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時間：2022-05-13 00:33:00
序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇新型城鎮(zhèn)化試點范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。
據(jù)介紹，此次試點對象將重點放在鎮(zhèn)改市工作。選擇鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的建制鎮(zhèn)，開展新型設(shè)市模式試點工作。建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的設(shè)市模式。按照城市設(shè)置和簡化行政機構(gòu)聯(lián)動原則，探索新設(shè)市城市的行政管理模式，合理增設(shè)城市建制，優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置，提高行政效能，降低行政成本。
對此，中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院相關(guān)人士在接受記者采訪時表示，從現(xiàn)階段人口流動方向來看，人口向大城市和小城市兩端聚集。
“從數(shù)據(jù)來看，我國57座人口百萬以上的特大城市集中了1.66億人，占全國城鎮(zhèn)人口的27%。20萬人以下的小城市與小城鎮(zhèn)，集聚了全部城鎮(zhèn)人口的51%。其中縣級單元聚集了全國新增城鎮(zhèn)人口的54.3%，是城鎮(zhèn)化的重要層級?！鄙鲜鋈耸勘硎?。
他認為，縣、鎮(zhèn)、新城新區(qū)歷史上一直是我國最基本最穩(wěn)定的行政治理單元，其包含政治、社會、經(jīng)濟與文化的最小完整系統(tǒng)。其優(yōu)勢在于可降低城鎮(zhèn)化成本、降低社會改革風(fēng)險。因此，從全國選取不同地區(qū)的基層單位進行綜合型社會試驗，可為推動頂層體制機制改革和基層社會經(jīng)濟全面發(fā)展提供有益探索。
而在試點內(nèi)容方面，將重點探索建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制、多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制、創(chuàng)新行政管理和降低行政成本設(shè)市模式、改革完善農(nóng)村宅基地制度等方面。
具體來看，試點重要內(nèi)容，是探索建立農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制。成本分擔(dān)包括，建立健全由政府、企業(yè)、個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制，根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分類，明確成本承擔(dān)主體和支出責(zé)任。
近年來，**鎮(zhèn)在市委、市政府及區(qū)委、區(qū)政府的關(guān)心與指導(dǎo)下，**鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了飛速的發(fā)展。為加大**鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化體制機制創(chuàng)新力度，積極探索具有特色的綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，努力將**鎮(zhèn)打造成為全市樣板鎮(zhèn)、示范鎮(zhèn)，根據(jù)市委、市政府及區(qū)委、區(qū)政府的相關(guān)要求，現(xiàn)將試點情況匯報如下：
一、基本建設(shè)情況
（一）群策群力部署規(guī)劃設(shè)計。立足長遠，規(guī)劃先行，累計投資近千萬元編制了**新區(qū)概念性規(guī)劃和啟動區(qū)控制性規(guī)劃設(shè)計、**鎮(zhèn)總體規(guī)劃（2013-2030）、**鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)（金樟組團**片區(qū)啟動區(qū)）控制性詳規(guī)、**村傳統(tǒng)村落保護性規(guī)劃、**鎮(zhèn)核心區(qū)村莊規(guī)劃，啟動了**鎮(zhèn)旅游小鎮(zhèn)及文石古村旅游專項規(guī)劃，提出了“鑄精品顯特色打造廬陵風(fēng)韻雅鎮(zhèn)，高標(biāo)準(zhǔn)快節(jié)奏建設(shè)美麗新區(qū)山水新城”的工作目標(biāo)。
（二）穩(wěn)扎穩(wěn)打搞好城鎮(zhèn)建設(shè)。一是穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。投資**余萬元新增總長**公里的“兩縱四橫”的鎮(zhèn)區(qū)路網(wǎng)，初步形成核心區(qū)路網(wǎng)框架，其中**大道已成為連貫吉泰走廊南北兩極的關(guān)鍵通道之一。完成小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“十個一”（**中心幼兒園、郊野公園、**廣場、群眾健身中心、步行街、集散地、垃圾中轉(zhuǎn)站、公共停車場、**醫(yī)院、鎮(zhèn)區(qū)農(nóng)貿(mào)市場）。二是穩(wěn)步完善公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)。改善鎮(zhèn)區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)“七個一”（鎮(zhèn)區(qū)污水處理站、連鎖商業(yè)超市、一批金融網(wǎng)點、水沖式公廁、自來水主管網(wǎng)、一批交通設(shè)施、天網(wǎng)工程），其中**廣場、群眾健身中心等場所成為鎮(zhèn)區(qū)群眾人氣聚集，休閑娛樂的好去處。三是穩(wěn)健創(chuàng)新體制機制改革。一方面，采取政府購買服務(wù)方式，通過市場化運營手段，將鎮(zhèn)域市政、環(huán)衛(wèi)等公共服務(wù)領(lǐng)域項目進行外包和績效考核，有效改善了全鎮(zhèn)整體面貌，創(chuàng)新了管理制度，進一步提升了管理水平。另一方面，我鎮(zhèn)組建了鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局，擴大了人員隊伍，加強對“兩違”、衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、水務(wù)等領(lǐng)域開展行政執(zhí)法，探索綜合整治機制。特別是在“兩違”管控方面，通過鎮(zhèn)執(zhí)法隊伍每日不定時巡查，村民、村干部兩級匿名舉報，農(nóng)村建房聯(lián)審制度三者結(jié)合的有效方式，摸索出符合**鎮(zhèn)情的“兩違”管控路子，對維護規(guī)劃的權(quán)威性和項目推進的及時性起到了關(guān)鍵作用。
（三）全心全意培育特色產(chǎn)業(yè)。一是大力豐富發(fā)展鎮(zhèn)區(qū)業(yè)態(tài)。鎮(zhèn)區(qū)建有商業(yè)步行街，商業(yè)店面已逾**多平米，形成集餐飲、五金、服飾、賓館、超市、物流等于一體的商業(yè)聚集區(qū)，進一步夯實鎮(zhèn)級經(jīng)濟社會發(fā)展實力，依托**及**流量，不斷發(fā)展餐飲、住宿等服務(wù)業(yè)。二是著力推進發(fā)展職業(yè)教育。初步劃定職業(yè)教育園區(qū)建設(shè)范圍，現(xiàn)已啟動職業(yè)教育園區(qū)征遷工作、園區(qū)整體規(guī)劃設(shè)計工作。三是加快保護開發(fā)**古村傳統(tǒng)村落。強化古村保護開發(fā)小組、村民理事會等村民自治組織力量，為古村旅游項目奠定廣泛的群眾基礎(chǔ)。完成編制《**村傳統(tǒng)村落保護規(guī)劃》工作，全面完成村莊環(huán)境整治工作，力爭獲取中國傳統(tǒng)村落保護發(fā)展建設(shè)資金。啟動**村傳統(tǒng)村落保護工程規(guī)劃設(shè)計，積極探索引進旅游公司參與保護開發(fā)的商業(yè)模式。
二、存在的問題
在取得一定成績的同時，還必須清醒認識到工作中存在的一些困難和不足：
一是平臺建設(shè)受客觀因素制約。土地、資金、人才等發(fā)展瓶頸仍廣泛存在，特別是鎮(zhèn)區(qū)核心范圍內(nèi)劃定的基本農(nóng)田過多、用地指標(biāo)不足等制約因素，致使許多鎮(zhèn)重點項目難以推進實施，同時受經(jīng)濟下行等要素制約，項目招引落地困難，進一步加大城鎮(zhèn)建設(shè)壓力。
二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展培育遭遇瓶頸。**鎮(zhèn)自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不足，市場競爭力較弱，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培育和人氣聚集受先天影響較大，受社會經(jīng)濟整體環(huán)境影響，工業(yè)企業(yè)發(fā)展阻力加大，投資者的觀望心理影響到鎮(zhèn)區(qū)重點項目的落地。
三是攻堅克難的阻力仍然存在。重點工程項目多，涉及征遷工作多，戰(zhàn)線較長，觸及群眾利益面廣，遺留問題處置難，舊的方式方法已不再適用，矛盾化解的長效機制未能建立完善，社會維穩(wěn)管控壓力大。
四是干部隊伍人才還需配齊。大部分機關(guān)干部隊伍年齡偏大，政策法規(guī)認知和相關(guān)城鎮(zhèn)建設(shè)管理水平偏低，適應(yīng)不了當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)新形勢、新問題、新治理，需要加強城鎮(zhèn)建設(shè)管理人才隊伍建設(shè)，多渠道引進建設(shè)、司法、發(fā)改、土地管理等口子人才的引進。
三、具體措施
牢牢抓住**鎮(zhèn)改革試點等多重發(fā)展機遇，堅持“以人的城鎮(zhèn)化為核心，以提升質(zhì)量為關(guān)鍵，以推進綠色城鎮(zhèn)化為特色”的發(fā)展思路，努力將**打造成為人氣聚集、業(yè)態(tài)豐富、生活智能、人文底蘊厚重的綠色生態(tài)雅鎮(zhèn)。
全國政協(xié)委員、成都市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局副局長多央娜姆建議支持成都等城市開展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點。
多央娜姆委員認為作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，成都以破解“三農(nóng)”問題為突破口，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的思路推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，率先在全國將城市和農(nóng)村作為整體進行一元規(guī)劃、實施農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和全域成都的統(tǒng)一戶籍制度改革。在全國率先實現(xiàn)農(nóng)民在市域范圍自由遷徙，打破城鄉(xiāng)二元體制壁壘；推動交通、通信、能源、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施整體提升并向農(nóng)村延伸，補齊城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施短板；推動城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)社保均衡發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距，成都近年來大力實施“五大興市戰(zhàn)略”，構(gòu)建了由1個特大中心城市、7個衛(wèi)星城、6個區(qū)域中心城、10個小城市、169個特色鎮(zhèn)、約2800個農(nóng)村新型社區(qū)組成的市域城鎮(zhèn)體系。城鎮(zhèn)化率由2000年的53.7%提升至2012年的68.4%。成都的城鎮(zhèn)化建設(shè)是在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展大背景下推進的，具體做法和發(fā)展目標(biāo)與新型城鎮(zhèn)是基本一致的。這些對成都下一步推進新型城鎮(zhèn)化打下了良好的基礎(chǔ)。
多央娜姆委員說，成都區(qū)域是典型的大城市帶大郊區(qū)，在中西部大城市中具有代表性。全市常住人口1417.9萬人，戶籍人口1173.4萬人，其中中心城區(qū)建成區(qū)常住人口約670萬，正由城鎮(zhèn)化加速期向成熟期過渡。中心城市首位額度過高，缺乏大城市，中小城市發(fā)育不足。城市各區(qū)域的城鎮(zhèn)化水平差異明顯，明顯是三個層次，中心城區(qū)類似沿海地區(qū)，城鎮(zhèn)化率達96.7%；近郊區(qū)類似中部，城鎮(zhèn)化率為49.8%；遠郊區(qū)是典型西部，城鎮(zhèn)化率只有34.3%。土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化，在城市建成區(qū)快速擴張的同時，城市拓展區(qū)居民入住率低。人口分布不合理，中心城區(qū)聚集了超過50%的人口，近遠郊城鎮(zhèn)人口吸納能力明顯不足。資源環(huán)境約束日益明顯，土地資源日益稀缺，水、電、氣等供給緊張，水、大氣等環(huán)境質(zhì)量不容樂觀等。此外，市外轉(zhuǎn)移人口融入和市民化成本分攤問題、城鎮(zhèn)化建設(shè)資金來源問題、城市管理體制改革等都具有代表性。
作為西部特大中心城市，成都近年來吸納了大量市外和省外人口，目前常住人口中外來人口達245萬人左右。開展試點，可以為建立完善財政轉(zhuǎn)移支付、土地指標(biāo)與人口流入流出掛鉤的利益及成本分攤機制提供借鑒和經(jīng)驗。成都在推進新型城鎮(zhèn)化進程中，將大力培育和發(fā)展大城市、中等城市和小城市，以疏解中心城市人口，吸納人口轉(zhuǎn)移，而且正在開展中小城市管理體制改革試點，可以為改革創(chuàng)新城市管理體制提供借鑒和經(jīng)驗。
此外，還可以在農(nóng)民工市民化的成本分攤機制、“城市病”治理、完善市域城鎮(zhèn)體系、建立可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資體制等方面積極探索實踐，為全國全面推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供借鑒和經(jīng)驗。 責(zé)編/郝祥平
中圖分類號：29921文獻標(biāo)識碼： A文章編號： 02575833（201）03005203
作者簡介：陶友之，上海社會科學(xué)院部門經(jīng)濟研究所研究員（上海200020）
黨的十提出的城鎮(zhèn)化，是新型的城鎮(zhèn)化，與過去的城鎮(zhèn)化、或是城鄉(xiāng)一體化有著很大不同。認識這一點，十分重要，不僅能避免走彎路，而且能健康有序地推進城鎮(zhèn)化。這里所說的“鎮(zhèn)”，不僅是指農(nóng)村中政權(quán)最基本單位的“鎮(zhèn)”，而是泛指城市與農(nóng)村之間的政權(quán)單位，可以是
鎮(zhèn)、也可以是“縣”，甚至是“市”（地級市和縣級市）。根本點是看它們在聯(lián)接農(nóng)村中是否起著紐帶的作用。
在推進新型城鎮(zhèn)化中，為什么重點在“鎮(zhèn)”呢？
一、 “鎮(zhèn)”的作用來于對歷史教訓(xùn)的認識
改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，盡快解決農(nóng)村窮，農(nóng)民苦，農(nóng)業(yè)真落后，是黨和政府早就想解決的問題。提出城鄉(xiāng)一體化也好，提出加快城鎮(zhèn)化建設(shè)也好，但結(jié)果都不理想，沒有達到預(yù)期的結(jié)果，造成原因可能很多，而其中最主要的一個原因，是在認識上出了偏差，存在著兩種傾向：
一種傾向是，一談城鎮(zhèn)化，認為重點在“城”，于是拼命在“城”上做文章，圈土地，搞基建，把“城”越搞越大。土地不夠，就往外拓展，先吞近鄰鎮(zhèn)，再并附近區(qū)，還不夠，就吃所屬縣……。城市是搞大了，但農(nóng)村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)面貌依舊，俗稱這是不斷“攤大餅”。結(jié)果使城市膨脹化，農(nóng)村空心化，城鄉(xiāng)差距進一步擴大。此路當(dāng)然不能再走了。
另一種傾向是，認為城鄉(xiāng)一體化，重點在“村”，于是就忙于建新農(nóng)村，搞居住集中，強迫農(nóng)民上樓?；蚴歉銕组g圖書館、閱覽室，或是養(yǎng)老院、活動室……，稱之謂“建設(shè)新農(nóng)村”。至于農(nóng)村中存在的“三大”難點，即農(nóng)村窮、農(nóng)民苦、農(nóng)業(yè)真落后的“三農(nóng)”問題，濤聲依舊。群眾稱之謂這種新農(nóng)村建設(shè)，是在玻璃房里種“樣板田”。
那末，黨的十提出的城鎮(zhèn)化，該怎樣正確認識，重點在哪里？我認為重點在“鎮(zhèn)”，只有抓住了“鎮(zhèn)”這個中心環(huán)節(jié)，才能帶動“城與鄉(xiāng)”兩頭，向新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。
二、 “鎮(zhèn)”是帶動“城、鄉(xiāng)”兩頭的中間環(huán)節(jié)
實施新型城鎮(zhèn)化，要求推進工業(yè)化和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高全國人民的生活水平，最終消滅“三大差別”，即城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別和體腦差別。在實施城鎮(zhèn)化中如果把重點放在“城”，那必然是“城”單騎突進，把農(nóng)村與農(nóng)業(yè)更是拋在后面，因為它無法直接帶動農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，結(jié)果使城鄉(xiāng)差距更大；如果把重點放在農(nóng)村，像過去那樣搞新農(nóng)村建設(shè)，建幾幢房，修幾條路，就某個農(nóng)村來說，可以改變一些面貌。而農(nóng)民苦、農(nóng)村窮、農(nóng)業(yè)真落后的“三農(nóng)”問題仍然無法解決。如果把重點放在“鎮(zhèn)”，情況就不同了?！版?zhèn)”可以起到“承城、啟村”的作用。
新型城鎮(zhèn)化的一大容，是推進工業(yè)化。工業(yè)化有“質(zhì)與量”兩個方面的要求?！百|(zhì)”代表著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，由傳統(tǒng)工業(yè)向新型工業(yè)、或說向高端裝備制造業(yè)、信息技術(shù)工業(yè)發(fā)展，這當(dāng)然主要是現(xiàn)有大中“城市”中的任務(wù)。而推進工業(yè)化，還有一個“量”上的要求，即要求在全國、全省、各城市的區(qū)域上有一個合理的布局。合理布局當(dāng)然不是天女散花，回復(fù)到過去那樣村村冒煙的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)狀態(tài)。而是說根據(jù)地情與市情，把城市中有些工業(yè)安排到“鎮(zhèn)”去，使各鎮(zhèn)形成各自的工業(yè)特色，圍繞著某一城市協(xié)調(diào)發(fā)展。不僅工業(yè)是這樣，服務(wù)業(yè)也是這樣。城市中某些服務(wù)業(yè)也可以有選擇地擴散到“鎮(zhèn)”去，發(fā)揮“鎮(zhèn)”的優(yōu)勢，形成“鎮(zhèn)”的特色。
城市中的這些擴散或布局，直接到農(nóng)村行不行？不行。因為不論是工業(yè)布局，還是服務(wù)業(yè)拓展，都需要有一定的條件。首先是要有一定的人，不僅需要勞動力有來源，而且要有一定消費市場；二是要有一定交通設(shè)施和基礎(chǔ)建設(shè)，使原材料和產(chǎn)品進得來，出得去；三是要有一定技能和文化的人才，能招得進，留得住……。大多數(shù)的“鎮(zhèn)”初具這個條件，或稍加補充，就能勝任。農(nóng)村就不行，大多數(shù)農(nóng)村還處于分散、落后狀態(tài)。否則，就會投資巨大，困難重重，進度很慢，效益極差，最后難以為繼。
“鎮(zhèn)”不僅有承“城”的優(yōu)勢，而且還有啟“村”的特點?！版?zhèn)”離農(nóng)村近，或者本身就在農(nóng)村之中，熟悉農(nóng)民，了解農(nóng)村。它能把城市文化、工業(yè)發(fā)展、生活文明及時地傳到農(nóng)村、影響農(nóng)村。且通過農(nóng)民變市民、生產(chǎn)與服務(wù)，產(chǎn)、供、銷一條龍等形式，把農(nóng)村與農(nóng)民帶動起來，改變落后與窮苦面貌，從而縮小城鄉(xiāng)差距，推進城鎮(zhèn)化的進程。
三、 “鎮(zhèn)”是吸納農(nóng)民變市民的“大盆地”
農(nóng)民變市民，或說農(nóng)民工變市民，這是新型城鎮(zhèn)化中的一個重要容。怎么變？在現(xiàn)已進城的25億左右農(nóng)民，主要是通過提高城市化率逐步吸鈉。每年提高一個百分率的城市化率，就有1000萬農(nóng)民工變市民，但這是一個漫長的過程?！吧?、青、天”，“深、京、廣”即上海、青島、天津、深圳、北京、廣州等大中城市，人口幾乎已達到極限，難以有大的吸納，極需有“鎮(zhèn)”等小城市發(fā)展，接納這個任務(wù)。
農(nóng)民工變市民，這僅是當(dāng)前解決已進城務(wù)工農(nóng)民的一個方面。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高，今后還會有大量剩余農(nóng)民出來，再到城市中去就業(yè)？一般城市已容納不了，而且農(nóng)民別妻離子，跋山涉水，全往城市里跑，這種務(wù)工只能是特殊時期的產(chǎn)物，不可長此下去。因為，它一面雖促進了城市繁榮，另一面卻使農(nóng)村變得更加落后，城鄉(xiāng)差距更加擴大。今后剩余農(nóng)民，主要應(yīng)在就近的市、縣、鎮(zhèn)就業(yè)，早上別家進廠勞動，晚上下班回家團聚，這是今后農(nóng)民變市民的主要形式，也是主要渠道，這將是“鎮(zhèn)”今后的重大吸納任務(wù)。
四、 “鎮(zhèn)”是形成城市群的聯(lián)接點
國家“十一五”規(guī)劃綱要中首次提出“要把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主要形態(tài)”，國家“十二五”規(guī)劃綱要提出“科學(xué)規(guī)劃城市群內(nèi)各城市功能定位和產(chǎn)業(yè)布局”，黨的十報告則進一步強調(diào)“科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局”。國家和黨的這一系列要求的提出，說明今后城市的發(fā)展，不是孤立地發(fā)展某一個城市，而是要求形成分工有別，各具特色，大中小有序、協(xié)調(diào)發(fā)展的城市群體。因為只有這樣，才有優(yōu)勢互補，分工協(xié)作，創(chuàng)造新的生產(chǎn)力。否則，即是個別城市的畸形發(fā)展，給國家和人民帶來損失。
現(xiàn)在全國雖已有五個城市群，從南到北，依次是“珠三角城市群”、“成渝城市群”、“長三角城市群”、“長江中游城市群”、“環(huán)渤海城市群”。但在每一個城市群中，離國家的要求頗遠。不僅是功能定位不明、產(chǎn)業(yè)布局雷同、規(guī)模不很合理……。更在于有發(fā)揮好大、中、小城市各自的優(yōu)勢，起到協(xié)作創(chuàng)造新的生產(chǎn)力的作用。
在實施新型城鎮(zhèn)化中，就需解決這些問題。怎么決？其中之一，就須科學(xué)合理地發(fā)揮“鎮(zhèn)”的作用。以“鎮(zhèn)”為中心環(huán)節(jié)，調(diào)整各城市的規(guī)模，根據(jù)歷史和現(xiàn)狀的優(yōu)勢，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局……。不僅使每個城市群中能優(yōu)勢互補，協(xié)作創(chuàng)造新的生產(chǎn)力，而且使全國五大城市群能揚長避短，形成合力，在同量資源的消耗下，為國家和人民創(chuàng)造更多的財富。
五、 “鎮(zhèn)”是未來的新城市
“十三五”時期，我國要全面建成小康社會，國內(nèi)生產(chǎn)總值和居民人均收入水平要翻一番。為此，今后五年我國經(jīng)濟增長率年均必須在6.5%以上。但是，從目前的國內(nèi)外形勢看，世界經(jīng)濟復(fù)蘇緩慢并復(fù)雜化，對中國的需求明顯下滑，國內(nèi)需求也嚴(yán)重不足，投資增長率和消費增長率連續(xù)6年下降。從供給看，占社會總投資58%的制造業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)，銷售困難，效益下滑，投資下降。這意味著要保持6.5%以上的經(jīng)濟增長速度，必須尋找有效的發(fā)展動力。
從可供選擇的領(lǐng)域分析，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一個重要動力源泉，但成長速度過慢，難以迅速填補傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)被淘汰、轉(zhuǎn)移留下的空間。而新型城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟增長的現(xiàn)實源泉。2015年我國在外打工的農(nóng)民工總量27747萬人，按照新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，到2020年將其中的一億人口轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻袢丝冢瑫a(chǎn)生巨量的投資和消費需求。
根據(jù)我們的研究，到2020年如果每年新增城鎮(zhèn)人口2000萬和1500萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，每年將會帶來投資和消費至少2.25萬億，最高可帶來4.9萬億元的需求，對經(jīng)濟增長的貢獻分別為3.5到6.8個百分點。由此可見，今后如果體制改革到位、政策措施配套得力，新型城鎮(zhèn)化確實能為經(jīng)濟增長帶來巨大貢獻。另外，同工業(yè)化相比，城鎮(zhèn)化的推進能消耗大量工業(yè)產(chǎn)品，有利于“去產(chǎn)能”、“去庫存”，而工業(yè)化是增加供給。當(dāng)前和今后一個時期，我國的主要矛盾是供給大于需求，產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，積極推進新型城鎮(zhèn)化可協(xié)調(diào)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的關(guān)系，大大緩解產(chǎn)能過剩矛盾，矯正長期扭曲的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。
城鎮(zhèn)化可為供給側(cè)改革和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型提供支撐平臺
城鎮(zhèn)化不僅能創(chuàng)造巨量的有效需求，還能創(chuàng)造可觀的有效供給。與農(nóng)村相比，城鎮(zhèn)是資本、技術(shù)、人力資源、交通物流、通訊設(shè)備等要素集聚強度最高的區(qū)域，也是公共服務(wù)供給效應(yīng)發(fā)揮最充分的地區(qū)?；谶@些優(yōu)勢，城鎮(zhèn)化過程中人口集聚可帶來服務(wù)業(yè)的快速成長。根據(jù)中國30多年來的數(shù)據(jù)分析，城鎮(zhèn)化率每提高一個百分點，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重提高0.61個百分點，就業(yè)比重提高0.72個百分點。按照絕對數(shù)量計算，到2020年城鎮(zhèn)化率達到60%，第三產(chǎn)業(yè)累計增加就業(yè)人數(shù)7250萬人，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重到2020年達到53.5%。
同時，制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級所需要的技術(shù)創(chuàng)新活動，大部分都是在城鎮(zhèn)開展和完成的，城鎮(zhèn)為技術(shù)研發(fā)和推廣提供了難得的支撐平臺，是人力資本提高和知識積累的大熔爐。制造業(yè)發(fā)展所需要的郵電通訊、金融保險、物流、法律、會計、信息咨詢、技術(shù)咨詢、新聞出版、廣播電視等新興服務(wù)業(yè)，也是城市能創(chuàng)造的有效供給。因此，工業(yè)化推進到一定階段后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級必須依賴城鎮(zhèn)化的推進來完成。當(dāng)前，我國制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級最需要的人力資本、技術(shù)創(chuàng)新以及公共服務(wù)，恰恰是新型城鎮(zhèn)化推進過程中能提供的。因此，城鎮(zhèn)化的推進與制造業(yè)乃至產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整密切相關(guān)。
新型城鎮(zhèn)化可助推中國邁向發(fā)達的高收入國家
經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國已經(jīng)從低收入國家發(fā)展成為中上等收入國家。下一階段，我國經(jīng)濟社會發(fā)展將要向發(fā)達的高收入國家行列邁進。需要強調(diào)的是，當(dāng)一個經(jīng)濟體從中上等收入向高收入階段邁進時，需要構(gòu)建兩個社會，一個是以城市人口占絕大多數(shù)的市民化社會，另一個是以中等收入階層為主體的橄欖型社會。
這兩個社會的構(gòu)建與形成，都必須以城鎮(zhèn)化為載體。因為市民化社會的建立就是城鎮(zhèn)化本身的內(nèi)容，中產(chǎn)階層成長大都是在城市完成的。根據(jù)國際經(jīng)驗，當(dāng)發(fā)達國家從中上等收入跨入高收入階段時，該經(jīng)濟體的城市化率一般都超過70%。目前，高收入國家城市化率平均在80%以上。這一時期，城鎮(zhèn)發(fā)展恰恰能為中等收入階層集聚和成長提供主要空間，顯然城鎮(zhèn)化也是推動社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的動力來源。到本世界中葉我國要實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興、經(jīng)濟社會發(fā)展水平達到發(fā)達的高收入國家的中等水平，從目前情況看，我們所要實現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化水平和所要達到的中產(chǎn)階層比例，還有相當(dāng)大的距離。
目前，我國的常住城鎮(zhèn)化率為56%，戶籍城鎮(zhèn)化率約37%，中產(chǎn)階層人口比例僅有20%左右。面對現(xiàn)實困境和未來發(fā)展，中國必須加快推進新型城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化是我國轉(zhuǎn)變發(fā)展方式動力、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略選擇。
加快推進新型城鎮(zhèn)化需改變?nèi)齻€滯后
《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014―2020）》提出，到2020年我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)是，常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率縮小2個百分點左右，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。面對經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化的近中期目標(biāo)和長遠目標(biāo)，加快推進新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為必然。但是，當(dāng)前國內(nèi)還有不少人認為我國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)很快了，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)了過度城鎮(zhèn)化。從1978年到2015年我國城鎮(zhèn)化率由17.92%提高到56%，城鎮(zhèn)化率平均每年增加1個百分點以上，這種速度在世界上是少有的。但是，同我國的經(jīng)濟發(fā)展水平、工業(yè)化進程、要素匹配程度相比，我國城鎮(zhèn)化還比較落后。
一是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展明顯滯后于工業(yè)化進程。目前我國已經(jīng)處于工業(yè)化中后期階段，但城鎮(zhèn)化進程明顯滯后。2015年我國人均GDP7590美元，第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重達40.53%，但城鎮(zhèn)化率（常住人口）僅為56%，低于錢納里測算的65.8%的國際經(jīng)驗值。
二是戶籍人口城鎮(zhèn)化滯后于常住人口城鎮(zhèn)化。近年來，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距呈不斷擴大趨勢。目前，常住人口城鎮(zhèn)化率已達到56%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化水平剛剛達到37%左右，兩者差距從2000年的10.1個百分點，擴大到目前約19個百分點。
三是人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化。改革開放以來我國的城鎮(zhèn)化以土地城鎮(zhèn)化為主，20世紀(jì)90年代后這種趨勢更加突出。由此導(dǎo)致土地進城速度遠遠快于農(nóng)民進城速度。按國際公認標(biāo)準(zhǔn)，土地城鎮(zhèn)化速度與人口城鎮(zhèn)化速度之比的合理區(qū)間為1―1.12∶1。2000―2014年，我國城市建設(shè)用地面積擴大了1.26倍，而城鎮(zhèn)常住人口增長了0.63倍，速度之比為2∶1，若按戶籍人口計算比值更高，兩者都遠遠高于國際標(biāo)準(zhǔn)上限。
造成我國城鎮(zhèn)化三個滯后的原因既有體制因素，也有政策因素，其中缺乏農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本分擔(dān)機制，是抑制城鎮(zhèn)化進程的重要因素。當(dāng)前，各級城鎮(zhèn)政府、企業(yè)都想充分分享傳統(tǒng)體制下農(nóng)民進城的低成本紅利，卻不愿承擔(dān)或很少承擔(dān)農(nóng)民市民化的公共成本。在此制約下，農(nóng)民進城只是勞動力供給者，而不是真正的市民，由此他們無法正常轉(zhuǎn)化為城市消費者。這些人往往將既期消費壓到最低，實現(xiàn)儲蓄最大化。因此，在現(xiàn)有體制作用下，城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟增長的作用就被歪曲了。
需盡快建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制
城鎮(zhèn)化核心是人的市民化，而市民化的關(guān)鍵是進城農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)所需要的成本應(yīng)有相應(yīng)的承擔(dān)主體。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化產(chǎn)生的成本，可分為公共成本和個人成本。其中公共成本包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療養(yǎng)老保障、義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、住房保障、公共文化供給等，個人成本是城市生活成本、個人承擔(dān)的社會保障成本、住房成本、子女教育、機會成本等等。在兩類成本中，政府和企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)公共成本，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口應(yīng)承擔(dān)個人成本。
在公共成本中，中央政府、地方政府、企業(yè)在城鎮(zhèn)化中應(yīng)科學(xué)、合理劃分相應(yīng)的支出責(zé)任，建立有利于推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本分擔(dān)機制。
檢驗通州當(dāng)前的階段性試點成效，對于全國的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義。
人的城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)三大模式
新型城鎮(zhèn)化突出的是人的城鎮(zhèn)化。通州區(qū)以北京城市副中心建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求出發(fā)，本著以點帶面、示范引導(dǎo)、有序推開的原則，重點推進外來常住人口和本區(qū)農(nóng)民市民化，在區(qū)級層面制定完善相關(guān)實施路徑和配套政策、統(tǒng)籌推進的同時，重點選取潞城鎮(zhèn)、臺湖鎮(zhèn)、于家務(wù)鄉(xiāng)三個具有代表性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)先行先試推進新型城鎮(zhèn)化。
三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)因地制宜，試點了三種不同的模式：
潞城鎮(zhèn)是北京建設(shè)城市副中心的重要承載地，通過棚戶區(qū)改造，探索以棚戶區(qū)改造為抓手建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式。臺湖鎮(zhèn)是北京城市邊緣集團和二道綠隔地區(qū)的重點區(qū)域，通過開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地統(tǒng)籌利用試點，探索農(nóng)村集體土地參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新模式。于家務(wù)鄉(xiāng)是全國“四化同步”的試點地區(qū)，通過以農(nóng)村集體建設(shè)用地整治為抓手，探索新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合的發(fā)展模式。
具體而言，潞城模式主要依托棚戶區(qū)改造推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，特征是棚戶區(qū)改造+重大項目帶動+行政辦公區(qū)建設(shè)。即通過棚戶區(qū)拆遷、轉(zhuǎn)非，實現(xiàn)轉(zhuǎn)非農(nóng)民“帶著資產(chǎn)上樓”、“失地不失業(yè)”的可持續(xù)發(fā)展新型城鎮(zhèn)化；通過引進重大項目和建設(shè)行政辦公區(qū)，推進新型城鎮(zhèn)化跨越發(fā)展。
臺湖模式則突出整治集體經(jīng)營性建設(shè)用地，實現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展，特征是集體建設(shè)用地整治+城鄉(xiāng)結(jié)合部整治+棚戶區(qū)改造。即臺湖鎮(zhèn)圍繞產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效、社保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)環(huán)境改善目標(biāo)，以集體經(jīng)營性建設(shè)用地整治為主，結(jié)合城鄉(xiāng)結(jié)合部整治和重點村棚改，通過拆除低效分散的工業(yè)大院用于還耕還綠，將騰退出的集體建設(shè)用地集中置換到產(chǎn)業(yè)園區(qū)；通過重大項目建設(shè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地的減量提質(zhì)，解決農(nóng)民社保，改善生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局。
于家務(wù)模式通過以宅基地為主的集體建設(shè)用地綜合整治，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，特征是宅基地統(tǒng)籌利用+中心鎮(zhèn)開發(fā)+特色村建設(shè)。即以農(nóng)村建設(shè)用地的綜合整治為核心，通過遷村并點、企業(yè)騰退、指標(biāo)置換等方式，引導(dǎo)18個遷并村土地向中心區(qū)、次中心區(qū)和科研創(chuàng)新區(qū)三大組團集中；通過就地城鎮(zhèn)化，保留4個特色村；通過集體建設(shè)用地和農(nóng)用地的統(tǒng)一流轉(zhuǎn)、統(tǒng)籌開發(fā)、規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)農(nóng)民增收和就地城鎮(zhèn)化。
實現(xiàn)的方式
經(jīng)過幾年探索，通州已經(jīng)接近完成國家賦予的試點任務(wù)，目標(biāo)又是如何實現(xiàn)的呢？
這主要得益于通州結(jié)合棚改建立的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制。借助試點通州編制完成了外來人口梯度賦權(quán)積分指標(biāo)體系。結(jié)合棚改的推進，初步確立本地農(nóng)民就地市民化成本分擔(dān)機制，經(jīng)測算農(nóng)轉(zhuǎn)非人員安置成本約為70萬元/人。政府、企業(yè)或村集體、個人的成本分擔(dān)責(zé)任為：政府主要承擔(dān)道路交通、市政設(shè)施、義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等設(shè)施建設(shè)公共治安費用，以及就業(yè)培訓(xùn)等公共成本支出；企業(yè)或村集體承擔(dān)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保險，企業(yè)要落實農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，加大職工技能培訓(xùn)投入，承擔(dān)就業(yè)補助費用等成本；個人承擔(dān)醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、子女教育、就業(yè)技能培訓(xùn)等資金。
為解決試點的資金來源，通州多渠道融資，建立了多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資體制。
首先是政銀合作，建立新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金。通州區(qū)新型城鎮(zhèn)化200億元的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，已被列入北京市財政局和中國農(nóng)業(yè)銀行共同設(shè)立的北京城市副中心建設(shè)發(fā)展基金首批項目名單，基金采取股債貸聯(lián)動的新型投融資模式，資金參與將結(jié)合具體項目采取“一事一議”的方式。后續(xù)將結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級發(fā)展等領(lǐng)域可實施PPP模式的項目吸引金融機構(gòu)和實業(yè)資本共同參與。
其次是利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，探索在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式。通過制定出臺《通州區(qū)關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作（PPP）模式的實施意見》，重點在市政基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)設(shè)施等領(lǐng)域推廣PPP模式，將PPP項目中政府負擔(dān)部分納入財政預(yù)算，對PPP項目簡化審批流程，提高審查效率。廣泛吸引社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減輕政府財政負擔(dān)及社會主體投資風(fēng)險。目前“碧水再生水廠升級改造工程及配套管網(wǎng)”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施及管線打捆”兩個項目作為實質(zhì)性探索正在實施，主要采取“企業(yè)建廠+政府配網(wǎng)”模式，后續(xù)將結(jié)合新型城鎮(zhèn)化工作推進建立PPP項目庫。
再者是整合政策性資金，加大公共財政對農(nóng)村的傾斜支持力度。在試點中，通州堅持公共財政向農(nóng)村傾斜、基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，將市級轉(zhuǎn)移支付資金、獎勵資金、村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補資金、區(qū)級資金等各項政策性資金集成整合，用于推動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大氣治理、用能方式優(yōu)化、鄉(xiāng)村環(huán)境改善等，夯實城鄉(xiāng)一體化基礎(chǔ)。
試點幾年間，通州的體制機制多方面得以改革創(chuàng)新。
從規(guī)劃層面看，通州堅持規(guī)劃先行，編制了新型城鎮(zhèn)化及集體建設(shè)用地利用規(guī)劃。北京市規(guī)劃國土委、市發(fā)展改革委、市農(nóng)委等部門牽頭開展通州區(qū)總規(guī)修編及專項規(guī)劃編制、專題研究工作，通州區(qū)新型城鎮(zhèn)化和集體建設(shè)用地利用規(guī)劃是17個專項規(guī)劃之一，目前已制定工作方案，確定配合部門及技術(shù)承擔(dān)單位，正在開展數(shù)據(jù)收集、現(xiàn)狀調(diào)研、專家研討等前期工作。
從功能疏解看，通州逐步加大非首都功能疏解力度，騰退了大量的發(fā)展空間。特別是工業(yè)企業(yè)的調(diào)整退出，通州研究出臺《通州區(qū)產(chǎn)業(yè)調(diào)整退出工作實施方案》、《通州區(qū)工業(yè)調(diào)整退出工作獎勵暫行辦法》、《通州區(qū)調(diào)整退出工業(yè)企業(yè)能耗評估工作實施方案》等12個文件。截至目前，累計已有549家工業(yè)調(diào)整退出企業(yè)實現(xiàn)停產(chǎn)，其中市級調(diào)整退出任務(wù)42家工業(yè)企業(yè)中已有37家實現(xiàn)停產(chǎn)；另有285家工業(yè)企業(yè)簽訂調(diào)整退出承諾書。全區(qū)疏解及升級改造市場累計已完成25家，疏解商戶820戶，疏解從業(yè)人員2000余人。
從政策集成角度看，通州著重推進了集體建設(shè)用地統(tǒng)籌利用。通州區(qū)借助試點，編制完成了《通州區(qū)疏解非首都功能產(chǎn)業(yè)調(diào)整退出及新型城鎮(zhèn)化試點工作優(yōu)化利用土地實施意見》、《通州區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作優(yōu)化利用土地集體土地資源減量整合辦法》、《北京市通州區(qū)確認農(nóng)村土地所有權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)實施辦法》等土地利用和主體設(shè)立相關(guān)文件，并多次與市發(fā)展改革委、市規(guī)劃國土委就政策突破問題進行溝通對接。
改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進程明顯加快，取得顯著進展。2012年，城鎮(zhèn)人口達到7.1億，城鎮(zhèn)化率基本達到世界平均水平。
會議指出，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。推進城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴大內(nèi)需和促進產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。
此次會議提出了推進城鎮(zhèn)化的六大主要任務(wù)，分別是推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率、建立多元可持續(xù)的資金保障機制、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平以及加強對城鎮(zhèn)化的管理。
“在城鎮(zhèn)化的六大任務(wù)中，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化被排在了第一位，充分體現(xiàn)了以人為核心的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，也體現(xiàn)了以人為本?！眹野l(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成在接受《中國經(jīng)濟時報》記者采訪時說。
一直以來，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化備受關(guān)注。但由于這個群體規(guī)模巨大，短時間內(nèi)要讓每一位農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口都享受到市民化待遇還不太現(xiàn)實。那么，如何解決這一關(guān)系到城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的重要問題呢？
本次會議對此做出了回應(yīng)：要把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。此外，會議還提出，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題，努力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力。
針對城鎮(zhèn)化形態(tài)的討論由來已久，發(fā)展大城市，還是發(fā)展小城鎮(zhèn)的爭論不絕于耳。對此，會議明確指出，要把城市群作為主體形態(tài)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補、協(xié)同發(fā)展。會議指出，要在中西部和東北有條件的地區(qū)，依靠市場力量和國家規(guī)劃引導(dǎo)，逐步發(fā)展形成若干城市群，成為帶動中西部和東北地區(qū)發(fā)展的重要增長極。
推進城鎮(zhèn)化離不開大量資金的支撐。據(jù)國家開發(fā)銀行預(yù)計，未來三年我國城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達25萬億元。中央城鎮(zhèn)化工作會議透露的信息顯示，新型城鎮(zhèn)化的資金來源不僅僅依靠地方政府舉債，還將從完善財稅體制、政策性金融機構(gòu)改革和鼓勵社會資本參與等多渠道，保障資金可持續(xù)。
在中央城鎮(zhèn)化工作會議12月13日剛剛結(jié)束后，國家發(fā)改委即提出，抓緊修改完善國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，爭取盡快實施。并推動出臺戶籍、土地、資金、住房、基本公共服務(wù)等方面的配套政策。
12月15日，國家發(fā)改委主任徐紹史在全國發(fā)展和改革工作會議上表示，新型城鎮(zhèn)化工作要開展試點示范，圍繞建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制、多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制、降低行政成本的設(shè)市模式、改革完善農(nóng)村宅基地制度，在不同區(qū)域開展不同層級、不同類型的試點。
此外，公安部、國土資源部、民政部等與城鎮(zhèn)化發(fā)展密切相關(guān)的部門，均已明確改革重點。公安部副部長黃明日前接受新華社采訪時稱，要加快戶籍制度改革的進程。到2020年，要基本形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一、以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。新型戶籍制度以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件，以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式。
黃明解釋，加快戶籍制度改革，重點是要通過調(diào)整完善戶口遷移政策，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題，穩(wěn)步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。
推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國當(dāng)前和今后相當(dāng)長時期內(nèi)面臨的一項重要任務(wù)。2014年3月《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014―2020年）》實施，同年底《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案》（以下簡稱《方案》）印發(fā)，將江蘇省，上海金山區(qū)和浙江嘉興市、義烏市（縣），以及浙江蒼南縣龍港鎮(zhèn)分別列為不同級別的國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)。《方案》中要求試點地區(qū)嘗試建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制，建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的新型管理模式，以及綜合推進體制機制改革創(chuàng)新。2016年初，《國務(wù)院關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，要求各地區(qū)總結(jié)經(jīng)驗和問題，深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。
長三角地區(qū)是我國經(jīng)濟最發(fā)達區(qū)域之一，是吸引全國人口流入的主要板塊，也是推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要陣地。近年來，長三角兩省一市在推進城鄉(xiāng)一體化與提升城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的工作中都取得了一定的成績，但在實踐中也面臨著一系列共性的問題。為此，課題組在江蘇展開調(diào)研，選擇蘇南、蘇中和蘇北部分市縣區(qū)，通過全面深入的調(diào)查和研究，以江蘇為例剖析了近年來長三角推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中面臨的實際問題，有針對性地提出了相應(yīng)對策和思路，以期能給未來長三角地區(qū)推進新型城鎮(zhèn)化工作有所幫助。
一、推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的實際問題
（一）民工子弟難以享有平等接受義務(wù)教育權(quán)利
大量的進城務(wù)工農(nóng)民是推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的最重要群體，而子女教育又是進城務(wù)工農(nóng)民關(guān)注的頭等大事?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃》和《江蘇省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃》均指出要保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利，但當(dāng)前實際情況并非如此。
1.相當(dāng)數(shù)量的外來民工子弟只能就讀于民辦外來民工子弟學(xué)校（新市民學(xué)校）
由于各地公辦教育資源緊張，許多外來民工子弟進公辦小學(xué)仍然要繳納昂貴的借讀費，且只能讀到小學(xué)畢業(yè)。
2.民工子弟上學(xué)的經(jīng)濟負擔(dān)遠高于本地戶籍學(xué)生
相對于公辦學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費為財政撥付，民辦外來務(wù)工子弟學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費主要來自學(xué)生繳納的學(xué)費，交費標(biāo)準(zhǔn)一般為850元/學(xué)期。僅此這一項，6年小學(xué)教育民工子弟就需要多負擔(dān)10 200元。
3.經(jīng)費投入的懸殊造成了民工子弟學(xué)校與公辦學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的巨大差距
常州市武進區(qū)46所普通公辦小學(xué)有40所“優(yōu)質(zhì)小學(xué)”，而16所新市民學(xué)校中沒有1所“優(yōu)質(zhì)小學(xué)”。蘇南某縣級市公辦學(xué)校教師的年均工資在8萬元以上，而民工子弟學(xué)校教師的年均收入僅為2萬多，薪酬水平的巨大差異直接導(dǎo)致了民工子弟學(xué)校的教師素質(zhì)遠低于普通公辦小學(xué)。
（二）流動人口衛(wèi)生信息無法對接統(tǒng)一
完善公共服務(wù)體系，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供與城鎮(zhèn)居民均等的公共服務(wù)，是促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推動以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。為了推動公共衛(wèi)生服務(wù)的均等化，2013年11月，國家衛(wèi)生計生委啟動了流動人口衛(wèi)生和計劃生育基本公共服務(wù)均等化的試點工作，江蘇三市（南京、無錫、蘇州），上海四區(qū)（閔行、楊浦、松江、寶山）和浙江四市（杭州、寧波、嘉興、紹興）都在試點之列。根據(jù)江蘇調(diào)研情況來看，試點工作開展以來，取得了一定的成績，但也存在著明顯的問題。最主要的問題在于，流動人口健康檔案的建立和健全困難重重，使得面向流動人口的健康教育、兒童預(yù)防接種、傳染病防控、孕婦和兒童保健以及計劃生育等工作無法順利展開。其中，流動人口信息的缺乏是核心問題，而造成這一問題的主要原因，在于流動人口信息管理制度的缺陷。
1.相關(guān)職能部門各自為政，信息相互不共享
涉及到流動信息人口搜集和管理的主要職能部門包括公安、衛(wèi)生和計生三個部門。江蘇三市的試點工作方案均由衛(wèi)生和計生兩部門名義聯(lián)合制定下發(fā)，卻難以和公安部門達成流動人口的信息共享。這部分人口本身流動性大，追蹤困難，信息搜集工作本身就難度很大。光靠衛(wèi)生和計生部門獨立進行信息的登記和搜集，極容易造成遺漏和缺失，對后續(xù)的一系列公共衛(wèi)生服務(wù)工作的推動也造成了很大的障礙，并且信息的重復(fù)搜集，也造成了對財政撥款以及人力資源的浪費。
2.流入地和流出地有關(guān)流動人口的信息并未能達成對接和統(tǒng)一
按照目前的制度和政策，流動人口的信息搜集工作主要由流入地的政府相關(guān)部門進行，和流出地?zé)o關(guān)，并且人口一旦再次流出，就不再是當(dāng)?shù)卣呢?zé)任。人口流出地的相關(guān)職能部門所搜集到的人口信息并不能有效傳遞到流入地，這樣人口的每次流入都需要在不同的流入地重新進行信息登記，造成了資源和人力的浪費。
（三）新型小城鎮(zhèn)建設(shè)問題
《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》和《江蘇省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃》均指出要促進各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展，有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)。但目前，江蘇小城鎮(zhèn)的發(fā)展面臨著一系列難題。
一方面，一些經(jīng)濟發(fā)展較為落后的小城鎮(zhèn)，規(guī)模較小，基礎(chǔ)設(shè)施不全。特別是在蘇北地區(qū)，大部分小城鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展水平低、農(nóng)業(yè)無特色、商貿(mào)服務(wù)業(yè)滯后，產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)不足，就業(yè)帶動能力弱，經(jīng)濟發(fā)展止步不前。這樣的小城鎮(zhèn)建成區(qū)面積小，難以形成規(guī)模效應(yīng)，造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本高，布局難，利用率低。尤其是污水管網(wǎng)的建設(shè)和污水收集，供水、供電等的項目建設(shè)，靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力很難完成。
另一方面，一些近年來人口不斷增加的重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理和公共服務(wù)機構(gòu)不健全，工作人員配備不足，提供的公共服務(wù)不健全。蘇州木瀆鎮(zhèn)28萬人口中，20萬為外來人口，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機構(gòu)人員僅按本地戶籍人口8萬人配備，實際管理人口數(shù)倍于戶籍人口，人員配備嚴(yán)重不足。此外，小城鎮(zhèn)建設(shè)的同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重。小城鎮(zhèn)發(fā)展照搬大城市的發(fā)展格局和模式，產(chǎn)業(yè)發(fā)展無特色，同質(zhì)化導(dǎo)致競爭激烈。對比發(fā)達國家風(fēng)光和人文氣息濃厚、各具特色的小城鎮(zhèn)，江蘇小城鎮(zhèn)風(fēng)格也較為單一和雷同。
（四）城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資模式問題
推進城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要巨額的資金投向公共品和準(zhǔn)公共品的建設(shè)中。但目前，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的籌集和使用面臨三大問題。
1.長期債務(wù)短期化
從當(dāng)前地方融資平臺的資產(chǎn)負債期限結(jié)構(gòu)看，現(xiàn)有投融資模式存在明顯的期限錯配問題。新型城鎮(zhèn)化需要大量資金的持續(xù)投入，資金使用的期限較長，而地方融資平臺的資金來源絕大多數(shù)是中短期資金，因此，期限錯配使得城鎮(zhèn)化融資成本高、前期償還壓力大和流動性風(fēng)險高。
2.融資形式較為單一，低成本的政策性資金支持較少
由于城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策性資金扶持偏少，在沒有其他城鎮(zhèn)化融資制度安排情況下，地方融資平臺與土地財政成為現(xiàn)有城鎮(zhèn)化融資模式的無奈選擇。
3.投資資產(chǎn)不具流動性，難以進行商業(yè)融資
從資金運用看，新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)項目大多為準(zhǔn)公共品，具有公益性、超前性、社會性，而且投入金額大、建設(shè)周期長、沉淀成本高、盈利能力弱，與商業(yè)性金融的盈利性和流動性相矛盾，因而難以得到一般商業(yè)性金融的支持，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資方式亟待改變。
二、深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的對策建議
（一）提高義務(wù)教育統(tǒng)籌層次，保障民工子弟的平等教育權(quán)利
義務(wù)教育是國家統(tǒng)一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)。但按目前“縣級人民政府為主管理的體制”，義務(wù)教育經(jīng)費投入主要靠縣級地方政府。在勞動力大規(guī)模轉(zhuǎn)移的大背景下，我國每年大批農(nóng)村適齡兒童和少年伴隨著勞動力轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)學(xué)，導(dǎo)致了像蘇北這樣人口凈流出地的農(nóng)村中小學(xué)校的快速撤并和布局收縮，而像蘇南這樣人口凈流入地的教育需求則不斷增長，有些規(guī)模較大的開發(fā)區(qū)每年建一所新學(xué)校，都還難以容納大量流入的學(xué)齡青少年?？梢姡瑑H靠流入地政府加大財政投入、擴大公辦學(xué)校辦學(xué)規(guī)模，很難實現(xiàn)隨遷青少年與本地戶籍生源的教育均等化。根據(jù)黨的十以來中央關(guān)于財政轉(zhuǎn)移支付“財隨人走”的精神，最切實可行的辦法，是提高義務(wù)教育經(jīng)費投入的統(tǒng)籌層次，義務(wù)教育經(jīng)費投入由縣級政府改為以中央政府為主。作為過渡，也不妨先以中央和省級政府為主。例如，義務(wù)教育經(jīng)費的統(tǒng)籌按4U4U2的比例由中央、省和縣級政府分擔(dān)，中央和省級政府各承擔(dān)40%，縣級政府承擔(dān)20%。這樣，使義務(wù)教育真正成為“全國一盤棋”，生源流向哪里，經(jīng)費就投向哪里，能使廣大農(nóng)民工子弟真正依法“享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利”。
（二）完善流動人口信息共享平臺建設(shè)，提高公共服務(wù)效率
完善流動人口衛(wèi)生信息管理制度，要加快和完善全國、地區(qū)或省級層面流動人口信息共享的平臺建立建設(shè)。人口流動地域范圍廣泛，只有建立更高級別覆蓋范圍更廣的平臺才能有效地覆蓋流入和流出地。此外，因為涉及多職能部門合作和信息共享，因此需要明確信息收集和管理的主管部門，并設(shè)置各智能部門信息共享的權(quán)限。目前，江蘇基本完成基于健康檔案的區(qū)域衛(wèi)生信息平臺的前期建設(shè)和互聯(lián)互通，但更多細化和深入的工作仍有待進一步完成。此外，當(dāng)前的人口流動早已超出省域范圍，因此，以長三角地區(qū)已經(jīng)展開平臺建設(shè)的地市為試點，首先建立長三角的流動人口信息共享平臺，再以長三角帶動全國，也是今后的工作重點。
（三）明確新型小城鎮(zhèn)發(fā)展定位，優(yōu)化新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的分工和布局
推進“以人為核心”的新型小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)從以下幾個方面入手：一是明確小城鎮(zhèn)發(fā)展的定位。城鎮(zhèn)化的發(fā)展和建設(shè)已進入了新階段，上世紀(jì)末“村村點火”、小城鎮(zhèn)依托工業(yè)發(fā)展遍地開花的客觀條件已不復(fù)存在。因此，需要從以下四個方面著手，推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。
1.三類小城鎮(zhèn)的發(fā)展定位
依據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃》，將小城鎮(zhèn)的發(fā)展方向分為：疏散大城市中心城區(qū)的衛(wèi)星城，與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合的專業(yè)特色鎮(zhèn)，以及服務(wù)三農(nóng)、帶動周邊發(fā)展的綜合性小城鎮(zhèn)等三類，進行準(zhǔn)確定位，在此基礎(chǔ)上科學(xué)推進小城鎮(zhèn)建設(shè)。
2.推進行政區(qū)劃調(diào)整，實現(xiàn)片區(qū)的統(tǒng)籌發(fā)展
在人口凈流出地一些撤并率低的地區(qū)，有必要進一步撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，形成有利于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)推廣的規(guī)模效應(yīng)。通過推進片區(qū)的統(tǒng)籌發(fā)展，避免各自為政的重復(fù)建設(shè)和以犧牲環(huán)境為代價相互攀比式的建設(shè)。
3.提升設(shè)施與服務(wù)水平
進一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，健全和完善小城鎮(zhèn)管理和服務(wù)機構(gòu)，按常住人口合理配備相關(guān)管理和服務(wù)人員。
4.強化文化傳承和生態(tài)建設(shè)
長三角地區(qū)擁有豐富的歷史文化資源，在新型城鎮(zhèn)化推進過程中，要綜合考慮區(qū)域自然資源、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、文化底蘊等因素，將風(fēng)貌保護、強化個性特色放在重要地位，打造具有各地特色、精致和諧、個性鮮明的小城鎮(zhèn)。
（四）創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化融資模式，提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展動力
在發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的大形勢下，針對建設(shè)資金需求特點，需要改革創(chuàng)新思維，發(fā)展引入社會資金參與的、可持續(xù)的資金保障機制，如P-P-P（Public-Private-Partnerships）城鎮(zhèn)化建設(shè)模式，促進投資主體的多元化，降低政府的投資成本，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施的使用效能和建設(shè)運營效率。
1.發(fā)揮政策性金融的先導(dǎo)作用
政策性金融機構(gòu)的資金供給和準(zhǔn)公共品建設(shè)融資需求具有內(nèi)在一致性。因此，需充分發(fā)揮好政策性金融以國家信用為支撐、介于政府財政投資和商業(yè)銀行貸款之間“四兩撥千斤”的引導(dǎo)性作用。應(yīng)出臺有針對性的特殊金融制度解決城鎮(zhèn)化融資問題，讓政策性金融進入城鎮(zhèn)化建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域。如促進國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等金融機構(gòu)開展有針對性的貸款；也可以成立新的開發(fā)性金融機構(gòu)，專門滿足城鎮(zhèn)化中公共品供給的融資需求。
目前，各地都在積極篩選符合條件的建制鎮(zhèn)上報，以期躋身試點之列。包括湖北、湖南、甘肅等中西部省份，也包括浙江、廣東等早已試點擴權(quán)強鎮(zhèn)的沿海發(fā)達地區(qū)。
業(yè)內(nèi)人士表示，當(dāng)前城鎮(zhèn)化問題單靠城市改革難以解決，迫切需要尋找新突破口，要改變以往以單純促進發(fā)展為目標(biāo)的做法，集中優(yōu)勢資源設(shè)置試驗區(qū)。尤其針對人口10萬以上的建制鎮(zhèn)，開展新型設(shè)市模式試點，這也將成為近中期推進新型城鎮(zhèn)化的重點。
化解“小馬拉大車”的城鎮(zhèn)病
中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院相關(guān)人士表示，從現(xiàn)階段人口流動方向來看，人口向大城市和小城市兩端聚集的情況已經(jīng)比較明顯。
“從數(shù)據(jù)來看，我國57座人口百萬以上的特大城市集中了1.66億人，占全國城鎮(zhèn)人口的27%。20萬人以下的小城市與小城鎮(zhèn)，集聚了全部城鎮(zhèn)人口的51%。其中縣級單元聚集了全國新增城鎮(zhèn)人口的54.3%，是城鎮(zhèn)化的重要層級?！?/p>
他認為，縣、鎮(zhèn)、新城新區(qū)歷史上一直是我國最基本最穩(wěn)定的行政治理單元，其包含政治、社會、經(jīng)濟與文化的最小完整系統(tǒng)。其優(yōu)勢在于可降低城鎮(zhèn)化成本、降低社會改革風(fēng)險。
據(jù)統(tǒng)計，目前全國建制鎮(zhèn)已達到20113個。根據(jù)第六次人口普查資料顯示，目前常住人口10萬以上的建制鎮(zhèn)全國約150個。其中，常住人口為10萬-20萬的建制鎮(zhèn)有140多個，常住人口超過20萬-50萬人以上的建制鎮(zhèn)約有10個。
“鎮(zhèn)改市試點是在國家推進新型城鎮(zhèn)化的大背景下提出的，未來要把小城鎮(zhèn)或者建制鎮(zhèn)作為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口就近、就地市民化的一個主要陣地?！敝袊茖W(xué)院地理所區(qū)域與城市規(guī)劃設(shè)計研究中心主任方創(chuàng)琳介紹。
當(dāng)行政區(qū)劃體制與高速發(fā)展的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)不相配時，一些強鎮(zhèn)各方面已具備城市的體量，但行政體制上仍受控于上級縣政府，不相匹配的財權(quán)和事權(quán)使得城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展受到嚴(yán)重的制約。
方創(chuàng)琳將這種現(xiàn)象比喻成“小馬拉大車”。他進一步解釋說，當(dāng)初政府做城市規(guī)劃的時候是按照鎮(zhèn)的建制、規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施來進行配套的，而當(dāng)承載的人口總量超過了小城市、中等城市或者大城市的規(guī)模時，就會出現(xiàn)嚴(yán)重的超載和超負荷運轉(zhuǎn)。比如交通、水電供給、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等是按照小城鎮(zhèn)的人口來配備的，而經(jīng)過幾年的人口流動后，小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模成倍擴張，但規(guī)劃仍沒有變，就會形成低標(biāo)準(zhǔn)承載過多人口，這勢必會帶來交通擁堵，水電供應(yīng)緊張，教育、醫(yī)療資源不夠用等一系列問題。
城市有日益嚴(yán)重的“城市病”，方創(chuàng)琳認為城鎮(zhèn)的這種現(xiàn)象是“城鎮(zhèn)病”，他表示，“城鎮(zhèn)病”需借新型城鎮(zhèn)化的契機來化解?！皢慰楷F(xiàn)有建制鎮(zhèn)的行政體制沒法解決‘城鎮(zhèn)病’，因為現(xiàn)在建制鎮(zhèn)沒有財權(quán)和行政審批權(quán)，只有做事的權(quán)利，無法開展工作。要解決‘城鎮(zhèn)病’就必須在行政體制上做出規(guī)劃調(diào)整?！?/p>
建制鎮(zhèn)扮演著國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中一個重要的角色?！靶〕擎?zhèn)或者建制鎮(zhèn)是國家推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主戰(zhàn)場。”方創(chuàng)琳介紹，目前建制鎮(zhèn)對國家城鎮(zhèn)化的貢獻率已經(jīng)由1990年的50.2%左右降低到2010年的34.4%，大量人口涌入大城市和特大城市，加劇了大城市和特大城市日益嚴(yán)重的“城市病”。要想將人口就地城鎮(zhèn)化，緩解大城市的壓力，那么就要改變建制鎮(zhèn)現(xiàn)有的行政體制，通過鎮(zhèn)改市，建設(shè)好小城鎮(zhèn)，才能吸引人口留在鎮(zhèn)中，才能提升建制鎮(zhèn)對城鎮(zhèn)化的貢獻率，同時大城市病、小城鎮(zhèn)病也會得到緩解。也是基于這樣的背景，國家提出了縣改市、鎮(zhèn)改市等方案。
“當(dāng)前，‘鎮(zhèn)改市’水到渠成?！眹倚姓W(xué)院教授丁文鋒指出，“目前，我們國家有很多‘超級鎮(zhèn)’，城市功能比較完善、產(chǎn)業(yè)聚集度較高，有較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施，‘鎮(zhèn)改市’是必然，也適應(yīng)了國家新型城鎮(zhèn)化的要求?！?/p>
浙江和廣東的呼聲最高
根據(jù)《通知》，國家希望各地在符合條件的計劃單列市、省會城市、地級市、縣級市、建制鎮(zhèn)等不同層面選擇試點地區(qū)，每個?。▍^(qū)、市）的報送數(shù)量原則上控制在4個以內(nèi)，并于8月31日前統(tǒng)一報送國家發(fā)改委。
據(jù)報道，目前已有多個省份確定報送名單。甘肅省初步確定涼州區(qū)黃羊鎮(zhèn)、隴西縣首陽鎮(zhèn)、甘谷縣磐安鎮(zhèn)3鎮(zhèn)申報試點。湖南省發(fā)改委表示，湖南的鎮(zhèn)改市試點工作正在積極有序推進，“待試點獲國家批復(fù)后再作公開”?！?0萬人口以上的建制鎮(zhèn)，湖北省肯定是有的，但目前此項試點工作幾個部門之間還在討論研究中，不方便透露具體申報的信息?！焙笔“l(fā)改委體改處人士表示。
同樣表示正在篩選申報的還有河南、安徽，以及浙江、廣東等一直對此呼聲較高的地區(qū)。
“中國鎮(zhèn)級人口10萬以上的多集中在東部地區(qū)，西部地區(qū)相對而言不太可能像東部地區(qū)有那么多的鎮(zhèn)級市?！眹野l(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心研究員易鵬說。
初步統(tǒng)計，浙江第一批27個小城市試點鎮(zhèn)，就有12個符合“鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上”的要求。而對于全國千強鎮(zhèn)、明星鎮(zhèn)扎堆的廣東來說，數(shù)量或更多。所以，對于這次試點，“浙江和廣東的呼聲最高”。
據(jù)悉，浙江自2010年啟動全省小城市試點之后，27個試點“中心鎮(zhèn)”已經(jīng)在財權(quán)、事權(quán)、人事權(quán)以及用地等方面得到了“擴權(quán)”。今年初以來，浙江省考慮建立小城市試點鎮(zhèn)用地指標(biāo)單列制度，爭取國家在浙江率先開展撤鎮(zhèn)設(shè)市試點，將條件具備的鎮(zhèn)升格為小城市。
放權(quán)的阻力
實際上，強鎮(zhèn)擴權(quán)本身并非新提法，“鎮(zhèn)級市”的概念幾年前就見諸報端。
有受訪專家表示，早在20lO年2月，時任溫州市委書記邵占維在強鎮(zhèn)黨委書記座談會上就提出，要“著力解決強鎮(zhèn)責(zé)大權(quán)小功能弱的突出問題，努力把5個試點強鎮(zhèn)建設(shè)成為鎮(zhèn)級市”，這也是鎮(zhèn)級市概念首次見諸媒體。
同年，中央編辦、民政部等6部委下發(fā)通知，初步在河北、山西、浙江等13個省選擇25個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)進行改革試點，但這樣的試點并未達到一些地區(qū)想象中的“鎮(zhèn)改市”目的，而只是“經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革”。
而早在1995年，原國家體改委等11個部委就聯(lián)合發(fā)文，要求小城鎮(zhèn)綜合改革試點鎮(zhèn)所在地的縣（市）政府，在符合改革方向的前提下，賦予試點小城鎮(zhèn)政府必要權(quán)限。該文件甚至允許設(shè)立鎮(zhèn)級金庫，建立完整統(tǒng)一的預(yù)決算制度。但一位19年來親歷強鎮(zhèn)擴權(quán)之路的國家發(fā)改委專家批評說，強鎮(zhèn)擴權(quán)走了彎路，來回反復(fù)。上面一強調(diào)，市、縣兩級就高調(diào)放權(quán)；上面一放松，它們又悄悄收權(quán)。
曾在一個試點鎮(zhèn)任職的紹興市副處級官員透露，早在2007年，該市的嵊州市（縣級市）長樂鎮(zhèn)曾設(shè)立過地方金庫，即建立獨立核算的一級財政，但因與財稅部門的相關(guān)規(guī)定不一致，最終被取消掉。2013年下半年，紹興市也曾發(fā)文明確，試點鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)在任職期間，符合規(guī)定的任職資格和條件的，可高配為副縣職級，但在組織部門專項整治高配、超配泛濫現(xiàn)象之后而不了了之。即便是店口鎮(zhèn)這樣擁有6家上市公司的“浙江資本市場第一大鎮(zhèn)”，在多年爭取之下，也始終與財政獨立核算、土地指標(biāo)單列無緣。
不只是店口鎮(zhèn)。2013年一個鎮(zhèn)就創(chuàng)造了財政總收入18.8億元，超過全國158個縣級市的浙江省溫州市蒼南縣龍港鎮(zhèn)，也深陷無權(quán)之苦。
國家發(fā)改委相關(guān)專家提供的一份調(diào)研報告顯示，建鎮(zhèn)之初，龍港鎮(zhèn)“農(nóng)民自費建城”向縣政府提出的條件是，獲得與縣里同等的審批權(quán)限，最終獲得了極大的自，但1990年前后這些權(quán)力基本被收回。1995年國家啟動小城鎮(zhèn)綜合改革，龍港鎮(zhèn)在財政、戶籍管理等七個方面獲得了部分縣級管理權(quán)限，但隨著試點到期，2000年前后大多權(quán)力又被收回。直到2010年浙江啟動小城市培育試點，部分權(quán)力才被三度下放。
中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令解釋說，鎮(zhèn)改市的阻力在于，特大鎮(zhèn)的上級政府很抵觸前者獨立出去。因為鎮(zhèn)委書記到了縣委書記的級別，上級縣就管不著他了；另外，特大鎮(zhèn)對所在縣的財政收入貢獻極大（有的甚至過半），一獨立縣里財源就少了一大塊。
諸暨市發(fā)改局體制改革科科長毛晨陽說，涉及財政金融、人事組織的改革，地方是碰不得的，只能靠中央頂層設(shè)計。浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副院長郁建興也強調(diào)，對小城鎮(zhèn)發(fā)展起關(guān)鍵作用的財政體制，如果無法在現(xiàn)有法律制度框架下推進，可能需要先修改法律。法外運行的改革將難以避免被終止的命運。
鎮(zhèn)改市，改的不只是名
“鎮(zhèn)改市，不只是名稱變化，更涉及體制機制的改革與創(chuàng)新，是中國新型城鎮(zhèn)化破題的重要一環(huán)?！倍∥匿h強調(diào)，“最根本的是要讓鎮(zhèn)里居民變成市民。同時，推進管理體制創(chuàng)新，朝智慧城市方向努力，推廣電子政務(wù)、完善城市功能，讓產(chǎn)業(yè)有一定輻射圈?！?/p>
據(jù)介紹，下一步試點將重點探索建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制、多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制、創(chuàng)新行政管理和降低行政成本設(shè)市模式、改革完善農(nóng)村宅基地制度等方面。
具體來看，試點重要內(nèi)容，是探索建立農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制。成本分擔(dān)包括，建立健全由政府、企業(yè)、個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制，根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分類，明確成本承擔(dān)主體和支出責(zé)任。
據(jù)了解，政府將承擔(dān)義務(wù)教育、勞動就業(yè)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房以及市政設(shè)施等公共成本。企業(yè)則應(yīng)落實農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度。與此同時，試點地區(qū)需制定實施農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口具體落戶標(biāo)準(zhǔn)和城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)供給與居住年限掛鉤的具體辦法，主動承擔(dān)人口市民化公共成本。
值得注意的是，對于試點融資要求，試點地區(qū)需把政府性債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理，編制公開透明的城市政府資產(chǎn)負債表，以更好地吸引投資者，拓寬投融資機制，進一步解決城鎮(zhèn)化資金問題。依據(jù)城市規(guī)劃編制城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和融資規(guī)劃，針對不同項目性質(zhì)，設(shè)計差別化融資模式和償債機制。理順市政公用產(chǎn)品和服務(wù)價格形成機制、放寬準(zhǔn)入、完善監(jiān)管、制定企業(yè)通過PPP等模式進入特許經(jīng)營領(lǐng)域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施投資運營。
此外，在農(nóng)村宅基地方面，試點地區(qū)需加快推進農(nóng)村地籍調(diào)查，全面推進農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記頒證，將農(nóng)民房屋納入確權(quán)登記頒證范圍。將宅基地和農(nóng)房納入全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記體系，并率先建立和實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。
據(jù)消息人士透露，試點地區(qū)將在農(nóng)民用房確權(quán)的基礎(chǔ)上，探索宅基地上的集體土地所有權(quán)的權(quán)能及實現(xiàn)形式和途徑。據(jù)了解，試點地區(qū)將落實宅基地使用權(quán)人在宅基地占有、使用、收益和處分上的權(quán)能，在保障集體土地所有權(quán)人權(quán)益的前提下賦予宅基地使用權(quán)人更多權(quán)益。與此同時，在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，探索宅基地有償使用和有償退出制度，探索超標(biāo)準(zhǔn)宅基地處置辦法。
我國城鎮(zhèn)化率為51.3%，東中西部地區(qū)差異較大，東部城鎮(zhèn)化率為61.53%，中西部分別是46.99%和40.77%，京、津、滬三個直轄市則達到80%以上，云、貴、藏則不到40%。西部地區(qū)不僅城鎮(zhèn)化落后，而且市場化程度低，推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)無論在融資數(shù)量，還是在融資方式等方面都與東部地區(qū)存在差距。
“產(chǎn)”、“城”聯(lián)動
要加快以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，重要內(nèi)容是促進城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施以及優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展。從投融資領(lǐng)域來看，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)涉及“產(chǎn)”、“城”兩個方面。
產(chǎn)業(yè)上重點發(fā)展勞動密集型的傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，解決農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)問題。從四川省來看，應(yīng)重點發(fā)展電子信息、裝備制造、能源電力、油氣化工、釩鈦鋼鐵、飲料食品、現(xiàn)代中藥等產(chǎn)業(yè)，以及航空航天、汽車制造、生物工程和新材料，即“7+3”優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。發(fā)展產(chǎn)業(yè)應(yīng)重點抓好產(chǎn)業(yè)園區(qū)這個關(guān)鍵，目前四川有各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)200多個，從層次上包括國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)、省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)、市級園區(qū)和縣級產(chǎn)業(yè)集中區(qū)，其中國家級和省級園區(qū)占比25%。從產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展趨勢以及支持新型城鎮(zhèn)化來看，應(yīng)將國家級、省級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)作為支持重點，通過產(chǎn)業(yè)集群式發(fā)展帶動園區(qū)發(fā)展，以園區(qū)發(fā)展帶動城鎮(zhèn)加快建設(shè)。
從“城”的角度看，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)包括大中城市和小城鎮(zhèn)，從四川實施多點多極的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略看，將天府新區(qū)打造成宜商宜業(yè)宜居的產(chǎn)業(yè)新城是成都新型城鎮(zhèn)化的重中之重。將綿陽、內(nèi)江等發(fā)展成區(qū)域性的大城市，以新區(qū)建設(shè)帶動城市發(fā)展，通過城市擴容帶動城鎮(zhèn)化建設(shè)是建設(shè)多點多極的重點。實施百鎮(zhèn)試點，著力發(fā)展工業(yè)型、交通型、商貿(mào)型等小城鎮(zhèn)是新型城鎮(zhèn)化的最基礎(chǔ)要求，也是新型城鎮(zhèn)化的重點和難點。
投融資主體和模式較為傳統(tǒng)
從目前看，新型城鎮(zhèn)化投融資主體包括市場化融資主體和政府融資平臺兩大類。市場化融資主體多分布在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，以行業(yè)龍頭企業(yè)和民營中小企業(yè)居多，一般分布在產(chǎn)業(yè)園區(qū)，多通過企業(yè)自籌、銀行貸款、發(fā)行債券和資本市場籌資，融資行為市場化。鑒于城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施投資期限較長，政策限制較多，市場化資金進入渠道不暢，政府融資平臺就成為城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施投融資建設(shè)的主體。政府投融資平臺普遍存在市場化程度不高、公司治理結(jié)構(gòu)不完善、資產(chǎn)負債率較高等問題，因此其融資方式主要是銀行貸款。部分市場化程度較高、實力較強的政府融資平臺可以通過發(fā)行企業(yè)債券等募集資金，如四川發(fā)展通過發(fā)行企業(yè)籌集資金。
從融資模式來看，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項目可以分為公益性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目和經(jīng)營性項目。對于市政道路等不存在排他性的公益性項目一般由政府融資平臺使用財政資金、銀行貸款等進行建設(shè)。目前，除保障性住房等極少數(shù)領(lǐng)域，其他公益性項目必須使用財政資金建設(shè)。在國家嚴(yán)格控制地方政府性債務(wù)的情況下，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中大量公益性項目因財政資金缺乏難以推進。對于自來水廠等準(zhǔn)經(jīng)營項目，其傳統(tǒng)上多通過政府給予財政補貼、政府融資平臺或項目建設(shè)單位通過銀行貸款等方式融資。在西部地區(qū)，除部分大城市可以采取一些市場化融資方式，絕大部分中小城市和鎮(zhèn)仍然采取傳統(tǒng)融資模式，嚴(yán)重依賴自籌和銀行貸款。對于電信、電力等存在壟斷性的經(jīng)營性領(lǐng)域，完全可以通過市場化方式籌集資金，企業(yè)融資渠道多元化。其他一些經(jīng)營性領(lǐng)域由于改革不到位等原因融資渠道狹窄，主要通過財政資金和銀行貸款推進項目建設(shè)，還不能大量采取市場化方式進行融資建設(shè)。
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資供求分析
一直以來，小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要采取依靠財政資金投入的傳統(tǒng)模式，由此造成小城鎮(zhèn)融資渠道狹窄，資金供給量嚴(yán)重不足，地方政府通過各種渠道籌措資金，成本遠超銀行貸款利率，導(dǎo)致政府負債率高企。
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求量異常龐大
根據(jù)統(tǒng)計，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施（市政公用部分）投資一般相當(dāng)于當(dāng)年GDP的3%～4%，占全社會固定資產(chǎn)投資的10%～15%。聯(lián)合國社會發(fā)展部推薦發(fā)展中國家市政公用設(shè)施投資占生產(chǎn)總值的3%～5%，我國尚沒有達到此標(biāo)準(zhǔn)。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)涉及城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、社會事業(yè)以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等諸多領(lǐng)域，投資量巨大。根據(jù)測算，一個農(nóng)民市民化需要大量配套資金，包括政府提供的公共服務(wù)住房需求、社會勞動保障等，比較保守的測算是人均10萬元，較為激進的達到人均30多萬元，未來10年我國新增城鎮(zhèn)人口將達到4億左右，按較低口徑，即農(nóng)民工市民化以人均10萬元的固定資產(chǎn)投資計算，能夠增加40萬億元的投資需求。不管按照哪種口徑計算，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求量巨大是毫無疑問的。在城鎮(zhèn)化過程中，無論是農(nóng)民工市民化成本還是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都需要巨量資金投入。這一點在城鎮(zhèn)化水平較低的西部地區(qū)更加突出，融資量也將更大。
資金供給不足制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展
與龐大的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求相比，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金供給則存在總量不夠，結(jié)構(gòu)不均衡的問題。從四川來看，通過指數(shù)預(yù)測和時間序列模型測算，2013～2015年四川新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)總投資大約為3萬億元左右。從資金供給來看，通過對歷史數(shù)據(jù)的分析，運用指數(shù)平滑線性模型等方式綜合測算2013～2015年四川城鎮(zhèn)化固定資產(chǎn)投資資金來源供給量約為2萬億元，缺口較大。從資金供給結(jié)構(gòu)來看，財政資金約占13%、銀行貸款約占27%、自籌資金約占51%、其他資金約占9%。也就是說與龐大的城鎮(zhèn)化資金需求相比，資金供給在量上明顯不足，在結(jié)構(gòu)上則側(cè)重在自籌和銀行貸款方面。這一方面與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求量龐大有關(guān)，另一方面則與四川省經(jīng)濟實力相對較弱有密切關(guān)系。
創(chuàng)新西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化投融資的途徑
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)事關(guān)億萬農(nóng)民福祉。根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，我國新型城鎮(zhèn)化應(yīng)走政府引導(dǎo)下的市場主導(dǎo)型融資模式，在投融資主體改革、模式創(chuàng)新、重點突破等方面進行探索，才能有效克服目前城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的諸多弊端。
“產(chǎn)城融合”是核心內(nèi)容
在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，依托既有的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建設(shè)城鎮(zhèn)是比較現(xiàn)實可行的途徑。產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)實現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，依托園區(qū)大力發(fā)展能夠發(fā)揮當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，就地實現(xiàn)農(nóng)民變工人是解決新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)民就業(yè)的關(guān)鍵。在產(chǎn)業(yè)園區(qū)附近建設(shè)小城鎮(zhèn)，鼓勵工人就近在小城鎮(zhèn)買房，就地將農(nóng)民變市民，才能徹底完成新型城鎮(zhèn)化全部內(nèi)容。只有建立在產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)上的新型城鎮(zhèn)化才是以人為本的城鎮(zhèn)化。同時，需要注意的是，由于現(xiàn)代工業(yè)對產(chǎn)業(yè)工人的素質(zhì)和技能有較高要求，符合產(chǎn)業(yè)園區(qū)要求的多為文化水平較高的年輕人，即產(chǎn)業(yè)園區(qū)企業(yè)對產(chǎn)業(yè)工人的需求存在一定選擇性。依托園區(qū)和城鎮(zhèn)大力發(fā)展生產(chǎn)保障性、生活服務(wù)型產(chǎn)業(yè)對文化素質(zhì)較低、勞動能力較弱的中老年人更具有可操作性。農(nóng)村年輕人多已流向大中城市，留在農(nóng)村的多為婦女、兒童、老人，形成“386199人群”。新型城鎮(zhèn)化要解決這些人的就業(yè)問題，難度也更大。因此，依托園區(qū)和城鎮(zhèn)大力開發(fā)保潔、綠化、小生意等崗位更能滿足這些人的就業(yè)需求。
打造多類型投融資主體
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)涉及公益性、準(zhǔn)經(jīng)營性、經(jīng)營性等多個領(lǐng)域，項目類型各異，融資需求量大，任何單一融資主體都無法滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)項目資金需求。在目前政府融資平臺受限，融資渠道收窄情況下，必須發(fā)展政府型、市場型、混合型等多元化投融資主體才能較好地解決資金問題。
首先應(yīng)重點打造好政府型的城鎮(zhèn)化建設(shè)平臺。我國實行的是政府主導(dǎo)下的社會主義市場經(jīng)濟，政府在推動經(jīng)濟增長中發(fā)揮了極為重要的功能和作用。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，政府必須做好引導(dǎo)和表率作用，通過多種方式籌集資金，加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?？梢钥紤]將省級政府融資平臺打造成全省性的城鎮(zhèn)化平臺，省政府授權(quán)其負責(zé)全省城鎮(zhèn)化項目“統(tǒng)貸統(tǒng)還”，與各大銀行整體對接融資方案，與市縣政府共建項目。
其次積極推動市場型融資平臺建設(shè)。市場型平臺則通過可以市場化運作的國企、民企以市場化方式籌集資金，投資于城鎮(zhèn)化項目，可以將同質(zhì)的公益性項目與經(jīng)營性項目結(jié)合起來，統(tǒng)一交予市場型平臺進行融資建設(shè)，政府通過投資補助和優(yōu)惠政策等形式給予支持。
最后要集合政府和民間力量發(fā)展混合型平臺?；旌闲推脚_是政府與民間資金融合發(fā)展的一種類型，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中財政資金缺乏，但龐大的民間資金一定程度上可以彌補這一缺口，混合型平臺則為民間資金參與城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了一種渠道。
此外，新型城鎮(zhèn)化基金也是一種較為可行的方式，此舉一方面可以吸引民間資金投資于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，另一方面作為完全市場化的融資主體可以與銀行對接，發(fā)揮杠桿效應(yīng)，加速推進新型城鎮(zhèn)化項目建設(shè)。
土地制度創(chuàng)新是難點和焦點
新型城鎮(zhèn)化不是簡單造城，在力保18億畝耕地前提下，必須走集約、高效利用土地的模式，通過土地制度創(chuàng)新助推新型城鎮(zhèn)化融資建設(shè)。
一是充分利用好城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地。在以往的城鎮(zhèn)化浪潮中，地方政府以較低成本拿到大量土地，但由于種種原因一直未開發(fā)利用，這些土地分布或集中或較散，但總量不小。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)首先應(yīng)將這些城鎮(zhèn)存量土地進行開發(fā)利用而不是新占耕地，這是新型城鎮(zhèn)化土地使用的方向。
二是產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)要走節(jié)地模式。曾幾何時，我國工業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了縣縣建園區(qū)、村村點火、戶戶冒煙情況，產(chǎn)業(yè)園區(qū)走的是一條粗放式道路，土地浪費現(xiàn)象驚人，目前很多園區(qū)還存在土地占而不用現(xiàn)象。對此，在推進新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)中一方面要充分利用已有土地，未經(jīng)省級部門批準(zhǔn)不能再圈占耕地。另一方面要推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)立體發(fā)展，向空中要效益。產(chǎn)業(yè)園區(qū)中除大型裝備制造業(yè)生產(chǎn)線外，一般性的企業(yè)生產(chǎn)線均可以實現(xiàn)樓上生產(chǎn)加工，因此建設(shè)高層廠房、節(jié)約土地是完全可行的，這是園區(qū)土地使用的方向。
三是在農(nóng)村建設(shè)用地方面做出創(chuàng)新突破。農(nóng)村土地包括農(nóng)用地和非農(nóng)建設(shè)用地，耕地作為最寶貴的土地資源是不能隨便動用的。非農(nóng)建設(shè)用地在現(xiàn)有情況下完全可以進行創(chuàng)新突破，支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。由于農(nóng)村大批青壯年進城務(wù)工，農(nóng)村空心化現(xiàn)象較為突出，農(nóng)村宅基地大量荒廢。一般而言，農(nóng)村宅基地單戶面積較大，雖然標(biāo)準(zhǔn)在100～150平方米/戶，加上房前屋后的使用面積，總面積約為250平方米左右，但實際上農(nóng)村宅基地使用面積數(shù)遠大于此標(biāo)準(zhǔn)，同時農(nóng)村宅基地荒廢現(xiàn)象大量出現(xiàn)。綜合來看，農(nóng)村宅基地荒廢總面積是非常大的。一方面新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)需要土地，另一方面農(nóng)村宅基地大量荒廢，完全可以將二者結(jié)合起來。農(nóng)村宅基地屬于非農(nóng)建設(shè)用地，不是耕地，轉(zhuǎn)化成國有建設(shè)用地并不減少耕地面積，可以在保護農(nóng)民權(quán)益條件下進行制度創(chuàng)新，通過流轉(zhuǎn)、拍賣等途徑滿足城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求。也可以將農(nóng)村宅基地進行集中收儲，土地指標(biāo)可以用于產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，將農(nóng)村集體性質(zhì)的非農(nóng)宅基地轉(zhuǎn)變成農(nóng)村集體性質(zhì)的非農(nóng)建設(shè)用地，農(nóng)民以入股形式分享宅基地租金收益，這種轉(zhuǎn)變不改變宅基地的農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地性質(zhì)。還可以探索在宅基地進行確權(quán)辦證后進行抵押融資，建立地方性宅基地收儲中心，農(nóng)戶以宅基地使用權(quán)向銀行融資，宅基地收儲中心進行擔(dān)保；或者農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)賣給宅基地中心，宅基地中心以此向銀行抵押融資。通過多種方式探索集體土地與國有土地同地同權(quán)，讓農(nóng)民分享土地增值收益，變土地資產(chǎn)為土地資本。
市場化融資是必須堅持的方向
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要的資金量龐大，在現(xiàn)有融資渠道和融資方式有限的情況下，地方政府必須進行投融資模式改革，建設(shè)財政資金引導(dǎo)和市場化為主的城鎮(zhèn)投融資方式。
一是積極探索發(fā)行城鎮(zhèn)化債券，在成功地方債基礎(chǔ)上，財政部《2011 年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，批準(zhǔn)上海市等4省市開展地方政府自行發(fā)債試點，所發(fā)債券由財政部代辦還本付息。盡管這種債券發(fā)行試點范圍有限，發(fā)行規(guī)模較小，短期內(nèi)不宜推廣，但作為國外一種成熟的市場化融資方式，可以創(chuàng)造條件發(fā)行特定市政收益?zhèn)@種債券與特定項目收益還債掛鉤。在此基礎(chǔ)上逐漸擴大市政建設(shè)債券的范圍，不斷擴大經(jīng)營性建設(shè)項目的直接融資規(guī)模。
二是推廣小城鎮(zhèn)市場化融資方式，由于地方財政資金能夠投入小城鎮(zhèn)建設(shè)的部分有限，將會更多地采取參建方帶資建設(shè)和運營的模式，這就要求施工企業(yè)必須具備項目融資和項目運營能力，同時要求地方政府同步提高項目經(jīng)營管理能力。
三是建立各種形式的小城鎮(zhèn)建設(shè)基金，通過改革投融資體制，地方政府鼓勵引導(dǎo)社會資金進入到污水處理、文化、醫(yī)療等經(jīng)營性領(lǐng)域，設(shè)立基金公司面向全社會發(fā)行基金股份，吸納社會閑散資金。基金這一市場化主體不需要政府進行投資擔(dān)保，不是政府債務(wù)，地方政府授予其城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的特許經(jīng)營權(quán)推動城鎮(zhèn)化建設(shè)。
