zé)任的輪替（sheddingofresponsibility）”；個(gè)人對(duì)組織整體的責(zé)任感和忠誠感；組織被看成一個(gè)流動(dòng)式的結(jié)構(gòu)（fluidicnetworkstructure）；知識(shí)能夠位于組織的任何地方；組織中人與人之間的交互作用不僅傾向于縱向的而且還傾向于橫向的；互動(dòng)方式是為了成果和“建議”（而不是命令），而且以“貴族神話”為特征，包含了上下級(jí)最明顯的服從關(guān)系；強(qiáng)調(diào)工作成果以及完成任務(wù)的卓越績效，有時(shí)會(huì)犧牲對(duì)上級(jí)的順從；聲譽(yù)外部化了等等。[2][P.102-103]組織開放模型的特征是對(duì)其開放性的詮釋，作為最大的和最為深遠(yuǎn)的公共組織—政府的開放性是政府組織發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，直接關(guān)系到政府組織的生存狀態(tài)。

開放性是政府文明的標(biāo)志，也是政治文明的標(biāo)志。作為民主政治中的一種基本理念，它是一種渠道，傳遞民眾和社會(huì)對(duì)政府的呼聲和要求，并要求政府以自己的行動(dòng)做出積極的回應(yīng)。作為政府追求的一種價(jià)值，它是對(duì)政府狀態(tài)的描寫，反映了民眾對(duì)政府評(píng)價(jià)和政府在民眾心目中的地位。作為一種制度安排，它意味著在政府內(nèi)部與外部必須建立有效的監(jiān)督機(jī)制，以利于政府機(jī)器內(nèi)在運(yùn)行和外在運(yùn)行狀況良好。政府開放性的基本內(nèi)涵：（1）政府文明。制度追求與道德追求是政府的重要任務(wù)，關(guān)心政府的每一成員并實(shí)行人性化管理，通過民主的渠道樹立政府的威信，通過科學(xué)的建立政府的信譽(yù)，有良好的政風(fēng)。（2）發(fā)展環(huán)境優(yōu)良。政府有能力為自己創(chuàng)造和提供一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境，并與之建立良好的溝通機(jī)制，使政治環(huán)境寬松，環(huán)境良好，社會(huì)環(huán)境穩(wěn)定，環(huán)境優(yōu)良。（3）政府職能獨(dú)立化。政府的基本職能：政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)職能是政府獨(dú)有的。要使政治職能完善，通過民主與法制的手段確保一切民力得到正常發(fā)揮。要使經(jīng)濟(jì)職能社會(huì)化，通過建立多元的經(jīng)濟(jì)主體使經(jīng)濟(jì)成份的構(gòu)成多樣。要使文化職能豐富化，文化產(chǎn)品多樣和多層次，真正滿足人民群眾對(duì)文化生活的追求。要使社會(huì)職能健全，最大可能和最全面提供各種社會(huì)保障產(chǎn)品、提供人人享有的社會(huì)救濟(jì)和健全的社會(huì)福利事業(yè)。（4）政府行為公開化。通過行政聽政制度、行政采購制度、行政審批制度的完善，使政府在行政決策、行政執(zhí)行、行政指揮、行政控制方面的一切政務(wù)進(jìn)一步公開化、透明化，并逐步建立各級(jí)政府財(cái)務(wù)公開制度和各級(jí)官員財(cái)產(chǎn)公開制度。（5）行政監(jiān)督透明化。通過對(duì)監(jiān)督目標(biāo)的選擇把政府自身監(jiān)督與其他監(jiān)督主體共同監(jiān)督結(jié)合起來，公開監(jiān)督結(jié)果，提出改進(jìn)措施，確保監(jiān)督效果。

由于政府組織具有主導(dǎo)地位，政府組織的開放性可以產(chǎn)生不凡的意義。在組織之間，政府組織、私營部門和第三部門中公平、民主的意義大于效率的意義；組織無等級(jí)與公共政策的平等性；公共制度（包括政治制度）的發(fā)展與進(jìn)步先于技術(shù)的發(fā)展與進(jìn)步，化模式是先進(jìn)政治模式的結(jié)晶；組織在縱向和橫向方面都表現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)固性，信息傳輸渠道暢通，即政府組織從中央到地方的縱向延伸與政府組織的橫向展開、私營部門從大集團(tuán)到家庭作坊式經(jīng)營的縱向延伸與私營部門的橫向展開、第三部門的不同類型分割等等，構(gòu)成了整個(gè)社會(huì)完整的網(wǎng)絡(luò)體系，便于各類信息的傳輸、共享。在實(shí)現(xiàn)民主行政的進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)從行政聽政到行政財(cái)務(wù)的全面公開；實(shí)現(xiàn)從政府上網(wǎng)到網(wǎng)絡(luò)政務(wù)的全面公開，公文開放瀏覽，通過網(wǎng)絡(luò)虛擬辦公解決實(shí)際中效率底下的問題；實(shí)現(xiàn)從人的管理到制度管理的轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)政風(fēng)的根本好轉(zhuǎn)，建立公務(wù)人員平等、自由、民主參與公務(wù)的機(jī)制。顯然，在這里，政府的開放性有兩重基本價(jià)值：一是保證了有效監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行，通過規(guī)制與參與，確立“平行式”監(jiān)督和“滲透式”監(jiān)督機(jī)制。二是有利于政府與公民社會(huì)之間建立零距離。

政府開放性以政府開放度為標(biāo)準(zhǔn)。衡量政府的開放度主要應(yīng)該有三個(gè)方面的指標(biāo)：制度開放指標(biāo)、行為開放指標(biāo)和開放進(jìn)展指標(biāo)。制度開放指標(biāo)包括政府制度有多少種可以公開和查閱，有多少種無密級(jí)可言，政策和規(guī)章有多少可以在公共場所（包括互聯(lián)網(wǎng)）上公布。百分比越大開放度越大。行為開放指標(biāo)包括政府決策項(xiàng)目的公開數(shù)目，行政聽政項(xiàng)目的公開數(shù)目和行政聽政次數(shù)、人數(shù)指標(biāo)和公眾的評(píng)判指數(shù)，以及財(cái)務(wù)公開的數(shù)目。

政府開放性也是有限度的。開放性以不影響政府組織存在、不動(dòng)搖政府組織作用的發(fā)揮為前提。無限度的開放性政府會(huì)失去社會(huì)價(jià)值，會(huì)導(dǎo)致全社會(huì)無政府狀態(tài)。有限度的開放性會(huì)使政府陷入封閉狀態(tài)。因此，強(qiáng)調(diào)開放性是強(qiáng)調(diào)政府開放性理性上的最大化，而非無限化。

過去有關(guān)開放性的理解十分片面，僅認(rèn)為是政府組織的一種簡單狀態(tài)描述，是有關(guān)經(jīng)濟(jì)、、政策等各方面的數(shù)據(jù)，包括技術(shù)數(shù)據(jù)和程序數(shù)據(jù)的進(jìn)一步公開、政務(wù)信息公開和簡單的行政聽政制度，事實(shí)上并不是這樣，隨著政府開放度的加深，開放性的內(nèi)涵會(huì)更加豐富、深刻。

三、開放性與公共管理

公共管理時(shí)代對(duì)政府提出了極高的要求，既不同與古典行政學(xué)時(shí)期，也不同與新公共管理時(shí)期，它要求政府以極度開放的姿態(tài)應(yīng)對(duì)一切挑戰(zhàn)。[*]公共管理時(shí)代的基本特征是社會(huì)化管理趨勢日益明顯，公益物品的供給、公共資源的利用建立在全社會(huì)共同關(guān)注的基礎(chǔ)上，并且以提供公益物品、解決公共問題，實(shí)現(xiàn)公共利益為核心，政府職能市場化、政府權(quán)力分散化、公共服務(wù)社會(huì)化、政府管理企業(yè)化和政府治理，這是傳統(tǒng)狀態(tài)下的政府根本無法解決的問題。開放性是政府自治的結(jié)果，是政府實(shí)現(xiàn)善治的開始，也只有在開放性的特征下，政府公共管理的任務(wù)才能完成。

公共管理時(shí)代是全球化時(shí)代和知識(shí)產(chǎn)業(yè)興起的時(shí)代，開放性適應(yīng)了這兩大發(fā)展趨勢。全球化帶來新的世界政治秩序、經(jīng)濟(jì)秩序和價(jià)值秩序沖擊著每一個(gè)國家，給每一個(gè)政府以新的機(jī)會(huì)、挑戰(zhàn)、權(quán)利和責(zé)任。只有開放性的政府，才能在這種沖擊下獲得新的機(jī)會(huì)，在各種挑戰(zhàn)面前解決一切可能出現(xiàn)的問題，依靠政府權(quán)力獲得政府利益。知識(shí)成為商品和知識(shí)產(chǎn)業(yè)的興起促使政府間、政府與社會(huì)間的互動(dòng)、協(xié)調(diào)關(guān)系加強(qiáng)。開放性政府就能夠兼收并蓄，接受各類知識(shí)，同時(shí)使知識(shí)轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)力量。政府也因?yàn)楂@得了更多的知識(shí)而變得文明和守信。這兩大發(fā)展趨勢順應(yīng)了公共管理時(shí)代對(duì)政府發(fā)展環(huán)境的要求，也確定了政府必須有的開放性特征。在問題的另一面，公共管理時(shí)代的政府面臨著更多的動(dòng)態(tài)性問題（dynamicquestion）、復(fù)雜性問題（complexityquestion）與多樣性問題（diversityquestion），以開放性的姿態(tài)解決這些問題是公共管理時(shí)代對(duì)政府的要求。

開放性能夠解決公共管理時(shí)代政府的內(nèi)部關(guān)系問題。政府獲得權(quán)力和鞏固權(quán)力需要經(jīng)過一系列艱難的過程和面對(duì)各種各樣的關(guān)系，政府每一步行動(dòng)都是各種關(guān)系協(xié)調(diào)、控制與選擇的結(jié)果。政府的內(nèi)部關(guān)系通常是不透明的，外部關(guān)系則是清晰的。在政府內(nèi)部，政府統(tǒng)治與政府治理的關(guān)系、成本與效益的關(guān)系、行為與目標(biāo)的關(guān)系、組織與管理者的關(guān)系等等方面都表現(xiàn)出極不透明的特點(diǎn)，政府自身利益分割上很難照顧各個(gè)方面，利益的侵占與沖突使得政府內(nèi)部常常出現(xiàn)不應(yīng)有的爭奪與矛盾斗爭，必要的妥協(xié)與退讓很難做到。而在政府外部，政府與市場可以互補(bǔ)，建立政府生態(tài)的平衡運(yùn)做機(jī)制，同時(shí)，政府與其他利益團(tuán)體之間通過談判可以達(dá)成一定的協(xié)議，通過退讓、妥協(xié)達(dá)到雙贏。因此，開放性更強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部關(guān)系的開放和透明、利益分割的開放與透明，矛盾的外化和解決矛盾的方法的透明，并由此使內(nèi)部關(guān)系與外部關(guān)系溝通，最終建立“政府內(nèi)部關(guān)系協(xié)調(diào)，外部關(guān)系順暢”的發(fā)展模式。

開放性能夠合理地解決政府與市場的關(guān)系問題。對(duì)國家總權(quán)力的分配事實(shí)上是由公眾委托的政府來承擔(dān)的，政府從誕生的那一刻起，就擁有最大的公共權(quán)力。在整個(gè)社會(huì)領(lǐng)域，政府作為獨(dú)立的社會(huì)主體對(duì)整個(gè)社會(huì)事務(wù)的安排有更大的主動(dòng)權(quán)和支配權(quán)。公共選擇理論與委托人理論以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)槔J(rèn)為政府失靈與市場失靈同時(shí)需要對(duì)方去干預(yù)和補(bǔ)救，但這種干預(yù)和補(bǔ)救是自愿的還是強(qiáng)迫的？還是外在制度的安排？顯然，是外在力量的作用，這種外在力量正是政府公共權(quán)力的力量，政府與市場關(guān)系中政府更有主動(dòng)權(quán)和支配權(quán)。在一個(gè)封閉的政府里，政府不會(huì)自發(fā)地讓位于市場的干預(yù)，市場也不可能自發(fā)地進(jìn)行干預(yù)。一定意義上，市場的干預(yù)必須取得政府的支持和認(rèn)可。只有在開放的政府里，政府才會(huì)讓位于市場，并安排市場合理干預(yù)和補(bǔ)救因政府失靈而造成的損失。政府的開放性越強(qiáng)，開放度就越大，有效的市場補(bǔ)充越充分，干預(yù)越有效。因此，開放性是協(xié)調(diào)政府與市場關(guān)系，解決政府與市場矛盾的一劑良藥。在市場提供有效的服務(wù)的同時(shí)，一個(gè)開放的政府懂得自己應(yīng)該做的和必須做的事情，即安德森（Anderson）所認(rèn)為的：（1）提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；（2）提供各種公共商品和服務(wù)；（3）協(xié)調(diào)與解決團(tuán)體沖突；（4）維護(hù)競爭；（5）保護(hù)自然資源；（6）為個(gè)人提供獲得商品和服務(wù)的最低條件；（7）保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。[4]這樣，在整個(gè)社會(huì)生活領(lǐng)域，就會(huì)最終建立起一個(gè)“政府做，市場也做”的平等發(fā)展模式。

開放性解決了公共管理中政府的定位問題。在開放理念下，轉(zhuǎn)變政府職能的重要方面就是政府組織的運(yùn)行職能即計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、總結(jié)、預(yù)算與人事七個(gè)方面必須是開放的，是在公開狀態(tài)下進(jìn)行的，規(guī)章制度和文件除過的保密之外，民眾和任何社會(huì)團(tuán)體的閱讀、查詢都是公開的和方便的。同時(shí)，政府的基本職能包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)諸方面的功能必須開放。政治的開放程度直接關(guān)系政治文明、政治穩(wěn)定和民主價(jià)值的實(shí)現(xiàn)；經(jīng)濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)完全依賴經(jīng)濟(jì)的開放程度；文化的開放與兼容更有利于文化的多元化和文化功能的最終完善；而社會(huì)功能的開放可以使更多的社會(huì)利益群體分擔(dān)社會(huì)事務(wù)，最終減輕政府的負(fù)擔(dān)。在開放理念下，政府的結(jié)構(gòu)應(yīng)該是透明的，盡管不同級(jí)別的政府組織結(jié)構(gòu)模式不盡相同，但其基本的要素是應(yīng)該清晰的。結(jié)構(gòu)的透明有利于對(duì)政府運(yùn)行成本進(jìn)行監(jiān)督，最終建立“透明政府”的結(jié)構(gòu)模式和運(yùn)行模式。

開放性有利于理解公共管理時(shí)代公共政策的實(shí)質(zhì)問題。公共管理時(shí)代，公共決策有兩層含義，其一是政府為自身發(fā)展制定必要的政策，其二是為社會(huì)制定規(guī)范和制度，包括符合私營部門和第三部門使用的規(guī)范與制度。政府決策最重要的是堅(jiān)持民主與科學(xué)原則的統(tǒng)一，最廣泛的民主意味著決策過程最大程度的開放，一切科學(xué)手段的采用意味著決策的正確率增強(qiáng)和能夠經(jīng)得起科學(xué)的檢驗(yàn)。開放性的政府可以最大限度地體現(xiàn)民主的原則，可以充分吸收科學(xué)家的意見和采用最科學(xué)的辦法進(jìn)行決策，使決策體現(xiàn)公共價(jià)值的實(shí)質(zhì)，即最大化地滿足公共利益和解決公共問題，最終建立“大家決策，大家參與”的科學(xué)模式。

開放性確立了政府在公共管理中的核心地位，并對(duì)政府提出了“做表率”的要求。政府是公共管理的核心，是公共政策的制定者和公共利益的分享者，但并不等于政府可以獨(dú)霸和支配公共領(lǐng)域的所有事務(wù)。開放性是政府作為公共部門與私人部門和第三部門最終建立平等的主體關(guān)系，同時(shí)更好地體現(xiàn)政府民主、回應(yīng)性、公正、公平的價(jià)值。政府必須以行動(dòng)證明自己是可以承擔(dān)和擁有這一核心地位的，一方面所制定的公共政策不僅僅以政府自身利益為出發(fā)點(diǎn)，兼顧社會(huì)各個(gè)團(tuán)體，特別是不制定歧視性政策和不平等政策，另一方面保證社會(huì)制度的公平與公正。政府是核心、更是表率，政府開放，其他社會(huì)組織、包括私營部門和第三部門也應(yīng)該適度開放，最終實(shí)現(xiàn)“全社會(huì)開放”的完整體系。

開放性有利于克服公共管理中政府自利性和非理帶來的問題。政府自利性即政府公務(wù)人員依托政府肌體實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益和政府內(nèi)部部門官僚集團(tuán)為實(shí)現(xiàn)部門利益而產(chǎn)生的自私行為稱為自利性。政府能力弱化、權(quán)力異化以及由此導(dǎo)致的公共行政中行政無效果、行政災(zāi)害稱為非理。[9]就運(yùn)行過程，自利性和非理的產(chǎn)生正是由于政府封閉運(yùn)轉(zhuǎn)，公務(wù)人員行政行為缺乏監(jiān)督，搞內(nèi)部操作造成的惡果。在開放性原則下，不僅可以提高對(duì)政府的監(jiān)督力度，而且可以有效監(jiān)督公務(wù)人員的行為過程，特別是公務(wù)人員在公務(wù)活動(dòng)中的行為，同時(shí)，依靠開放的秩序和制度保證一切非理在發(fā)生之前就得到遏止，從而減少政府非理下的災(zāi)害發(fā)生，樹立良好的政府威信。

最后，開放性推動(dòng)了公共管理時(shí)代民主化進(jìn)程。依靠良好的民主的基礎(chǔ)，民主行政、民主管理的渠道愈加暢通，民主的結(jié)果更加有保證。同時(shí)，從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域入手改變忽視效率的作風(fēng)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素自由地跨越地域流動(dòng)，按照市場配置資源。從政治領(lǐng)域入手完善政府體制，改變政風(fēng)和黨風(fēng)，實(shí)現(xiàn)政治文明，實(shí)現(xiàn)民主科學(xué)的政治制度的建立。從文化領(lǐng)域入手重塑政府道德，塑造良好的政府形象，樹立政府威信。惟此，推動(dòng)政府管理進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)代。

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[1].馬克斯·韋伯.組織與組織[M].美國：紐約牛津大學(xué)出版社，1947.

[2].尼古拉斯·亨利.公共行政與公共事務(wù)[M].北京：人民大學(xué)出版社，2002，4.P.55.

[3].任曉林.官僚制的終結(jié)與后官僚制的興起[J].西北大學(xué)學(xué)報(bào)，2002（5）.

[4].歐文·E·休斯.公共管理導(dǎo)論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2001，9.P.46

[5].Allison,Graham.“PublicandPrivateManagement:AreyFundamentallyAlikeinAllUnimportantRespects?”InFrederickS.Lane.CurrentIssuesinPublicAdministration,NewYork,StMartin’sPress.

[6].任曉林.政府行為“雙重效應(yīng)”[J].理論與改革，2000（2）

篇（9）

一、傳統(tǒng)行政理論與政府的封閉性

在現(xiàn)代公共管理理念中，政府始終居于公共管理（PublicManagement）的核心和主導(dǎo)地位。人們?cè)谡J(rèn)識(shí)政府的過程中，應(yīng)該有多角度的視野，以促進(jìn)政府的發(fā)展。長期以來，特別是建立在行政行為分析階段的政府理論，對(duì)政府的考察一直停留在內(nèi)部靜態(tài)結(jié)構(gòu)上，并批評(píng)政府組織根本無法適應(yīng)環(huán)境變遷的需要。一些學(xué)者在分析政府問題時(shí)，對(duì)政府組織的靜態(tài)形式考慮過多，包括結(jié)構(gòu)模型、管理方式、制度要素、價(jià)值判斷等方面，卻忽視了運(yùn)轉(zhuǎn)起來的政府組織和參與其中活動(dòng)的人與人之間的互動(dòng)關(guān)系。這種風(fēng)氣從古典組織理論時(shí)期一直蔓延到今天，可以稱之為“政府組織的靜態(tài)研究”。

重讀古典組織理論的經(jīng)典文獻(xiàn)，我們會(huì)獲得新的發(fā)現(xiàn)。第一、馬克斯·韋伯官僚制理論模型是一種靜態(tài)模型的設(shè)計(jì)，是一種封閉性的結(jié)構(gòu)圖式。官僚制模型設(shè)計(jì)的前提是建立一套官僚權(quán)力對(duì)行政的控制機(jī)制。在他看來，勞動(dòng)分工、層級(jí)節(jié)制、職業(yè)訓(xùn)練都是以權(quán)力的不可侵犯為基礎(chǔ)，權(quán)力絕對(duì)集中才能保證金字塔式的結(jié)構(gòu)穩(wěn)固存在。“任何官僚制組織都力求通過對(duì)知識(shí)和意圖的保密來增強(qiáng)其專業(yè)上的優(yōu)越地位”[馬克斯·韋伯：社會(huì)組織與經(jīng)濟(jì)組織理論，牛津大學(xué)出版社，1947.]。韋伯同時(shí)認(rèn)為，官僚制的技術(shù)優(yōu)越性高于其它任何組織，其基本原則實(shí)現(xiàn)了官僚制在行政中的協(xié)調(diào)與控制功能。但事實(shí)上官僚組織的理論設(shè)計(jì)與實(shí)踐之間的嚴(yán)重脫節(jié)，官僚制的不透明性、組織僵化、嚴(yán)格的等級(jí)制度和理性主義的形式使任何公共組織不可避免地陷入封閉狀態(tài)中，并且拒絕民主方法、民主思想的滲透。

簡言之，馬克斯·韋伯（MaxWeber）在設(shè)計(jì)組織模型時(shí)把靜態(tài)的規(guī)則看成最重要的，強(qiáng)調(diào)規(guī)則對(duì)組織的重要性；把組織結(jié)構(gòu)分層看作是重要的，強(qiáng)調(diào)科層與權(quán)力、責(zé)任的完全配套；強(qiáng)調(diào)權(quán)力神圣不可侵犯、目標(biāo)的精確性；非?？粗毓倭胖泼恳粚蛹?jí)中個(gè)人的質(zhì)量——是否是一個(gè)具備專業(yè)知識(shí)的技術(shù)官僚。在韋伯那里，組織要素的重要性超過要素之間的互動(dòng)作用。

第二，巴納德的研究重點(diǎn)放在組織結(jié)構(gòu)的邏輯分析上，也是從靜態(tài)形式入手分析組織的。他的觀點(diǎn)是正式組織與非正式組織的重要意義是相同的，組織以什么方式、什么狀態(tài)產(chǎn)生是判斷組織結(jié)構(gòu)、性質(zhì)的關(guān)鍵，各級(jí)組織，包括軍事的、宗教的、學(xué)術(shù)的、企業(yè)的都是一個(gè)協(xié)作的系統(tǒng)，它們都是社會(huì)這個(gè)大協(xié)作系統(tǒng)的某個(gè)部分和方面。所有的協(xié)作行為都是物的因素、生物的因素、人的心理因素和社會(huì)因素等的綜合體。這些協(xié)作組織是正式組織，包含協(xié)作的意愿、共同的目標(biāo)和信息聯(lián)系。在所有的正式組織中都存在非正式組織。正式組織是保持秩序和一貫性所不可缺少的，而非正式組織是提供活力所必須的，兩者在協(xié)作中相互作用、相互依存。在巴納德的觀點(diǎn)中，協(xié)作的重要性顯然是建立在更重要的對(duì)組織性質(zhì)的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)之上。

第三，法約爾的研究以企業(yè)整體作為對(duì)象，他認(rèn)為管理理論是“指有關(guān)管理的、得到普遍承認(rèn)的理論，是經(jīng)過普遍經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)并得到論證的一套有關(guān)原則、標(biāo)準(zhǔn)、方法、程序等內(nèi)容的完整體系”，有關(guān)管理的理論和方法不僅適用于公私企業(yè)，也適用于軍政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體。在1916年出版的《工業(yè)管理和一般管理》中，法約爾將管理活動(dòng)分為計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等五大管理職能和十四項(xiàng)管理原則，并進(jìn)行了相應(yīng)的分析和討論。

1937年，盧瑟·H·古立克（LutherH.Gulick）和林達(dá)爾·厄威克（LyndallUrwick）發(fā)表《行政科學(xué)論文集》（PapersScienceofAdministration），提出了“POSDCORB”職能，但僅“代表了1937年的公共行政”，“隨著時(shí)間的推移，它們?cè)谠S多讀者內(nèi)心深處變成了僵化的‘科學(xué)原則’”[尼古拉斯·亨利：公共行政與公共事務(wù)，中國人民大學(xué)出版社，2002：55.]。1961年，利格斯發(fā)表《公共行政生態(tài)學(xué)》一文，一定意義上發(fā)展了行政生態(tài)理論，但他只是把行政行為放在經(jīng)濟(jì)環(huán)境的簡單背景上進(jìn)行剖析，仍舊沒有逃脫組織是一種靜態(tài)形式的思維模式。

也許，對(duì)一些小組織而言，以什么樣的狀態(tài)存在并不重要，但對(duì)政府組織而言，靜態(tài)形式的過多考察明顯地影響了政府組織的發(fā)展，政府組織不斷注重內(nèi)部結(jié)構(gòu)和要素的合理性使政府組織變得日趨封閉。

與此同時(shí)，傳統(tǒng)的行政管理理論和官僚制理論對(duì)“行政”與“效率”的理解適應(yīng)了這種封閉性，并使之獲得了長足的發(fā)展。[任曉林：官僚制的終結(jié)與后官僚制時(shí)代的興起，西北大學(xué)學(xué)報(bào)，2002（5）.]官僚制范式的流行摧毀了一切公共組織可能有的變革思想，雖然后來許多學(xué)者對(duì)其弊端進(jìn)行了批評(píng)，但官僚制作為一種有效的組織形態(tài)依然長期存在，并且在此后的發(fā)展中演變成了另一種形態(tài)，即作風(fēng)。作風(fēng)表現(xiàn)出來的等級(jí)森嚴(yán)、權(quán)力集中、惰性嚴(yán)重、沒有進(jìn)取精神、無效率等方面成為一切不作為的政府組織的病癥，也造成了事實(shí)上的政府組織的嚴(yán)重封閉狀態(tài)。在另一方面，傳統(tǒng)的行政管理理論始終沒能擺脫單一的價(jià)值追求，過多地圍繞“行政”與“政治”的關(guān)系進(jìn)行爭論，看重“效率”這一靜態(tài)結(jié)果，而忽視了對(duì)民主、公正、正義、響應(yīng)性、公平等動(dòng)態(tài)價(jià)值的考察。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)政府行為與政治行為不可分離，政治對(duì)政府的控制主要以政策的產(chǎn)出為基礎(chǔ)。這樣，政府的行為就首先是對(duì)政治負(fù)責(zé)而不是對(duì)公眾負(fù)責(zé)，表現(xiàn)出對(duì)社會(huì)、公眾封閉的一面。休斯在“政治控制的問題”的題目下指出威爾遜“要對(duì)政治與行政，或政策與行政進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分永遠(yuǎn)都是不現(xiàn)實(shí)的，而且，美國實(shí)行的改革運(yùn)動(dòng)并未能實(shí)現(xiàn)將政策從行政中分離出來，或是將政治家從行政管理者中獨(dú)立出來”恰好證明了這一點(diǎn)[歐文·E·休斯：公共管理導(dǎo)論，中國人民大學(xué)出版社，2001：46.]。

政府組織的分析不應(yīng)該僅僅停留在這種靜態(tài)形式上，其基本特性也并不是靜態(tài)形式所表現(xiàn)出來的封閉性狀態(tài)。拋開有關(guān)爭論，仔細(xì)審視政府組織的運(yùn)轉(zhuǎn)過程，全面梳理政府的運(yùn)行軌跡，擯棄影響政府變革與發(fā)展的阻力，從一個(gè)新的視角全面理解政府組織，我們就會(huì)把握住政府的本質(zhì)特性，政府便能更快、更好地前進(jìn)。

二、政府的開放性特征

一個(gè)完整的社會(huì)組織從功能上看應(yīng)具備三個(gè)方面的特征：其一、資源聚集功能，即使各種分散的人力、物力、財(cái)力、智力、信息聚合在一起；其二、資源轉(zhuǎn)換功能，即對(duì)各種資源進(jìn)行有效的配置，形成新的合力，實(shí)現(xiàn)“整體大于部分之和”的目的；其三、能量釋放功能，即通過一定的方式釋放組織的新能量，實(shí)現(xiàn)依靠單一資源無法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。從構(gòu)成上看，社會(huì)組織的構(gòu)成要素分為靜態(tài)要素和動(dòng)態(tài)要素兩部分：靜態(tài)要素構(gòu)成組織的基本形式，包括人員、資金、資產(chǎn)、結(jié)構(gòu)形式等；動(dòng)態(tài)要素構(gòu)成組織的運(yùn)轉(zhuǎn)過程，包括成本投入方式、基本制度制定、動(dòng)力機(jī)制、運(yùn)轉(zhuǎn)方式、組織流程、效率測評(píng)等。靜態(tài)要素是隱性的，只有通過動(dòng)態(tài)要素才能體現(xiàn)出來，動(dòng)態(tài)要素是顯性的，只有在靜態(tài)要素的基礎(chǔ)上才能發(fā)揮作用。政府組織是特殊的組織，其聚集了豐富的人力、物力與財(cái)力資源，聚集了最有效的信息資源和掌握著最多的智力資源，通過有效的資源配置，政府組織可以解決其它社會(huì)組織無法解決的公共問題，提供公共物品和服務(wù)，滿足公共的利益追求。在政府組織中，靜態(tài)要素與動(dòng)態(tài)要素的構(gòu)成極其復(fù)雜，動(dòng)態(tài)過程所表現(xiàn)出來的特性是政府所有構(gòu)成要素共同作用的結(jié)果。在政府組織的多種特性中，開放性最為重要，也就是說政府組織的開放性特征是政府動(dòng)態(tài)過程中所表現(xiàn)出來的最主要的特征，是所有構(gòu)成要素的本質(zhì)體現(xiàn)。

政府組織是依靠政治選擇建立起來的，公共權(quán)力的分享與公共責(zé)任的承擔(dān)要求政府必須以開放的方式與外部建立良性的關(guān)系。這不僅是政治民主的需求，也是政府組織自身發(fā)展的需求。Allison在其建立的模式中把公共組織所面臨的外部構(gòu)成要素歸納為三種，并強(qiáng)調(diào)三種要素的協(xié)調(diào)關(guān)系，即：與同一組織的外部單位或該組織的各個(gè)部門的協(xié)調(diào)關(guān)系；與獨(dú)立組織的協(xié)調(diào)關(guān)系；與新聞媒體和公眾的協(xié)調(diào)關(guān)系。[Allison,Graham:PublicandPrivateManagement:AreTheyFundamentallyAlikeinAllUnimportantRespects?InFrederickS.Lane.CurrentIssuesinPublicAdministration,NewYork,StMartin’sPress.]政府的開放性與開放狀態(tài)正是實(shí)現(xiàn)這種協(xié)調(diào)的前提。沒有開放的狀態(tài)和開放的特性，任何關(guān)系的協(xié)調(diào)都是不可能的，或者，總是問題不斷。

一些研究者從古典組織理論的視野出發(fā)，把內(nèi)部因素的互動(dòng)關(guān)系看作政府組織存在的基礎(chǔ)，而另一些學(xué)者包括張金鑒先生則從行政生態(tài)的角度把外部因素的互動(dòng)關(guān)系看得很重要。在這些研究中，他們看到了內(nèi)部與外部之間的關(guān)系，但對(duì)這種關(guān)系存在的基礎(chǔ)忽視了，開放性正是這一關(guān)系存在的基礎(chǔ)，能夠解決和疏通因內(nèi)外部關(guān)系不暢而造成的行政問題的發(fā)生。

可以從另一個(gè)角度證明政府組織開放性意義的有力證據(jù)是尼古拉斯·亨利（NicholasHenry）的觀點(diǎn)，他從相關(guān)文獻(xiàn)中證實(shí)組織模型應(yīng)該有三種流派：封閉模型、開放模型和綜合模型。封閉模型中以韋伯為代表的官僚制理論（Bureaucratictheory）、以泰勒、吉爾布萊斯為代表的科學(xué)管理理論（Scientificmanagement）以及古立克、厄威克等為代表的行政管理（Administrativemanagement）或一般管理理論（Genericmanagement）三種最為盛行。開放模型中人際關(guān)系學(xué)派、新組織發(fā)展學(xué)派、組織與環(huán)境互動(dòng)學(xué)派三種最為盛行。官僚制體制所治理的公民和官僚本身是反人本主義的，科學(xué)管理追求的效率能夠服務(wù)于人本主義，也能夠服務(wù)于其它價(jià)值。開放模型與封閉模型根本的差異可歸納為四種感知上的不同：對(duì)組織環(huán)境的感知、對(duì)人性的感知、對(duì)組織中操作理念的感知和對(duì)組織在社會(huì)的角色和意義的感知。亨利雖然把開放模型的歷史起源追溯到圣西門和奧古斯特·孔德的寫作年代，并認(rèn)可了他們“組織本身則是人性的解放力量”、“強(qiáng)調(diào)自發(fā)性組織的價(jià)值”的觀點(diǎn)，[尼古拉斯·亨利：公共行政與公共事務(wù)，中國人民大學(xué)出版社，2002：93-127.]但組織的開放模型真正得到實(shí)踐并不是從理論源頭就開始了。因此，認(rèn)識(shí)到組織的封閉模型與開放模型并十分完整地進(jìn)行理論總結(jié)是尼古拉斯·亨利的貢獻(xiàn)，也為我們進(jìn)一步理解政府組織的開放性提供了重要的依據(jù)。

湯姆·伯恩斯（TomBurns）和G·M·斯道克（G.M.Stalker）1961年在其《革新的管理》（《TheManagementofInnovation》）一書中對(duì)開放模型的主要特征進(jìn)行了表述，也為我們理解開放性提供了參考。開放模型的主要特征是：在不穩(wěn)定條件下出現(xiàn)的非常規(guī)任務(wù)；專門化的知識(shí)來完成共同的知識(shí)；強(qiáng)調(diào)目的（ends）（或者把工作完成）而不是手段；組織內(nèi)部的沖突是由同事的交互作用加以協(xié)調(diào)而不是由上面來裁決；強(qiáng)調(diào)“責(zé)任的輪替（sheddingofresponsibility）”；個(gè)人對(duì)組織整體的責(zé)任感和忠誠感；組織被看成一個(gè)流動(dòng)式的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)（fluidicnetworkstructure）；知識(shí)能夠位于組織的任何地方；組織中人與人之間的交互作用不僅傾向于縱向的而且還傾向于橫向的；互動(dòng)方式是為了成果和“建議”（而不是命令），而且以“貴族神話”為特征，包含了上下級(jí)最明顯的服從關(guān)系；強(qiáng)調(diào)工作成果以及完成任務(wù)的卓越績效，有時(shí)會(huì)犧牲對(duì)上級(jí)的順從；聲譽(yù)外部化了等等。[尼古拉斯·亨利：公共行政與公共事務(wù)，中國人民大學(xué)出版社，2002：102-103.]可以看出，組織開放模型的特征是對(duì)其開放性的詮釋，政府的開放性是政府組織發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，直接關(guān)系到政府組織的生存狀態(tài)。

開放性是政府文明的標(biāo)志。作為民主政治的一種基本理念，它是一種渠道，傳遞民眾和社會(huì)對(duì)政府的呼聲和要求，并要求政府以自己的行動(dòng)做出積極的響應(yīng)。作為政府追求的一種目標(biāo)，它是對(duì)政府發(fā)展?fàn)顟B(tài)的描寫，能夠反映民眾對(duì)政府的評(píng)價(jià)和政府在民眾心目中的地位。作為一種制度安排，它意味著在政府內(nèi)部與外部必須建立有效的溝通機(jī)制，以利于政府組織內(nèi)部運(yùn)行和外部運(yùn)行始終處于良好的狀態(tài)。政府開放性的基本內(nèi)涵：（1）政府基本構(gòu)成要素完整。構(gòu)成要素是政府具有開放性的基礎(chǔ)，意味著政府有條件以開放的姿態(tài)存在。（2）有良好的內(nèi)外部溝通機(jī)制。政府更多地通過制度的規(guī)定來實(shí)現(xiàn)各種溝通，包括關(guān)心每一成員成長并實(shí)行人性化管理，通過民主渠道樹立政府威信，通過科學(xué)決策建立政府信譽(yù)，有良好的政風(fēng)。（3）與發(fā)展環(huán)境關(guān)系協(xié)調(diào)。政府不能把自己看成是萬能的，自身的運(yùn)轉(zhuǎn)與功能的發(fā)揮必須有賴于周圍環(huán)境。政府有能力為自己創(chuàng)造和提供一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境，并善于與之建立良好的關(guān)系。具體講，即始終使政治環(huán)境寬松，經(jīng)濟(jì)環(huán)境良好，社會(huì)環(huán)境穩(wěn)定，自然環(huán)境優(yōu)良。（4）政府職能獨(dú)立化。政府不完全模仿企業(yè)模式來發(fā)展自己，政府從自身的需要與社會(huì)的需要出發(fā)，確定自己獨(dú)立的職能，并且善于隨時(shí)調(diào)整和完善各種職能。（5）政府行為公開化。通過行政聽政制度、行政采購制度、行政審批制度的完善，使政府在行政決策、行政執(zhí)行、行政指揮、行政控制方面的一切政務(wù)進(jìn)一步公開化、透明化，并逐步建立各級(jí)政府財(cái)務(wù)公開制度和各級(jí)官員財(cái)產(chǎn)公開制度。（6）行政監(jiān)督透明化。通過對(duì)監(jiān)督目標(biāo)的選擇把政府自身監(jiān)督與其它監(jiān)督主體共同監(jiān)督結(jié)合起來，公開監(jiān)督結(jié)果，提出改進(jìn)措施，確保監(jiān)督效果。

由于政府組織在公共管理過程中具有主導(dǎo)地位，政府組織的開放性可以產(chǎn)生不凡的意義。自身而言，政府組織會(huì)更加文明。在組織之間，政府組織、私營部門和第三部門中公平、民主的意義將大于效率的意義；組織無等級(jí)與公共政策的平等性；政府制度（包括政治制度）的發(fā)展與進(jìn)步先于技術(shù)的發(fā)展與進(jìn)步，工業(yè)化模式是先進(jìn)政治模式的結(jié)晶；組織在縱向和橫向方面都表現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)固性，信息傳輸渠道暢通，即政府組織從中央到地方的縱向延伸與政府組織的橫向展開、私營部門從大企業(yè)集團(tuán)到家庭作坊式經(jīng)營的縱向延伸與私營部門的橫向展開、第三部門的不同類型分割等等，構(gòu)成了整個(gè)社會(huì)完整的網(wǎng)絡(luò)體系，便于各類信息的傳輸、共享。在實(shí)現(xiàn)民主行政的進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)從行政聽政到行政財(cái)務(wù)的全面公開；實(shí)現(xiàn)從政府上網(wǎng)到網(wǎng)絡(luò)政務(wù)的全面公開，公文開放瀏覽，通過網(wǎng)絡(luò)虛擬辦公解決實(shí)際中效率低下的問題；實(shí)現(xiàn)從人的管理到制度管理的轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)政風(fēng)的根本好轉(zhuǎn)，建立公務(wù)人員平等、自由、民主參與公務(wù)的機(jī)制。顯然，在這里，政府的開放性有兩重基本價(jià)值：一是促進(jìn)了政府文明與政治文明的發(fā)展，保證了有效監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行，通過規(guī)制和參與，確立“平行式”監(jiān)督和“滲透式”監(jiān)督機(jī)制；二是有利于縮小政府與公民社會(huì)之間的距離。

政府開放度是體現(xiàn)政府開放性的一個(gè)重要方面。衡量政府開放度主要有三個(gè)方面的指針：制度開放指針、行為開放指針和開放進(jìn)展指針。制度開放指針包括政府制度有多少種可以公開和查閱，有多少種不設(shè)密級(jí)，政策和規(guī)章有多少可以在公共場所（包括互聯(lián)網(wǎng)）上公布。行為開放指針包括政府決策項(xiàng)目的公開數(shù)目，行政聽政項(xiàng)目的公開數(shù)目和行政聽政次數(shù)、人數(shù)指針和公眾的評(píng)判指數(shù)，以及財(cái)務(wù)公開的數(shù)目。開放進(jìn)展指針包括有效時(shí)間內(nèi)對(duì)政府狀態(tài)的判斷程度。

政府開放性以不影響政府組織存在、不動(dòng)搖政府組織作用的發(fā)揮為前提。無限度的開放性政府會(huì)失去社會(huì)價(jià)值，會(huì)導(dǎo)致全社會(huì)無政府狀態(tài)。因此，強(qiáng)調(diào)開放性是強(qiáng)調(diào)政府開放性理性上的最大化。

三、開放性與社會(huì)化管理時(shí)代

公共管理時(shí)代對(duì)政府提出了更高的要求，內(nèi)容既不同與古典行政學(xué)時(shí)期，也不同與新公共管理時(shí)期，它要求政府以理性的開放姿態(tài)應(yīng)對(duì)一切挑戰(zhàn)。公共管理時(shí)代的基本特征是社會(huì)化管理趨勢日益明顯，公共物品的供給、公共資源的利用建立在全社會(huì)共同關(guān)注的基礎(chǔ)上，并且以提供公益物品、解決公共問題，實(shí)現(xiàn)公共利益為核心，政府職能市場化、政府權(quán)力分散化、公共服務(wù)社會(huì)化、政府管理企業(yè)化和政府治理，這是傳統(tǒng)狀態(tài)下的政府根本無法解決的問題。開放性是政府自我認(rèn)識(shí)的結(jié)果，是政府實(shí)現(xiàn)善治的開始，也只有在開放性的特征下，政府社會(huì)化管理的任務(wù)才能完成。

公共管理時(shí)代是全球化時(shí)代和知識(shí)產(chǎn)業(yè)興起的時(shí)代，開放性理念適應(yīng)了這兩大發(fā)展趨勢。全球化帶來的新的世界政治秩序、經(jīng)濟(jì)秩序和價(jià)值秩序沖擊著每一個(gè)國家，給每一個(gè)政府以新的機(jī)會(huì)、挑戰(zhàn)、權(quán)力和責(zé)任。只有開放性的政府，才能在這種沖擊下獲得新的機(jī)會(huì)，在各種挑戰(zhàn)面前解決一切可能出現(xiàn)的問題，依靠政府權(quán)力獲得政府利益。知識(shí)成為商品和知識(shí)產(chǎn)業(yè)的興起促使政府間、政府與社會(huì)間的互動(dòng)、協(xié)調(diào)關(guān)系加強(qiáng)。開放性政府能夠兼收并蓄，接受各類知識(shí)，同時(shí)使知識(shí)轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)力量。政府也因?yàn)楂@得了更多的知識(shí)而變得文明和信用。這兩大發(fā)展趨勢順應(yīng)了公共管理時(shí)代對(duì)政府發(fā)展環(huán)境的要求，也確定了政府必須有的開放性特征。在問題的另一面，公共管理時(shí)代的政府面臨著更多的動(dòng)態(tài)性問題（dynamicquestion）、復(fù)雜性問題（complexityquestion）與多樣性問題（diversityquestion），以開放的姿態(tài)解決這些問題是公共管理時(shí)代對(duì)政府的要求。

開放性理念能夠促使政府處理好公共管理時(shí)代政府的內(nèi)部關(guān)系問題。政府獲得權(quán)力和鞏固權(quán)力需要經(jīng)過一系列艱難的過程和面對(duì)各種各樣的關(guān)系，政府每一步行動(dòng)都是各種關(guān)系協(xié)調(diào)、控制與選擇的結(jié)果。政府的內(nèi)部關(guān)系通常是不透明的，外部關(guān)系則是清晰的。在政府內(nèi)部，政府統(tǒng)治與政府治理的關(guān)系、成本與效益的關(guān)系、行為與目標(biāo)的關(guān)系、組織者與管理者的關(guān)系等等方面都表現(xiàn)出極不透明的特點(diǎn)，政府自身利益分割上很難照顧各個(gè)方面，利益的侵占與沖突使得政府內(nèi)部常常出現(xiàn)不應(yīng)有的爭奪與矛盾斗爭，必要的妥協(xié)與退讓很難做到。而在政府外部，政府與市場可以互補(bǔ)，建立政府生態(tài)的平衡運(yùn)作機(jī)制，同時(shí)，政府與其它利益團(tuán)體之間通過談判可以達(dá)成一定的協(xié)議，通過退讓、妥協(xié)達(dá)到雙贏。因此，開放性更強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部關(guān)系的開放和透明、利益分割的開放與透明，矛盾的外化和解決矛盾的方法的透明，并由此使內(nèi)部關(guān)系與外部關(guān)系溝通，最終建立“政府內(nèi)部關(guān)系協(xié)調(diào)，外部關(guān)系順暢”的發(fā)展模式。

開放性理念能夠合理地解決政府與市場的關(guān)系問題。對(duì)國家權(quán)力的分配事實(shí)上是由受公眾委托的政府來承擔(dān)的。政府從誕生的那一刻起，就擁有最大的公共權(quán)力，在整個(gè)社會(huì)領(lǐng)域，政府作為占統(tǒng)治地位的社會(huì)主體對(duì)整個(gè)社會(huì)事務(wù)的安排有更大的主動(dòng)權(quán)和支配權(quán)。公共選擇理論與委托人理論以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)槔?，認(rèn)為政府失靈與市場失靈同時(shí)需要對(duì)方去干預(yù)和補(bǔ)救，但這種干預(yù)和補(bǔ)救是自愿的還是強(qiáng)迫的？還是外在制度的安排？顯然，是外在力量的作用，這種外在力量正是政府公共權(quán)力的力量，在政府與市場的關(guān)系中，政府更有主動(dòng)權(quán)和支配權(quán)。在一個(gè)封閉的政府里，政府不會(huì)自發(fā)地讓位于市場的干預(yù)，市場也不可能自發(fā)地進(jìn)行干預(yù)。一定意義上，市場的干預(yù)必須取得政府的認(rèn)可和支持。只有在開放的政府里，政府才會(huì)讓位于市場，并安排市場合理干預(yù)和補(bǔ)救因政府失靈而造成的損失。政府的開放性越強(qiáng)，開放度就越大，有效的市場補(bǔ)充就越充分，干預(yù)就越有效。因此，開放性是協(xié)調(diào)政府與市場關(guān)系，解決政府與市場矛盾的一劑良藥。在市場提供有效的服務(wù)的同時(shí)，一個(gè)開放性的政府懂得自己應(yīng)該做的和必須做的事情，即安德森（Anderson）所認(rèn)為的：（1）提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；（2）提供各種公共商品和服務(wù)；（3）協(xié)調(diào)與解決團(tuán)體沖突；（4）維護(hù)競爭；（5）保護(hù)自然資源；（6）為個(gè)人提供獲得商品和服務(wù)的最低條件；（7）保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。[歐文·E·休斯：公共管理導(dǎo)論，中國人民大學(xué)出版社，2001.]這樣，在整個(gè)社會(huì)生活領(lǐng)域，就會(huì)最終建立起一個(gè)“政府做，市場也做”的平等發(fā)展模式。

開放性理念解決了公共管理中政府的定位問題。在開放性特征下，政府組織的運(yùn)行即計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、總結(jié)、預(yù)算與人事七個(gè)方面是在公開狀態(tài)下進(jìn)行的，民眾和任何社會(huì)團(tuán)體對(duì)規(guī)章制度和解密文件的閱讀、查詢都是公開的和方便的。同時(shí)，政府的基本職能包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)諸方面也是開放的，因?yàn)?，政治的開放程度直接關(guān)系政治文明、政治穩(wěn)定和民主價(jià)值的實(shí)現(xiàn)；經(jīng)濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)完全依賴經(jīng)濟(jì)的開放程度；文化的開放與兼容更有利于文化的多元化和文化功能的最終完善；而社會(huì)功能的開放可以使更多的社會(huì)利益群體分擔(dān)社會(huì)事務(wù)，最終減輕政府的負(fù)擔(dān)。在開放理念下，政府的結(jié)構(gòu)應(yīng)該是透明的，盡管不同級(jí)別的政府組織結(jié)構(gòu)模式不盡相同，但其基本的要素是應(yīng)該清晰的。結(jié)構(gòu)的透明有利于對(duì)政府運(yùn)行成本進(jìn)行監(jiān)督，最終建立“透明政府”的結(jié)構(gòu)模式和運(yùn)行模式。

開放性理念有利于理解公共管理時(shí)代公共政策的實(shí)質(zhì)問題。公共管理時(shí)代，公共決策有兩層含義：其一是政府為自身發(fā)展制定必要的政策，其二是為社會(huì)制定規(guī)范和制度，包括符合私營部門和第三部門使用的規(guī)范與制度。政府決策最重要的是堅(jiān)持民主與科學(xué)原則的統(tǒng)一，最廣泛的民主意味著決策過程最大程度的開放，一切科學(xué)手段的采用意味著決策的正確率增強(qiáng)和能夠經(jīng)得起科學(xué)的檢驗(yàn)。開放性的政府可以最大限度地體現(xiàn)民主的原則，可以充分吸收科學(xué)家的意見和采用最科學(xué)的辦法進(jìn)行決策，使決策體現(xiàn)公共價(jià)值的實(shí)質(zhì)，即最大化地滿足公共利益和解決公共問題，最終建立“大家決策、大家參與”的科學(xué)模式。

開放性理念確立了政府在公共管理中的核心地位，并對(duì)政府提出了“做表率”的要求。政府是公共管理的核心，是公共政策的制定者和公共利益的分享者，但并不等于政府可以獨(dú)霸和支配公共領(lǐng)域的所有事務(wù)。開放性使政府作為公共部門與私人部門和第三部門最終建立平等的主體關(guān)系，同時(shí)更好地體現(xiàn)政府民主、響應(yīng)性、公正、公平的價(jià)值。政府必須以行動(dòng)證明自己是可以承擔(dān)和擁有這一核心地位的：一方面，所制定的公共政策不僅僅以政府自身利益為出發(fā)點(diǎn)，還應(yīng)兼顧社會(huì)各個(gè)團(tuán)體，特別是不制定歧視性政策和不平等政策；另一方面要保證社會(huì)制度的公平與公正。政府是核心、更是表率，政府開放，其它社會(huì)組織、包括私營部門和第三部門也應(yīng)該適度開放，最終實(shí)現(xiàn)“全社會(huì)開放”的完整體系。

篇（10）

一、引言

在當(dāng)今社會(huì)，隨著世界人口的增多，陸地資源的短缺，人類開始尋找新的資源，而遠(yuǎn)比陸地面積廣博的海洋資源進(jìn)入人類的視線，這造成了對(duì)海洋管理工作的難度和增大了海洋管理者的壓力，建立一個(gè)科學(xué)合理的海洋管理方式已經(jīng)被各國政府列為重點(diǎn)關(guān)注問題。海洋綜合管理的發(fā)展具有突出的戰(zhàn)略地位，因此，建立一個(gè)科學(xué)合理的海洋管理方式是我國當(dāng)前海洋管理工作科學(xué)發(fā)展必須要解決的重大課題，而通過對(duì)海洋行政管理這一學(xué)術(shù)問題的研究，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)海洋管理的關(guān)注。

二、 海洋管理與海洋行政管理的分析

（一）對(duì)海洋管理的分析

隨著人類社會(huì)的不斷發(fā)展，人類對(duì)資源的需求越來越高。因此，對(duì)海洋資源的利用越來越重要，海洋利益的各種矛盾也日益突出，一些沿海國家和政府為了爭取更多的海洋資源的利用，不考慮海洋資源的綜合發(fā)展，不顧后果惡性破壞、搶奪資源。為了管理這些諸多無序的行為，針對(duì)海洋資源與海洋利益的分配，在管理中將涉及到海洋的活動(dòng)都稱為海洋管理。在各類管理活動(dòng)中，它們之間的區(qū)別是很大的，不同性質(zhì)的管理在理論和實(shí)踐中也是不同的，其中一些是為了科學(xué)有效的利用和保護(hù)海洋資源，還有一些是為了增加經(jīng)濟(jì)效益。

（二）對(duì)海洋行政管理的分析

海洋管理的概念并不局限在對(duì)相應(yīng)海域進(jìn)行管理，從廣義上來說，海洋管理主要是基于政府層面對(duì)所轄海域進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)以及環(huán)境開發(fā)等項(xiàng)目的綜合性管理，當(dāng)前海洋資源管理的主要方向是經(jīng)濟(jì)開發(fā)方面，管理人類的海洋實(shí)踐。其實(shí)在這種情況下海洋管理與海洋行政管理的區(qū)別意義不大。在現(xiàn)實(shí)中很多時(shí)候政府不進(jìn)行對(duì)海洋的經(jīng)驗(yàn)和管理，在社會(huì)關(guān)系中人和人的活動(dòng)是政府特有的管理對(duì)象，而在海洋行政管理中，政府管理不是對(duì)以自然存在的海洋為對(duì)象，而是以人在各種海洋實(shí)踐活動(dòng)為其核心研究內(nèi)容。從另一方面來看，自然海洋的管理也是需要通過對(duì)人的海洋實(shí)踐活動(dòng)來進(jìn)行的，這就需要提高人的實(shí)踐能力和活動(dòng)的效率；海洋行政管理也需要在對(duì)人的活動(dòng)管理和海洋資源的利用效益方面同步提高。 在內(nèi)容方面來說，自然海洋的管理與對(duì)人的海洋實(shí)踐活動(dòng)的管理是相同的，但是，與海洋管理的最大的不同之處即海洋利益的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不是政府海洋行政管理直接的追求目標(biāo)，而其主要目標(biāo)是管理人的各種海洋實(shí)踐活動(dòng)。

三、 海洋行政管理學(xué)的理論基礎(chǔ)

所謂海洋行政管理主要是各地區(qū)根據(jù)劃分的海域界限，對(duì)海洋空間資源進(jìn)行合理利用的管理模式，對(duì)于海洋資產(chǎn)的經(jīng)營目的在于維護(hù)本國海洋資源的利益，實(shí)現(xiàn)海域價(jià)值的最大利用。海洋資產(chǎn)管理與國家利益、國際社會(huì)準(zhǔn)則有直接聯(lián)系，可以說，海洋資產(chǎn)管理是一種軌跡合作與公共道德準(zhǔn)則相適應(yīng)的開發(fā)性活動(dòng)。明確與建立與之相適應(yīng)的知識(shí)和理論，讓海洋行政管理得到迅速發(fā)展。建立有效地海洋行政管理學(xué)，推動(dòng)海洋行政管理公正、科學(xué)、高效地發(fā)展，促進(jìn)健康海洋事業(yè)的發(fā)展，豐富行政管理學(xué)的內(nèi)容。

行政管理學(xué)在海洋行政管理實(shí)踐中的科學(xué)合理的運(yùn)用，并在實(shí)踐活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)中進(jìn)一步完善海洋行政管理的基本理論和知識(shí)。海洋行政管理學(xué)的理論基礎(chǔ)主要分為兩方面：一是根據(jù)海洋行政管理，遵從行政管理的根本規(guī)律；二是分析總結(jié)海洋實(shí)踐活動(dòng)的規(guī)律，海洋行政管理是對(duì)海洋實(shí)踐活動(dòng)的管理，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)海洋實(shí)踐的特點(diǎn)。

（一）行政管理理論

從19世紀(jì)末20世紀(jì)初，就把行政管理作為一門學(xué)問來研究，行政管理學(xué)關(guān)系到多種學(xué)科的知識(shí)內(nèi)容，如哲學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)及行為科學(xué)等。海洋行政管理學(xué)的研究范疇根據(jù)行政管理學(xué)的學(xué)科結(jié)構(gòu)可以概括為：海洋行政管理學(xué)的理論基礎(chǔ)、海洋行政管理的主體運(yùn)行、海洋行政管理基本職責(zé)的落實(shí)。

（二）海洋實(shí)踐活動(dòng)的規(guī)律

從事海洋活動(dòng)要根據(jù)行政管理的對(duì)象及其活動(dòng)特點(diǎn)實(shí)施有效地行政管理，海洋行政活動(dòng)有的要在海上進(jìn)行，如監(jiān)測海洋環(huán)境的變化、監(jiān)查各類海洋實(shí)踐活動(dòng)、以及管理相關(guān)海洋公益活動(dòng)，這些都是要求海洋行政管理的主體必需具有一定的海洋知識(shí)和海上活動(dòng)技能。因此在海洋行政管理學(xué)的理論前提下總結(jié)了海洋實(shí)踐活動(dòng)的規(guī)律。一是要針對(duì)海洋行政管理的特定對(duì)象提出管理的目標(biāo)和任務(wù)，二是根據(jù)海洋活動(dòng)的具體實(shí)踐環(huán)節(jié)，要求管理者具備相應(yīng)的海洋知識(shí)，把握人類在海洋實(shí)踐活動(dòng)的規(guī)律。

（三）歸納海洋行政管理的歷史經(jīng)驗(yàn)

海洋管理要充分發(fā)揮出科學(xué)性，才能有效提高海洋行政管理的水平，對(duì)海洋行政管理經(jīng)驗(yàn)要不斷創(chuàng)新與改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)海洋管理的科學(xué)化發(fā)展，主要目的主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

1.海洋管理的方法應(yīng)當(dāng)向多元化目標(biāo)發(fā)展，人類經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必定帶動(dòng)活動(dòng)空間的擴(kuò)大，海洋資源的利用與管理必須以多元化方式進(jìn)行發(fā)展，而政府對(duì)于海洋管理的職能也需要進(jìn)一步擴(kuò)大，從而實(shí)現(xiàn)海洋行政最優(yōu)化管理。

2、管理方式方法的改變。海洋行政管理朝著現(xiàn)代化科學(xué)的發(fā)展，管理方式發(fā)生了以下幾個(gè)革命性的變化：一是法制化管理，二是資產(chǎn)化管理，三是運(yùn)用現(xiàn)代高科技手段來提高海洋的管理，四是為海洋活動(dòng)提供公益服務(wù)。

3、海洋行政管理體制的完善。如今在社會(huì)影響中日益增大海洋事業(yè)的發(fā)展，海洋行政管理的任務(wù)也在朝著多樣化的方向發(fā)展，建立健全完善的海洋行政管理體制日益重要。

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